城市房屋拆遷中的法理問題研究

羅雅倩

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢 430073)

城市房屋拆遷中的法理問題研究

羅雅倩

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢 430073)

摘要：近年來，城市建設(shè)的規(guī)模呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)張的趨勢(shì)，房屋拆遷的規(guī)模也隨之不斷擴(kuò)大，在其中涉及到拆遷人、政府、被拆遷人的利益糾葛，而在實(shí)踐中，由于不能很好的處理好各方面的利益糾葛導(dǎo)致矛盾激化，以致產(chǎn)生了暴力拆遷和暴力反拆遷的事件，在社會(huì)上產(chǎn)生了極大的影響。對(duì)于解決房屋拆遷問題，筆者認(rèn)為最重要的是對(duì)公共利益進(jìn)行界定，這樣才能保證政府更好的依法執(zhí)政，這樣才能更好的保護(hù)好私有財(cái)產(chǎn)。

關(guān)鍵詞：住房單位；私人保護(hù)財(cái)產(chǎn)；公共利益

一、城市房屋拆遷的概念

城市房屋拆遷，是指在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，由于城市建設(shè)的需要，在國有土地上實(shí)施的房屋拆遷，并給予房屋、土地及其附屬物的所有人補(bǔ)償?shù)男袨椤Ｔ谶@里，需要區(qū)分拆遷和征收這兩個(gè)概念：房屋征收是國家因公共利益需要強(qiáng)制取得房屋所有權(quán)的公權(quán)力行為：而房屋拆遷中的“拆”意指拆除土地上的建筑物，“遷”意指將建筑物所有者搬遷至別處重新安置[1]。

二、城市房屋拆遷的主要特征

(一)城市房屋拆遷的對(duì)象是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上的房屋

城市房屋拆遷的對(duì)象是因城市建設(shè)的需要而拆遷的且其規(guī)劃在城市規(guī)劃的區(qū)域內(nèi)且屬于國有土地上的房屋。對(duì)于城市規(guī)劃區(qū)的具體范圍是由城市人民政府在編制城市總體規(guī)劃中來進(jìn)行劃定的。同時(shí)，必須是要有合法權(quán)屬手續(xù)的房屋才能被納入被拆遷的房屋的范圍內(nèi)。

(二)城市房屋拆遷的行為和程序都應(yīng)當(dāng)是合法的

社會(huì)主義法制的合法原則不允許任何機(jī)關(guān)團(tuán)體和個(gè)人有法律所不允許的任何行為。城市房屋拆遷亦是如此，在《國有土地房屋征收與補(bǔ)償條例》中明確了征收的主體是國家，同時(shí)應(yīng)按“征收—補(bǔ)償—安置—拆遷”的程序進(jìn)行，向被拆遷人說明情況，應(yīng)當(dāng)廣泛征求公眾的意見，在拆遷過程中做好取舍，拒絕野蠻拆遷。

(三)城市房屋拆遷應(yīng)當(dāng)做好補(bǔ)償和拆遷安置

在整個(gè)拆遷過程中，最重要的也是人們最關(guān)心的問題就是對(duì)被拆遷人的補(bǔ)償和安置，在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，往往因?yàn)樘幚聿缓眠@兩個(gè)問題，而使矛盾激化，引發(fā)一些極端事件的發(fā)生。在條例中確立了房屋征收與補(bǔ)償當(dāng)遵循決策民主、程序正當(dāng)、結(jié)果公正的這一基本原則，這一原則應(yīng)貫穿城市房屋拆遷的整個(gè)過程，保護(hù)好被拆遷人的合法利益。

(四)城市房屋拆遷必須是公益性的

在我國憲法中有規(guī)定國家只有在為了公共利益的需要的前提下才可以依照法律的規(guī)定對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)實(shí)實(shí)行征收征用，并給予補(bǔ)償。于是，進(jìn)行拆遷的一大前提必須是為了公共利益的需要，禁止一切非基于公共利益的濫用權(quán)力的拆遷。

三、城市房屋拆遷中存在的主要問題

(一)權(quán)力濫用

在城市拆遷問題上，主要體現(xiàn)的是“公權(quán)”和“私權(quán)”的一種博弈，需要找到一個(gè)平衡點(diǎn)，才能做好拆遷工作。到目前為止，由于對(duì)“公共利益”的界定比較模糊，這也經(jīng)常是學(xué)術(shù)界和社會(huì)公眾討論的焦點(diǎn)，同時(shí)相關(guān)制度的不完善，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)借用“公共利益”的名義，運(yùn)用公權(quán)力強(qiáng)制介入拆遷中去，違法行政，當(dāng)前各級(jí)政府都有明確的政績考核標(biāo)準(zhǔn)，這也確實(shí)在一定的程度上產(chǎn)生了一定的功效，但是，一些地方政府盲目追求政績而濫用公權(quán)力，這樣導(dǎo)致了公眾的不滿，使拆遷工作受到阻礙。

(二)公眾的參與制度不夠完善

城市房屋拆遷關(guān)系到被拆遷人的財(cái)產(chǎn)利益，甚至還關(guān)系到被拆遷人的生命，因此，國家的相關(guān)部門應(yīng)該更多的關(guān)注到這一問題。而且，從法理上來講，兩者的利益是平等的，因此，要給予公眾申辯、質(zhì)疑、聽證、司法救濟(jì)權(quán)利的保障，保證利益相關(guān)人和公眾能夠參與到其中，使拆遷工作能夠更合理的實(shí)行。

(三)對(duì)被拆遷人的利益保護(hù)缺失

建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)需要良好合理的制度，要保證各個(gè)主體處于平等的地位，這樣才能更有利于各方進(jìn)行協(xié)商。在房屋拆遷過程中，要保證被拆遷人和拆遷人處于平等的地位，但是，在現(xiàn)實(shí)中，我國相關(guān)法律制度更多的是賦予行政機(jī)關(guān)以權(quán)力而不是義務(wù)，即使有的地方的相關(guān)制度有涉及，但被拆遷人所享有的權(quán)利和義務(wù)往往殘缺不全，然—到了實(shí)際中還是很難得到真正的落實(shí)。

四、城市房屋拆遷過程中存在的若干問題

(一)典型拆遷事件

一個(gè)國家或者地區(qū)在法治成長的過程中總是會(huì)有一些標(biāo)志性的事件的發(fā)生，而這些事件的發(fā)生會(huì)對(duì)當(dāng)時(shí)社會(huì)乃至以后的社會(huì)產(chǎn)生很大的影響，在從1991年至今，關(guān)于城市拆遷，國內(nèi)外都發(fā)生過引人深思的法治的標(biāo)志性事件：德國的“磨坊事件”和中國的成都“唐福珍事件”。

德國波茨坦郊外發(fā)生的“磨坊事件”在歷史上引起了很大的轟動(dòng)：十八世紀(jì)，在柏林市西南27公里處的波茨坦的一處密林里，腓特烈大帝為國王威廉一世仿照法國的凡爾賽宮建造了一座“無憂宮”—桑蘇西宮。普魯士大公國(德國前身) 國王威廉一世登上行宮。環(huán)顧后見一大煞風(fēng)景的風(fēng)車磨坊。遂下令將磨坊拆除，但是令國王大感意外的是該磨坊屬于私人財(cái)產(chǎn)且是祖上傳下來的，磨坊主不肯拆除。威廉一世大怒，再下令派人強(qiáng)行拆除該磨坊。此后便有兩種說法：一是磨坊主揚(yáng)言如果國王強(qiáng)拆磨坊，就到法院告國王；威廉一世聞?dòng)嵽D(zhuǎn)怒為喜，認(rèn)為人民如此信賴法律，乃普魯士之幸，磨坊當(dāng)然得以保全。二是國王的御林軍將磨坊拆除，磨坊主向柏林最高法院起訴國王利用權(quán)力擅拆民房，要求賠償一切損失，法庭的3名法官根據(jù)當(dāng)時(shí)的《憲法》第79條第6款判決國王敗訴，在原址立即重建一座同樣大小的磨坊，并賠償磨坊主訴訟費(fèi)以及其他損失150元。威廉一世居然按照法院的判決逐一執(zhí)行。至今，該磨坊仍然矗立在桑蘇西宮的圍墻外。這個(gè)案例被認(rèn)為是德國通往司法獨(dú)立路上的里程碑。雖然該案例發(fā)生在十八世紀(jì)，我國還處于古代，但是從這個(gè)案例中我們可以看出普魯士國王并沒有像我們古代的君主那樣有絕對(duì)的霸權(quán)。

我國在建設(shè)法治社會(huì)的過程中，也出現(xiàn)了很多轟動(dòng)一時(shí)，到現(xiàn)在仍引人深思的事件。四川的“唐福珍事件”就是這樣的一個(gè)事件，其影響遍及全國。2009年11月13日，中國四川成都女業(yè)主唐福珍用自焚的方式阻撓有關(guān)當(dāng)局以“違章建筑”為名對(duì)其房屋的拆遷，最終因傷勢(shì)過重?fù)尵葻o效死亡。成都當(dāng)局將該事件定性為“暴力抗法”。自焚事件在全國引起了強(qiáng)烈反響，也正是在此事件發(fā)生后，國務(wù)院就此正式著手開始修改該條例，該事件可以說是房屋拆遷制度的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。雖然進(jìn)行了修改，法律在書面上雖然已經(jīng)明文禁止了暴力拆遷，但是這并不代表此類事情就此不再發(fā)生，隨后發(fā)生的碾壓事件就可以說明一切。

按照普魯士當(dāng)時(shí)法律，是沒有可以強(qiáng)行拆除磨坊的法律，暫且不說中國古代對(duì)于這個(gè)問題會(huì)是怎樣的一個(gè)解決辦法或者發(fā)展趨勢(shì)，在現(xiàn)行法律下，私人的財(cái)產(chǎn)可以以“公共利益”的名義進(jìn)行拆遷甚至是強(qiáng)拆，在一般情況下，只要在擁有國家權(quán)力一方認(rèn)為補(bǔ)償合理，國家權(quán)力就具有絕對(duì)的正當(dāng)性。對(duì)于拆遷補(bǔ)償是否合理并不是由被拆遷方說了算，就更別說維權(quán)了。

(二)城市房屋拆遷中的立法現(xiàn)狀

法律自身就具有一定的局限性，法律制定是為了保持穩(wěn)定的社會(huì)秩序不變，也要求法律需要具有穩(wěn)定性，就是這一穩(wěn)定特性和法律制定者本身的局限性也就決定了法律的滯后性，城市房屋拆遷立法也不例外。在城市房屋拆遷立法中，行政機(jī)關(guān)作為房屋拆遷的具體執(zhí)法者，我們看到的更多的是賦予行政機(jī)關(guān)權(quán)利而不是義務(wù)，形成鮮明的對(duì)比的是被拆遷人承擔(dān)的更多是義務(wù)，而且對(duì)于行政機(jī)關(guān)立法缺乏監(jiān)督機(jī)制，這樣更不利于公民權(quán)利的保障。

(三)城市房屋拆遷中的“公共利益”現(xiàn)狀

1.立法缺乏對(duì)“公共利益”的明確界定

“公共利益”這一詞在我國現(xiàn)行法律中很常見?！缎姓S可法》第八條第二款：“行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可?！比粍t我國現(xiàn)行法律并沒有明確規(guī)定什么是“公共利益”。什么是公共利益？這些都是學(xué)術(shù)界和社會(huì)公眾討論的焦點(diǎn)，也是在城市房屋拆遷過程中最重要、最需解決的問題，但是我國法律法規(guī)也并沒有對(duì)“公共利益”的界限進(jìn)行明確的規(guī)定。雖然有些作出了以上的規(guī)定，列舉了屬于“公共利益”范疇的拆遷行為，但是其不具體性仍然不能解決在城市拆遷過程中借“公共利益”之名實(shí)質(zhì)濫用公權(quán)力的行為，在該條例頒布后發(fā)生的一系列拆遷事件就可以證明。

2.實(shí)踐中“公共利益”的具體操作性受阻

就像在上述第一條中敘述，雖然在《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中列舉出來，這樣在一定水平上產(chǎn)生了功效，但是并不能從根本上解決拆遷中存在的問題，當(dāng)前我國對(duì)公共利益的界定實(shí)質(zhì)上是給予了行政機(jī)關(guān)行政自由裁量權(quán)，而正因?yàn)槿绱?，有些地方政府為了達(dá)到政績?yōu)E用國家公權(quán)力拆遷或者濫發(fā)拆遷許可證，借用“公共利益”之名隨意踐踏公民的權(quán)利，然而也并沒有受到相應(yīng)的監(jiān)督。

(四)公民私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)問題

隨著城市化進(jìn)程的加快，隨處可見的拆遷，但是在這一過程中被拆遷方的權(quán)利經(jīng)常受到破壞，但這些現(xiàn)象并不是偶然的，而是由諸多方面的原因集中在一起形成的。

1.公益拆遷和商業(yè)拆遷區(qū)分不清

按照拆遷途徑，可以將拆遷分為：公益拆遷和商業(yè)拆遷。商業(yè)拆遷是一種平等的民事法律關(guān)系。公益拆遷是政府當(dāng)局為了公共利益的需要進(jìn)行的拆遷行為，拆遷人和被拆遷人之間是一種行政法律關(guān)系。當(dāng)前中國相關(guān)法律制度并沒有對(duì)這兩種拆遷進(jìn)行明確的區(qū)分，這就在現(xiàn)實(shí)中造成了對(duì)兩者的混淆。在商業(yè)拆遷中，拆遷人和被拆遷人是平等關(guān)系，應(yīng)當(dāng)尊重意思自治的原則進(jìn)行協(xié)商，而不能濫用政府的強(qiáng)制力，政府也不能以公權(quán)力隨意介入。應(yīng)當(dāng)明確區(qū)分公益拆遷和商業(yè)拆遷兩者的不同，對(duì)公益拆遷應(yīng)該是“補(bǔ)償”，商業(yè)拆遷則應(yīng)該“賠償”。

2.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍缺失

拆遷補(bǔ)償是整個(gè)房屋拆遷中的核心問題，關(guān)系到被拆遷人的權(quán)益是否能夠得到最大的保護(hù)。然而因?yàn)槌鞘蟹课莶疬w的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定并不明確，拆遷人在房屋估量和補(bǔ)償?shù)葐栴}上具有決定權(quán)，在實(shí)踐中，拆遷補(bǔ)償經(jīng)常成為各種矛盾的焦點(diǎn)，被拆遷人往往得不到應(yīng)有的或者達(dá)不到他們要求的補(bǔ)償，而這又導(dǎo)致了一系列影響遍及全國的拆遷事件。首先，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并不明確。我國當(dāng)前沒有一部具體規(guī)定關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的具有權(quán)威性的規(guī)范性法律文件，這才導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)中的標(biāo)準(zhǔn)混亂；其次，補(bǔ)償范圍過窄。因?yàn)檫@種缺失也就使被拆遷人在拆遷中的利益承受損失；最后，對(duì)拆遷補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督制度的缺失。在我國，拆遷人是拆遷補(bǔ)償?shù)臎Q定人，但是并沒有一個(gè)機(jī)制是來對(duì)拆遷人擁有的這個(gè)權(quán)力的約束，這也就更大程度上助長了拆遷人補(bǔ)償?shù)碾S意性。

五、城市房屋拆遷中問題的對(duì)策研究

(一)加快城市房屋拆遷立法進(jìn)程，規(guī)范立法

城市房屋拆遷事件的多發(fā)，在很大程度上是因?yàn)椋谙嚓P(guān)法律制度中更多的是賦予行政機(jī)關(guān)以權(quán)利而不是義務(wù)。筆者認(rèn)為，要想更好的保障好公民在拆遷中的權(quán)益，就必須通過立法限制行政權(quán)力，避免公權(quán)力越位造成公民權(quán)力的失位。在城市房屋拆遷過程中，我們還需注意一個(gè)問題：強(qiáng)制拆遷。在這里我們可以知道，政府在一定情況下是可以進(jìn)行強(qiáng)制拆遷的，在涉及公共利益的項(xiàng)目拆遷中，公民拒絕配合拆遷而造成公共利益重大損失的必須果斷采取強(qiáng)制執(zhí)行制度。但是，當(dāng)前我國并沒有相關(guān)的規(guī)范性法律文件對(duì)強(qiáng)制拆遷進(jìn)行明確的規(guī)定的，這也就導(dǎo)致相關(guān)部門濫用該權(quán)力破壞公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)益，強(qiáng)制拆遷措施的采取應(yīng)當(dāng)慎重并且要有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，以防止“假公濟(jì)私”，因此，通過立法嚴(yán)格規(guī)范強(qiáng)制拆遷行為和程序是當(dāng)務(wù)之急。同時(shí)，還要通過立法區(qū)分商業(yè)拆遷和公益拆遷。

(二)充分尊重和保護(hù)公民私有財(cái)產(chǎn)

1.完善城市房屋拆遷的程序——聽證程序

只是通過立法來解決城市房屋拆遷中存在的問題是不現(xiàn)實(shí)的，法律是在過去制定，而要解決的是現(xiàn)在和未來的問題，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，其漏洞不斷的顯現(xiàn)出來，這些是在任何時(shí)候都無法避免的。所以，需要在加強(qiáng)立法的同時(shí)確立關(guān)于城市房屋拆遷的正當(dāng)程序，這樣才能真正保障公民的權(quán)益。同時(shí)，沒有正當(dāng)程序，政府的征收、征用行為就得不到有效的規(guī)范，公民權(quán)利也就無法得到切實(shí)的保障。在實(shí)踐中，“重實(shí)體，輕程序”現(xiàn)象非常嚴(yán)重，這樣經(jīng)常會(huì)造成處理不公，隨之而來的就是社會(huì)矛盾激化，不利于社會(huì)穩(wěn)定。因此，只有完善城市房屋拆遷的正當(dāng)程序，扭轉(zhuǎn)“重實(shí)體，輕程序”的局面，這樣才能更好的保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和人身權(quán)利。同時(shí)，在完善城市房屋拆遷程序中，筆者認(rèn)為，最為重要的是拆遷聽證程序。聽證程序是保障相關(guān)公眾的知情權(quán)和參與權(quán)，對(duì)于聽證程序，需要在兩方面進(jìn)行落實(shí)：一是將其作為必要程序，以明確條文形式進(jìn)行規(guī)定，使聽證成為利害關(guān)系人實(shí)實(shí)在在的權(quán)利；二是擴(kuò)大聽證內(nèi)容，由于拆遷補(bǔ)償是相關(guān)人最為關(guān)心的問題，也常常是矛盾激化導(dǎo)致拆遷事件的關(guān)鍵，政府應(yīng)組織被拆遷人或者代表進(jìn)行聽證，同時(shí)廣泛吸取各方的意見建議來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)房屋拆遷中存在的問題舉行聽證。

2.完善城市房屋拆遷中的權(quán)利救濟(jì)

法諺云：“有權(quán)利則有救濟(jì)，無救濟(jì)則無權(quán)利。”“釘子戶”的出現(xiàn)可以說是公民權(quán)益意識(shí)增強(qiáng)，但是由于行政機(jī)關(guān)在整個(gè)房屋拆遷過程中是決定者，而且我國目前城市房屋拆遷還存在很多不足和缺陷，在現(xiàn)實(shí)中被拆遷人的權(quán)益還是往往得不到保障，這就迫切需要權(quán)利救濟(jì)。權(quán)利救濟(jì)必須從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善：一是行政救濟(jì)。加強(qiáng)信訪制度的建設(shè)和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，雖然在我國目前有信訪這一途徑提供給公民去維權(quán)或者監(jiān)督，但是一直都沒能在實(shí)際上真正發(fā)揮很大的作用，但仍需堅(jiān)持，讓其成為每一階段的首要救濟(jì)手段；二是司法救濟(jì)。這也是在整個(gè)救濟(jì)體系中最為重要的救濟(jì)手段，必須保證司法公正，保障公民的權(quán)利。

3.完善拆遷補(bǔ)償安置制度

在城市房屋拆遷中，最重要也是最為人們所關(guān)心的就是拆遷補(bǔ)償。首先，完善拆遷補(bǔ)償立法，直接通過立法來規(guī)定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，目前的法律制度也只是一些抽象的規(guī)定，缺乏具體性的規(guī)定，而這又是最容易導(dǎo)致矛盾激化的關(guān)鍵點(diǎn)，因此迫切需要進(jìn)行拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的立法；其次，確立拆遷補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督機(jī)制。

(三)合理界定“公共利益”

在房屋征收中，對(duì)公共利益的界定一向是利益博弈的核心，公共利益的基本內(nèi)涵，應(yīng)該是指社會(huì)和公眾所共同擁有的利益，這很大程度上關(guān)系到所有或者絕大多數(shù)的社會(huì)上成員的共同利益，而并非是少數(shù)人或者團(tuán)體的利益。界定范圍過窄將影響到公益事業(yè)的發(fā)展，但若界定過寬將損害到物權(quán)穩(wěn)定和安全秩序。對(duì)“公共利益”進(jìn)行合理的定義以及同其他劃清界限將有利于我國社會(huì)主義法治社會(huì)的建設(shè)、人權(quán)保護(hù)還有限制公權(quán)力濫用。應(yīng)通過立法明確規(guī)定公共利益的范圍，不宜過寬也不宜過窄，由于立法只是列舉哪些屬于公共利益范圍，因此也可以通過建立專門的公共利益認(rèn)定機(jī)構(gòu)。

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責(zé)任編輯：董柯

收稿日期：2016-03-28

作者簡(jiǎn)介：羅雅倩(1992-)，女，湖北荊州人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)在讀碩士研究生。

中圖分類號(hào)：D923.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-1890(2016)02-0046-04