加快上海郊區(qū)撤制鎮(zhèn)社區(qū)更新改造要要要新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中值得重視的問(wèn)題

■張浩

(作者單位院華東師范大學(xué)長(zhǎng)江流域發(fā)展研究院)

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加快上海郊區(qū)撤制鎮(zhèn)社區(qū)更新改造要要要新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中值得重視的問(wèn)題

■張浩

為改變郊區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)模偏小、布局過(guò)于分散和服務(wù)能級(jí)低等狀況，從2000年起，上海對(duì)郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃進(jìn)行了調(diào)整，對(duì)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政建制進(jìn)行撤制合并。合并后行政效率大大提高是顯而易見(jiàn)的，但城鎮(zhèn)行政區(qū)劃范圍擴(kuò)大后城鎮(zhèn)管理力量明顯不足，郊區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃上市政基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)設(shè)施配置及維護(hù)缺失也是長(zhǎng)期存在的。我們經(jīng)過(guò)調(diào)研認(rèn)為，加快郊區(qū)撤制鎮(zhèn)社區(qū)更新改造，切實(shí)發(fā)揮其作為中心鎮(zhèn)或新市鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)功能延伸作用，在落實(shí)上海城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略中是至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。

一、發(fā)展現(xiàn)狀

1984年前，本市郊區(qū)共有33個(gè)建制鎮(zhèn)、206個(gè)鄉(xiāng)。1999年起實(shí)行鄉(xiāng)改鎮(zhèn)，郊區(qū)行政區(qū)劃建制變成204個(gè)鎮(zhèn)、8個(gè)鄉(xiāng)。2000年起醞釀對(duì)規(guī)模小、布局分散的郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行合并，初步歸并成153個(gè)鎮(zhèn)、3個(gè)鄉(xiāng)。2000-2006年間，上海市對(duì)郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了進(jìn)一步合并調(diào)整，至2006年，全市郊區(qū)行政建制上確定106個(gè)鎮(zhèn)、3個(gè)鄉(xiāng)。至2013年，郊區(qū)穩(wěn)定在108鎮(zhèn)、2個(gè)鄉(xiāng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并采取兩鎮(zhèn)并一鎮(zhèn)或三至四鎮(zhèn)并一鎮(zhèn)的方法，合并后大部分鎮(zhèn)的鎮(zhèn)域面積達(dá)80-100平方公里。撤并后的撤制鎮(zhèn)社區(qū)約有100個(gè)左右，主要集中在外環(huán)線以外。

通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整，鎮(zhèn)域面積擴(kuò)大后，鎮(zhèn)政府行政管理層職數(shù)確實(shí)減少了，鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間產(chǎn)業(yè)招商惡性競(jìng)爭(zhēng)明顯緩解了。但是，行政區(qū)劃調(diào)整與城鎮(zhèn)空間布局規(guī)劃調(diào)整兩者畢竟不完全是一回事，在適度輻射服務(wù)半徑范圍按行政建制鎮(zhèn)布局一個(gè)集建區(qū)是合適的。而在行政區(qū)劃面積大幅度擴(kuò)展的情況下，還是用刻舟求劍的思維方式按行政建制鎮(zhèn)布局建單個(gè)城鎮(zhèn)集建區(qū)就不合時(shí)宜了。實(shí)踐證明，機(jī)械的、不從實(shí)際出發(fā)的城鎮(zhèn)空間規(guī)劃有阻加速城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。郊區(qū)城鎮(zhèn)空間布局規(guī)劃隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整后，近100個(gè)撤制鎮(zhèn)社區(qū)發(fā)展情況如下：

（一）并鎮(zhèn)優(yōu)勢(shì)

一是有利于降低行政成本。并鎮(zhèn)后，其行政機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、行政人員的崗位編制明顯減少，撤制鎮(zhèn)集建區(qū)改社區(qū)后由居委會(huì)承擔(dān)管理職能，降低了行政成本。二是有利于資源優(yōu)化配置。并鎮(zhèn)后，更加有利于人力、財(cái)力資源集聚利用，歸并整合撤制鎮(zhèn)散亂產(chǎn)業(yè)用地資源，集中建設(shè)中心鎮(zhèn)區(qū)及產(chǎn)業(yè)園區(qū)，為提升城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)能級(jí)注入了活力。三是有利于引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)。通過(guò)多年高起點(diǎn)的規(guī)劃建設(shè)，極大提升了中心鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)能級(jí)，吸引當(dāng)?shù)剞r(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，有利于轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。

（二）并鎮(zhèn)后伴生的矛盾

一是社區(qū)市政設(shè)施和公共服務(wù)資源嚴(yán)重老化、缺乏。因原在郊區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃體系上打算利用行政區(qū)劃調(diào)整合并，設(shè)想對(duì)撤制鎮(zhèn)集建區(qū)實(shí)行減量化而擴(kuò)大新鎮(zhèn)區(qū)。問(wèn)題是新鎮(zhèn)區(qū)擴(kuò)大了許多倍，可無(wú)法改變撤制鎮(zhèn)集建區(qū)固有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)而實(shí)現(xiàn)減量化。由于大部分鎮(zhèn)級(jí)財(cái)力維持吃飯財(cái)政，并鎮(zhèn)后，長(zhǎng)期無(wú)力對(duì)這些社區(qū)的市政道路、供水電煤氣和污水垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施加以維護(hù)，衛(wèi)生院、文化活動(dòng)中心等公共服務(wù)設(shè)施存量資源也破落不堪。

二是并鎮(zhèn)而成的中心鎮(zhèn)區(qū)未能擔(dān)當(dāng)起全鎮(zhèn)域服務(wù)功能。各種資源和投入主要向中心鎮(zhèn)或叫新市鎮(zhèn)集聚，但這些中心鎮(zhèn)或新市鎮(zhèn)主要發(fā)揮了房地產(chǎn)或大型居住社區(qū)的開(kāi)發(fā)功能，吸引了有一定實(shí)力的外來(lái)人口或中心城區(qū)人口前來(lái)購(gòu)房，未能真正解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)問(wèn)題。中心鎮(zhèn)建設(shè)未能為實(shí)現(xiàn)全鎮(zhèn)域基本公共服務(wù)均等化發(fā)揮有效作用，廣大農(nóng)村地區(qū)未因中心鎮(zhèn)大規(guī)模建設(shè)而平等享受到同質(zhì)基本公共服務(wù)。

三是社區(qū)管理力量配置不到位，管理服務(wù)職能弱化。由于行政區(qū)劃合并后的行政管理力量和公共服務(wù)設(shè)施仍按原單個(gè)建制鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)配置，受人員編制控制，加上鎮(zhèn)級(jí)財(cái)力有限，導(dǎo)致鎮(zhèn)域范圍擴(kuò)大的同時(shí)，管理力量鞭長(zhǎng)莫及，全鎮(zhèn)域范圍的社會(huì)管理和公共服務(wù)配置不到位。例如，鎮(zhèn)級(jí)財(cái)力只負(fù)責(zé)這些集建區(qū)改成的社區(qū)環(huán)衛(wèi)、市容、物業(yè)管理人員的人頭經(jīng)費(fèi)，無(wú)法滿足日益增長(zhǎng)的管理需求。其次，設(shè)社區(qū)辦事處的窗口僅限勞動(dòng)監(jiān)察、就業(yè)咨詢、居民糾紛調(diào)處服務(wù)功能，如只設(shè)居委會(huì)的社區(qū)，其服務(wù)項(xiàng)目少得可憐，居民交個(gè)水費(fèi)電費(fèi)也要跑到中心鎮(zhèn)辦理，居民時(shí)有抱怨。

二、強(qiáng)化服務(wù)功能的必要性

由于當(dāng)時(shí)并鎮(zhèn)的著眼點(diǎn)在于產(chǎn)業(yè)集聚和土地資源歸并利用等有形要素，忽視了郊區(qū)相對(duì)中心城區(qū)幅員更遼闊，需要按人口集聚狀況，合理布局市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等為人服務(wù)的城鎮(zhèn)功能要素。這些撤制鎮(zhèn)集建區(qū)原來(lái)都是在該區(qū)域經(jīng)過(guò)幾十年發(fā)展逐步形成的鎮(zhèn)，有些還是歷史名鎮(zhèn)，其集建區(qū)規(guī)模在0.5－1.5平方公里不等，如浦東六灶鎮(zhèn)等大的撤制鎮(zhèn)有2－3平方公里，它們?cè)揪蛽碛邢到y(tǒng)的市政道路、供水電煤氣和污水垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施，以及衛(wèi)生院、文化活動(dòng)中心等公共服務(wù)設(shè)施存量資源。它們?cè)趲?dòng)周邊發(fā)展、服務(wù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民方面發(fā)揮了重要作用，至今集聚居住著大量居民，少則幾千，多則幾萬(wàn)不等，而且還有不斷增加居住人口的趨勢(shì)。這些居住人口未能隨著不斷加大對(duì)中心鎮(zhèn)建設(shè)的投入而同步遷往中心鎮(zhèn)。這樣就形成了郊區(qū)城鎮(zhèn)新二元發(fā)展形態(tài)，一端是低密度不斷向外攤大餅擴(kuò)張的中心鎮(zhèn)或叫新市鎮(zhèn)，因高房?jī)r(jià)而讓大部地農(nóng)民無(wú)力實(shí)現(xiàn)進(jìn)鎮(zhèn)夢(mèng)。另一端是因低成本而集聚大量人口的撤制鎮(zhèn)區(qū)形成的破落不堪的社區(qū)。

這里告訴我們一個(gè)規(guī)律：一個(gè)城鎮(zhèn)一旦建設(shè)落地形成一定規(guī)模，再想簡(jiǎn)單地通過(guò)規(guī)劃調(diào)整等行政命令的力量對(duì)撤制鎮(zhèn)社區(qū)進(jìn)行乾坤大挪移是不現(xiàn)實(shí)的，規(guī)劃調(diào)整需要考慮復(fù)雜的動(dòng)態(tài)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素。既然無(wú)法從空間結(jié)構(gòu)上抹掉社區(qū)城鎮(zhèn)的存在，有必要要求我們從實(shí)際出發(fā)，順應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的趨勢(shì)，重新定位撤制鎮(zhèn)集建區(qū)改成的社區(qū)在全市城鎮(zhèn)體系中的地位和作用，修編其城鎮(zhèn)規(guī)劃，發(fā)揮其城鎮(zhèn)延伸服務(wù)功能。通過(guò)采取改革用地制度、調(diào)整并提高其建設(shè)容積率，增加市、區(qū)兩級(jí)財(cái)力轉(zhuǎn)移支付力度等措施，發(fā)揮撤制鎮(zhèn)集建區(qū)在落實(shí)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略中的作用。

三、明確功能定位和建設(shè)目標(biāo)

（一）功能定位

應(yīng)按照上海市“十二五”規(guī)劃提出的“實(shí)施有重點(diǎn)、有層次、有步驟的小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略”，以及“結(jié)合人口分布狀況，優(yōu)先安排與農(nóng)民生產(chǎn)生活相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)”要求，在城鎮(zhèn)規(guī)劃體系上控制中心鎮(zhèn)和新市鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模，將郊區(qū)撤制鎮(zhèn)社區(qū)納入中心鎮(zhèn)或新市鎮(zhèn)以居住為主的功能單元，是郊區(qū)城鎮(zhèn)組團(tuán)發(fā)展、服務(wù)社區(qū)居民及周邊村莊的重要節(jié)點(diǎn)。

（二）重建目標(biāo)

充分利用好撤制鎮(zhèn)社區(qū)的現(xiàn)狀建設(shè)用地，按照集聚的人口規(guī)模及合理的周邊服務(wù)半徑，配置齊全的市政設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，并培育一定的優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)民入住社區(qū)后安居樂(lè)業(yè)提供可靠的就業(yè)機(jī)會(huì)和社會(huì)基礎(chǔ)。

——市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，應(yīng)按城市社區(qū)配置標(biāo)準(zhǔn)對(duì)每個(gè)撤制鎮(zhèn)社區(qū)街道進(jìn)行更新改造，街區(qū)所有道路須安裝完備的路燈設(shè)施，所有撤制鎮(zhèn)社區(qū)應(yīng)接通天然氣管道。按城市供水標(biāo)準(zhǔn)更換撤制鎮(zhèn)社區(qū)全部自來(lái)水管網(wǎng)，以改善供水質(zhì)量。高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)好污水和垃圾處理設(shè)施，安排設(shè)置便捷的對(duì)外公共交通線路。加強(qiáng)社區(qū)美化、綠化、亮化工程建設(shè)，營(yíng)造社區(qū)優(yōu)美宜人的自然環(huán)境和人文環(huán)境。

——社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施配置方面，每個(gè)撤制鎮(zhèn)社區(qū)應(yīng)配置完備的中小學(xué)、社區(qū)衛(wèi)生院、社區(qū)文化活動(dòng)中心、社區(qū)事務(wù)受理中心、超市商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、銀行網(wǎng)點(diǎn)、公用事業(yè)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)、郵政網(wǎng)點(diǎn)、電信服務(wù)機(jī)構(gòu)和集貿(mào)市場(chǎng)，以及養(yǎng)老設(shè)施。

——對(duì)撤制鎮(zhèn)社區(qū)要建立健全的社會(huì)管理機(jī)構(gòu)，形成大型居住社區(qū)的管理模式。特別是將規(guī)模較大的撤制鎮(zhèn)社區(qū)，可考慮設(shè)置為中心鎮(zhèn)或新市鎮(zhèn)管理副中心。政府管理窗口單位應(yīng)在社區(qū)設(shè)立辦事點(diǎn)，為社區(qū)居民群眾提供便利。配備相應(yīng)的警務(wù)力量，建立相應(yīng)的社會(huì)管理隊(duì)伍，強(qiáng)化社區(qū)社會(huì)治安綜合治理，營(yíng)造社區(qū)良好的平安環(huán)境。

四、加快發(fā)展需要制度創(chuàng)新

（一）需要對(duì)發(fā)揮郊區(qū)撤制鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)功能和作用進(jìn)一步統(tǒng)一認(rèn)識(shí)

目前郊區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展思路上普遍存在重中心鎮(zhèn)、輕社區(qū)的傾向，城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用等支持政策，以及建設(shè)資金投入主要向中心鎮(zhèn)集中傾斜，未將郊區(qū)撤制鎮(zhèn)集建區(qū)改成的社區(qū)納入統(tǒng)籌發(fā)展范圍。相當(dāng)一個(gè)時(shí)期來(lái)，由于這些撤制鎮(zhèn)社區(qū)已在郊區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃圖上消失，所以這些社區(qū)在城鎮(zhèn)建設(shè)環(huán)節(jié)中已是被主觀忽略、遺忘的區(qū)域。市、區(qū)和鎮(zhèn)三級(jí)，要在發(fā)揮郊區(qū)城鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)功能和作用上統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，通過(guò)對(duì)土地利用、規(guī)劃安排、財(cái)力支持等相關(guān)制度進(jìn)行適當(dāng)創(chuàng)新，加快這些社區(qū)更新改造進(jìn)度，為其可持續(xù)發(fā)展注入新的活力。

（二）結(jié)合本市郊野單元規(guī)劃的編制袁啟動(dòng)郊區(qū)撤制鎮(zhèn)改成社區(qū)的城鎮(zhèn)規(guī)劃修編工作

這是這些社區(qū)更新改造成功與否極其重要的因素。需要落實(shí)三項(xiàng)工作：一是村莊規(guī)劃中不宜每個(gè)村莊都留有集居點(diǎn)，其目標(biāo)不是向農(nóng)村要土地，而是要從城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，因地制宜地考慮利用好撤制鎮(zhèn)集建區(qū)改成社區(qū)已有市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的存量資源，將靠近社區(qū)的村莊集居點(diǎn)向社區(qū)平移。二是必須適當(dāng)提高這些社區(qū)更新改造規(guī)劃的建筑容積率，須考慮規(guī)劃安排出讓一定量的商品住宅開(kāi)發(fā)用地，為獲取社區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施更新改造所需資金。三是適當(dāng)留有一定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，為社區(qū)居民創(chuàng)造就業(yè)條件。

（三）創(chuàng)新用地制度袁盤(pán)活撤制鎮(zhèn)社區(qū)的存量集體建設(shè)用地

撤制鎮(zhèn)社區(qū)更新改造成功與否，關(guān)鍵要做好土地文章。郊區(qū)大部分撤制鎮(zhèn)社區(qū)的土地至今還是集體建設(shè)用地，實(shí)際上這部分集體建設(shè)用地是郊區(qū)農(nóng)民幾十年積累的一筆巨大財(cái)富，有關(guān)主管部門(mén)必須按照中共十八屆三中全會(huì)《決定》的有關(guān)要求，認(rèn)真履行職責(zé)對(duì)其進(jìn)行確權(quán)、頒證，承認(rèn)并依法保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。應(yīng)徹底改變用管理城市土地的辦法對(duì)待上海郊區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地，隨意在規(guī)劃圖上進(jìn)行劃抹、在資產(chǎn)關(guān)系上進(jìn)行平調(diào)。上海缺少土地資源特別是生態(tài)用地稀缺是客觀事實(shí)，但這不是郊區(qū)農(nóng)民的錯(cuò)。由于用地制度的僵化和中心城本位主義，致使上海中心城建設(shè)不斷向外蔓延、而其土地利用效率與國(guó)際上著名大城市相比極其低下的狀況。對(duì)撤制鎮(zhèn)社區(qū)的更新改造須適用本市“城中村”改造政策。一是要學(xué)習(xí)借鑒北京市開(kāi)展的城鄉(xiāng)結(jié)合部改造、廣東省開(kāi)展的“三舊”改造方面實(shí)施的政策，允許撤制鎮(zhèn)社區(qū)的現(xiàn)狀集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)成國(guó)有建設(shè)用地，不宜采用“拆三留一”辦法。二是允許撤制鎮(zhèn)社區(qū)的更新改造可提高建筑容積率，留出一部份土地用于商品住宅開(kāi)發(fā)，所辟出的經(jīng)營(yíng)性土地形成“凈地”后，允許采取定向掛牌方式出讓。三是將撤制鎮(zhèn)社區(qū)內(nèi)居民和周邊村莊農(nóng)民安置房建設(shè)納入保障性住房建設(shè)計(jì)劃，采取定向掛牌方式供地。市規(guī)劃國(guó)土資源部門(mén)應(yīng)當(dāng)在相關(guān)用地指標(biāo)上對(duì)其更新改造予以支持。

（四）加大財(cái)政扶持力度袁降低撤制鎮(zhèn)社區(qū)更新改造建設(shè)成本

一是社區(qū)更新改造過(guò)程中出讓的商品住宅用地，市和區(qū)獲得的出讓收入除按國(guó)家規(guī)定計(jì)提有關(guān)專項(xiàng)資金后剩余部分，應(yīng)全部返還所在鎮(zhèn)政府，?？顚Ｓ?，用于支持社區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的更新改造，相關(guān)社會(huì)事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目融資貼息。二是社區(qū)更新改造中涉及到供水、供電、供氣和污水垃圾處理等重大市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，市和區(qū)兩級(jí)財(cái)政要增加轉(zhuǎn)移支付和建設(shè)資金中承擔(dān)比重。

（五）充分利用市場(chǎng)作用袁引進(jìn)大企業(yè)集團(tuán)參與社區(qū)整體綜合改造開(kāi)發(fā)

目前區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)政府建設(shè)資金負(fù)債率普遍較高，無(wú)力承擔(dān)撤制鎮(zhèn)社區(qū)更新改造建設(shè)費(fèi)用。實(shí)踐證明，僅靠政府力量對(duì)這些破舊不堪的社區(qū)進(jìn)行更新改造，一方面政府財(cái)力有限，另一方面更新改造的水平檔次不高，其包容性也不夠。因此，需要積極創(chuàng)造較好的政策環(huán)境，鼓勵(lì)郊區(qū)鎮(zhèn)政府加強(qiáng)與大型企業(yè)集團(tuán)，特別是央企、大型國(guó)企和上市公司合作，引進(jìn)大企業(yè)集團(tuán)參與對(duì)撤制鎮(zhèn)社區(qū)的全面、整體、綜合更新改造開(kāi)發(fā)。同時(shí)，還可以考慮與大型企業(yè)集團(tuán)設(shè)立社區(qū)更新改造基金，以緩解更新改造資金短缺的困難。

（六）創(chuàng)新社會(huì)管理模式袁充實(shí)管理力量

參照大型居住社區(qū)的社會(huì)管理模式，健全郊區(qū)城鎮(zhèn)社區(qū)社會(huì)管理機(jī)構(gòu)。對(duì)于人口較少、社會(huì)管理難度不突出的社區(qū)，可通過(guò)充實(shí)居委會(huì)的力量，適當(dāng)增加居委會(huì)職能來(lái)滿足社區(qū)管理的需求。對(duì)于人口集聚量大、社會(huì)管理難度較大的社區(qū)，應(yīng)設(shè)立并充實(shí)社區(qū)辦事處，充分授權(quán)履行鎮(zhèn)政府管理職能（僅限社會(huì)管理職能）。對(duì)社區(qū)辦事處所需人員編制和經(jīng)費(fèi)應(yīng)予以保障。

(作者單位院華東師范大學(xué)長(zhǎng)江流域發(fā)展研究院)