農(nóng)村宅基地抵押貸款的剖析與破解

張鄢，李燦斌

（1.湖南師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，湖南 長沙 410081；2.湖南省地質(zhì)科學(xué)研究院，湖南 長沙 410007）

農(nóng)村宅基地抵押貸款的剖析與破解

張鄢1，李燦斌2

（1.湖南師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，湖南 長沙 410081；2.湖南省地質(zhì)科學(xué)研究院，湖南 長沙 410007）

多年來，農(nóng)村宅基地受法律法規(guī)所限不能流轉(zhuǎn)、抵押、轉(zhuǎn)讓，無法體現(xiàn)所具有的資產(chǎn)屬性。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》及其配套文件，為試點(diǎn)探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑，提供了政策支撐。本文就農(nóng)村宅基地抵押貸款這一新興的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行探討，通過分析當(dāng)前農(nóng)村宅基地抵押貸款產(chǎn)生的政策背景、需求分析及其探索實(shí)踐，對農(nóng)村宅基地抵押貸款的試點(diǎn)實(shí)施，提出相應(yīng)的探討和建議。

農(nóng)村宅基地；抵押貸款；宅基地制度

宅基地及其住房是農(nóng)民最基本的生活保障，以農(nóng)村宅基地進(jìn)行抵押融資是拓寬農(nóng)村金融供給、破解農(nóng)村資金短缺的有效途徑之一。但在法律法規(guī)尚處于禁止?fàn)顩r下，試點(diǎn)農(nóng)村宅基地抵押貸款，并使其能有效運(yùn)轉(zhuǎn)，規(guī)避不良貸款風(fēng)險(xiǎn)，仍值得深入研究。

1　基本概念

1.1農(nóng)村宅基地

農(nóng)村宅基地，是指農(nóng)村的農(nóng)戶或個(gè)人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。涵蓋建了房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，建過房屋但已無上蓋物或不能居住的土地，準(zhǔn)備建房用的規(guī)劃地三種類型。通常所稱的農(nóng)村宅基地是指農(nóng)村宅基地使用權(quán)，即經(jīng)依法審批，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分配給其成員用于建筑住宅及其它有關(guān)附屬物的、無使用期限限制的集體土地建設(shè)用地使用權(quán)；宅基地是農(nóng)用地的組成部分，是農(nóng)戶依法取得的土地用益物權(quán)。從農(nóng)村宅基地的基本概念可以看出，我國的農(nóng)村宅基地具有社會保障和社會福利的特性，但并未體現(xiàn)所具有的資產(chǎn)屬性。

1.2農(nóng)村宅基地抵押貸款

農(nóng)村宅基地抵押貸款，是指在不改變宅基地所有權(quán)性質(zhì)的前提下，以農(nóng)民住房所有權(quán)及所占宅基地使用權(quán)作為抵押、由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)（貸款人）向符合條件的農(nóng)民住房所有人（借款人）發(fā)放的、在約定期限內(nèi)還本付息的貸款。

1.3現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度

我國現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度，主要呈現(xiàn)四個(gè)特征：1）無償取得，即農(nóng)戶向集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請，集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)審核同意該農(nóng)戶的申請，該農(nóng)戶即取得宅基地的使用權(quán)；2）一戶一宅，即農(nóng)戶獲取宅基地是以戶為單位，一戶只能擁有一處宅基地；3）無期限，宅基地使用權(quán)一旦獲得，即取得永久使用權(quán)。因此，農(nóng)戶獲得的宅基地使用權(quán)顯著區(qū)別于城鎮(zhèn)居民住宅土地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)擁有永久使用權(quán)，而城鎮(zhèn)居民住宅土地使用權(quán)為70年；4）限本集體成員，宅基地使用權(quán)人具有特定主體身份性，只限本農(nóng)民集體成員，且宅基地使用權(quán)及其上蓋物僅限于本集體內(nèi)流轉(zhuǎn)，不得向集體外成員及城鎮(zhèn)居民抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。

2　農(nóng)村宅基地抵押貸款的可行性分析

2.1法律法規(guī)“破冰”

現(xiàn)行的《土地管理法》、《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》、《房屋登記辦法》等法律法規(guī)，均明文禁止宅基地使用權(quán)抵押。但是自2014年以來國家做出了一些嘗試。2014年中央1號文件倡導(dǎo)“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”。全國部分地區(qū)試行農(nóng)民宅基地使用權(quán)抵押試點(diǎn)工作，開展農(nóng)村宅基地抵押融資試點(diǎn)；2015年11月2日，中國政府網(wǎng)公布中辦、國辦印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》提出，在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)基礎(chǔ)上，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民住房保障新機(jī)制，對農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑；2015年12月27日，十二屆全國人大常委會第十八次會議審議通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，對“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行了法律授權(quán)。這意味著，試點(diǎn)地區(qū)在開展農(nóng)村宅基地抵押貸款等相關(guān)業(yè)務(wù)時(shí)已經(jīng)不存在法律障礙。

2.2農(nóng)村宅基地抵押貸款的市場需求分析

農(nóng)村宅基地抵押貸款的市場需求，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

2.2.1大量農(nóng)村宅基地閑置，推動閑置農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)訴求據(jù)中科院2013年測算，全國共有宅基地2.7億畝，但目前閑置未利用宅基地高達(dá)1.14億畝，相當(dāng)于5個(gè)北京市的面積，超過全國宅基地總量的四成。宅基地閑置不僅在富裕地區(qū)存在，同樣廣泛存在貧困地區(qū)。閑置的宅基地造成巨大有形資產(chǎn)閑置，如果能夠以合法方式顯現(xiàn)其資產(chǎn)屬性，無疑盤活農(nóng)村中體量巨大的閑置有形資產(chǎn)。農(nóng)村宅基地抵押貸款作為一種新興的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)方式，在農(nóng)戶盤活閑置農(nóng)村宅基地資產(chǎn)上作出了有益的嘗試。隨著宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制的建立和完善，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，使得農(nóng)村宅基地可以成為農(nóng)戶創(chuàng)業(yè)基金的獲取來源，幫助農(nóng)戶創(chuàng)業(yè)致富，從而釋放出巨大的抵押貸款市場需求。

2.2.2破除“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的需要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的根本辦法，國家給予了高度重視，但是在實(shí)施的過程并沒有那么簡單。在宅基地使用權(quán)的問題上，我國的物權(quán)法和土地管理法均限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，從法律制度設(shè)計(jì)到運(yùn)行都體現(xiàn)出較為保守的色彩，過度地強(qiáng)調(diào)了宅基地的社會保障功能以及對政府財(cái)政負(fù)擔(dān)能力的擔(dān)憂。而現(xiàn)實(shí)情況是，城鄉(xiāng)土地的二元化運(yùn)作機(jī)制，在賦予農(nóng)民宅基地使用權(quán)的同時(shí)，剝奪了農(nóng)民對自己財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的自由，無緣分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的土地增值收益，在客觀上侵害了農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。為應(yīng)對此種情況，宅基地法律制度必須適時(shí)創(chuàng)新，才能反映新時(shí)期農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)訴求變化和土地功能的多樣性。放寬宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或抵押的限制性條件，是完善宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)權(quán)能的內(nèi)在要求，也是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要突破。

2.3銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等的落地措施

2016年3月24日，中國人民銀行發(fā)布了“中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會、財(cái)政部、國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》的通知”。在《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》中明確了農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的貸款人和借款人及其相關(guān)義務(wù)和責(zé)任，對貸款的相關(guān)事項(xiàng)做了明確的規(guī)定。其要點(diǎn)包括：（1）合法性。一是試點(diǎn)區(qū)域的合法性，二是宅基地使用權(quán)的抵押處置合法性，三是應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營等貸款人認(rèn)可的用途合法性。（2）抵押物處置。需要依法行使抵押權(quán)的，貸款金融機(jī)構(gòu)應(yīng)在配合試點(diǎn)地區(qū)政府在保障農(nóng)民基本居住權(quán)的前提下，通過貸款重組、按序清償、房產(chǎn)變賣或拍賣等多種方式處置抵押物，抵押物處置收益應(yīng)由貸款金融機(jī)構(gòu)優(yōu)先受償。變賣或拍賣抵押的農(nóng)民住房，受讓人范圍原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)。（3）鼓勵和風(fēng)險(xiǎn)救濟(jì)政策。一是鼓勵試點(diǎn)地區(qū)政府設(shè)立農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，用于分擔(dān)自然災(zāi)害等不可抗力造成的貸款損失和保障抵押物處置期間農(nóng)民基本居住權(quán)益，或根據(jù)地方財(cái)力對農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款給予適當(dāng)貼息，增強(qiáng)貸款人放貸激勵。二是鼓勵試點(diǎn)地區(qū)通過政府性擔(dān)保公司提供擔(dān)保的方式，為農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款主體融資增信。三是試點(diǎn)地區(qū)人民銀行分支機(jī)構(gòu)對開展農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)取得良好效果的貸款人加大支農(nóng)再貸款支持力度。四是保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)通過探索開展農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款保證保險(xiǎn)業(yè)務(wù)等多種方式，為借款人提供增信支持。

抵押物能否合法處置，是保障金融機(jī)構(gòu)權(quán)益能否實(shí)現(xiàn)、改革能否順利推進(jìn)的根本問題。從如果抵押物不能轉(zhuǎn)讓或流通受限，將嚴(yán)重影響金融機(jī)構(gòu)放貸的積極性。就《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》中，最核心的變賣或拍賣抵押的農(nóng)民住房來看，受讓人范圍原則上限制在相關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)。只能解讀為限制在本集體內(nèi)流轉(zhuǎn)，不得向集體外成員及城鎮(zhèn)居民抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。顯然，在經(jīng)濟(jì)狀況差異不大、且自身擁有同樣的宅基地使用權(quán)的群體內(nèi)流轉(zhuǎn)，難以實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)價(jià)值最大化，繼而對可放貸額度也將產(chǎn)生較大的影響。

另一方面，就對于金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)救濟(jì)措施來看，一是試點(diǎn)地區(qū)政府設(shè)立的農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，用于分擔(dān)自然災(zāi)害等不可抗力造成的貸款損失。但這種補(bǔ)償是有限的，額度不高。以重慶市為例，市、區(qū)縣兩級財(cái)政出資設(shè)立全市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，對經(jīng)辦銀行因發(fā)放農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款而產(chǎn)生的損失進(jìn)行補(bǔ)償。補(bǔ)償比例為35%，其中市級承擔(dān)20%、區(qū)縣承擔(dān)15%。二是鼓勵試點(diǎn)地區(qū)通過政府性擔(dān)保公司提供擔(dān)保的方式，為農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款擔(dān)保。但擔(dān)保額度仍然有限。以重慶市為例，擔(dān)保公司開展農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款擔(dān)保業(yè)務(wù)，參照執(zhí)行市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金補(bǔ)償額度，可以理解為擔(dān)保額度不超過抵押貸款而產(chǎn)生損失的35%，其中市級承擔(dān)20%、區(qū)縣承擔(dān)15%。由此可見，救濟(jì)保障程度有限。

3　農(nóng)村宅基地抵押貸款試點(diǎn)分析

3.1實(shí)踐概況

盡管現(xiàn)行法律法規(guī)對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、抵押進(jìn)行了諸多限制，但學(xué)術(shù)界對宅基地的流轉(zhuǎn)和抵押問題爭議頗大；在實(shí)踐中，不少地方已經(jīng)陸續(xù)開展了涉及宅基地抵押貸款的試點(diǎn)，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)已經(jīng)具有一定規(guī)模。

（1）2010年前后，吉林省九臺市相繼出臺了《九臺市農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押登記實(shí)施方案》、《九臺市建設(shè)局、國土資源局關(guān)于農(nóng)村住房抵押貸款若干問題的規(guī)定》、《九臺市國土資源局關(guān)于農(nóng)村住房抵押開展土地使用權(quán)登記的實(shí)施辦法》等相關(guān)制度，使宅基地使用權(quán)抵押貸款有據(jù)可依。2010年10月，九臺市按照吉林省國土資源廳試點(diǎn)文件和九臺市委、市政府的工作方案要求開展試點(diǎn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押貸款。該市采取了減輕負(fù)擔(dān)、方便快捷的服務(wù)政策，在具備抵押條件情況下，由區(qū)域國土工作人員全權(quán)負(fù)責(zé)，不收費(fèi)用，不等時(shí)間，即來即辦，極大地調(diào)動了農(nóng)民的積極性。2010年1～10月，共為23宗農(nóng)民住房抵押辦理土地注記登記手續(xù)，抵押面積7050 m2，房地抵押總額218萬元。

（2）2012年4月初，廣東云浮市的郁南縣試水宅基地抵押貸款建房，郁南縣與縣農(nóng)信社合作率先在全省試行農(nóng)民以宅基地、林權(quán)等抵押貸款建房。并于5月9日，出臺《郁南縣農(nóng)村建房抵押貸款工作指引（試行）》。在短短一個(gè)月內(nèi)，已經(jīng)貸到款的村民由19戶增至58戶。

（3）福建省泉州市承辦宅基地使用權(quán)抵押貸款的金融機(jī)構(gòu)以農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)（含農(nóng)村合作銀行）為主。截至2010年6月末，全省金融機(jī)構(gòu)累計(jì)發(fā)放宅基地抵押貸款37.56億元，用途以非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營為主。金融機(jī)構(gòu)對宅基地抵押貸款業(yè)務(wù)較為謹(jǐn)慎，抵押貸款余額中近80%貸款成數(shù)低于50%。目前宅基地抵押貸款不良率7.2%，高于全省金融機(jī)構(gòu)同期平均不良貸款率水平。

（4）在甘肅臨夏試水宅基地抵押貸款后，肖家村一共收到了100多份貸款申請。面對如此之多的申請，村委會首先進(jìn)行了周密的審核。審核的項(xiàng)目包括申請人的還款能力、經(jīng)營狀況是否正常、家庭是否和睦、從事的行業(yè)是否合法等，經(jīng)過篩選，向信用社遞交了50宗貸款申請，有38宗通過了信用社審核，貸款額度5萬至10萬元不等。

3.2創(chuàng)新模式

（1）截至2013年12月末，山東聊城轄區(qū)累計(jì)辦理農(nóng)村宅基地抵押貸款17851萬元，余額17306萬元，單筆貸款最高額度達(dá)200萬元。聊城在農(nóng)村宅基地抵押貸款金中引入“貸款承接人”制度，以防范信貸風(fēng)險(xiǎn)。貸款承接人實(shí)為擔(dān)保人，是指能夠在借款人違約的情況下接管抵押資產(chǎn)，代償借款人欠款的協(xié)議人。聊城還在“貸款承接人”制度的基礎(chǔ)上簽訂“四方協(xié)議”，即信用社、借款人、債務(wù)承接人及村委會簽訂協(xié)議，明確各方責(zé)任，確保在履行還款責(zé)任時(shí)做好相關(guān)財(cái)產(chǎn)的順利移交。

（2）2010年底，重慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、居民房屋和林權(quán)（以下簡稱農(nóng)村“三權(quán)”）抵押貸款工作在全市范圍內(nèi)全面推開，出臺《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)居民房屋和林權(quán)抵押貸款及農(nóng)戶小額信用貸款工作的實(shí)施意見》，其中對于農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制有做詳細(xì)介紹。主要包括：1）依托市農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司組建國有性質(zhì)的農(nóng)村資產(chǎn)經(jīng)營管理公司，負(fù)責(zé)處置金融機(jī)構(gòu)因開展農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款產(chǎn)生的不良資產(chǎn)。農(nóng)村“三權(quán)”抵押物在處置時(shí)應(yīng)首先在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，如本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)無法處置，農(nóng)村資產(chǎn)經(jīng)營管理公司可以對有關(guān)抵押物進(jìn)行收購或流轉(zhuǎn)；2）市、區(qū)縣（自治縣）兩級財(cái)政出資設(shè)立全市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，對經(jīng)辦銀行因發(fā)放農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款而產(chǎn)生的損失進(jìn)行補(bǔ)償。（重慶市在全國率先探索建立了“三權(quán)”抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金）即當(dāng)農(nóng)民還貸出現(xiàn)壞賬時(shí)予以政府補(bǔ)償，即銀行承擔(dān)65%，市、區(qū)縣財(cái)政承擔(dān)35%，其中市級財(cái)政承擔(dān)20%，區(qū)縣財(cái)政承擔(dān)15%。此外，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大。全市目前已經(jīng)有生豬、柑橘、奶牛、家禽等13個(gè)農(nóng)業(yè)品種納入政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)范疇。

（3）2015年3月，湖北省宜城市被納入全國農(nóng)村宅基地制度改革15個(gè)試點(diǎn)之列，該市制定《農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)施方案》獲國土資源部批復(fù)后，在8個(gè)試點(diǎn)村推進(jìn)。宜城市推廣農(nóng)村宅基地抵押貸款，首先明確宅基地產(chǎn)權(quán)，發(fā)放不動產(chǎn)權(quán)證（房屋及宅基地產(chǎn)權(quán)證書）；再賦予宅基地權(quán)能，出臺了《宜城市農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》。在抵押物處置上，進(jìn)行了一定程度的嘗試。即城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)，全市范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)戶口居民可買受；城市規(guī)劃區(qū)范圍外的村集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)，買受人限定在所在鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)戶口范圍內(nèi)；處置方式包括拍賣、變賣、協(xié)議轉(zhuǎn)讓等。

3.3實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

通過上述農(nóng)村宅基地抵押貸款的實(shí)例分析，可以歸納總結(jié)出一些經(jīng)驗(yàn)：1）試點(diǎn)地區(qū)基本都出臺了地方配套文件來規(guī)范農(nóng)村宅基地抵押貸款；2）因?yàn)闆]有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，審核普遍較為審慎；3）發(fā)放貸款額度多以小額為主；4）發(fā)放貸款的金融機(jī)構(gòu)多為地方性農(nóng)村合作社；5）在農(nóng)戶償還貸款方面，宅基地抵押貸款不良率，高于全省金融機(jī)構(gòu)同期平均不良貸款率水平；6）在進(jìn)行農(nóng)村宅基地抵押貸款之前基本完成了農(nóng)村宅基地確權(quán)工作；7）在農(nóng)村宅基地抵押貸款試點(diǎn)過程中，各地區(qū)都采取相應(yīng)措施規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，以期提高金融機(jī)構(gòu)的積極性。

在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)可以看出在實(shí)踐過程中仍存在一些問題：一是缺乏基準(zhǔn)地價(jià)等價(jià)值評估的重要依據(jù)，銀行難以準(zhǔn)確評估抵押物的價(jià)值；二是抵押物處置機(jī)制不完善，限于當(dāng)前法律法規(guī)的限制，當(dāng)農(nóng)村宅基地作為抵押物進(jìn)行處置操作空間十分有限，違約發(fā)生時(shí)銀行對抵押物的處置時(shí)，受讓人匱乏，容易陷入困境；三是受網(wǎng)點(diǎn)布局的限制，往往難以覆蓋縣域需求；四是類似零售信貸業(yè)務(wù)，個(gè)人征信體系的不完善使銀行面臨的信用風(fēng)險(xiǎn)加大，違約事件發(fā)生后欠款難以追回。因而，在實(shí)施過程中，深層次問題逐漸凸顯，迫切要求在實(shí)施農(nóng)村抵押貸款的過程中，建立和完善相應(yīng)的配套政策和措施，確保農(nóng)村宅基地抵押貸款能夠循序漸進(jìn)地實(shí)施。

4　探討與建議

4.1適時(shí)修改和完善宅基地相應(yīng)法律法規(guī)

雖然2015年12月27日，第十二屆全國人大常委會決定，授權(quán)國務(wù)院在天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》關(guān)于集體所有的宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定。但在實(shí)踐中，迫切需要突破法律對宅基地完整物權(quán)的限制，在宅基地集體土地所有權(quán)性質(zhì)不變的情況下，將宅基地所有權(quán)、使用權(quán)、發(fā)展權(quán)“三權(quán)”相剝離，使宅基地真正體現(xiàn)應(yīng)有的物權(quán)性質(zhì)，保障農(nóng)戶宅基地完整的用益物權(quán)。在《物權(quán)法》規(guī)定農(nóng)村村民對宅基地占有、使用的基礎(chǔ)上，增加“收益”權(quán)，與一般意義上的物權(quán)和用益物權(quán)權(quán)能相匹配、相一致，真正體現(xiàn)宅基地完整的用益物權(quán)。

4.2建立產(chǎn)權(quán)清晰的農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)管理制度

農(nóng)村宅基地抵押貸款的首要條件就是農(nóng)村宅基地的權(quán)屬清晰，做好農(nóng)村宅基地及農(nóng)房確權(quán)登記和頒證工作，建立產(chǎn)權(quán)清晰的農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)管理制度是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地抵押貸款的基礎(chǔ)。在我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記發(fā)證制度的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步建立和完善與宅基地抵押融資相對應(yīng)的農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)登記、設(shè)定，他項(xiàng)權(quán)利設(shè)定、抵押、流轉(zhuǎn)相對應(yīng)的農(nóng)村土地（宅基地）地籍管理體系，為宅基地土地資源資產(chǎn)化、財(cái)產(chǎn)化提供更好的支撐和保障。

4.3針對不同住房類型實(shí)行不同抵押模式

農(nóng)村宅基地大致分為四種類型：第一、完全居住型，即農(nóng)民家庭成員完全在農(nóng)村就業(yè)和居??；第二、不完全居住型，這是指農(nóng)民家庭的部分成員在城市就業(yè)和居住，其他成員（主要是老人、婦女和兒童）仍然留居農(nóng)村，前者通常在節(jié)假日返村；第三、完全不居住型，即農(nóng)民家庭成員完全在城市就業(yè)和居?。坏谒?、租約型，主要是指農(nóng)村家庭有閑置房屋進(jìn)行出租。當(dāng)然可能也會存在游離于這四種類型外的農(nóng)村宅基地，不在此一一列舉。針對不同的住房類型，農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押應(yīng)分為不同的類型，采取不同的抵押模式，目的就在于使農(nóng)村宅基地抵押貸款更具實(shí)際操作性。對于完全居住和不完全居住型，在抵押貸款的過程中，可以將宅基地使用權(quán)作為抵押擔(dān)保和反擔(dān)物，宅基地上之房屋一并擔(dān)保，附帶以農(nóng)作物收益權(quán)作為抵押物，這樣就能夠減少農(nóng)戶對宅基地的依賴心理，積極推進(jìn)農(nóng)村宅基地抵押貸款；對于租約型和完全不居住型的房屋所有人，其宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)可以直接一并抵押。實(shí)行分類別的抵押模式，不僅能夠提高金融機(jī)構(gòu)的積極性和能夠提高農(nóng)戶的積極性，更好地利用農(nóng)村宅基地抵押貸款為三農(nóng)事業(yè)服務(wù)。

4.4建立健全融資抵押物處置合法性機(jī)制

現(xiàn)有的宅基地制度明確規(guī)定宅基地?zé)o償取得，宅基地的流轉(zhuǎn)僅限于本集體村民，且宅基地一旦流轉(zhuǎn)不能再申請宅基地。這一制度明確凸顯了宅基地的社會保障功能，同時(shí)也限制了宅基地抵押收回后的處置方式，在一定程度上影響了金融機(jī)構(gòu)的積極性。因此，亟需積極探索既能讓農(nóng)戶享有居住權(quán)、又能使金融機(jī)構(gòu)保障合法權(quán)益的切實(shí)可行的農(nóng)村宅基地處置模式。

從上述農(nóng)村宅基地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中可以看出建立宅基地抵押試點(diǎn)市縣都將宅基地抵押給國有金融機(jī)構(gòu)，特別是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。由于農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)資金流轉(zhuǎn)和可放貸額度的有限，使得其放貸規(guī)模和額度難以擴(kuò)展。推行宅基地抵押金融業(yè)務(wù)，必須遵循市場規(guī)律，否則難以維繼。

最大程度實(shí)現(xiàn)抵押物價(jià)值的市場化，抵押權(quán)人必須實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)。是實(shí)現(xiàn)宅基地抵押貸款健康有序發(fā)展的關(guān)鍵。一方面，在抵押物變賣、拍賣時(shí)，應(yīng)允許城鎮(zhèn)戶口居民購買，并給予所有權(quán)和使用權(quán)變更登記，實(shí)現(xiàn)市場化的運(yùn)作。抵押物變賣、拍賣后，應(yīng)首先償還金融機(jī)構(gòu)貸款，其余補(bǔ)貼農(nóng)戶，讓農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)完整的抵押權(quán)。另一方面，本集體農(nóng)戶擁有優(yōu)先購買權(quán)，當(dāng)?shù)盅何镒冑u、拍賣時(shí)，本集體農(nóng)戶和城鎮(zhèn)居民中本集體農(nóng)戶擁有優(yōu)先購買權(quán)，并且不受限于現(xiàn)有的宅基地制度，即宅基地流轉(zhuǎn)后仍具備購買資格。

4.5宅基地制度實(shí)行期限制

對于宅基地使用權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)之后，應(yīng)當(dāng)設(shè)定使用期限，而不是現(xiàn)行的宅基地永久使用權(quán)的轉(zhuǎn)移。原因主要有：首先，一定區(qū)域內(nèi)的宅基地面積是有限的，如果集體組織外的成員永久地獲得了宅基地使用權(quán)，那么對于后來需要分得宅基地的集體經(jīng)濟(jì)組織成員是不利的；其次，城鎮(zhèn)建設(shè)用地有償取得之后都是有期限限制的，不是無期限的。而且我國現(xiàn)階段正在一直努力取消城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，逐漸消除城鄉(xiāng)差異。因此，以實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)方式獲得的宅基地使用權(quán)也應(yīng)當(dāng)有期限限制。綜上所述，農(nóng)村宅基地使用期限應(yīng)與城鎮(zhèn)居民住宅使用權(quán)的期限相同，為七十年為宜。

/Re fe ren ces

［1］ 全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定［J］.中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)，2016，01:76-80.

［2］ 本刊編輯部.中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》［J］.當(dāng)代農(nóng)村財(cái)經(jīng)，2015，12:35-41.

［3］ 衣昊翰.當(dāng)前農(nóng)村宅基地抵押貸款的困境制約與對策建議［J］.上海房地，2014，03:37-40.

［4］ 朱凌珂.農(nóng)村宅基地抵押試點(diǎn)的法律觀察［J］.安徽商貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2014，03:52-57.

［5］ 李志強(qiáng)，趙凱，李林.以農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)抵押貸款帶動農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)——以陜西楊凌示范區(qū)為例［J］.廣東農(nóng)業(yè)科學(xué)，2011，01:251-253.

［6］ 中國人民銀行哈爾濱中心支行課題組，周逢民，張會元.福建省宅基地抵押貸款經(jīng)驗(yàn)借鑒及我省開展宅基地抵押貸款業(yè)務(wù)的思路設(shè)計(jì)［J］.黑龍江金融，2011，07:13-18.

［7］ 田芳儀.利用農(nóng)村閑置宅基地進(jìn)行反向抵押貸款的可行性研究［J］.現(xiàn)代金融，2012，05:21-23.

［8］王直民，孫淑萍.基于“房地分離”的農(nóng)村住房抵押制度研究［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2012，10:22-25.

［9］張仁楓，楊繼瑞.我國農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款的實(shí)踐與存在的問題［J］.南方農(nóng)村，2012，09:56-61.

［10］苑韶峰，丁武興，楊麗霞.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問題的剖析與破解［J］.上海國土資源，2015，04:14-18+54.

［11］王金寶.山東農(nóng)村土地制度改革的實(shí)踐與思考［J］.農(nóng)村經(jīng)營管理，2015，12:24-27.

［12］何承斌.我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押貸款的困境與出路［J］.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2014，12:70-72.

［13］孫勇軍.農(nóng)村宅基地用益物權(quán)、住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的相關(guān)問題［J］.中外企業(yè)家，2014，27:52+60.

［14］張潔.我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押貸款研究［J］.福建金融，2015，06:64-67.

［15］汪泉.我國宅基地抵押貸款制度建構(gòu)制約因素及路徑選擇［J］.海南金融，2013，09:32-34.

Analysis and Solution of Rural Residential Land M ortgage Loan

ZhangYan1， Li Canbin2
（1.Hunan Normal University Resources and Environmental Science Institute， ChangSha Hunan410081；2.Hunan Academy of Geological Sciences， ChangSha Hunan410007）

For many years， the rural homestead is limited by the laws and regulations so that it can not be circulated， mortgaged， transfered， as well as can not be reflect the asset attributes. General Office of the CPC Central Committee and General Office of the State Council presented a file named “to deepen rural reform comprehensive implementation plan” and its supporting documents， aimed to provide policy supportment for explorating the paid use system of homestead and exit mechanism， as well as provide the effective ways for famers' housing mortgaged and guarantees property rights transfer. A new mode of rural land circulation such as the mortgage of house-site in the countryside were discussed in this paper. Proposing the corresponding discussion and suggestions based on the analysis of the current rural land mortgage policy background， the demand analysis and exploration practice， the pilot implementation of mortgage of housesite in the countryside.

rural homestead； mortgage； the homestead system

F301.2

A

1672-5603（2016）03-081-6

*第一作者簡介張鄢，女，1992年生，碩士研究生，研究方向：土地規(guī)劃與利用。E-mail:

2016-6-21；改回日期：2016-7-25。