創(chuàng)新社會治理視域下民族地區(qū)社區(qū)矯正工作研究*
——以廣西壯族自治區(qū)為例

課題組

創(chuàng)新社會治理視域下民族地區(qū)社區(qū)矯正工作研究*
——以廣西壯族自治區(qū)為例

課題組①課題組負責人：楊明，廣西政法管理干部學院教授，廣西社區(qū)矯正研究會會長。課題組成員：班克慶，廣西政法管理干部學院副院長、教授；王勇健，廣西政法管理干部學院副教授；韋啟志，廣西司法廳社區(qū)矯正局局長；廖煒，廣西政法管理干部學院講師；李海波，廣西政法管理干部學院講師；陳鐵步，廣西警察學院政治部副主任。

黨的十八屆三中全會《決定》指出，全面深化改革的總目標要求我們不斷完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不斷提高社會治理能力。社區(qū)矯正是創(chuàng)新社會治理的重要工作內(nèi)容，對于推進依法治國發(fā)揮著重要作用。廣西開展社區(qū)矯正工作以來雖然取得了重大成就，但社區(qū)矯正工作在開展過程中，還面臨一些問題和困難，本文分析了社區(qū)矯正工作存在的問題，進而提出了做好社區(qū)矯正工作的建議。

社會治理;社區(qū)矯正;管理創(chuàng)新

一、社區(qū)矯正工作是創(chuàng)新社會治理的重要工作之一

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，以完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標。全面深化改革的重大戰(zhàn)略任務是創(chuàng)新社會治理體制。同時也明確提出要廢止勞動教養(yǎng)制度，不斷完善懲治和矯正犯罪的相關(guān)法律，健全社區(qū)矯正制度。黨的十八屆四中全會以《決定》的形式明確指出，要不斷推進社會治理體制創(chuàng)新和法律制度建設，并且要加快保障民生和改善民生，并明確提出制定社區(qū)矯正法。黨的十八屆三中、四中全會精神，為當前我國全面推進社區(qū)矯正工作明確了目標。

（一）社會治理的內(nèi)涵

創(chuàng)新社會治理體制，是黨的十八屆三中全會確定的一項重大改革措施和戰(zhàn)略任務。以“社會管理”改為“社會治理”，雖然只是一字之差，但不是簡單的詞語變化，它體現(xiàn)的卻是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的根本轉(zhuǎn)變，是思想觀念、方式和制度的變化。意味著傳統(tǒng)的社會體制向現(xiàn)代社會體制轉(zhuǎn)變，也就是通過深化社會體制改革，逐步實現(xiàn)國家社會治理現(xiàn)代化。創(chuàng)新社會治理的保障是法治。在傳統(tǒng)的模式下，社會管理的主體只是黨委政府，黨委政府管理著社會的各個方面。作為科學的管理模式，社會治理的核心是讓全社會公眾參與進來，主體是多元化的，黨委政府不再包攬社會的一切事務，提供社會公共服務，組織引導社會組織甚至個人來參與社會管理，是政府治理和社會自我調(diào)節(jié)，居民自治良性互動的互動關(guān)系。

（二）社區(qū)矯正的內(nèi)涵

社區(qū)矯正，又稱社會處遇，是一種在社區(qū)中以社會力量與國家力量共同制裁和矯正罪犯的制度與方法。是對社區(qū)服刑人員的監(jiān)督管理和教育幫

助，是一種公正、經(jīng)濟、有效、人道的刑罰執(zhí)行措施，是司法體制改革的一項重要內(nèi)容和一種社會教育模式，充分體現(xiàn)了社會治安綜合治理方針和寬嚴相濟刑事政策的基本精神，代表著我國刑罰執(zhí)行制度改革的方向。2014年5月27日，司法部長吳愛英同志在全國社區(qū)矯正工作會議上的講話中指出“社區(qū)矯正是一項重要的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行制度，是將管制、緩刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯置于社區(qū)內(nèi)，由專門的國家機關(guān)在相關(guān)社會團體、民間組織和社會志愿者的協(xié)助下，在判決、裁定或決定確定的期限內(nèi)，矯正其犯罪心理和行為惡習，促進其順利回歸社會的刑罰執(zhí)行活動。”[1]

（三）社會治理與社區(qū)矯正關(guān)系

當前，我國在全面深化司法改革的過程中，社區(qū)矯正工作與社會治理是密不可分的。刑法的核心目的是懲治犯罪，保護人民，即刑罰。做好社區(qū)矯正工作能使社區(qū)服刑人員認罪伏法，矯正犯罪心理和行為惡習，使其自然回歸社會，實現(xiàn)有效預防和減少社區(qū)服刑人員重新違法犯罪的目的，減少不和諧因素，減少社會對立面，有利于維護社會和諧穩(wěn)定。因此，社區(qū)矯正工作是一項非常重要的社會治理工作，同時也是創(chuàng)新社會治理體制工作的重要內(nèi)容，是創(chuàng)新社會治理的重要工作之一，對于平安社會，推進依法治國發(fā)揮著重要作用。

二、社區(qū)矯正工作的發(fā)展與成效

廣西地處祖國的南部邊陲，區(qū)內(nèi)共有8個縣、市直接與越南接壤，生活著壯、漢、瑤、苗、侗、仫佬、毛南、回、京、彝、水等民族，是一個多民族聚居的邊境地區(qū)。2005年，廣西列為全國第二批社區(qū)矯正試點?。ㄗ灾螀^(qū)、市）之一，2007年在欽州市開展社區(qū)矯正試點工作，2010年5月，在全區(qū)全面啟動。六年多來，廣西社區(qū)矯正工作開展順利，在借鑒國內(nèi)外社區(qū)矯正先進經(jīng)驗的基礎上，結(jié)合本地區(qū)實際，在實踐中不斷探索，積極推進社區(qū)矯正規(guī)范化建設、矯正教育質(zhì)量、科技信息化管理等方面，探索出“南寧經(jīng)驗”、“來賓樣本”“、欽州模式”，進入全國先進行列，獲得司法部和自治區(qū)黨委政府的肯定和表揚。為預防和減少社區(qū)服刑人員重新違法犯罪、維護邊疆民族地區(qū)社會和諧穩(wěn)定，取得了良好的政治效果、社會效果和法律效果。

（一）加強組織機構(gòu)和隊伍建設，社區(qū)矯正工作實現(xiàn)全覆蓋

2009年9月，廣西成立了以廣西區(qū)黨委常委、政法委書記溫卡華擔任領(lǐng)導小組組長的社區(qū)矯正工作領(lǐng)導小組，并由廣西區(qū)高級人民法院、廣西區(qū)人民檢察院、廣西區(qū)公安廳、廣西區(qū)司法廳等有關(guān)部門作為成員單位，為廣西全面開展社區(qū)矯正工作提供了保障。

2014年10月，廣西區(qū)司法廳成立社區(qū)矯正管理局。截至2015年12月，廣西14個市司法局均設立了社區(qū)矯正管理科，設立了社區(qū)矯正管理股的共有93個縣(市、區(qū))司法局，分別占建制數(shù)的100%、82.3%。截至2015年6月，社區(qū)矯正工作已在全區(qū)14個市、包括賀州市平桂管理區(qū)、柳州市柳東新區(qū)及洋河開發(fā)區(qū)在內(nèi)的113個縣(市、區(qū))、1241個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）開展，實現(xiàn)自治區(qū)、市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）四級全面覆蓋。梧州市、百色市、崇左市探索在社區(qū)（村居）建立社區(qū)矯正工作站，欽州市、賀州市設立社區(qū)矯正警察執(zhí)法支隊、大隊和中隊，社區(qū)矯正組織網(wǎng)絡和執(zhí)法機構(gòu)建設進一步增強。截止2015年12月，全區(qū)已建立社區(qū)矯正中心27個。

為進一步加強社區(qū)矯正隊伍建設，廣西各市根據(jù)本地實際情況與特點，采取了相應舉措。例如，近年來，南寧市落實社區(qū)矯正工作專項編制305人、協(xié)管員280人、公益性崗位127人、社會志愿者2677人，南寧市青秀區(qū)成立了社區(qū)矯正工作輔警執(zhí)法大隊，構(gòu)建一支專職與兼職相結(jié)合的社區(qū)矯正專業(yè)隊伍；欽州市為了切實提高執(zhí)法能力和工作水平，組建了由213名在職在編司法行政干警為主體的執(zhí)法隊伍，又公開招聘90名公益性崗位人員，同時聘用3250名社會志愿者組成幫教小組成員；來賓市在原來每個司法所已安排一名公益性崗位人員的基礎上，再落實一名公益性崗位人員從事社區(qū)矯正工作。2014年11月開始，廣西司法廳每年選派131名監(jiān)獄、戒毒人民警察到各地縣司法局參與社區(qū)矯正工作，緩解社區(qū)矯正執(zhí)法力量嚴重不足的矛盾。

（二）社區(qū)服刑人員再犯罪率處于較低水平

截至2014年6月，全區(qū)累計接收社區(qū)服刑人員40397人，累計解除22290人，現(xiàn)有在冊社區(qū)服刑人員18107人，累計再犯罪73人，累計再犯罪率為0.19%，累計再犯罪率一直處于較低水平，沒有發(fā)生重大刑事案件，取得了良好的法律效果和社會效果。

（三）加強建章立制及信息化建設，促進社區(qū)矯正工作規(guī)范運行

2010年4月，制定了《廣西壯族自治區(qū)社區(qū)矯正工作流程（試行）》。2010年11月，制定下發(fā)了《廣西壯族自治區(qū)社區(qū)矯正人員管理工作規(guī)定（試

行）》和《廣西壯族自治區(qū)社區(qū)矯正人員教育工作規(guī)定（試行）》，對社區(qū)服刑人員的管理和教育工作做了進一步的規(guī)定。2011年5月，制定了《廣西壯族自治區(qū)司法廳關(guān)于做好監(jiān)獄與社區(qū)矯正工作機構(gòu)工作銜接配合的通知》，對監(jiān)獄與社區(qū)矯正工作機構(gòu)銜接配合的具體措施和要求進行明確，以確保社區(qū)服刑人員不漏管、不脫管、不虛管，預防和減少重新犯罪。2014年12月又進一步下發(fā)和出臺了《關(guān)于進一步做好社區(qū)矯正經(jīng)費保障工作的通知》，要求廣西區(qū)財政要根據(jù)全廣西年度社區(qū)服刑人員在冊人數(shù)，對基層司法行政機關(guān)社區(qū)矯正工作經(jīng)費予以適當補助。2014年12月出臺了《廣西壯族自治區(qū)社區(qū)矯正實施細則》，涉及職責分工、調(diào)查評估、交付接收、矯正執(zhí)行、監(jiān)督管理、教育幫扶等方面工作內(nèi)容，規(guī)范了具體流程。各地市結(jié)合本地實際也出臺了一些相關(guān)的意見和規(guī)定。如南寧市財政局、司法局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強社區(qū)矯正經(jīng)費保障工作的意見》，梧州市下發(fā)《關(guān)于給縣（市、區(qū)）司法局、基層司法所配備社區(qū)矯正協(xié)管員的通知》等。

廣西在市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設了社區(qū)矯正執(zhí)法平臺和資源整合窗口，截至2014年底，全區(qū)已經(jīng)有13個市和111個縣(市、區(qū))建立了社區(qū)矯正信息化平臺，有9291名社區(qū)服刑人員實行手機定位管理。截至2014年底，廣西已建立管理教育服務中心35個、社區(qū)矯正就業(yè)基地70個、教育基地47個、社區(qū)服務基地153個。例如，南寧市積極推進社區(qū)矯正工作“管理信息化、傳輸網(wǎng)絡化、監(jiān)控可視化、預警智能化”發(fā)展。通過建成市一級的社區(qū)矯正監(jiān)控信息指揮中心，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道分別建成二級和三級移動監(jiān)控平臺，實現(xiàn)對社區(qū)服刑人員“行知去向，動知軌跡”。

三、開展社區(qū)矯正工作面臨的問題分析

縱觀廣西社區(qū)矯正的實踐，廣西開展社區(qū)矯正工作以來，在吸收先進省市在社區(qū)矯正工作的有益做法和先進經(jīng)驗的基礎上，在黨委政府領(lǐng)導下，經(jīng)各地政府、職能部門以及社會力量的推動和努力，在社區(qū)矯正方面進行了許多實踐、探索和總結(jié)，積累了不少具有自身特色的經(jīng)驗，形成了較為完整的工作、管理體系，取得了較好的成效，但同時也面臨以下的問題與困境。

（一）社區(qū)矯正的社會認知及認同度比較低

社區(qū)矯正制度對于廣大社區(qū)居民而言是一個剛剛接觸的新鮮事物，由于宣傳力度不夠，目前，有部分普通民眾不知道社區(qū)矯正是什么，參與意識不強。2016年5月，課題組對南寧市青秀區(qū)部分居民了解社區(qū)矯正制度情況，開展一次調(diào)查，調(diào)查采用隨機偶遇調(diào)查的方式進行，共發(fā)放問卷108份，回收問卷108份，回收率為100%。本次調(diào)查的被調(diào)查者工作單位類型如表1所示。

表1 被調(diào)查工作單位類型情況

通過本次調(diào)查，收集的數(shù)據(jù)表明，當我們詢問被調(diào)查者“是否聽說過社區(qū)矯正制度”，108位被調(diào)查者中，有51人表示聽說過社區(qū)矯正制度（見圖1）。然而，在全部被調(diào)查者中，清楚明白社區(qū)矯正制度的含義的僅有36人（見圖2）。

圖1 調(diào)查一中被調(diào)查者是否聽說過社區(qū)矯正制度

圖2 調(diào)查一中被調(diào)查者是否知道社區(qū)矯正制度的含義

為了能夠更好的了解社會大眾對社區(qū)矯正制度的了解程度，課題組于2016年6月又分別到學校及社區(qū)做了另外兩次調(diào)查。

第二次調(diào)查的調(diào)查地點為學校，在上課期間隨機挑選正在上課的30名學生進行調(diào)查，對于問題一：“是否聽說過社區(qū)矯正制度”，30名學生中僅有一人表示聽說過。

第三次調(diào)查的地點為某社區(qū)廣場，對過往民眾進行隨機訪問，共收集到20位民眾的答案，20位民眾均表示沒有聽說過社區(qū)矯正制度。

綜合以上三次調(diào)查，被調(diào)查人數(shù)共為158人，其中，有52人表示聽說過社區(qū)矯正制度，116人表示沒有聽說過社區(qū)矯正制度（如圖3）。

圖3 三次調(diào)查中被調(diào)查者是否聽說過社區(qū)矯正制度

從表1、圖1、圖2、圖3中可以分析出，大部分普通民眾不是很了解社區(qū)矯正制度的。以上數(shù)據(jù)雖不代表廣西整體情況，但也從側(cè)面反映出目前社會公眾對社區(qū)矯正的認知率總體偏低。

除此之外，有部分民眾即使知道社區(qū)矯正，但在認識上存在偏差。由于受重刑主義的長期影響，“殺人償命”、“以牙還牙”的報復思想已在民眾心里扎根，一部分民眾認為犯了罪、判了刑，就應該關(guān)進監(jiān)獄實行監(jiān)禁，這種心理使得他們難以理解社區(qū)矯正工作的性質(zhì)及意義，因而一旦知道矯正對象在社區(qū)中服刑就會防范、歧視、冷漠和排斥，他們并不關(guān)心社區(qū)矯正對象是否能順利回歸社會，而對罪犯在自己身邊教育改造存在擔憂。且個別基層領(lǐng)導干部、甚至部分司法工作人員觀念都沒轉(zhuǎn)變過來，對社區(qū)矯正工作的認識和重視不足。社區(qū)矯正在社會上一時還難以得到廣泛認同。

（二）有關(guān)社區(qū)矯正的法律體系不夠完善

法律體系的完善是社區(qū)矯正順利開展的根基，同時為具體適用社區(qū)矯正提供了法律的保障。歐美的發(fā)達國家基本都有著系統(tǒng)而專門的社區(qū)矯正法律，如美國1973年的第一部《社區(qū)矯正法》。而在我國，由于社區(qū)矯正制度剛剛起步，社區(qū)矯正的法律體系還不夠健全和完善，迄今為止我國還沒有制定專門的《社區(qū)矯正法》。社區(qū)矯正工作從2003年開始試點，當時開展工作主要依據(jù)《通知》及相關(guān)的法律規(guī)定。2012年3月1日起施行的《辦法》對社區(qū)矯正執(zhí)行體制、執(zhí)行程序、矯正措施、法律監(jiān)督等主要內(nèi)容做出了系統(tǒng)全面具體的規(guī)定。但《辦法》只是一個規(guī)定，只是一個政策性、規(guī)范性文件，不具法律約束力。

目前，社區(qū)矯正的適用主要依據(jù)刑法、刑事訴訟法、監(jiān)獄法和國家相關(guān)政策等相關(guān)法律。盡管2011年刑法修正案(八)和修改后的刑事訴訟法先后將社區(qū)矯正一詞納入法律，在國家基本法律中明確了社區(qū)矯正這一法律制度的地位，讓社區(qū)矯正有了“合法的身份”，卻只是對社區(qū)矯正執(zhí)行主體和適用對象作了一些原則性規(guī)定，但對社區(qū)矯正的目標、社區(qū)矯正的對象、具體執(zhí)行機構(gòu)、隊伍建設、職權(quán)劃分、執(zhí)行程序、監(jiān)督以及社區(qū)矯正對象的權(quán)利保障等內(nèi)容都沒做具體的規(guī)定，這對社區(qū)矯正工作的開展十分不便。我們在各地的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由于沒有專門的《社區(qū)矯正法》，部分地區(qū)在開展社區(qū)矯正工作中，在銜接、罪犯調(diào)查評估工作、居住地的認定上、法律文書和社區(qū)矯正人員的送達接收中等方面都不同程度的存在一些問題。社區(qū)矯正是一項嚴肅的刑罰執(zhí)行活動，必須有法可依。因此，對社區(qū)矯正進行立法，迫在眉睫。

（三）社區(qū)矯正的執(zhí)行體制不夠完善

沒有專門的法律對社區(qū)矯正執(zhí)行機構(gòu)及其工作者的法律地位與執(zhí)行權(quán)限等進行規(guī)范，影響了社區(qū)矯正工作的有效開展。社區(qū)矯正作為行刑方式的發(fā)展趨勢，其職能作用將越來越大，甚至要超過監(jiān)禁矯正的作用。面對這樣一項巨大的任務，不建立規(guī)范、完善的組織機構(gòu)保障體系，社區(qū)矯正就難以發(fā)揮其職能作用。同時，作為專業(yè)性很強的社區(qū)矯正工作必須要專門的組織進行協(xié)調(diào)，需要專門的人員來管理。雖然廣西成立了社區(qū)矯正管理局，各市設立了社區(qū)矯正管理科，負責指導管理、組織實施社區(qū)矯正工作，但各市區(qū)縣社區(qū)矯正工作隊伍建設還處于探索階段，其編制、結(jié)構(gòu)、來源、規(guī)模、裝備等都由各地根據(jù)當?shù)貙嶋H情況自行確定，由此形成了各具特色的模式。如欽州司法局社區(qū)矯正工作者全部警察待遇；南寧市青秀區(qū)成立了社區(qū)矯正工作輔警執(zhí)法大隊等等，地區(qū)差異較大。如深圳市的司法所則是由街道辦管轄，市級社區(qū)矯正和安置幫教處或城區(qū)社區(qū)矯正和安置幫教科負責業(yè)務指導；海南省?？谑小⑷齺喪兴痉ň衷O監(jiān)外執(zhí)行管理科；浙江省臺州市天臺縣司法局成立社區(qū)矯正執(zhí)法大隊、執(zhí)法中隊、工作站，構(gòu)成了社區(qū)矯正三級管理模式。各地形成了各具特色的機構(gòu)設置和隊伍建設模式。

目前，我國實際情況是由司法所承擔社區(qū)矯正日常工作，而司法所除了承擔社區(qū)矯正日常工作外，還承擔著安置幫教、人民調(diào)解、法律服務等工作任務。隨著社區(qū)矯正工作的深入開展，非監(jiān)禁刑適用比例將會不斷擴大，社區(qū)服刑人員的數(shù)量

會不斷增加，而司法所作為承擔社區(qū)矯正日常工作機構(gòu)存在的問題與不足也會不斷呈現(xiàn)，主要表現(xiàn)在：一是司法所人員較少（廣西還有1人所）工作力量有限；二是司法所部分工作人員的法學功底和專業(yè)技術(shù)水平偏低；三是司法所工作人員穩(wěn)定性不足，司法所的編制有公務員編制、事業(yè)編制、合同制編制、臨時聘用的人員，不利于工作人員的穩(wěn)定性；四是司法所社區(qū)矯正工作人員權(quán)力有限；五是司法所社區(qū)矯正經(jīng)費保障不足。

此外，有些地區(qū)社區(qū)矯正評估機制、獎懲考核機制不夠完善或沒有建立起來，影響了社區(qū)矯正工作的效益。

（四）參與社區(qū)矯正的社會力量薄弱

作為刑罰執(zhí)行方式之一，社區(qū)矯正是將服刑人員置于社區(qū)之中，使其不與生活的現(xiàn)實環(huán)境相脫離，促使其能夠更好地融入社區(qū)環(huán)境，體現(xiàn)了人性化的一面。在社區(qū)矯正工作過程中，僅靠專職的社區(qū)矯正工作人員的力量遠遠不夠，社區(qū)人員的參與是必不可少的。這項工作不僅需要專職社區(qū)矯正工作者對社區(qū)服刑人員進行監(jiān)督管理、教育矯正、幫扶，還需要社會各界對他們關(guān)心、教育、幫助。雖然廣西也廣泛動員社會力量參與，但力度還不夠。目前在廣西的一些地區(qū)，社區(qū)矯正工作主要力量是社區(qū)矯正管理機關(guān)，政府公權(quán)力量占據(jù)主導地位，非專業(yè)力量居于從屬地位。一些地區(qū)的社區(qū)矯正工作在引導、組織、利用社會資源方面不夠充分，相關(guān)社會組織參與較少，社區(qū)矯正工作成了單一的司法矯正工作，影響了社區(qū)矯正工作效果。

（五）經(jīng)費不足影響社區(qū)矯正工作開展

社區(qū)矯正既是一項嚴肅的刑罰執(zhí)行工作，又是一項綜合性很強、要求很高的社會工作，需要專門的工作經(jīng)費?！掇k法》第39條規(guī)定“落實工作經(jīng)費”。然而實踐中，廣西部分地區(qū)社區(qū)矯正工作管理機關(guān)沒有社區(qū)矯正專項資金，無法設置專門的社區(qū)矯正的辦公場所，無法購置辦公設備、無法招聘社工等，經(jīng)費的不足影響了社區(qū)矯正工作者的工作積極性，也直接制約了社區(qū)矯正具體措施的有效實行。

（六）社區(qū)矯正工作方法、手段不多

目前，各地區(qū)司法所社區(qū)矯正工作方法、手段仍存在格式化，多為電話報告、談話、定期上交思想?yún)R報、家訪、集中學習、組織公益勞動、G P S電子監(jiān)控等內(nèi)容。一方面這些方法在近幾年的實踐中，在幫助社區(qū)服刑人員進行矯正，預防其重新犯罪的過程中也起著較大作用；另一方面，上述矯正方法不需要太多資金，符合實際情況，具有可實施可操作性，在工作中逐步推廣進而形成一定制度。但同時存在訪談不夠深入、矯正對象上交的思想?yún)R報多為應付差事并不深刻等問題，這就嚴重影響到社區(qū)矯正實施的效果。

而對于重點人員監(jiān)管難度大。例如，廣西A市社區(qū)服刑人員中吸毒、艾滋病、精神障礙和身患重病的社區(qū)服刑人員69人、未成年社區(qū)服刑人員148人，這些人員是社區(qū)矯正監(jiān)管教育、幫困扶助的重點對象，對于這些重點人員的監(jiān)管措施比較單一，也還未能建立長效的幫扶體制，沒有專項救助經(jīng)費保障，是重新違法犯罪、影響社會穩(wěn)定的潛在隱患。

（七）相關(guān)部門銜接配合機制不夠完善

雖然《辦法》具體規(guī)定了公安、檢察、法院、監(jiān)獄、司法局之間銜接配合，但在實際操作過程中，移交、接收、收監(jiān)、獎懲等需要多部門協(xié)調(diào)完成的工作機制沒有完全建立起來，各部門之間如何配合以及不配合有什么后果都沒有明確規(guī)定。由于部門之間配合失調(diào)，信息不暢，造成漏管、脫管現(xiàn)象。研究組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，即使監(jiān)獄將暫予監(jiān)外執(zhí)行類罪犯、假釋類罪犯移交給司法行政機關(guān)也存在司法行政機關(guān)不愿接收和信息滯后等現(xiàn)象，特別是患有疾病的特殊矯正對象，在疾病防控這塊銜接是比較突出的。

此外，本地和外地司法行政機關(guān)之間社區(qū)矯正銜接機制沒有很好地建立起來，如一些社區(qū)矯正對象因為家庭經(jīng)濟十分困難，需外出打工掙錢，辦理請假托管時，出現(xiàn)居住地社區(qū)矯正管理機構(gòu)往往不愿接收管理的現(xiàn)象。據(jù)調(diào)研，在某經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)工作居住的廣西籍社區(qū)矯正對象，居住地社區(qū)矯正管理機構(gòu)往往不愿接收管理，可能是如果經(jīng)濟落后地區(qū)的服刑人員到經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)打工實行異地托管，可能會使經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)出現(xiàn)社區(qū)矯正人員增多現(xiàn)象，就會使經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)投入更多的人力物力和精力。

此外，各部門之間網(wǎng)絡沒有共享，存在信息不暢，漏寄材料，材料傳遞不及時等現(xiàn)象時有發(fā)生，影響到社區(qū)矯正政策的及時使用和準確到位。

四、在創(chuàng)新社會治理中做好社區(qū)矯正工作的基本路徑

黨的十八屆三中全會明確提出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。社區(qū)矯

正是貫徹寬嚴相濟刑事政策、最大限度化消極因素為積極因素的重要舉措，有利于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，促進國家長治久安。[2]創(chuàng)新是發(fā)展的動力，更是社會治理的時代要求。十八屆三中全會的《決定》要求“健全社區(qū)矯正制度”這體現(xiàn)了決策層對社區(qū)矯正制度的充分重視，同時也對今后社區(qū)矯正工作的開展提出了的新要求。

（一）樹立正確的刑罰理念

思想是行動的先導，開展社區(qū)矯正工作就要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理理念，樹立全新的治理理念。創(chuàng)新社會治理首先是要樹立治理理念的創(chuàng)新，沒有理念的創(chuàng)新，制度創(chuàng)新、方法手段創(chuàng)新、機制創(chuàng)新等其他方面的創(chuàng)新就很難體現(xiàn)出來。社區(qū)矯正作為社會治理中的重要部分，首先要注重理念思路創(chuàng)新，拋棄傳統(tǒng)的重刑主義思想，樹立正確的刑罰理念。

社區(qū)矯正制度通過在社區(qū)范圍內(nèi)人與人之間的互動，以及良好的人倫道德氛圍，直接影響和拯救沒有徹底喪失道德的人，利于啟迪人的公德心。目前，我國的罪犯處罰措施仍處于傳統(tǒng)的監(jiān)禁刑為主的階段，社區(qū)矯正還處于發(fā)展階段。要讓社會接受、認識社區(qū)矯正這一新制度，就要加大法制宣傳力度。要充分利用電視、廣播、報紙等傳統(tǒng)媒介及互聯(lián)網(wǎng)、手機平臺等新興的傳播媒介，宣傳社區(qū)矯正，營造開展社區(qū)矯正的社會氛圍。要充分發(fā)揮利用電視、廣播、報紙、網(wǎng)絡等媒介，讓全社會深入了解我國開展社區(qū)矯正制度的意義、目的、優(yōu)勢等。認可和接受這一制度，使社會公眾轉(zhuǎn)變重刑觀念，以開放和寬容的心態(tài)不斷提高社會對犯罪人的接納程度。同時，要對社區(qū)服刑人員進行法治教育，讓社區(qū)服刑人員知道自己的義務應當如何履行，自己的權(quán)利應該如何保障，進而才能幫助他們真正融入社會。

（二）健全和完善社區(qū)矯正法律法規(guī)及相關(guān)制度

依法治國的前提要建立科學完善社區(qū)矯正法律體系，健全和完善社區(qū)矯正相關(guān)制度就要運用法治思維和法治方式進行創(chuàng)新思考。社區(qū)矯正作為一項嚴肅的刑罰執(zhí)行方式，就要用社區(qū)矯正法律法規(guī)來規(guī)范，因此，國家要立法，通過制定專門的法律來對社區(qū)矯正的適用問題、社區(qū)矯正機構(gòu)、主體，職能、全國性的社區(qū)矯正工作協(xié)作等作出詳細的規(guī)定，使社區(qū)矯正工作有法可依，有序開展。黨的十八屆四中全會《決定》明確提出制定社區(qū)矯正法。目前，我國可制定《社區(qū)矯正法》，對社區(qū)矯正作出全面而細致的法律規(guī)定，調(diào)整和規(guī)范社區(qū)矯正工作；也可整合監(jiān)獄矯正和社區(qū)矯正，制定一部《刑事執(zhí)行法》，統(tǒng)一協(xié)調(diào)監(jiān)獄矯正與社區(qū)矯正的關(guān)系，降低刑罰執(zhí)行成本，提高效率。

社區(qū)矯正立法已經(jīng)列入十二屆全國人大常委會五年立法規(guī)劃。2014年11月，《社區(qū)矯正法》草案已經(jīng)全文公布，其內(nèi)容共6章63條，包括總則、社區(qū)矯正機構(gòu)、刑罰執(zhí)行、監(jiān)督管理、教育幫扶、附則等內(nèi)容。[3]2016年4月28日，十二屆全國人大常委會第二十次會議舉行閉幕會，張德江委員長主持會議并講話。講話中提出：“列入今年立法工作計劃的民法總則、社區(qū)矯正法、環(huán)境保護稅法等立法項目，要擺在立法工作的重要位置，集中力量、嚴謹細致地做好法律草案擬訂和審議等工作，把握立法節(jié)奏，保證順利出臺?！鄙鐓^(qū)矯正工作經(jīng)過13年的理論與實踐的研究和探討，根據(jù)我國國情、經(jīng)濟和社會發(fā)展的規(guī)律，社區(qū)矯正法將在不久的未來順利出臺。

社區(qū)矯正工作在我國開展才13年，仍處于探索階段，國家頒布的相關(guān)法規(guī)多為綱領(lǐng)性文件，內(nèi)容比較廣泛，各地可結(jié)合地方開展社區(qū)矯正工作的實際，制定一系列具體的規(guī)定辦法和細則，為今后國家制定《社區(qū)矯正法》積累理論基礎、實踐經(jīng)驗和立法經(jīng)驗。例如廣西已出臺了《廣西壯族自治區(qū)社區(qū)矯正實施細則》等文件，仍可結(jié)合民族地區(qū)實際制定社區(qū)矯正的地方性法規(guī)，制定《廣西社區(qū)矯正工作條例》，使社區(qū)矯正工作有法可依、有章可循，進一步促進社區(qū)矯正工作的規(guī)范化。

（三）完善體制建設，建立專門的社區(qū)矯正機構(gòu)和社區(qū)矯正隊伍

體制建設是社會治理的一個全局性問題，是保證社區(qū)矯正工作順利開展的關(guān)鍵。體制建設完善，能明確職能、減少矛盾、節(jié)約成本、提高效益。社區(qū)矯正機構(gòu)和社區(qū)矯正隊伍建設必須要在黨委、政府領(lǐng)導下，統(tǒng)籌規(guī)劃，系統(tǒng)思考，整合資源，組織實施。

1.建立專門的社區(qū)矯正工作機構(gòu)。社區(qū)矯正工作是一項嚴肅的刑罰執(zhí)行活動，必須建立專門的社區(qū)矯正工作機構(gòu)負責對社區(qū)矯正工作進行統(tǒng)一管理。建議在各縣(市、區(qū))一級設隸屬廣西社區(qū)矯正管理局的社區(qū)矯正管理所或社區(qū)矯正管理中心，實行垂直管理，直接負責社區(qū)矯正的刑罰執(zhí)行工作，承擔對縣(市、區(qū))社區(qū)服刑人員的監(jiān)督管理工作。同時建立中途之家，開展集中教育幫扶工作。同時考慮在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、人口多的村屯建立社區(qū)矯正工作站。

課題組認為，司法行政機關(guān)應作為社區(qū)矯正機構(gòu)。因為，我國的司法行政機關(guān)一直以來負責監(jiān)禁刑的執(zhí)行，有著長期執(zhí)行刑罰和教育改造罪犯的經(jīng)驗，同時可以實現(xiàn)非監(jiān)禁刑執(zhí)行主體與監(jiān)禁刑執(zhí)行主體的統(tǒng)一。

2.建立政治素質(zhì)高、業(yè)務能力強的專職社區(qū)矯正隊伍。我們要建立一支職業(yè)化、專業(yè)化、規(guī)范化的社區(qū)矯正執(zhí)法工作隊伍。例如，可以借鑒國外的經(jīng)驗和做法，結(jié)合中國的國情建立社區(qū)矯正矯正官制度。社區(qū)矯正官是社區(qū)矯正機關(guān)的專職工作人員，代表國家執(zhí)行刑罰的國家公務員，是社區(qū)矯正工作的管理者和實施者，承擔對社區(qū)矯正人員監(jiān)督管理、教育矯正和適應性幫扶等工作；同時，也承擔動員組織、引導其他社會力量參與社區(qū)矯正工作，指導社會工作者和社會志愿者開展社區(qū)矯正工作等職責。

（四）引導組織社會資源開展社區(qū)矯正工作

黨的十八屆三中全會《決定》中提出，改進社會治理方式，必須堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領(lǐng)導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)，居民自治良性互動。各地要按照黨委政府的要求開展社區(qū)矯正工作，社區(qū)矯正工作也屬于社會工作的組成部分，社區(qū)矯正的目的是讓社區(qū)服刑人員重新融入社會生活，防止其重新犯罪，更好地回歸社會，成為守法公民，促進社會穩(wěn)定和諧發(fā)展。要實現(xiàn)社區(qū)矯正的目的，節(jié)省刑罰執(zhí)行資源，提高社區(qū)矯正效率，就要動員和組織社會力量廣泛參與。社區(qū)矯正的工作具有社會化的特征，其工作內(nèi)容不僅只是對社區(qū)服刑人員監(jiān)督和管理，同時也有對服刑人員的教育和幫助，想要順利開展好這項工作，需要社團、民間組織、社區(qū)基層組織、學校和社會各界人士的積極參與。很多時候必須通過政府購買服務方式來實現(xiàn)，因此政府要加大投入，加強社區(qū)建設，推動基本的公共服務體系、社會保障制度的不斷完善。

（五）建立完善的經(jīng)費保障機制，保障社區(qū)矯正工作的開展

經(jīng)費是工作開展的物質(zhì)基礎和基本保障，社區(qū)矯正工作經(jīng)費保障問題不解決，社區(qū)矯正也就成了無源之水、無本之木。為此，在2012年司法部與財政部聯(lián)合出臺了《關(guān)于進一步加強社區(qū)矯正經(jīng)費保障工作的意見》，規(guī)定了必須將社區(qū)矯正工作經(jīng)費和業(yè)務經(jīng)費納入各級財政預算，但由于沒有具體標準，各地執(zhí)行差距很大，沒有形成保障機制，社區(qū)矯正經(jīng)費保障政策在很多地方?jīng)]有得到落實，對社區(qū)矯正工作發(fā)展產(chǎn)生一定影響。因此，各地要進一步加強社區(qū)矯正基礎保障，加大對社區(qū)矯正經(jīng)費保障政策的貫徹執(zhí)行力度，切實抓好社區(qū)矯正經(jīng)費落實。目前，社區(qū)矯正經(jīng)費主要包括社區(qū)矯正工作經(jīng)費、學習培訓費、社區(qū)矯正專職社工報酬、購買服務和社區(qū)矯正設備費等部分。社區(qū)矯正機構(gòu)要積極向黨委、政府匯報情況，爭取支持。各地黨委、政府要高度重視做好社區(qū)矯正經(jīng)費保障工作，將社區(qū)矯正經(jīng)費列入同級財政預算予以保障，并建立經(jīng)費保障長效機制。財政部門應嚴格執(zhí)行上級財政部門制訂的社區(qū)矯正經(jīng)費保障標準，并建立動態(tài)增長機制，保證社區(qū)矯正工作開展的需要。此外，還可以多條渠道籌集資金，考慮接受社會捐贈等方法設立社區(qū)矯正工作基金，專款專用，如用于解決對志愿者的適當補助、開展技術(shù)培訓、心理培訓或特殊社區(qū)矯正對象的生活補助等。盡管社區(qū)矯正工作志愿者在社區(qū)矯正工作中提供無償服務，但如果能適當彌補他們進行社區(qū)矯正工作的必要費用，這樣能夠鼓勵更多的社會人士參與到志愿者隊伍中，充實非專業(yè)力量。

（六）創(chuàng)新社區(qū)矯正管理模式，豐富和完善矯正方法

要提高社區(qū)矯正工作效率，發(fā)揮社區(qū)矯正在社會治理創(chuàng)新中的作用，就要創(chuàng)新社區(qū)矯正管理模式，創(chuàng)新教育方式方法，就要豐富和完善矯正方法，激發(fā)社區(qū)服刑人員改造的積極性。社區(qū)矯正工作在發(fā)展過程中，會不斷發(fā)現(xiàn)問題，新情況，開展社區(qū)矯正工作除了運用傳統(tǒng)的工作方法，還要不斷創(chuàng)新，開發(fā)新的管理手段和方法，提升管理科學化水平，例如，建立完善各項工作制度；加強法律監(jiān)督；對服刑人員開展分階段和分類管理；對服刑人員進行風險評估和需求評估，將循證矯正、心理矯正技術(shù)方法引入社區(qū)矯正工作；開展個案矯正工作，有針對性的進行個別化教育幫扶；加強技術(shù)創(chuàng)新，加強社區(qū)矯正網(wǎng)絡化建設，提高社區(qū)矯正信息化應用水平，利用現(xiàn)代電子科技技術(shù)手段進行管理等。社區(qū)矯正工作者要把社區(qū)矯正工作作為一項事業(yè)來對待，要以寬容、奉獻、責任、積極的心態(tài)參與這項工作。要尊重社區(qū)服刑人員的人格，與社區(qū)服刑人員之間建立一種真誠、信任、關(guān)心和幫助的關(guān)系，這樣，才能走進服刑人員心里，了解社區(qū)服刑人員的情況，有正對性的開展工作，社區(qū)服刑人員也才能心服口服的接受教育矯正。

（七）進一步建立完善相關(guān)部門銜接配合機制

社區(qū)矯正工作需要人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)、監(jiān)獄、司法行政機關(guān)等相關(guān)職能部門和社會各方面密切協(xié)作，明確分工，各司其職，相互配合，相互制約，才能做好社區(qū)矯正工作。按照《辦法》的有關(guān)規(guī)定，做好人民法院、監(jiān)獄管理機關(guān)、公安機關(guān)(看守所)和司法行政機關(guān)的銜接工作，做到無縫對接。人民法院要求適用社區(qū)矯正的罪犯，在判決、裁定或決定確定之后的法定時間內(nèi)，自行按時到社區(qū)矯正機構(gòu)報到。對于由監(jiān)獄管理機關(guān)、公安機關(guān)批準暫予監(jiān)外執(zhí)行的社區(qū)矯正人員，在核實社區(qū)矯正人員暫予監(jiān)外執(zhí)行后的居住地并通知居住地縣級司法行政機關(guān)，由監(jiān)獄(看守所)將其押送至居住地，與縣級司法行政機關(guān)以及司法所現(xiàn)場辦理罪犯和法律文書交接手續(xù)，辦理登記等事項后，由司法所將罪犯帶回對其實施社區(qū)矯正。人民法院決定暫予監(jiān)外執(zhí)行的，應當通知其居住地縣級司法行政機關(guān)派員到庭辦理交接手續(xù)。司法行政機關(guān)在規(guī)定的時限內(nèi)與人民法院、監(jiān)獄管理機關(guān)或公安機關(guān)交接有關(guān)法律文書和相關(guān)材料、履行相關(guān)法律手續(xù)，將適用社區(qū)矯正的罪犯納入社區(qū)矯正工作體系，避免漏管、脫管。

社區(qū)矯正是我國刑罰執(zhí)行制度的重要內(nèi)容，作為一項新的法律制度，在我國開展社區(qū)矯正工作已有十三年，雖然取得較好的成績，但其發(fā)展無論是在理論上還是在實踐上，都還處在探索階段，還需要不斷地加強研究、完善與發(fā)展。目前，我國社區(qū)矯正工作進入全面推進的階段，社區(qū)矯正工作依然任重而道遠。

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［責任編輯：蔣慶紅］

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1008-8628（2016）06-0062-08

2016-09-20

本論文是廣西壯族自治區(qū)法學會2015年法學研究立項課題——《社區(qū)矯正制度研究》（批準編號：GFKT(2015)B16）之階段性成果；2016年度廣西高校中青年教師基礎能力提升項目，項目編號：KY2016Y B742。