城市郊區(qū)農(nóng)村居民集中居住布局方式研究

■朱建江

(作者系上海市嘉定區(qū)人民政府副區(qū)長)

?

城市郊區(qū)農(nóng)村居民集中居住布局方式研究

■朱建江

一、城市郊區(qū)農(nóng)村居民集中居住布局方式的概念

城市郊區(qū)農(nóng)村居民集中居住方式的概念形成于我國改革開放后，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的潮流中。傳統(tǒng)上，在我國，城市郊區(qū)的土地大都以集體所有制為主，國有土地比較少。改革開放后，隨著城市郊區(qū)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化大踏步推進(jìn)，城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)不斷擴(kuò)大，所需的建設(shè)用地需求不斷增加，城市郊區(qū)原城鎮(zhèn)周邊的農(nóng)用地、集中建設(shè)用地逐步被列入城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)規(guī)劃和用地范圍，其中也包括農(nóng)村居民居住的自然村落。為了滿足城鎮(zhèn)化、工業(yè)化擴(kuò)張的建設(shè)用地需求，城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)村居民自然村落逐漸被拆遷歸并，由原來自然居住布局形態(tài)改變?yōu)榧芯幼〔季中螒B(tài)。隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的推進(jìn)，交通設(shè)施建設(shè)的網(wǎng)絡(luò)化不斷擴(kuò)大，高速公路、高鐵、機(jī)場、港口等城市對外交通設(shè)施建設(shè)和城市道路網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，又涉及沿線農(nóng)用地和集體建設(shè)用地（包括農(nóng)村居民宅基地及房屋）的征用，以及城鎮(zhèn)社會(huì)事業(yè)等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，也會(huì)涉及集體建設(shè)公益用地征用，這些市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)涉及的農(nóng)村居民居住的自然村落也逐步被集中歸并，由原來自然居住布局形態(tài)改變?yōu)榧芯幼〔季中螒B(tài)。隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平提高和農(nóng)村居民對居住環(huán)境要求的提高，農(nóng)田集中規(guī)模連片的要求和農(nóng)村居民對高鐵、高速公路、高壓線、村企混住等環(huán)境敏感區(qū)周邊自然村落農(nóng)村居民也提出了搬遷的要求，散居在基本農(nóng)田范圍內(nèi)的自然村落和環(huán)境敏感區(qū)的自然村落也逐步列入集中歸并，由原來自然居住布局形態(tài)改變?yōu)榧芯幼〔季中螒B(tài)。

可見，城市郊區(qū)農(nóng)村居民集中居住布局形態(tài)的概念是指因城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)規(guī)劃擴(kuò)大，市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，農(nóng)田集中連片，環(huán)境敏感區(qū)對農(nóng)村居民的生活影響等原因所引發(fā)的，農(nóng)村居民居住的自然村落由自然居住形態(tài)向集中居住形態(tài)改變的布局形式。農(nóng)村居住集中居住本質(zhì)上屬城鎮(zhèn)化范疇，是一種城鎮(zhèn)化的布局方式。因此，農(nóng)村居民由自然居住形態(tài)向集中居住形態(tài)轉(zhuǎn)變，這一種說法也可以表述為農(nóng)村居民的農(nóng)村居住形態(tài)向城鎮(zhèn)居住形態(tài)轉(zhuǎn)變，這兩句話是同等涵義的。在此，應(yīng)當(dāng)說明的是，有人將農(nóng)村居民自然居住形態(tài)向集中居住形態(tài)轉(zhuǎn)變，表述為農(nóng)村居民自然居住形態(tài)向規(guī)劃居住形態(tài)轉(zhuǎn)變，我們認(rèn)為這種表達(dá)是不完全正確的。這是因?yàn)?，中國傳統(tǒng)農(nóng)村居住布局大都是沒有規(guī)劃概念的，這是事實(shí)。但中國農(nóng)村有些道路、河流、建筑是有規(guī)劃布局理念的，所以，不能以有無規(guī)劃理念來劃分農(nóng)村居民居住布局和城鎮(zhèn)居民居住布局的界限。城鎮(zhèn)化和工業(yè)化在布局上都具有集中的概念，所以農(nóng)村居民集中布局形態(tài)屬城鎮(zhèn)化的布局形態(tài)。

二、城市郊區(qū)農(nóng)村居民集中居住布局方式及特征

在城市郊區(qū)的農(nóng)村居民集中居住布局方式在實(shí)踐中有三種表現(xiàn)形式。

一是征地動(dòng)遷方式形成的農(nóng)村居民集中居住

這種集中居住方式，主要適用于城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)，市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)區(qū)范圍。其農(nóng)村居民的動(dòng)遷政策是有證宅基地及房屋面積“拆一還一”，房屋安置套數(shù)“拆一還三”和農(nóng)村居民過渡和獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)補(bǔ)貼等；在安置面積內(nèi)農(nóng)村居民個(gè)人一般不出錢。一般情況下動(dòng)拆遷農(nóng)村居民每戶可以拿到250平方米左右的三套綠證的動(dòng)遷商品房，該商品房按各地現(xiàn)行政策規(guī)定，在持有3－5年后，可以上市出售。這種集中居住布局方式一般安置在城。農(nóng)村居民動(dòng)遷商品房的安置用地資金和建設(shè)資金由征地單位出資或列入基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目用地成本中。農(nóng)村居民宅基地扣除安置用地的多余經(jīng)營性土地，上市拍賣后的土地出讓金扣除土地成本和有關(guān)費(fèi)用外，剩余部分列入地方政府財(cái)政收入，可用于基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境的建設(shè)資金。征地動(dòng)遷安置動(dòng)遷房和土地上市拍賣建設(shè)的商品房的政府有關(guān)規(guī)費(fèi)一般不予免收。

二是宅基地置換方式形式的農(nóng)村居民集中居住

這種集中居住方式，主要適用于城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)（小城鎮(zhèn)試點(diǎn)區(qū)），基本農(nóng)田集中連片區(qū)（或土地綜合整治區(qū)），環(huán)境敏感區(qū)（包括村企混住區(qū)、三高沿線區(qū)、環(huán)境污染項(xiàng)目影響區(qū)等）范圍。其農(nóng)村居民的宅基地及房屋置換政策與征地動(dòng)遷基本一致，只是宅基地置換形式的農(nóng)村居民所獲商品房只要辦好小戶證就能直接上市交易，沒有規(guī)定持有期。實(shí)踐中，宅基地置換的集中居住一般情況是歸并到集鎮(zhèn)而不集中到城市。農(nóng)村居民宅基地置換商品房安置基地建設(shè)總費(fèi)用（包括土地成本、前期費(fèi)用、建安費(fèi)、配套設(shè)施費(fèi)、管理費(fèi)、財(cái)務(wù)費(fèi)、其它費(fèi)用等），除小部分（大約30%左右）來自房屋差價(jià)和房源銷售收入外，大部分（近70%）建設(shè)總費(fèi)用來源于宅基地建新區(qū)和經(jīng)營性用地出讓區(qū)的市區(qū)土地出讓金返還、土地出讓收益和財(cái)政補(bǔ)貼。例如，某城市郊區(qū)有個(gè)農(nóng)村居民宅基地置換項(xiàng)目，宅基地安置基地建設(shè)總費(fèi)用為64530萬元（包括土地成本10174萬元，前期費(fèi)用1734萬元，建筑安裝費(fèi)用37295萬元，配套設(shè)施費(fèi)用6291萬元，管理費(fèi)用1752萬元，財(cái)務(wù)費(fèi)用4362萬元，其它費(fèi)用2922萬元），而資金來源65232萬元（包括出讓地塊市區(qū)土地出讓金返還8524萬元，置換基地基準(zhǔn)地價(jià)返還1836萬元，出讓地塊收益32772萬元，房屋差價(jià)和補(bǔ)地價(jià)房源銷售收入21500萬元，財(cái)政補(bǔ)貼600萬元）。另外，宅基地置換項(xiàng)目，置換區(qū)還免收配套費(fèi)，新增建設(shè)用地使用費(fèi)，耕地開墾費(fèi)，民防工程建設(shè)費(fèi)，施工、設(shè)計(jì)、勘察市級交易服務(wù)費(fèi)，綠化保證金等。

三是平移歸并方式形成的農(nóng)村居民集中居住

這種集中居住方式主要適用于城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)、工業(yè)擴(kuò)建區(qū)、環(huán)境敏感區(qū)范圍。其農(nóng)村居民宅基地及房屋置換政策，是有證宅基地及房屋面積“拆一還一”和套數(shù)“拆一還一”及過渡費(fèi)、獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)等補(bǔ)貼。置換后其房屋有些地方既沒有農(nóng)村居民宅基地證，也沒有征地動(dòng)遷房或宅基地置換商品房綠證。這種集中居住往往是按村進(jìn)行歸并，集中到中心村居住。農(nóng)村居民集中居住區(qū)用地性質(zhì)仍屬集體所有，沒有進(jìn)行過征用。平移歸并的農(nóng)村居民集中居住區(qū)建設(shè)主體一般是鎮(zhèn)或村，建設(shè)資金由鎮(zhèn)財(cái)政和村集體經(jīng)濟(jì)或工業(yè)項(xiàng)目帶價(jià)出資，市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、環(huán)境建設(shè)等配套建設(shè)費(fèi)用也由鎮(zhèn)或項(xiàng)目出資。農(nóng)村居民拿房不出錢。宅基地折舊區(qū)置換的土地，扣除平移歸并農(nóng)民集中居住區(qū)安置用地外，其結(jié)余土地由平移歸并農(nóng)民集中居住區(qū)出資建設(shè)的鎮(zhèn)村或項(xiàng)目征地單位使用。由于該類農(nóng)村居民集中居住沒有辦理各種規(guī)劃、用地、建設(shè)手續(xù)，因此，政府也沒有有關(guān)的規(guī)費(fèi)減免政策。

三、城市郊區(qū)農(nóng)村居民集中居住三種方式的利弊分析

上述三種農(nóng)村居民集中居住方式，前兩種其積極意義基本相同。一是農(nóng)村居民均得到了較多實(shí)惠。例如宅基地證變成了商品房綠證，房產(chǎn)價(jià)值大幅提升；農(nóng)村居住小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)均得到了加強(qiáng)，居住質(zhì)量和水平提高；農(nóng)村居民落實(shí)了較高層次的社會(huì)保障等。二是土地實(shí)現(xiàn)了集約使用，支持了城鎮(zhèn)建設(shè)。例如通過征地動(dòng)遷或宅基地置換，提高安置區(qū)容積率，農(nóng)民住宅占地面積減少，宅基地節(jié)余土地支持了城鎮(zhèn)建設(shè)。應(yīng)當(dāng)說明的是，征地動(dòng)遷或宅基地置換，按現(xiàn)有建筑面積“拆一還一”和套數(shù)“拆一還三”的補(bǔ)償政策看，土地實(shí)現(xiàn)了集約使用，但并沒有實(shí)現(xiàn)節(jié)約使用，即動(dòng)遷用房和宅基地置換房用地，加上用于城鎮(zhèn)開發(fā)的結(jié)余土地面積與宅基地折舊區(qū)用地面積是一致的，故建設(shè)總用地并沒有節(jié)約下來，只是建設(shè)用地的城鄉(xiāng)布局實(shí)現(xiàn)了改變。三是征地動(dòng)遷并不涉及農(nóng)田集中連片的規(guī)?；瘑栴}，而宅基地置換涉及基本農(nóng)田范圍，故宅基地置換有助于農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營。四是征地動(dòng)遷一般不涉及環(huán)境敏感區(qū)，而宅基地置換有些會(huì)涉及環(huán)境敏感區(qū)，故宅基地置換有助于改善環(huán)境敏感區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)村居民的居住條件。

而平移歸并農(nóng)民集中居住，其意義：一是農(nóng)村居民居住質(zhì)量和水平得到一定改善，社會(huì)保障水平也得到一定提高。二是農(nóng)村居民住宅占地面積減少，結(jié)余土地指標(biāo)支持了城鎮(zhèn)建設(shè)和工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了土地集約使用，但建設(shè)用地總面積并沒有減少。三是有助于農(nóng)業(yè)用地集中連片，有助于農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營等。

同樣，上述三種農(nóng)村居民集中居住方式也有一些需要改進(jìn)完善的地方。

一是征地動(dòng)遷和宅基地置換均實(shí)施面積野拆一還一冶套數(shù)和野拆一還三冶補(bǔ)償政策袁故由此引發(fā)了住宅建筑面積擴(kuò)大和人口擴(kuò)大問題遙例如，按每戶0.6畝宅基地，建筑容積率按2計(jì)算，0.6畝置換宅基地可建800平方米住宅面積，扣除歸還置換農(nóng)村居民250平方米，還增加550平方米；800平方米住宅，按平均每套100平方米計(jì)算，可為8套，每套住3個(gè)人，可住24人，原來一個(gè)宅基地250平方米房子，按平均住兩代人計(jì)，可住4.5人，這樣一置換，即增加了近20人的居住人口。

二是征地動(dòng)遷和宅基地置換袁均打破村自治格局遙例如，征地動(dòng)遷和宅基地置換前，中國傳統(tǒng)農(nóng)村村宅統(tǒng)統(tǒng)都是自我服務(wù)和自我管理的，現(xiàn)在套型“拆一還三”，同一動(dòng)遷安置區(qū)或宅基地置換區(qū)往往是三分之一房屋出售、三分之一房屋出租、三分之一房屋自住，從而人口雜居，熟人社會(huì)打破，物業(yè)管理費(fèi)收繳困難，村民自治體系也被打破。如果周邊低效工業(yè)用地逐步轉(zhuǎn)移，就業(yè)崗位下降后，還可能出現(xiàn)農(nóng)村居民房屋空置等問題。

三是宅基地置換集中居住方式袁涉及我國以組隊(duì)為單位的集體經(jīng)濟(jì)所有制核算的落實(shí)和集體所有權(quán)的維護(hù)問題遙由于宅基地置換折舊區(qū)涉及基本農(nóng)田范圍和已建的環(huán)境敏感區(qū)范圍，而宅基地置換建新區(qū)往往歸到城鎮(zhèn)，結(jié)余經(jīng)營性土地用地出讓建新區(qū)也是在城鎮(zhèn)。而在城市郊區(qū)，置換建新區(qū)和出讓建新區(qū)征用的土地往往是該土地所在的村集體所有。而中國當(dāng)下土地征用制度，往往低價(jià)進(jìn)高價(jià)出，而把這低價(jià)進(jìn)高價(jià)出的土地出讓收入通過財(cái)政資金的方式返還給折舊區(qū)另一個(gè)村的農(nóng)村居民是不應(yīng)當(dāng)?shù)?，是變相的通過剝奪置換建新區(qū)和出讓建新區(qū)的村民利益，而補(bǔ)貼給折舊區(qū)的村民。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)以隊(duì)組為核算單位的條件下，折舊區(qū)村民這部分利益是種不當(dāng)?shù)美?，從這個(gè)角度講，折舊區(qū)宅基地置換的建設(shè)資金來源是不合法的。是以犧牲另一個(gè)村的村民權(quán)益為代價(jià)的，是不同組隊(duì)集體經(jīng)濟(jì)所有權(quán)的平調(diào)。

四是宅基地置換集中居住方式袁還涉及公共財(cái)政使用的公平性和承受能力問題遙站在公共財(cái)政角度，宅基地置換建新區(qū)建設(shè)資金主要來源于宅基地置換土地出讓收入的返還，用于宅基地安置建新區(qū)的住宅建設(shè)，也是對于沒有輪到宅基地置換的農(nóng)村村民或只輪到平移歸并農(nóng)村村民的不公平。例如，某城市郊區(qū)宅基地置換政策中規(guī)定，每畝宅基地置換指標(biāo)價(jià)為一百萬元人民幣，而該城市郊區(qū)某一個(gè)農(nóng)村居民0.6畝宅基地通過宅基地置換“拆一還一”獲得250平方米的商品房出售收入?yún)s為200萬元，若按宅基地政策確定的指標(biāo)價(jià)0.6畝宅基地應(yīng)獲得60萬元，多出的140萬元收入其實(shí)質(zhì)就是財(cái)政收入或其它村集體經(jīng)濟(jì)收入。如果這筆財(cái)政收入是該城市郊區(qū)每個(gè)農(nóng)村居民均等享有也就算了，如果只有一部分人享有這種宅基地置換機(jī)會(huì)才能得到這種變相的財(cái)政補(bǔ)貼，那么對沒有機(jī)會(huì)進(jìn)行宅基地置換的同一城市郊區(qū)農(nóng)村居民是不公平的，而公平是政府履行職能的底線，也是公共財(cái)政分配的底線。那么，為什么這種村與村之間的分配法律公平，同一城市郊區(qū)農(nóng)村居民之間的公共財(cái)政分配公平，只在宅基地置換方式中存在，而在征地動(dòng)遷方式中卻不存在呢，原因有兩點(diǎn)：一是征地動(dòng)遷的適用范圍地段好，土地級差高，宅基地本身比較值錢；二是動(dòng)遷宅基地結(jié)余土地收入歸財(cái)政，用于該城市郊區(qū)的市政基礎(chǔ)等公共財(cái)政支出，不用于返還宅基地征用村及村民的房屋建設(shè)。將宅基地置換的土地出讓收入全部用于宅基地置換房屋的建設(shè)，這就意味著財(cái)政用于市政基礎(chǔ)設(shè)施等支出的減少，這也涉及公共財(cái)政承受力問題。從這里似乎可以看出，將基本農(nóng)田范圍內(nèi)的宅基地列入宅基地置換范圍是不妥當(dāng)?shù)模瑢⒁呀ǔ傻沫h(huán)境敏感區(qū)列入宅基地置換范圍會(huì)錯(cuò)位昨天的債務(wù)主體應(yīng)承擔(dān)的債務(wù)責(zé)任向地方財(cái)政或村民負(fù)擔(dān)的轉(zhuǎn)嫁。

五是平移歸并的農(nóng)村居民集中居住方式袁現(xiàn)在還留有農(nóng)村居民其置換住宅的權(quán)證發(fā)放和完善公共配套堯物業(yè)管理等問題遙中國社會(huì)當(dāng)下的房地產(chǎn)證只有兩種，一種是國有土地房地產(chǎn)權(quán)證，二是農(nóng)村居民宅基地證。在集體土地上集體建房，其農(nóng)村居民住宅卻什么權(quán)證都不能發(fā)，而當(dāng)下社會(huì)的“物權(quán)法”其房產(chǎn)均已登記發(fā)證作為權(quán)屬的保護(hù)依據(jù)和交易依據(jù)。這樣，平移歸并的農(nóng)村村宅意味著既不受法律保護(hù)，又無法流通交易，再加上戶籍遷移以房產(chǎn)權(quán)證為依據(jù)，戶籍上又附著大量的公共服務(wù)，于是沒有房產(chǎn)權(quán)證證明，就意味著戶籍遷移困難，同樣也意味著享受公共服務(wù)困難。這里，又提出一個(gè)新問題，即農(nóng)村集體建房如果是房屋權(quán)證都發(fā)放不出來，那么，農(nóng)村集體建房這種建房形式是否存在也值得研究！另外還有，既然是平移歸并集中居住了，基本公共服務(wù)均等化就應(yīng)該覆蓋到平移歸并的農(nóng)村居民集中居住區(qū)，而這一類平移歸并農(nóng)村居民集中居住區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境、物業(yè)管理等也就應(yīng)該與征地動(dòng)遷和宅基地置換標(biāo)準(zhǔn)基本相當(dāng)，而現(xiàn)實(shí)卻差距甚遠(yuǎn)。同時(shí)，既然是平移歸并就應(yīng)該歸到集鎮(zhèn)中去，歸到中心村仍然沒有達(dá)到降低公共配套成本，促進(jìn)新市鎮(zhèn)或小城鎮(zhèn)集聚發(fā)展的目的。

四、完善城市郊區(qū)農(nóng)村居民集中居住布局方式政策措施

根據(jù)城市郊區(qū)當(dāng)下三種農(nóng)村居民集中居住布局方式有關(guān)問題，最起碼在下述幾個(gè)方面需要予以完善。

1.明確農(nóng)村村宅安置區(qū)布局選址

前面所述，征地動(dòng)遷和宅基地置換農(nóng)村居民安置區(qū)其選址應(yīng)是城鎮(zhèn)集建區(qū)內(nèi)，平移歸并的農(nóng)村居民安置區(qū)的選址，有條件也應(yīng)歸并到城鎮(zhèn)集建區(qū)，實(shí)在沒有條件下的應(yīng)歸并到較大規(guī)模的中心村落內(nèi)。尤其需要說明的，在農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)在還存在新增宅基地分配的情況，那些已經(jīng)批準(zhǔn)，應(yīng)建而未建的新增宅基地的農(nóng)村居民安置住房，應(yīng)一步歸并到城鎮(zhèn)中心村內(nèi)，新分配的宅基地不要再按自然居住方式布局了。

2.明確不同農(nóng)村居民集中居住方式的適用范圍

征地動(dòng)遷宅基地主要應(yīng)適用于城鎮(zhèn)集建區(qū)，市政基礎(chǔ)項(xiàng)目和公益設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)區(qū)和經(jīng)營性土地項(xiàng)目儲(chǔ)備區(qū)等。宅基地置換主要應(yīng)適應(yīng)環(huán)境敏感區(qū)、城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)和農(nóng)田集中連片區(qū)等。平移歸并集中居住主要適用于零星小型自然村落、農(nóng)田集中連片區(qū)、產(chǎn)業(yè)用地拓展區(qū)等。

3.完善農(nóng)村居民集中居住有關(guān)補(bǔ)償政策

一是居住政策。在保障農(nóng)村居民集中居住權(quán)條件下，完善征地動(dòng)遷和宅基地置換的面積“拆一還一”和套數(shù)“拆一還三”政策，可遵循“拆一還一”中的實(shí)物安置加同等地段的貨幣安置相結(jié)合的方法，減少農(nóng)村居民房屋的出租或出售面積；完善套型“拆一還三”安置政策，替代于套型的“拆一還一”加一套房面積自選和不足面積部分加貨幣安置相結(jié)合的方法。平移歸并集中居住仍應(yīng)遵循面積“拆一還一”和套型的“拆一還一”政策。二是社會(huì)保障政策。繼續(xù)推進(jìn)“土地?fù)Q保障”或“留土地加農(nóng)?！闭?。由鎮(zhèn)村提供征地吸勞或城?；蜴?zhèn)保的，被保障人應(yīng)將土地承包經(jīng)營權(quán)及土地流轉(zhuǎn)收入歸鎮(zhèn)村；繼續(xù)享受農(nóng)保政策的應(yīng)保留土地承包經(jīng)營權(quán)及其土地流轉(zhuǎn)收入。三是完善物業(yè)收費(fèi)政策。農(nóng)村居民集中居住后，應(yīng)建立集中物業(yè)管理機(jī)制和物業(yè)收費(fèi)機(jī)制。

4.推進(jìn)農(nóng)村居民集中居住的宅基地的用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化

農(nóng)村居民宅基地的集中居住歸并用地指標(biāo)還是應(yīng)該按宅基地面積“拆一還一”歸還，歸還的用地指標(biāo)中，除用于農(nóng)村居民居住安置用地外，其剩余用地指標(biāo)，在空間上可以布局到城鎮(zhèn)；在地類上可以用于公益性用地、產(chǎn)業(yè)用地、盡量少用住宅用地，以控制人口規(guī)模的擴(kuò)大。不要著眼于宅基地歸并的減量和節(jié)約，應(yīng)著眼于宅基地歸并的集約使用和用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

5.明確土地出讓收入的使用范圍和規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)土地收入的核算范圍

在集體建設(shè)用地實(shí)行征用條件下，土地出讓收入除按規(guī)定支出征用土地成本外，其土地出讓的市區(qū)收入，土地凈收益，按規(guī)定在土地出讓收入中應(yīng)提的費(fèi)用應(yīng)歸財(cái)政所有，列入財(cái)政國有土地基金預(yù)算，可用于征地動(dòng)遷，宅基地置換和平移歸并集中居住安置區(qū)范圍內(nèi)的市政基礎(chǔ)、公共服務(wù)、環(huán)境整治，但不能或不能全部用于安置房屋的建設(shè)費(fèi)用。在集體建設(shè)用地不實(shí)行征用條件下的，集體建設(shè)用地直接入市交易，也要按國家地區(qū)的規(guī)定，處理好土地出讓收入國家（市區(qū)縣），集體經(jīng)濟(jì)組織之間的分配，嚴(yán)格按照現(xiàn)行農(nóng)村隊(duì)組經(jīng)濟(jì)核算制度，避免農(nóng)村組隊(duì)之間的集體土地收入平調(diào)可能引發(fā)的社會(huì)矛盾。

6.完善農(nóng)村集中居住房屋權(quán)證發(fā)放

應(yīng)當(dāng)推進(jìn)征地動(dòng)遷，宅基地置換和平移歸并農(nóng)村居民房屋產(chǎn)權(quán)證書發(fā)放和公共配套服務(wù)的均等化。征地動(dòng)遷房屋權(quán)證現(xiàn)在還有上市交易持有期，平移歸并房屋在補(bǔ)辦土地征用手續(xù)或繳納有關(guān)規(guī)費(fèi)后也應(yīng)發(fā)放房屋權(quán)證。因?yàn)?，這三種農(nóng)村集中居住方式對農(nóng)村居民而言其性質(zhì)是一樣的，因此其房屋權(quán)證和公共配套也應(yīng)該是基本均等的。

農(nóng)村居民集中居住需要建設(shè)用地指標(biāo)、房屋建設(shè)資金和公共配套設(shè)施建設(shè)資金。不同集中方式需要各類相關(guān)規(guī)劃，土地和市場等一系列相關(guān)因素的配套，并且各種集中居住方式有其相對不同適用范圍和政策。因此，在實(shí)踐中，應(yīng)因地制宜，能快則快，穩(wěn)步推進(jìn)，既要處理好政府財(cái)政的承受力和基本公共服務(wù)的均等化，又要考慮農(nóng)村居民的接受度，還要考慮集體經(jīng)濟(jì)組織之間、農(nóng)村居民之間、城市居民與農(nóng)村居民的公平性?！?/p>

(作者系上海市嘉定區(qū)人民政府副區(qū)長)