“短命建筑”現(xiàn)象的規(guī)范分析與規(guī)制思路*

王鸞鸞

“短命建筑”現(xiàn)象的規(guī)范分析與規(guī)制思路*

王鸞鸞

（中南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073）

主要由城市建設(shè)規(guī)劃不當(dāng)而引起城市建筑過早拆除即“短命建筑”現(xiàn)象日益成為社會關(guān)注的焦點。我國已初步建立了與此現(xiàn)象密切相關(guān)的城市規(guī)劃與房屋拆遷等事項的法律規(guī)制體系，但在程序性規(guī)范、監(jiān)督問責(zé)機制等方面存在某些問題，需要從規(guī)范完善、制度構(gòu)建與政府治理理念的轉(zhuǎn)變著手，建立規(guī)劃與拆遷決策的公眾參與、行政系統(tǒng)外部監(jiān)督等措施與機制，引導(dǎo)政府合理利用行政決策的公共利益參照價值，重視信賴?yán)娴谋Ｗo，以推進(jìn)城市建設(shè)規(guī)劃的法治化進(jìn)程。

“短命建筑”；法律規(guī)制；公眾參與；治理理念

近些年來，因城市建筑過早拆除而產(chǎn)生的“短命建筑”事例不斷見諸報端。僅2015年下半年就

有西安、鄭州、天津等城市出現(xiàn)超高層建筑項目落成不久即被拆除的現(xiàn)象，引發(fā)了社會輿論關(guān)注與反思。中國建筑科學(xué)研究院2014年發(fā)布的《建筑拆除管理政策研究》報告指出，“十一五”期間，中國共有46億平方米建筑被拆除，其中20億平方米建筑在拆除時壽命小于40年。以此推算，“十二五”期間，每年過早拆除建筑面積將達(dá)到4.6億平方米。另有媒體粗略估計，如果按照每平方米拆除費用1000元人民幣計算，則每年建筑過早拆除要花費4600億元人民幣。①http://news.xinhuanet.com/house/sy/2016-01-07/c_1117702220.htm，最后訪問日期：2016-4-21?！岸堂ㄖ爆F(xiàn)象頻生的原因，一方面源于房地產(chǎn)市場競爭環(huán)境惡劣，建筑市場監(jiān)管乏力，暴利驅(qū)使之下部分房屋建設(shè)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)。但是，除了“樓倒倒”、“樓脆脆”等建筑建設(shè)質(zhì)量原因所生成的“短命建筑”之外，我國每年城市建筑過早拆除事件中，有愈五成的建筑是合乎工程本身建設(shè)質(zhì)量要求的。這些生來“體魄健碩”的建筑之所以終究難逃短暫的命運，表面上多是由于選址、設(shè)計、規(guī)劃不當(dāng)所致。其背后所隱藏的則是部分領(lǐng)導(dǎo)干部濫用行政權(quán)力，過度干預(yù)城市規(guī)劃，使得城市規(guī)劃缺乏科學(xué)性和嚴(yán)肅性。破解城市建筑過早拆除這一弊病的靈丹，需要從制度層面著手提煉。肆意的行為背后往往潛存著肆意的權(quán)力，肆意的權(quán)力則通常滋生于存有缺陷的制度規(guī)范。本文旨在從規(guī)范分析的角度入手，歸納統(tǒng)合涉及建筑物建設(shè)與拆除規(guī)劃、審批、監(jiān)督、擔(dān)責(zé)等模塊法律規(guī)制現(xiàn)狀，診斷“短命建筑”內(nèi)在的法律規(guī)制缺陷，以對癥下藥，從規(guī)范完善、制度構(gòu)建以理念轉(zhuǎn)換的視角，分析并提出相應(yīng)的對策與建議。

一、“短命建筑”問題下的法律規(guī)制現(xiàn)狀

探究因規(guī)劃、設(shè)計不當(dāng)而導(dǎo)致的“短命建筑”現(xiàn)象的法律規(guī)制現(xiàn)狀，需要重點考察城市規(guī)劃與拆遷的相關(guān)法律規(guī)范。

（一）城市建設(shè)規(guī)劃的法律規(guī)制體系

城市規(guī)劃是一項包含總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，后者又包括控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃的系統(tǒng)性概念。本文此處旨在探究城市規(guī)劃對建筑物建設(shè)與拆除行為的影響，因此，從功能意義上進(jìn)行把握，本文以城市建設(shè)規(guī)劃指代所欲探究的對象，在指代范圍上，城市建設(shè)規(guī)劃更多的是指向城市規(guī)劃中的詳細(xì)規(guī)劃。行政規(guī)劃作為政府的一項重要職權(quán)和影響社會發(fā)展的重要行政決策，屬于行政規(guī)劃職權(quán)范圍之一的城市規(guī)劃自然受到了國家與地方立法的規(guī)制。從控制行政裁量權(quán)的角度來看，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關(guān)法律法規(guī)對城市規(guī)劃的制定、變更、實施等行為的規(guī)定是從行政決策內(nèi)部構(gòu)造過程的合理監(jiān)督。

1.城市建設(shè)規(guī)劃的制定

城市建設(shè)規(guī)劃的制定主要包括制定主體、制定機構(gòu)、制定程序、內(nèi)容要求等相關(guān)要素。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的相關(guān)規(guī)定，城市建設(shè)規(guī)劃的制定主體為城市、縣人民政府。另外，建設(shè)單位在一定條件下也可以進(jìn)行規(guī)劃的擬定。根據(jù)《山東省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第十四條第一款的規(guī)定，城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門和鎮(zhèn)人民政府可以組織編制重要地塊的修建性詳細(xì)規(guī)劃，報城市、縣人民政府審批；其他需要編制修建性詳細(xì)規(guī)劃的，可以由建設(shè)單位組織編制，并報城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃審定。城市建設(shè)規(guī)劃的具體制定機構(gòu)則被要求需具備專業(yè)能力與法定從業(yè)資質(zhì)的法人。②參見《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十四條。在規(guī)劃制定程序方面，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》視規(guī)劃的不同性質(zhì)，規(guī)定了人大常委會審議、公告、本級政府批準(zhǔn)、上級政府與本級人大備案、專家審查等程序性要求。另外，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》還對規(guī)劃的內(nèi)容做了相對完備的原則性要求。同時，直轄市與省、自治區(qū)政府所在的市以及國務(wù)院確定的市所針對城市規(guī)劃制定的地方性法規(guī)、自治條例、單行條例中也結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r對規(guī)劃的內(nèi)容做了進(jìn)一步的要求與說明。譬如，《武漢市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》就有對長江、漢江兩岸地帶的建設(shè)規(guī)劃的具體要求與原則說明。③參見《武漢市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第十五條。

統(tǒng)而觀之，全國人大常委會制定的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與省、自治區(qū)人大常委會制定的省級城鄉(xiāng)規(guī)劃條例主要從程序的方面對市、縣政府城市規(guī)劃的制定與審批等環(huán)節(jié)做了規(guī)定，涉及規(guī)劃內(nèi)容性要求的規(guī)范則多是一種原則性表達(dá)。一方面，這種表現(xiàn)符合國家層面立法的特征，即在具體內(nèi)容以及實施細(xì)則上無法面面俱到；另一方面，這種立法體例與規(guī)范偏重則對程序性規(guī)范有了更高的要求。內(nèi)容性規(guī)范制定權(quán)的下放則要求法律在程序性規(guī)范上做到更高程度的嚴(yán)謹(jǐn)與系統(tǒng)性。相較之下，以直轄市、地級市為主體的地方城市規(guī)劃條例則對

城市規(guī)劃的制定主體即市政府及其職能部門的行政規(guī)劃與審批行為在內(nèi)容上做了更加詳細(xì)以及更有地域特征的規(guī)定。但受制于這種地方規(guī)劃條例的法律位階以及在實施過程中常遭遇的權(quán)力干涉等因素，這種地方城市規(guī)劃條例的內(nèi)容實現(xiàn)與實施保障也需要《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中的程序性條款的嚴(yán)加維護。

2.城市建設(shè)規(guī)劃變更的法律要件

規(guī)劃變更導(dǎo)致的已建成建筑不符合城市規(guī)劃要求也是引發(fā)城市建筑過早拆除的理由。隨著城市經(jīng)濟狀況、社會狀況等因素的不斷變化發(fā)展，制定之初帶有前瞻性的城市規(guī)劃適時變更具有一定的必要性與合理性。同時，鑒于規(guī)劃的涉及面較廣、影響重大，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法針對規(guī)劃的修改與變更在內(nèi)容與程序等方面做了規(guī)定。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》針對不同類別的規(guī)劃變更做了程序上的規(guī)定。關(guān)于詳細(xì)性規(guī)劃的變更，第一，修改控制性詳細(xì)規(guī)劃的，組織編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)論證修改的必要性，征求規(guī)劃地段內(nèi)利害關(guān)系人的意見，經(jīng)得原審批機關(guān)的同意?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃修改涉及城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)先修改總體規(guī)劃。第二，經(jīng)依法審定的修建性詳細(xì)規(guī)劃、建設(shè)工程設(shè)計方案的總平面圖不得隨意修改；確需修改的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)采取聽證會等形式，聽取利害關(guān)系人的意見。①參見《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十九條、二十條、二十六條、二十七條。另外，該法也賦予了建設(shè)單位城市規(guī)劃變更的申請權(quán)。具體表現(xiàn)為：該法第四十三條規(guī)定“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃條件進(jìn)行建設(shè)；確需變更的，必須向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出申請。變更內(nèi)容不符合控制性詳細(xì)規(guī)劃的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得批準(zhǔn)。城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)及時將依法變更后的規(guī)劃條件通報同級土地主管部門并公示?！?/p>

地方城鄉(xiāng)規(guī)劃條例則多以列舉式的方式對詳細(xì)性城市規(guī)劃變更的條件做了規(guī)定。例如，天津市規(guī)定了以下四項條件作為組織編制機關(guān)可以按照規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)刂菩栽敿?xì)規(guī)劃進(jìn)行修改的窗口：(一)總體規(guī)劃發(fā)生變化；(二)基于完善市政基礎(chǔ)設(shè)施或者公共服務(wù)設(shè)施的需要；(三)基于實施國家、本市重點建設(shè)項目的需要；(四)因經(jīng)濟社會發(fā)展和公共利益需要，組織編制機關(guān)認(rèn)為確需修改。②參見《天津市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第三十條。深圳市則將城市規(guī)劃的變更細(xì)化到法定圖則③法定圖則是由城市規(guī)劃主管部門每年根據(jù)城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃的要求編制，對分區(qū)內(nèi)各片區(qū)的土地利用性質(zhì)、開發(fā)強度、配套設(shè)施、道路交通和城市設(shè)計等方面作出的詳細(xì)規(guī)定。依照我國《憲法》第十條規(guī)“城市的土地屬于國家所有”之規(guī)定，城市房屋建筑的拆除原則上均適用《國有土地上房屋征收與補償條例》。修改條件之中，將以下四種情況規(guī)定為詳細(xì)性規(guī)劃的變更的充分不必要條件：（一）城市總體規(guī)劃發(fā)生變化，對分區(qū)的功能與布局發(fā)生較大影響的；（二）重大項目的設(shè)立，對分區(qū)的功能與布局發(fā)生較大影響的；（三）對法定圖則實施的定期檢討過程中，市規(guī)劃委員會認(rèn)為有必要修改的；（四）公眾人士對法定圖則實施的修改意見，獲得市規(guī)劃委員會接納的。④參見《深圳市城市規(guī)劃條例》第二十八條。

總體而言，關(guān)于規(guī)劃變更的法律規(guī)制，國家立法即《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》主要從程序上以強行性規(guī)則的方式對規(guī)劃的修改變更做了規(guī)定，而地方（主要表現(xiàn)為城市）立法層面則傾向于以指導(dǎo)性規(guī)則的方式對規(guī)劃的修改與變更做出規(guī)定。

3.城市建設(shè)規(guī)劃的監(jiān)督與問責(zé)機制

監(jiān)督與問責(zé)條款是一般性法律法規(guī)實施效力的核心影響因素?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定了縣級以上人民政府及其城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門為規(guī)劃編制、審批、實施、修改的監(jiān)督主體。并賦予了上級城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門撤銷下級城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門做出的規(guī)劃許可行為的職權(quán)?？傮w上形成了以城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門為單一主體的規(guī)劃監(jiān)督檢察體制。關(guān)于問責(zé)機制的構(gòu)建，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》分別規(guī)定了城市規(guī)劃的制定主體、專業(yè)擬定單位、監(jiān)督檢查主體、建設(shè)單位及個人相關(guān)擔(dān)責(zé)條件與違法懲罰措施。其中，針對規(guī)劃的制定主體、監(jiān)督檢查主體等國家公權(quán)力部門的違法問責(zé)方式主要表現(xiàn)為對單位主管人員以及直接人員進(jìn)行行政處分。由監(jiān)察部、人力資源與社會保障部以及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等三部門聯(lián)合頒發(fā)的《城鄉(xiāng)規(guī)劃違法違紀(jì)行為處分辦法》中則對上述行政處分的具體類別以及適用情形做了更為具體的規(guī)定。

（二）城市建筑拆除條件的法律規(guī)制

2011年1月國務(wù)院出臺了《國有土地上房屋征收與補償條例》，同時廢止了已施行十年的《城

市房屋拆遷管理條例》，從而前者取代后者，成為規(guī)制城市房屋建筑拆除的專門規(guī)范。關(guān)于城市房屋建筑的拆遷條件，《國有土地上房屋征收與補償條例》主要以公共利益為導(dǎo)向，規(guī)定并列舉了以下符合拆遷條件的情形：（一）國防和外交的需要；（二）由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；（四）由政府組織實施的保障性安居工程建設(shè)的需要；（五）由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。并將市、縣級人民政府作為作出房屋征收決定的主體。同時，房屋拆遷補償制度的建立與完善也在客觀上對行政權(quán)力主導(dǎo)下的房屋拆除形成了一定程度的合理限制。

（三）小結(jié)。關(guān)于因規(guī)劃、設(shè)計不當(dāng)而導(dǎo)致的“短命建筑”這一問題，我國已經(jīng)初步形成了國家立法統(tǒng)領(lǐng)與地方法規(guī)進(jìn)行細(xì)化、具體實施這樣一套法律規(guī)制框架，建構(gòu)起了以城市規(guī)劃法律法規(guī)與房屋拆遷相關(guān)條例主要內(nèi)容，同時涉及建筑法、環(huán)境保護法、土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法、文物保護法等法律在內(nèi)的法律規(guī)范體系。

二、“短命建筑”問題下的規(guī)范缺失與制度缺陷

關(guān)于城市建筑的建設(shè)與拆除，盡管我國法律規(guī)范從城市建設(shè)規(guī)劃、建筑項目審批等環(huán)節(jié)在形式上構(gòu)建起了一套相對完整的法律規(guī)制體系，但隨著“短命建筑”問題的頻繁曝光，無可避免的暴露出了當(dāng)前城市建設(shè)規(guī)劃與房屋拆遷等領(lǐng)域中法律制度的某種失位。

（一）規(guī)劃決策的公眾參與機制不完善

公眾參與是公眾以提供信息、表達(dá)意見、發(fā)表評論、闡述利益訴求等方式參與并影響公共政策和公共治理的活動，是現(xiàn)代民主政治的一種具體表現(xiàn)。由于現(xiàn)代行政權(quán)力的不斷擴張①行政權(quán)力的擴張是包括中國在內(nèi)的全球大多數(shù)國家的現(xiàn)實與趨勢，筆者認(rèn)為，這與改革開放以來中國政府所強調(diào)的簡政放權(quán)不能做相矛盾之見解。中國行政機構(gòu)的簡政放權(quán)很大程度上是通過部門整合、中央政府行政權(quán)力下放至地方政府等行政權(quán)內(nèi)部的調(diào)整而實施的。以取消部分行政審批為代表的削減行政權(quán)力改革旨在破除政府從計劃經(jīng)濟時代所附帶來的臃腫性權(quán)力，在社會新形勢不斷出現(xiàn)，政府職能領(lǐng)域不斷擴大的客觀背景之下，這種行政權(quán)力的削減不足抵消行政權(quán)力擴大的事實。，擴大公眾參與、推動行政活動的民主化已成為當(dāng)代公共行政的客觀要求。[2]城市規(guī)劃牽涉到多元的利益主體的行政決策，無論是總體規(guī)劃還是詳細(xì)規(guī)劃都與公眾利益存在直接或間接、長期或短期的利益勾連。目前，我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及一些地方規(guī)劃條例都對公眾參與規(guī)劃制定及變更過程中的有所規(guī)定，但進(jìn)一步分析，目前的城市規(guī)劃法律規(guī)制體系中缺乏對公眾參與的落實保障機制?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》中提及公眾參與的相關(guān)條文主要為：城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審批前，組織編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。組織編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮專家和公眾的意見，并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由。經(jīng)依法審定的修建性詳細(xì)規(guī)劃、建設(shè)工程設(shè)計方案的總平面圖不得隨意修改；確需修改的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)采取聽證會等形式，聽取利害關(guān)系人的意見；因修改給利害關(guān)系人合法權(quán)益造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予補償。但具體的聽證方式、聽證相關(guān)期限與程序并未附加說明，地方城市規(guī)劃條例對此亦鮮有涉及。當(dāng)前，公眾參與缺乏制度性保障在我國行政決策過程中普遍存在。這使得行政決策公眾參與權(quán)屢被架空，基于此種情勢下，城市建筑過早拆除所引發(fā)的公眾愕然之表情也就不足為之驚異了。

（二）城市規(guī)劃的制定與監(jiān)督檢查同一主體下的封閉性

在司法審查尚不健全與司法力量獨立性不強的現(xiàn)代社會中，面對行政權(quán)力的剛需性的擴張，從防止權(quán)力恣意的角度來看，單一的決策主體是難以同時勝任審批、監(jiān)察等職能的。

其一，規(guī)劃制定缺乏必要的事前監(jiān)督。規(guī)劃制定的《城市規(guī)劃法》針對規(guī)劃的不同類型而又區(qū)分的對規(guī)劃的制定與修改程序做了相應(yīng)的規(guī)定。其中，針對控制性詳細(xì)規(guī)劃與修建性詳細(xì)規(guī)劃的編制程序與內(nèi)容要求缺乏獨立性要求。具體言之，根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的要求，控制性詳細(xì)規(guī)劃與修建性詳細(xì)規(guī)劃依據(jù)區(qū)域總體規(guī)劃進(jìn)行編制，程序上主要規(guī)定為詳細(xì)性規(guī)劃編制完成后報送上級政府或本級政府批準(zhǔn)，本級人大常委會僅有備案審查之職權(quán)。這一內(nèi)容要求與程序設(shè)計給上級行政領(lǐng)導(dǎo)隨意操縱區(qū)域內(nèi)詳細(xì)性規(guī)劃余留了暗室。

其二，規(guī)劃實施事后監(jiān)督主要依賴單一職能部門。在實際操作中，由于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五十一條規(guī)定，縣級以上人民政府及其城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)加強對城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、審批、實施、修改的監(jiān)督檢查。而這種封閉式的自成體系，使作為公共權(quán)力的城市規(guī)劃在運行中缺乏有效制衡的權(quán)力機制的約束，這一方面難以滿足規(guī)劃的科學(xué)性和公正性，另一方面也易導(dǎo)致在規(guī)劃決策方面的個人主觀意志強加于民眾和腐敗問題的滋生。新型法治政府建設(shè)要求堅持決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)①參見《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》。，因此，城市規(guī)劃尤其是詳細(xì)性規(guī)劃的編制、修改、實施、監(jiān)督等權(quán)能有必要在行政機構(gòu)改革與行政職能優(yōu)化配置的過程中切斷當(dāng)前單一部門的職能閉環(huán)。

（三）權(quán)力恣意問責(zé)條款不完善

主要地方領(lǐng)導(dǎo)意志干預(yù)城市規(guī)劃從而造成不合理甚至明顯不科學(xué)的土木建設(shè)是導(dǎo)致城市建筑過早拆除的一大原因。城市規(guī)劃是研究城市的未來發(fā)展、城市的合理布局和管理各項資源、安排城市各項工程建設(shè)的綜合部署。而一些地方領(lǐng)導(dǎo)總是情愿做城市建設(shè)的規(guī)劃師與設(shè)計師，濫用行政權(quán)力干涉城市規(guī)劃的編制，強加領(lǐng)導(dǎo)個人意志，忽視城市規(guī)劃的科學(xué)性要求，致使城市規(guī)劃的條理性屢被沖破。關(guān)于這方面的法律規(guī)制自然牽涉到規(guī)劃的制定、實施、修改、監(jiān)督、問責(zé)等一系列模塊。其中，問責(zé)機制的建立與懲處方式的完備有效是防止個人恣意于城市規(guī)劃的重要路徑。

當(dāng)前，關(guān)于主要地方領(lǐng)導(dǎo)插手城市規(guī)劃的問責(zé)條款主要規(guī)定在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五章法律責(zé)任之中。但正如前文論及城市建設(shè)性規(guī)劃的監(jiān)督與問責(zé)機制時所強調(diào)的那樣，該部分法律規(guī)范所規(guī)制的主要是城市所在規(guī)劃行政主管部門的國家公務(wù)人員。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五十八條與第五十九條雖然有“對有關(guān)人民政府負(fù)責(zé)人和其他直接責(zé)任人員依法給予處分”這類對政府負(fù)責(zé)人的問責(zé)措辭，但“有關(guān)人民政府負(fù)責(zé)人”指向不明。針對實踐中更易發(fā)生的主要地方領(lǐng)導(dǎo)過度干涉規(guī)劃的行為，這種監(jiān)督懲罰性規(guī)范缺乏可操作性。

另外，關(guān)于懲罰措施，當(dāng)前，國家公務(wù)人員違犯城鄉(xiāng)規(guī)劃法定規(guī)范的擔(dān)責(zé)方式僅有行政處罰，盡管監(jiān)察部、人力資源與社會保障部以及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等三部門聯(lián)合頒發(fā)了《城鄉(xiāng)規(guī)劃違法違紀(jì)行為處分辦法》，對行政處分的具體類別以及適用情形做了更為具體的規(guī)定，但是這種利用公權(quán)力違反城市規(guī)劃法定內(nèi)容與程序的行為還是僅受到行政系統(tǒng)內(nèi)部的追查問責(zé)，并未給外部權(quán)力制約，如司法審查、人大事后監(jiān)督等留有余地。這無疑降低了公權(quán)力不當(dāng)介入城市規(guī)劃的法律規(guī)制的有效力度。

（四）房屋拆遷條件與拆遷程序規(guī)定模糊

現(xiàn)有涉及房屋拆遷的法律法規(guī)主要是《國有土地上房屋征收與補償條例》。其中對拆遷條件的規(guī)則主要是圍繞“公共利益”而考量，列舉了幾種可以進(jìn)行拆遷的條件，但是未對拆遷條件做禁止性規(guī)定。同時，拆遷前置條件中未涉及比例原則、信賴保護條款，加之拆遷審批與決策程序缺乏規(guī)范民意溝通機制，城市建筑過早拆除的決策往往就是在這種缺乏協(xié)商與考量而由行政部門單獨認(rèn)定的“公共利益”面前而強勢通過。

三、法治視角下的“短命建筑”問題應(yīng)對思路

結(jié)合上文的歸納與分析來看，當(dāng)前我國已初步形成了以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及地方城鄉(xiāng)規(guī)劃條例為主體，《土地管理法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》等法律法規(guī)為相協(xié)調(diào)規(guī)制的城市建筑過早拆除的法律規(guī)制體系；但是，在詳細(xì)性規(guī)劃與城市房屋拆遷等領(lǐng)域，還存在程序性規(guī)范不健全、監(jiān)督問責(zé)機制過于封閉以及規(guī)制理念錯位等問題。防治城市建筑過早拆除，一方面需要通過法律規(guī)范的完善與制度構(gòu)建以填補表層的規(guī)制缺陷；另一方面，也亟須轉(zhuǎn)變政府治理理念，按照新型法治政府建設(shè)的要求，注重目的與手段的協(xié)調(diào)性。

（一）構(gòu)建城市規(guī)劃與拆遷的聽證、協(xié)商與反饋機制

隨著公共事務(wù)的日趨復(fù)雜與利益多元化，行政權(quán)力在一種剛性需求的增量之下也經(jīng)受著治理能力與治理權(quán)力的雙重考驗。一定程度的行政決策民主化正是應(yīng)對決策因素復(fù)雜性與影響多元性的有效手段。一方面，決策過程的民意參與有助于增強行政決策的科學(xué)性與穩(wěn)定性；另一方面，通過協(xié)商、聽證等方式達(dá)成的行政決策也有助于回應(yīng)決策的正當(dāng)性質(zhì)疑。僅就前者即行政決策民主化的功能屬性考量，構(gòu)建城市規(guī)劃與拆遷的公眾參

與機制是防止權(quán)力恣意，削減城市建筑過早拆除的機運，降低過早拆除后社會消極影響①這種消極影響主要表現(xiàn)為：過早拆遷還極易刺激公眾心理，有損政府公信力。過早拆遷的新聞通常都會引發(fā)公眾熱議。一方面，人們?yōu)橥度胧褂貌痪蒙踔羷偨ǔ刹痪镁捅徊鸪慕ㄖ斐傻睦速M而感到痛心；另一方面，公眾也對這種“折騰”與浪費感到憤慨，進(jìn)而質(zhì)疑行政部門的規(guī)劃決策與拆遷審批。政府公信力在這種不斷上演的“建筑短命”現(xiàn)象中一次又一次地遭受折損。的有力手段。具體措施主要為：

第一，從規(guī)劃制定的視角，完善《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》中關(guān)于公眾參與的相關(guān)規(guī)范，或通過專門條例的方式，針對城鄉(xiāng)詳細(xì)性規(guī)劃以及具體片區(qū)或建筑拆遷等直接涉及城市建筑過早拆除的事項，制定具體項目規(guī)劃與拆遷決策過程的公眾參與規(guī)范。規(guī)定論證會、聽證會等公眾參與形式的啟動條件、具體方式、相關(guān)期限、參與者的遴選、部門職責(zé)以及會議流程、會議記錄保存等一系列因素。此外，為進(jìn)一步保障公眾參與程序的實施，還應(yīng)開通并建立違反公眾參與程序，徑直完成規(guī)劃與拆遷決策行政復(fù)議渠道與責(zé)任追究機制。第二，基于規(guī)劃變更的視角，建立城市規(guī)劃反饋機制。社會處在動態(tài)發(fā)展過程中，城市建設(shè)規(guī)劃制定后的實施過程中必然面臨著局部調(diào)整與變更?？紤]到規(guī)劃調(diào)整與變更的必要性以及具體內(nèi)容，在規(guī)劃公布之后，決策者仍然有必要設(shè)立專門的程序，接受公眾的意見反饋。[3]

（二）加強城市規(guī)劃與拆遷的行政體制外部監(jiān)督與領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)機制

在我國多數(shù)地方，城市規(guī)劃尤其是詳細(xì)性規(guī)劃的編制、規(guī)劃實施審批、監(jiān)督等各項權(quán)能高度集中于地方政府規(guī)劃局②有的地方城市規(guī)劃行政管理部門被整合為國土資源和規(guī)劃局，這一設(shè)置更是增強了為涉及城市規(guī)劃各個模塊監(jiān)督的封閉性。這一城市規(guī)劃行政管理部門，形成了封閉的單一行政部門自主制定、自主審批、自主監(jiān)督的決策實施體系，既缺乏行政體制內(nèi)部縱向的科層制監(jiān)督，也欠缺橫向的行政權(quán)力內(nèi)部制約。更重要的是，司法監(jiān)督在城市規(guī)劃的各個模塊的近乎完全空缺給行政權(quán)力恣意行使容留了較大空間。

1.推進(jìn)城市規(guī)劃與拆遷決策主體的權(quán)力分立，統(tǒng)一城市規(guī)劃委員會的隸屬與定位。當(dāng)前，我國多數(shù)城市均設(shè)置了城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會作為政府職能部門負(fù)責(zé)城市規(guī)劃的決策與咨詢等工作?？疾斓胤匠鞘幸?guī)劃委員會的隸屬與職能的實際運作情況，可分為三種類型：一是以城市規(guī)劃委員取代規(guī)劃局作為城市規(guī)劃的職能部門，其職權(quán)范圍與傳統(tǒng)的規(guī)劃局的職能所屬近乎完全重合，如北京市規(guī)劃委員會；二是設(shè)立以地方政府領(lǐng)導(dǎo)牽頭的規(guī)劃委員會，但其常設(shè)辦公機構(gòu)設(shè)置在規(guī)劃局內(nèi)，日常工作主要由規(guī)劃局負(fù)責(zé)，如青島市城市規(guī)劃委員會、成都市城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會；三是未明確城市規(guī)劃委員會的定位，實際運行中隸屬于城市規(guī)劃局的領(lǐng)導(dǎo)之下。根據(jù)城市建設(shè)與拆遷決策缺乏外部監(jiān)督機制的實際運作缺陷，應(yīng)當(dāng)改革城市規(guī)劃委員會的定位，切分城市規(guī)劃的制定、實施與監(jiān)督權(quán)能。城市規(guī)劃委員會的職能為規(guī)劃制定和實施效果監(jiān)督。作為法定常設(shè)機構(gòu)，城市規(guī)劃委員會應(yīng)隸屬于城市人大常委會，工作經(jīng)費全額納人公共財政預(yù)算，以減少規(guī)劃委員會對作為規(guī)劃實施審批主體的行政機關(guān)過分依賴，建立城市建設(shè)與拆除的外部監(jiān)督機制。

2.完善濫用行政權(quán)力干涉規(guī)劃制定與實施的問責(zé)機制。首先，通過出臺《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施細(xì)則或制定相關(guān)司法解釋等法規(guī)完善方式，明確國家公務(wù)人員違法制定、實施城市規(guī)劃的犯罪行為界限。當(dāng)前，行政處分往往成為國家公務(wù)人員違反城市規(guī)劃法律法規(guī)單一的懲戒形式。由于現(xiàn)實也缺乏相關(guān)刑法司法解釋闡明針對國家公務(wù)人員尤其是地方主要領(lǐng)導(dǎo)干涉城市規(guī)劃的制定與實施行為的刑事責(zé)任定性標(biāo)準(zhǔn)。這種法制協(xié)調(diào)的缺失在某種程度上使《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中規(guī)定的行政處分規(guī)范成為相關(guān)主要負(fù)責(zé)人以及直接負(fù)責(zé)人接受司法審判，承擔(dān)瀆職、濫用職權(quán)的刑事犯罪責(zé)任的規(guī)避條款。其次，建立重大建設(shè)項目連帶追責(zé)機制。針對部分地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部搶做“城市規(guī)劃師”的癖好，可以采取下列措施嚴(yán)加規(guī)制：過早拆除建筑中涉及地方重點建設(shè)工程項目的，除按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中的相關(guān)規(guī)定追求相關(guān)責(zé)任方的法律責(zé)任以外，負(fù)責(zé)項目組織和批示的更高層級的領(lǐng)導(dǎo)也應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任，以整治權(quán)力恣意之下地方領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過度干預(yù)城市規(guī)劃從而導(dǎo)致城市建筑難逃過早拆除命運之頑疾。

（三）重視規(guī)劃與拆遷的信賴?yán)姹Ｗo理念

公共利益原則是我國城市規(guī)劃與房屋拆遷決

策的主要價值參照。但“公共利益”的界限在我國法律體系中則缺乏明確的解釋與限定。城市規(guī)劃實踐中的對于公共利益的界定解釋權(quán)以“立法空白授予”的形式賦予行政機關(guān)。而實際的行政裁量行為，關(guān)于利益的分析裁量很多時候是不嚴(yán)密的，模糊的，甚至是過分主觀的。[4]為防止行政權(quán)力通過擴大公共利益的解釋范圍，假借實現(xiàn)公共利益謀求部門利益甚至私人利益，除了通過加強公眾參與，在具體事項中協(xié)定公益范圍之外，行政決策制定與變更下的利害關(guān)系人信賴?yán)姹Ｗo原則應(yīng)當(dāng)給予充分重視。由于不符合社會公眾的正常心理預(yù)期，過早拆除容易導(dǎo)致被拆除建筑周邊商業(yè)投資與收益環(huán)境的變化。在這種信賴?yán)姹Ｗo的考量下，需要政府治理理念的完善。愈是簡單粗暴的治理手段則往往愈容易引起社會的不良反應(yīng)。

四、總結(jié)

從對城市建筑過早拆除的原因反思出發(fā)，通過考察與歸納當(dāng)前的相關(guān)法律規(guī)范，分析存在其中的不足發(fā)現(xiàn)，程序性規(guī)范相對簡陋，公眾參與機制缺乏保障，外部監(jiān)督不足等原因是潛藏在過早拆除背后的規(guī)范與制度漏洞。規(guī)制這些缺陷，防范城市建筑過早拆除現(xiàn)象的泛濫，其對策一方面要站在漏洞填補的立場，通過規(guī)范的補充與制度的構(gòu)建加以完善；另一方面，其對策絕不應(yīng)止于亡羊補牢似的完善，對于規(guī)制“短命建筑”現(xiàn)象而言，政府公共治理理念的轉(zhuǎn)變當(dāng)是效果與意義更為深遠(yuǎn)的舉措。從城市管理到城市治理，首先要調(diào)整的是城市治理主體機制，改變以政府為單一主體的城市管理模式。[5]打通公眾參與渠道，建立行政體制外部監(jiān)督，重視人大制度的功能發(fā)揮是當(dāng)今政府治理模式轉(zhuǎn)型的三個重要面向。

［1］新華網(wǎng).我國每年過早拆除建筑物4.6億平方米［EB/OL］ http://news.xinhuanet.com/house/sy/2016-01-07/ c_1117702220.htm，最后訪問日期：2016-7-21

［2］鄧佑文.公眾參與行政決策:必然、實然與應(yīng)然［J］.理論探討，2011年(2).

［3］王錫鋅，章永樂.我國行政決策模式之轉(zhuǎn)型——從管理主義模式到參與式治理模式.法商研究2010(5).

［4］朱菁，張沛等.法治視角下〈城鄉(xiāng)規(guī)劃法〉完善思路初探.現(xiàn)代城市研究，2011(2).

［5］朱未易.論城市治理法治的價值塑型與完善路徑.政治與法律，2015(2).

［責(zé)任編輯：阿 明］

The Rule of Law under the Perspective of“Short-lived Architecture”Problem Analysis and Thinking

Wang Luanluan
（School of Information，Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan 430073，China）

［Abstrsct］Caused by the urban building demolition too soon“short-lived buildings”phenomenon has become increasingly become a hot social concern.Our country has preliminarily established and this phenomenon is closely related to the urban planning and housing demolition and other matters of the law system of rules and regulations，but in the procedural norms，supervision and accountability，as well as some problems，need from specification complete，the system construction and the transformation of government governance concept，establish planning and demolition of public participation in decision-making and administrative measure such as external supervision system and mechanism，guide the reasonable use of public interest in administrative decision-making reference value，attach great importance to the protection of the interests of the trust and the proceeding of the rule of law in order to promote the urban construction planning.

short-lived buildings;legal regulation;public participation in;the rule of law concept

DF411

A

1008-8628(2016)06-0024-07

2016-09-21

國家社科基金“憲法精神文明建設(shè)條款的規(guī)范結(jié)構(gòu)與實施機制研究”，項目編號：16CFX032

王鸞鸞（1991－），男，山東濟寧人，中南財經(jīng)政法大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)2015級碩士研究生。