國有獨資港口集團法人治理結(jié)構(gòu)“分權制衡”機制探析

封云

（天津港（集團）有限公司 天津 300461）

國有獨資港口集團法人治理結(jié)構(gòu)“分權制衡”機制探析

封云

（天津港（集團）有限公司 天津 300461）

近年來，中國港口規(guī)模等級和吞吐量顯著提升，但在界定董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層的權責界限方面，我國港口企業(yè)與世界一流港口企業(yè)相比存在明顯差距，如何在國有獨資港口集團建立“分權制衡”的法人治理結(jié)構(gòu)機制，值得進行深入的探討和研究。

港口集團；法人治理結(jié)構(gòu)；分權制衡

一、國有獨資港口集團法人治理結(jié)構(gòu)的歷史沿革

國有獨資港口集團法人治理結(jié)構(gòu)歷史沿革與國家港口體制改革的過程密切相關，前后經(jīng)歷了以下幾個階段：

1.空白期：從20世紀80年代中期開始，國家港口體制改革邁出歷史性步伐，沿海14個港口開始下發(fā)地方，實行“地方政府和中央政府雙重領導，以地方政府為主”的港口管理體制改革[1]。港口形式上區(qū)分為港口管理局（國家管理機構(gòu)）和裝卸單位或公司（企業(yè)實體），領導體制延續(xù)建國后的“一長制”和黨委領導下的“一把手負責制”，基本不存在現(xiàn)代企業(yè)制度的法人治理結(jié)構(gòu)。

2.起步期：從2001年開始，港口集團“政企分開”的體制改革進入實質(zhì)性階段。2001年，國務院轉(zhuǎn)發(fā)《關于深化中央直屬和雙重領導港口管理體制改革意見的通知》，港口不再承擔行政管理職能，逐步由“港務局”轉(zhuǎn)制為“港務集團或公司”，成為自主經(jīng)營、自負盈虧的法人實體，并按照《公司法》，建立法人治理結(jié)構(gòu)所要求的董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層。但具體實踐中，各港口集團領導機制依然延續(xù)過去的“一長制”，董事會人數(shù)不齊，基本不開會或以黨委會（聯(lián)席會議）代替。由于頂層制度缺失，港口企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)很快進入漫長探索期。

3.探索期：從2004年開始，以國務院國資委《關于中央企業(yè)建立和完善國有獨資公司董事會試點工作的通知》為標志，國有獨資企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的頂層設計開始探索建立制度。隨后幾年中，各地港口集團逐步納入國資系統(tǒng)監(jiān)管，董事會試點范圍逐步擴大，領導機制也從過去的“一長制”逐步向“董事會領導下的經(jīng)理負責制”轉(zhuǎn)變。這一時期，國務院國資委關于規(guī)范董事會建設的各類制度文件陸續(xù)出臺，港口集團法人治理結(jié)構(gòu)制度保障進一步加強，配齊董事會成員、加強監(jiān)事會職能、完善議事規(guī)則、規(guī)范會議組織、強化決議監(jiān)督等董事會建設的重點工作不斷推進，港口集團法人治理結(jié)構(gòu)管理水平和效率顯著提高。

4.發(fā)展期：從2015年開始，強化國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)頂層設計的制度文件陸續(xù)出臺。9月14日，國務院印發(fā)《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》（簡稱《指導意見》），對分類推進國有企業(yè)改革、完善國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機制、發(fā)展混合所有制、加強黨對國有企業(yè)領導等法人治理結(jié)構(gòu)的核心問題進行制度約束。9月20日，中共中央辦公廳印發(fā)《關于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》，詳細闡述堅持黨對國有企業(yè)的領導，加強國有企業(yè)黨的建設，是提升國有企業(yè)的制度優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢，促進國有企業(yè)做強做優(yōu)做大的根本保證。至此，在國有獨資企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)領域，長期探討的國資系統(tǒng)職能轉(zhuǎn)變、所有權與經(jīng)營權分離、黨組織政治領導作用等問題，有了重要的制度約束和實踐依據(jù)。

二、國有獨資港口集團法人治理結(jié)構(gòu)存在的突出問題

1.認識不清，上層矛盾明顯

根據(jù)《公司法》規(guī)定，國有獨資港口集團不設股東會，由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)（簡稱國資委）授權董事會行使股東會職權，董事長作為董事會的常設機構(gòu)與代表職位，在董事會閉會期間享有對董事會職權范圍內(nèi)事物的特殊處置權，是公司的最高管理者[2]?？偨?jīng)理由董事會聘任，對董事會負責，是公司執(zhí)行機構(gòu)（經(jīng)理層）負責人，統(tǒng)一主持公司的日常生產(chǎn)經(jīng)營和管理活動。總經(jīng)理是在董事會充分授權的范圍內(nèi)行使權力，經(jīng)營權和執(zhí)行權相對獨立，盡管受到董事長最高執(zhí)行權的制約，但只有總經(jīng)理具體執(zhí)行結(jié)果會出現(xiàn)重大問題時董事長才能使用最高執(zhí)行權[3]。

但在具體實踐中，港口集團長期延續(xù)上級部門“行政委任制”和黨委領導下的“一把手負責制”，董事長兼顧黨政一把，主觀習慣認為經(jīng)理層和經(jīng)營班子成員必須事事請示和匯報?？偨?jīng)理行使董事會賦予的權利，客觀認為董事長同為上級部門任命，不能過多干涉經(jīng)理層的政策經(jīng)營活動。這兩種矛盾造成：董事會過多干預經(jīng)理層的日常工作，成為“一言堂”；經(jīng)營班子事事聽從董事長指示，總經(jīng)理失去執(zhí)行力，成為“兩張皮”；董事長和總經(jīng)理權責不分，界限不明，上演“對臺戲”。

2.權責不分，決策效率低下

根據(jù)《公司法》規(guī)定，國有獨資公司法人治理結(jié)構(gòu)中董事會是最高決策機構(gòu)，對國資委（出資人）負責，監(jiān)事會是監(jiān)督機構(gòu)，由國資委派出，經(jīng)理層是執(zhí)行機構(gòu)，對董事會負責，行使董事會依法賦予的權責義務。

盡管《公司法》對法人治理各機構(gòu)的權責界定清晰，但具體實踐中，港口集團法人治理結(jié)構(gòu)的權責不分問題十分突出：一是類如公司章程、議事規(guī)則等制度文件形同虛設，實踐中完全延續(xù)過去做法，造成“有規(guī)不依、有章不循”；二是有章不循造成決策邊界不清，同一事項反復審議，“閉門黨委會、總經(jīng)理辦公會，開門董事會”，決策重復，效率低下；三是決策重復造成總經(jīng)理被“架空”，所有事項必須上董事會審議成為共識，“周周黨委會、月月董事會”，經(jīng)理層作為執(zhí)行機構(gòu)毫無意義，加劇上層矛盾；四是上層矛盾加劇工作流程混亂，上會事項不再經(jīng)由主管部門—分管領導—主管領導—總經(jīng)理—董事長的工作程序，而是繞開經(jīng)理層由負責董事會組織協(xié)調(diào)的部門直接提交董事長，造成部門間權力失衡和“一門獨大”。

3.作用不明，外董地位弱化

根據(jù)2004年《關于中央企業(yè)建立和完善國有獨資公司董事會試點工作的通知》，國有獨資公司引入外部董事制度是為董事會科學決策提供客觀性參考和平衡性作用。當企業(yè)利益發(fā)生沖突或涉嫌沖突時，外部董事可以從獨立角度，協(xié)調(diào)和幫助內(nèi)部董事對企業(yè)重大事項進行決策。

但到目前為止，港口集團多為各地市屬國有企業(yè)，領導班子由上級部門和國資委任命，黨委（組）、董事會、經(jīng)理層成員高度重合，不同類型的會議，出席人員完全一致。鑒于外部董事占董事會成員比例過低，董事會基本是極少數(shù)的外部董事去“影響”大多數(shù)的內(nèi)部董事，外部董事對決策事項的影響力非常有限。加之部分港口集團對外部董事重視度不高，不能按要求提前遞送審議事項材料，僅臨時通知，會上發(fā)放，外部董事在參會前不能及時得到表決事項完整信息和資料，對所表決的事項缺乏足夠的研究和論證，使得對董事會的表決意見缺乏科學性，進一步弱化外部董事在董事會的地位。

三、港口集團法人治理結(jié)構(gòu)的“分權制衡”機制

所謂“分權制衡”機制是指：依據(jù)《公司法》和公司章程規(guī)定，在港口集團法人治理結(jié)構(gòu)中，形成黨委會（政治機構(gòu)）、董事會（決策機構(gòu)）、監(jiān)事會（監(jiān)督機構(gòu)）和經(jīng)理層（執(zhí)行機構(gòu)）之間權責清晰、彼此獨立的相互制約關系。通過固定的組織形式和分級授權，各機構(gòu)擁有相對獨立的權利運作空間，任何機構(gòu)既不能獨攬全部權力，又不能越界濫用職權，各機構(gòu)相互制衡、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效治理，有利于實現(xiàn)企業(yè)利益最大化的發(fā)展目標。

1.從分權關系角度出發(fā)，必須合理界定黨委會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層的權責關系

（1）黨委會是政治領導機構(gòu)

《指導意見》明確：“堅持黨對國有企業(yè)的領導，這是深化國有企業(yè)改革必須堅守的政治方向”、“要把加強黨的領導和完善公司治理統(tǒng)一起來，明確國有企業(yè)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的政治核心作用”。因此，“分權制衡”機制下，黨委會的職權應集中在宣傳和執(zhí)行黨的路線、方針、政策，思想文化建設，干部隊伍建設，組織作風建設，反腐倡廉建設等黨內(nèi)工作事項。

（2）監(jiān)事會是常設監(jiān)督機構(gòu)

根據(jù)《公司法》規(guī)定，港口集團設立的監(jiān)事會，是由國資委領導下的常設機構(gòu)，主要負責檢查公司財務、董事高管監(jiān)督、提出高管罷免建議，糾正損害公司利益行為等事項。

（3）董事會是經(jīng)營決策機構(gòu)

由于國有獨資港口集團不設股東會，由國資委行使股東會權力，因此國資委才是最高權力機構(gòu)，而董事會僅行使國資委賦予的權利，是企業(yè)的經(jīng)營決策機構(gòu)。根據(jù)《公司法》規(guī)定，董事會負責經(jīng)營計劃、投資方案、預決算、利潤分配、注冊資本增減、股權、發(fā)債，公司形式和業(yè)務變更等資金事項，內(nèi)部管理機構(gòu)與基本制度制定，決定經(jīng)理層。除此之外，董事會職權內(nèi)還應包括中長期戰(zhàn)略規(guī)劃，重大資產(chǎn)處置，對外擔保和捐贈，職工收入分配方案等事項。

（4）經(jīng)理層是經(jīng)營管理機構(gòu)

經(jīng)理層作為董事會的輔助機構(gòu),接受董事會的指揮和監(jiān)事會的監(jiān)督，在董事會充分授權的范圍內(nèi)，經(jīng)理層必須有足夠的空間獨立處理企業(yè)的經(jīng)營管理事務，不需要事無巨細的請示董事會或黨委會?？偨?jīng)理是企業(yè)經(jīng)營管理的總代表，由董事會聘任，主持和召開總經(jīng)理辦公會。根據(jù)《公司法》規(guī)定，總經(jīng)理主要負責主持生產(chǎn)經(jīng)營管理工作，組織實施董事會決議，組織實施年度經(jīng)營計劃和投資方案等事項。

2.從制衡關系角度出發(fā)，必須實現(xiàn)黨委會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層之間的相互制衡

（1）黨委會的“政治角色”

港口集團黨委會必須參與“三重一大”決策工作討論，形成明確意見向董事會、經(jīng)理層反饋。董事會、經(jīng)理層在進行決策前，必須聽取黨委會意見，但并不代表必須由黨委會決定。目前，大多數(shù)港口集團，除專職的黨委副書記或紀委書記外，黨委成員均為董事會成員，參加黨委會討論（或列席）的領導班子基本為經(jīng)理層成員，完全可以通過制度約束，有效實現(xiàn)黨委會參與重大事項決策，做到“把關定向”和“黨內(nèi)監(jiān)督”，不必事事必上黨委會。

（2）監(jiān)事會的有效監(jiān)督

特別強調(diào)和指出的是，港口集團監(jiān)事會與董事會并立，獨立行使對董事會、總經(jīng)理、經(jīng)營班子及企業(yè)的監(jiān)督檢查。因為監(jiān)事由國資委派出，對出資人負責，監(jiān)事必須列席董事會會議，可以對所議事項提出質(zhì)詢和建議，這種質(zhì)詢和建議不能被看作是對董事會決策的“挑刺”、“作?！焙蛯θ粘＝?jīng)營活動的“干涉”。企業(yè)內(nèi)部各機構(gòu)和部門要全力配合監(jiān)事會日常工作的開展，要建立順暢、高效的工作協(xié)調(diào)機制，保障監(jiān)事會發(fā)揮有效對的監(jiān)督檢查職能。

（3）董事長與總經(jīng)理的制衡關系

從法人治理結(jié)構(gòu)的角度出發(fā)，董事長主持董事會，董事會任命總經(jīng)理，是一種新的委托授權關系。董事長不再是過去的“一長制”，總經(jīng)理對董事會負責而不是對董事長負責，董事長和總經(jīng)理之間不是領導和被領導，不存在行政等級關系?？偨?jīng)理和董事長一樣，必須在董事會的充分授權下行使權力，如果存在權力交叉，就必須用制度約束職權范圍，進行分級授權。董事會不能隨意干預總經(jīng)理職權范圍內(nèi)的事務,否則總經(jīng)理就不可能對董事會承擔充分的責任。

（4）董事會和經(jīng)理層的權責劃分

董事會和經(jīng)理層權責不清的重點集中在究竟哪些事項經(jīng)董事會審議由董事長“決定”，哪些經(jīng)總經(jīng)理辦公會審議由總經(jīng)理“決定”。關于這一核心問題，《公司法》早已給出了明確的界定：董事會討論決策所有有關出資人利益的事項，如資金、股權、所有權性質(zhì)、組織形式等和涉及企業(yè)戰(zhàn)略、規(guī)劃、方針、政策等宏觀經(jīng)營事項，從整體方向和思路上把控企業(yè)的發(fā)展方向。而具體的、微觀的涉及經(jīng)營管理的事項完全下沉至經(jīng)理層，由總經(jīng)理辦公會進行討論，由總經(jīng)理在董事會授權的權限范圍內(nèi)進行決策。董事會決定的是做與不做的問題，經(jīng)理層解決的是何時、何地、以何種方式、怎么做的問題。從這一角度出發(fā)，董事會和經(jīng)理層的權責劃分很容易進行制度約束，需要指出的是，董事會、經(jīng)理層的權責劃分和董事長、總經(jīng)理的分級授權是完全不同的兩個概念，前者指的是權力和義務的劃分，后者是針對某一類具體事項的權限大小。

（5）清晰規(guī)范的制度保障和運行機制

實現(xiàn)港口集團權責清晰、運行高效的法人治理結(jié)構(gòu)的重要前提是必須建立規(guī)范合理的制度保障體系。黨委會、監(jiān)事會、董事會、總經(jīng)理辦公會等各機構(gòu)的權責劃分和相互的協(xié)調(diào)配合關系，必須體現(xiàn)在公司章程和相關制度文件中，并嚴格執(zhí)行。此外，董事會辦公室應與黨委辦公室合并，直接對應董事長和黨委書記，行政辦公室直接對應總經(jīng)理和經(jīng)理層，負責總經(jīng)理辦公會組織和具體事項的督辦。董事長辦公室和行政辦公室分立的好處是從工作流程和流轉(zhuǎn)程序上根本杜絕董事會和經(jīng)理層的權力交叉。在日常工作中，董事長辦公室和行政辦公室的職責僅限于會議組織、議案整理、決議督辦和各部門之間的協(xié)調(diào)，董事會議題的流轉(zhuǎn)必須嚴格按照《議事規(guī)則》進行。

（6）提高外部獨立董事的比例

根據(jù)“內(nèi)外主體平衡論”[4]，在國有獨資公司治理中客觀存在著內(nèi)外兩大不同的利益主體群，兩大利益主體群之間必須要平衡，失衡就要失效，必須從外部引入“治理力”同“內(nèi)部人控制力”相抗衡，實現(xiàn)內(nèi)外主體的平衡，這種“外部治理力”就是外部董事制度和外派監(jiān)事制度。一直以來，國有獨資公司中外部獨立董事比例一直很低，董事會成員基本由企業(yè)內(nèi)部人員組成，這對董事會內(nèi)部人員的監(jiān)督產(chǎn)生很大影響，侵犯股東利益和“內(nèi)部控制人”現(xiàn)象屢有發(fā)生。港口集團可以參照證監(jiān)會對上市公司法人治理結(jié)構(gòu)的做法，逐步提高外部獨立董事比例至一半，將經(jīng)營班子完全下沉至經(jīng)理層，讓外部董事真正發(fā)揮獨立建議、科學論證、輔助決策的作用，提高董事會集中討論和民主決策的水平。

（7）合理有效的體制創(chuàng)新

一是加快高管任命機制創(chuàng)新。將干部任命區(qū)分為行政干部和企業(yè)干部，行政干部的任免與考核歸組織部門，企業(yè)干部的任免與考核歸出資人（國資委），真正做到組織關系的分離；二是適當探索經(jīng)理任免權向董事會回歸。由于港口集團經(jīng)理層與董事會成員一樣，均由上級部門任命，這就極大降低了董事會行權的獨立性，董事會應逐步取消國有獨資企業(yè)的行政級別，適當推行由董事會獨立聘任職業(yè)經(jīng)理人的制度，使企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)真正向市場化邁進；三是在保障董事會能有效行使最終控制權的前提下，通過市場化的方式，以經(jīng)營業(yè)績?yōu)橹笜私⒏吖艿钠髽I(yè)年薪制度和股權激勵制度，對經(jīng)營者起到激勵作用。

[1]徐杏,郝軍.我國沿海港口管理體制生化改革的思考[J].中國港口,2014(2).

[2] 趙志川,宋榕.董事長權力的法律規(guī)制[J].商業(yè)時代, 2006(3).

[3]聶小華.總經(jīng)理的角色與行權[J].企業(yè)文明,2005(5).

[4]鄭海航.完善中國特色的國有公司治理結(jié)構(gòu)[N].光明日報, 2008-1-29.

責任編輯：張 明