論行政訴訟立案登記的現(xiàn)狀、問(wèn)題及出路

陳浩

（浙江工商大學(xué)，浙江 杭州 310018）

論行政訴訟立案登記的現(xiàn)狀、問(wèn)題及出路

陳浩

（浙江工商大學(xué)，浙江 杭州 310018）

新《行政訴訟法》相對(duì)于原《行政訴訟法》有一系列制度創(chuàng)新，立案登記制就是其中重要的一項(xiàng)。行政訴訟立案登記制的推行，起到了維護(hù)了當(dāng)事人的訴權(quán)，發(fā)揮司法監(jiān)督的作用以及將更多的行政爭(zhēng)議納入到法治的解決渠道之中的功效，同時(shí)其也存在著起訴要件的標(biāo)準(zhǔn)不明確、引發(fā)濫訴風(fēng)險(xiǎn)以及給法院的工作帶來(lái)挑戰(zhàn)的多種問(wèn)題。明確立案審查標(biāo)準(zhǔn)及審查分工、建立惡意訴訟的制裁機(jī)制、完善行政糾紛多元解決機(jī)制以及加強(qiáng)行政審判力量的建設(shè)成為了行政訴訟立案登記制發(fā)展的出路。

行政訴訟；立案登記制；訴權(quán)

我國(guó)行政訴訟領(lǐng)域的“立案難”現(xiàn)象飽受批評(píng)，而立案審查制被認(rèn)為是造成該現(xiàn)象的主要原因之一。為了改變行政訴訟立案難的局面，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出：“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對(duì)人民法院依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)”2014年11月1日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的決定》，這一修改決定對(duì)法院的案件受理制度進(jìn)行了改革，其中增加規(guī)定“人民法院在接到起訴狀時(shí)對(duì)符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮?。行政訴訟從立案審查制向立案登記制的轉(zhuǎn)變，有利于解決行政訴訟中長(zhǎng)期存在的“立案難”問(wèn)題，這對(duì)于推進(jìn)我國(guó)新《行政訴訟法》的實(shí)施，有著極其重要的意義。

一、行政訴訟立案登記制的含義

（一）立案登記制的審查內(nèi)容

1.形式審查與寬松的實(shí)體審查相結(jié)合

人民法院受理案件的方式從立案審查制變?yōu)榱傅怯浿?，并不意味著法院?duì)于當(dāng)事人所提之訴不再進(jìn)行審查就予以立案，同時(shí)也不是要將所有的社會(huì)糾紛都吸納到法院中來(lái)解決。根據(jù)新《行政訴訟法》第51條規(guī)定：“人民法院在接到起訴狀時(shí)對(duì)符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮?。根?jù)這一立法規(guī)定，法院在立案時(shí)就需要根據(jù)新《行政訴訟法》所設(shè)立的起訴條件進(jìn)行審查，這些起訴條件分散在新《行政訴訟法》的第25條、第49條之中。這就決定了法院在進(jìn)行立案登記時(shí)需要審查包括當(dāng)事人是否具有適格的訴訟主體資格、法院的管轄權(quán)、訴訟請(qǐng)求以及事實(shí)根據(jù)是否具體等方面的內(nèi)容。事實(shí)上，對(duì)于這些內(nèi)容的審查已經(jīng)不僅僅是對(duì)起訴的形式要件進(jìn)行審查了，其中已經(jīng)涉及了實(shí)體問(wèn)題的審查。比如當(dāng)事人的適格問(wèn)題、法院的管轄問(wèn)題，對(duì)于這些問(wèn)題的判斷都要進(jìn)行一定的實(shí)體審查后才能作出判斷。此外，由最高人民法院法官編寫(xiě)的具有一定權(quán)威性的《行政訴訟法理解適用與實(shí)務(wù)指南》也同樣指出：“立案登記制并不表明對(duì)起訴材料完全不進(jìn)行審查，對(duì)起訴材料是否符合法律要求仍需進(jìn)行程序性審查，但排除嚴(yán)格的實(shí)體審查?！盵1]由此可見(jiàn)，我國(guó)的立案登記制度不但對(duì)起訴進(jìn)行形式審查，還對(duì)實(shí)體問(wèn)題進(jìn)行審查，只不過(guò)對(duì)于實(shí)體方面的審查放寬松了。

2.我國(guó)與域外立案登記制的差異

與我國(guó)不同的是，域外立案登記制在立案審查上體現(xiàn)出形式審查的特點(diǎn)。在德國(guó)，所有類(lèi)型的行政爭(zhēng)議都能夠進(jìn)入法院，原告起訴后，案件進(jìn)入“訴訟系屬”的狀態(tài)，表明訴訟已經(jīng)開(kāi)始但尚未結(jié)束，當(dāng)事人訴訟能力、起訴程序是否符合法律要求、受案范圍、級(jí)別和地域管轄、是否具有權(quán)利保護(hù)必要等問(wèn)題，都是立案以后承辦法官就案件實(shí)體問(wèn)題進(jìn)行審理和裁判之前，才審查的實(shí)體判決要件問(wèn)題。[2]法國(guó)亦如是，當(dāng)事人是否具備實(shí)體判決要件，只是承辦法官?zèng)Q定是否實(shí)體審查被訴行政機(jī)關(guān)行為的前提條件，與是否立案無(wú)關(guān)。[3]與域外的立案登記制度相比較，我國(guó)新《行政訴訟法》所規(guī)定的登記立案制度只是解決在受案范圍內(nèi)應(yīng)立案而未立的問(wèn)題。

（二）立案登記制下的材料處理

在立案審查下，所謂的“立案難”主要表現(xiàn)為當(dāng)事人提交訴狀之后，取不得案號(hào)，立不上案，最突出的現(xiàn)象就是法院的“三不”，即不收材料、不予答復(fù)、不出具法律文書(shū)，這也是我國(guó)推行立案登記制的主要原因之一。[4]在立案登記制下，“三不”現(xiàn)象得到了法律的規(guī)制。首先體現(xiàn)在方便當(dāng)事人起訴之上。一是在起訴形式上，新《行政訴訟法》第50條第2款規(guī)定，在書(shū)寫(xiě)訴狀存在困難時(shí)，可以口頭起訴的方式予以替代，同時(shí)法院應(yīng)將口頭起訴的內(nèi)容記入筆錄并出具書(shū)面憑證。二是在起訴途徑上，新法第52條規(guī)定，人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，當(dāng)事人可以向上一級(jí)人民法院起訴。上一級(jí)人民法院認(rèn)為符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)立案、審理，也可以指定其他下級(jí)人民法院立案、審理。其次，新法對(duì)受理案件的程序進(jìn)行了規(guī)制。一是新法第51條第2、3款規(guī)定，對(duì)當(dāng)場(chǎng)不能確定是否符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)接受起訴狀同時(shí)出具注明收到日期的書(shū)面憑證，并且最遲應(yīng)在七日內(nèi)決定是否立案。二是對(duì)于所提交的起訴狀內(nèi)容欠缺或者存在其他錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行指導(dǎo)和釋明，一次性告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的內(nèi)容。而不得未經(jīng)指導(dǎo)和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀。三是對(duì)于不符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)作出不予立案的裁定并在裁定書(shū)上載明不予立案的理由，同時(shí)法律賦予了原告對(duì)該裁定的上訴權(quán)。再次，新法對(duì)司法人員在立案過(guò)程中的司法責(zé)任予以明確。新法第51條第4款規(guī)定，對(duì)于違法不出具書(shū)面憑證的或者不一次性告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的起訴狀內(nèi)容的，當(dāng)事人可以向上級(jí)人民法院投訴，上級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正，并對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。由這些規(guī)定看來(lái)，立案登記制在材料的處理上側(cè)重于解決在實(shí)踐中所存在的因法外因素不接收立案材料的問(wèn)題。

二、行政訴訟立案登記制的運(yùn)行成效

（一）維護(hù)了當(dāng)事人的訴權(quán)

根據(jù)早期公法訴權(quán)說(shuō)的主張，訴權(quán)是個(gè)人對(duì)國(guó)家的一種自由權(quán)，是當(dāng)事人向法院提起訴訟、請(qǐng)求合法審理和判決的權(quán)利。訴權(quán)限于發(fā)動(dòng)訴訟程序——只要當(dāng)事人提起了訴訟即使被法院依法駁回，當(dāng)事人的訴權(quán)也被視為實(shí)現(xiàn)；當(dāng)法院非法拒絕當(dāng)事人的起訴時(shí)，訴權(quán)就會(huì)被侵犯。[5]依此一主張，當(dāng)事人訴權(quán)實(shí)現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)在于其所訴請(qǐng)的案件能夠及時(shí)地受到相應(yīng)法院的管轄，法院裁判的作出需要建立在當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利得到充分保障的基礎(chǔ)之上。

在立案審查制下，法院在決定對(duì)一個(gè)案件是否立案時(shí)就采取嚴(yán)格的實(shí)體審查，而這一審查完全是由法院?jiǎn)畏矫孀龀龅模狈υ桓骐p方的參與。因而法院拒絕立案的決定將會(huì)把當(dāng)事人置于“起訴難”的境地之中，在此種情形下，當(dāng)事人的訴權(quán)就難以得到切實(shí)的保障。立案登記制消除了起訴條件的“高階化”限制，打開(kāi)了立案的“閘門(mén)”，將當(dāng)事人“請(qǐng)進(jìn)門(mén)”，其以保障公民訴權(quán)為立足點(diǎn)。[6]訴權(quán)的維護(hù)對(duì)于當(dāng)事人權(quán)利的保障具有重要的意義，在“民告官”的行政訴訟中更是如此，行政機(jī)關(guān)作為行政主體易于利用法律法規(guī)所賦予其的行政職權(quán)侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)利，對(duì)于這些受到侵犯的行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)，行政訴訟是其可能獲得的救濟(jì)中最有效的救濟(jì)方式。倘若行政訴訟這扇門(mén)不向他們開(kāi)放，其合法權(quán)利就可能難以獲得有效的救濟(jì)。

（二）發(fā)揮司法監(jiān)督的作用

權(quán)力具有擴(kuò)張性，行政權(quán)也是如此，行政權(quán)的行使如若缺乏監(jiān)督則易造成不當(dāng)使用或?yàn)E用等情形，而司法監(jiān)督是監(jiān)督行政權(quán)行使的力量里較為有效的一種。行政訴訟作為一種“民告官”的訴訟，其中不僅涉及行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)的較量，也充滿著司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的角逐。在立案審查制下，行政訴訟的立案門(mén)檻維持在高位，受司法地方化、行政化的影響，許多本該由法院受理、符合行政訴訟立案條件的行政案件被法院拒絕立案，這就排除了司法對(duì)相應(yīng)行政行為合法性進(jìn)行司法審查，這將最終導(dǎo)致司法難以發(fā)揮其在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政、推進(jìn)法治政府建設(shè)中的作用。新《行政訴訟法》的實(shí)施，擴(kuò)大了行政訴訟的受案范圍，加上立案登記制的推行降低了行政訴訟的立案門(mén)檻，使得行政訴訟案件大幅增長(zhǎng)。在此背景下，法院將會(huì)得到更多的機(jī)會(huì)對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行裁斷，從而強(qiáng)化了對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

（三）更多的行政爭(zhēng)議被納入法治的解決渠道中

社會(huì)和諧狀態(tài)的維持建立在糾紛的妥善解決之上，行政訴訟作為行政爭(zhēng)議的解決通道，如果運(yùn)行的不夠順暢，就會(huì)迫使當(dāng)事人尋求其他途徑解決。立案作為行政訴訟程序的入口，其決定著行政爭(zhēng)議能否進(jìn)入到司法程序當(dāng)中，因而其是訴訟程序通暢與否的重要標(biāo)志。在行政訴訟法修改之前，我國(guó)存在著“信訪不信法”的現(xiàn)象，而造成這一現(xiàn)象的原因，除了審判不公以外，很大程度還是因?yàn)樾姓m紛難以進(jìn)入行政訴訟程序這一因素。行政訴訟領(lǐng)域所長(zhǎng)期存在的立案難狀況令諸多的行政爭(zhēng)議得不到有效的處理，這使得上訪之路成為解決行政爭(zhēng)議的一種熱門(mén)途徑，上訪不僅難以維護(hù)上訪者的權(quán)利，還常常會(huì)影響到工作秩序和社會(huì)秩序，同時(shí)也加大了政府的各項(xiàng)工作。與上訪等權(quán)利救濟(jì)渠道相比，訴訟渠道存在著結(jié)果可預(yù)見(jiàn)以及過(guò)程可控的優(yōu)點(diǎn)，在這一角度看，其更有利于社會(huì)的穩(wěn)定及糾紛的解決。立案登記制的推行，將符合起訴條件的行政爭(zhēng)議更多地納入到訴訟的軌道中予以解決，從而消解上訪這一對(duì)社會(huì)不穩(wěn)定的因素。

三、行政訴訟立案登記制存在的問(wèn)題

（一）起訴要件的規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)不明確

法院對(duì)起訴要件把握的不統(tǒng)一是造成行政訴訟立案困局的一個(gè)關(guān)鍵原因，從我國(guó)立案登記制下的審查內(nèi)容來(lái)看，其實(shí)際上所采取的是形式審查與寬松的實(shí)體審查相結(jié)合的立案審查方式，然而這種不夠明確的審查標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中常常造成操作上的混亂。有的法院就出現(xiàn)了只要當(dāng)事人遞交訴狀的，就登記立案，對(duì)起訴條件不作審查，導(dǎo)致大量不符合行政訴訟起訴條件的案件進(jìn)入了法院。[7]從表面上看這似乎是更保護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)了，然而，在這些案件進(jìn)入實(shí)體審查之后，大多都將面臨著被駁回起訴的命運(yùn)。在此種情形下，當(dāng)事人的訴權(quán)不但沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)的保護(hù)，反而投入了時(shí)間和金錢(qián)的成本，同時(shí)這也使原本已經(jīng)緊缺的司法資源造成了嚴(yán)重的浪費(fèi)。正如上文所提到的，我國(guó)行政訴訟的立案登記制實(shí)質(zhì)上是排除法外因素對(duì)符合起訴條件的案件在立案中所受到的干擾。造成司法實(shí)踐中在立案環(huán)節(jié)所存在的不統(tǒng)一的局面，歸結(jié)于立法中對(duì)立案要件沒(méi)能作出明確的規(guī)定，在司法實(shí)踐中所存在的形式審查與寬松的實(shí)體審查相結(jié)合的審查方式使法院具有很大的裁量權(quán)，這最終造成了各個(gè)法院在立案中所存在的混亂與不統(tǒng)一。

（二）立案登記制可能引發(fā)濫訴風(fēng)險(xiǎn)

立案登記制相比于立案審查制降低了立案的標(biāo)準(zhǔn)，加之在實(shí)踐中出于對(duì)立案登記制的誤解而出現(xiàn)的對(duì)起訴條件不做審查的立案方式，使得在立案階段難以發(fā)現(xiàn)虛假訴訟、惡意訴訟的存在。立案登記制實(shí)施后，一些當(dāng)事人對(duì)不符合起訴條件和不屬于法院主管的案件也堅(jiān)持起訴；有的利用登記立案門(mén)檻較低等機(jī)會(huì)，濫用訴權(quán)甚至惡意起訴；還有的不聽(tīng)勸告無(wú)理纏訟等現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。[8]濫用訴權(quán)的行為加大了審判機(jī)關(guān)的工作負(fù)擔(dān)，使法院正常的立案秩序受到了損害，造成了司法資源的浪費(fèi)。同時(shí)，如若當(dāng)濫訴行為得不到法律的有效規(guī)制時(shí)，當(dāng)事人就不會(huì)對(duì)法律和司法產(chǎn)生敬畏的心態(tài)，司法公信力及權(quán)威也就將受到損害。

（三）立案登記制給法院工作帶來(lái)了工作的挑戰(zhàn)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2015年5月31日，全國(guó)法院5月份登記立案1132714件，同比增長(zhǎng)29%，環(huán)比增長(zhǎng)4.93%，當(dāng)場(chǎng)平均登記立案率為90%。其中，行政案件同比增幅最大，共登記立案29924件，同比增長(zhǎng)221%，環(huán)比增長(zhǎng)84.5%。[9]從最高人民法院以上所公布的數(shù)據(jù)來(lái)看，行政訴訟立案登記的數(shù)量迅猛增長(zhǎng)，其中，立案登記制的實(shí)施起了最直接的推動(dòng)作用。在案多人少的現(xiàn)實(shí)背景下，立案登記制所帶來(lái)的立案數(shù)量增長(zhǎng)之勢(shì)給法院的工作帶來(lái)了極大的挑戰(zhàn)。其中最直接的影響是法官的工作量明顯地增加了，加班加點(diǎn)的工作方式成為了常態(tài)。除了立案的工作量明顯增加，有關(guān)立案登記的咨詢(xún)和相關(guān)的釋明工作量也翻倍地增長(zhǎng)。如何落實(shí)立案登記制卻又不使法院陷入難以承受的壓力之中，是擺在我們面前亟須作出回應(yīng)的挑戰(zhàn)。

四、行政訴訟立案登記制度的出路

（一）明確立案審查標(biāo)準(zhǔn)及審查分工

我國(guó)行政訴訟立案登記制中起訴要件的規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)之不明確很大程度上是因?yàn)闆](méi)有嚴(yán)格地將起訴條件與訴訟要件作出區(qū)分所造成的，立案登記制在審查上采取形式審查與寬松的實(shí)體審查相結(jié)合的審查方式就是直接的體現(xiàn)。只有將起訴條件與訴訟要件加以區(qū)分，才能為立案登記工作設(shè)立明確的立案標(biāo)準(zhǔn)，也只有如此，才能不使立案登記制重新滑向立案審查制。為此，需要做好兩方面的工作：一是要理順立案庭與行政庭的工作。案件的立案工作由立案庭統(tǒng)一負(fù)責(zé)，在立案審查上，立案庭只應(yīng)對(duì)案件做形式上的審查，立法應(yīng)對(duì)訴狀的內(nèi)容格式作出統(tǒng)一的規(guī)定，以便立案庭統(tǒng)一形式審查的工作，在起訴符合形式條件時(shí)，應(yīng)一律予以立案登記。行政案件的審理工作則一律由行政庭負(fù)責(zé)，行政庭首先應(yīng)對(duì)立案登記的案件進(jìn)行實(shí)質(zhì)內(nèi)容的審查，以便查明案件是否具備訴訟要件，在此審查過(guò)程中，行政庭應(yīng)將原被告雙方引入到審查程序中來(lái)，保障雙方對(duì)訴訟要件的審查的辯論權(quán)。在保障原被告雙方的辯論權(quán)之基礎(chǔ)上再作出是否對(duì)案件進(jìn)行審理的決定。二是要正確處理接受訴狀與依法審查之間的關(guān)系。接收訴狀并不意味著一律應(yīng)當(dāng)予以登記立案，是否予以登記立案要視訴狀是否符合規(guī)定的形式要件，也即形式要件是否完整地記載。

（二）建立惡意訴訟的制裁機(jī)制

對(duì)于濫訴行為的規(guī)制，需要建立起對(duì)濫訴行為的制裁機(jī)制，讓濫用訴權(quán)的當(dāng)事人付出相應(yīng)的違法成本。對(duì)于濫訴行為的規(guī)制，可以考慮建立起懲罰和賠償機(jī)制，在懲罰機(jī)制的構(gòu)建上可以構(gòu)建起司法處罰以及刑事處罰的標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)提交虛假材料或者欺騙等手段獲得法院立案的當(dāng)事人，在司法處罰上可以考慮對(duì)案件的受理費(fèi)不予退還，并給予警告、罰款等處罰措施。同時(shí)，還可以考慮在法院之間建立起相共享的“惡意訴訟行為人信息庫(kù)”。對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重達(dá)到刑事立案標(biāo)準(zhǔn)的，則移送公安等有關(guān)機(jī)關(guān)立案處理。在賠償機(jī)制的構(gòu)建上，可以考慮賦予受到濫訴行為侵害的受害者提起侵權(quán)之訴的權(quán)利，從而使受害人因?yàn)闉E訴行為而受到的經(jīng)濟(jì)損失得到法律的救濟(jì)。通過(guò)對(duì)濫訴行為的制裁機(jī)制進(jìn)行合理的構(gòu)想并最終由立法加以明確，才能達(dá)到規(guī)制濫訴行為的作用。

（三）對(duì)于案件數(shù)量激增之應(yīng)對(duì)

面對(duì)行政訴訟案件的大量涌入，在司法資源難以于短期內(nèi)增加的現(xiàn)狀下，應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)方面予以突破。首先，應(yīng)當(dāng)完善行政糾紛解決機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)，讓行政糾紛的解決朝著多元化的方向發(fā)展，只有案件得到合理的分流，才能在既保障訴權(quán)的同時(shí)又避免案件的過(guò)度積壓。其次，需要對(duì)行政審判力量予以加強(qiáng)。當(dāng)前，行政庭法官與刑庭、民庭的法官相比較數(shù)量少，素質(zhì)也偏低，而這很大程度上是以往行政案件偏少，行政庭的法官幾乎無(wú)案可辦所造成的。而行政案件的迅猛增長(zhǎng)，使得加強(qiáng)行政審判庭的力量成為了當(dāng)務(wù)之急。為此，首先要提高行政庭法官的業(yè)務(wù)素質(zhì)，開(kāi)展培訓(xùn)、交流等有助于提升業(yè)務(wù)水平的活動(dòng)。其次，在行政庭法官的選拔上，要注重吸收在學(xué)歷、經(jīng)驗(yàn)等方面有優(yōu)勢(shì)的人員以充實(shí)行政審判庭的法官隊(duì)伍。

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［9］郭士輝.立案數(shù)增加三成帶來(lái)“新考題”［N］.人民法院報(bào),2015-6-6.

［責(zé)任編輯：蔣慶紅］

On the Registration Filing System of Administrative Proceedings

Chen Hao
(Zhejiang Gongshang University,Hangzhou Zhejiang 310018,China)

Compared to the original administrative procedure law,the new one has several system innovations,the Registration Filing System is one of them.It will not only be helpful to solve the difficulty in filing and enhance of judicial review power,and also to bring more administrative disputes into the juristic orbit.But,it also face some shortcomings such as the vagueness of indictment standard,malicious litigation.To solve the shortcomings,we should advocate to resolve disputes in multiple ways，construct sanctions mechanism to malicious litigation and reinforce the trial resources.

administrative litigation;filing registration;litigation right

DF74

A

1008-8628(2016)05-0103-04

2016-08-01

陳浩（1992-），男，浙江麗水人，浙江工商大學(xué)2015級(jí)訴訟法學(xué)研究。