城鎮(zhèn)化進程中土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整問題的思考
——以衡南縣為例

周斯黎，陳新，羅政（湖南省第一測繪院，湖南 衡陽　421001）

城鎮(zhèn)化進程中土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整問題的思考
——以衡南縣為例

周斯黎*，陳新，羅政
（湖南省第一測繪院，湖南 衡陽421001）

本文以衡南縣為例，主要研究探討縣域城鎮(zhèn)化進程與土地利用結(jié)構(gòu)之間的內(nèi)在聯(lián)系，分析了區(qū)域總體用地結(jié)構(gòu)、內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)、用地效益等方面，并在此基礎(chǔ)上，探討了城鎮(zhèn)化進程中土地利用結(jié)構(gòu)上存在的問題，從嚴格實施城鎮(zhèn)用地規(guī)劃和合理調(diào)整用地結(jié)構(gòu)等方面提出相應(yīng)對策，為合理調(diào)控城鎮(zhèn)發(fā)展與用地提供一定的科學(xué)參考。

衡南縣；城鎮(zhèn)化；土地利用結(jié)構(gòu)；用地結(jié)構(gòu)調(diào)整

1　土地利用結(jié)構(gòu)分析

1.1土地利用現(xiàn)狀結(jié)構(gòu)變化分析

近年來，衡南縣在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的過程中，對土地的需求不斷增大，主要表現(xiàn)在農(nóng)用地的減少及農(nóng)用地結(jié)構(gòu)變化，建設(shè)用地增加兩個方面。

2006～2014年間，全縣農(nóng)用地面積減少了884.35公頃，其中耕地面積通過土地整理、開發(fā)復(fù)墾等手段，增加了961.13公頃；被占用農(nóng)用地集中在園地和林地兩類。建設(shè)用地面積增加了1521.39 公頃，其中城鎮(zhèn)村及工礦用地凈增長數(shù)量最多，其增加量占整個建設(shè)用地增加量的73.39%，交通用地凈增加408.30公頃，反映出全縣在交通等基礎(chǔ)設(shè)施方面的建設(shè)需求。建設(shè)用地供地來源主要來自農(nóng)用地（減少884.35公頃）和未利用地（減少637.04公頃）（表1）。

從以上數(shù)據(jù)來看，衡南縣建設(shè)用地面積增加、城鎮(zhèn)化水平的提高，是建立在農(nóng)用地和未利用地面積減少的基礎(chǔ)上的。因此，實現(xiàn)在耕地保護、控制建設(shè)用地單純外延擴張的城鎮(zhèn)化發(fā)展，是衡南縣土地可持續(xù)利用和經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求。

表1　衡南縣土地利用結(jié)構(gòu)變化表Table 1　Change of land use structure in Hengynan County

1.2農(nóng)用地內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)變化

從2006～2014年的農(nóng)用地變化情況看，農(nóng)用地總面積呈現(xiàn)凈減少態(tài)勢。其中園地由2006年的4749.43公頃減少到2014年的4419.67公頃，凈減329.76公頃，主要調(diào)整為耕地和居民點及工礦用地；林地由2006年的100326.23公頃減少至2014年的98820.18公頃，凈減1506.05公頃，主要調(diào)整為建設(shè)用地和耕地。由此看出，衡南縣城鎮(zhèn)化發(fā)展的用地需求，以占用林地為主。

1.3建設(shè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)分析

2006年至2014年，城鎮(zhèn)村及工礦用地、交通用地的面積逐年遞增，增加量最大的是城鎮(zhèn)村及工礦用地，凈增1521.39公頃，占建設(shè)用地比重增長0.58個百分點。其次是交通用地，凈增408.30公頃，占建設(shè)用地比重增長0.15個百分點。水利用地和其他建設(shè)用地稍有增減，但所占建設(shè)用地比重持平。建設(shè)用地面積持續(xù)增加，但不同用途用地占建設(shè)用地比例僅有小幅變化。表明城鎮(zhèn)村及工礦用地和交通用地大體呈現(xiàn)同步增長態(tài)勢，衡南縣仍在城鎮(zhèn)化進程的起步擴張階段。

1.4城鎮(zhèn)用地效益

2014年全縣人均城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地面積為81.30 m2/人，遠低于《城鎮(zhèn)規(guī)劃人均建設(shè)用地指標（GBJ137）》規(guī)定的105 m2/人，現(xiàn)有水平尚控制在規(guī)定確定的目標值之內(nèi)。居民人均居住用地面積為223.32 m2，遠超出《城鎮(zhèn)規(guī)劃標準》（GB50188-2007）規(guī)定的人均140 m2的上限標準，表明人均居住面積過大，應(yīng)合理控制，提高土地利用效益。

2　分析土地利用結(jié)構(gòu)存在的問題

2.1土地利用結(jié)構(gòu)與布局不盡合理

城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)中，城鎮(zhèn)用地面積為2483.34公頃，占建設(shè)用地面積的9.61%；農(nóng)村居民點面積為17092.49公頃，占建設(shè)用地面積的66.17%；采礦及其他獨立建設(shè)用地面積為881.02公頃，占建設(shè)用地面積的3.41%，由此凸顯出農(nóng)村居住用地規(guī)模較大、比重偏高，普遍存在用地隨意、布局散亂等問題。使得建設(shè)用地功能分區(qū)定位不明，結(jié)構(gòu)不合理，使得城鎮(zhèn)用地效益下降，土地節(jié)約集約利用嚴重不足。

2.2農(nóng)用地占用造成一定的負面影響

衡南縣城鎮(zhèn)化發(fā)展的用地需求，從數(shù)據(jù)上看，是以占用林地為主，占用園地次之。但實際上主要占用的是城鎮(zhèn)周邊耕地。盡管占用耕地通過占補平衡方式，由林地、園地以土地整理、開發(fā)復(fù)墾等手段給予補充，總體耕地面積增加了961.13公頃。但一是新增耕地質(zhì)量等別較低，恢復(fù)地力，達到被占用耕地質(zhì)量等別還需要多年的耕作涵養(yǎng)。二是造成了林地、園地面積的下降。給耕地保護、農(nóng)用地保護，以及生態(tài)環(huán)境造成了一定的負面影響。

2.3城鄉(xiāng)居住用地需求增加，但用地粗放、集約程度較低

2006～2014年，全縣城鎮(zhèn)化水平由18.78%提高到36.90%，增長了18.12個百分點。隨著城鎮(zhèn)化推進和生活水平提高，刺激了城鄉(xiāng)居民對改善居住條件的追求，拉動了對城鄉(xiāng)居住用地的需求。但由于鄉(xiāng)村居民住房分散、閑散，住房集約程度低，以致將全縣居民人均居住用地面積拉高到223.32 m2，遠超出《鎮(zhèn)規(guī)劃標準》（GB50188-2007）規(guī)定的人均140 m2的上限標準，表現(xiàn)為城鄉(xiāng)人均居住面積過大。反映出居住用地上的用地粗放、集約程度較低。亟待在規(guī)劃城鎮(zhèn)村建設(shè)用地時，嚴格控制人均用地指標與居住用地的無序增加，切實提高土地的利用效益。

2.4城鎮(zhèn)用地單純外延擴張

衡南縣經(jīng)濟發(fā)展較為迅速，但在城鎮(zhèn)化的認識方面存在一定的偏差，導(dǎo)致局部區(qū)域城鎮(zhèn)用地規(guī)模和建設(shè)用地增長過快，城鎮(zhèn)建設(shè)呈現(xiàn)攤大餅式的外延發(fā)展，其結(jié)果一方面加劇了城鎮(zhèn)用地供需矛盾，另一方面導(dǎo)致用地粗放，土地集約利用程度偏低，使得全縣建筑容積率較低，降低了土地集約利用程度，全縣城鎮(zhèn)土地利用呈現(xiàn)出粗放式的經(jīng)營模式。

3　城鎮(zhèn)化進程中土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整對策

3.1嚴格實施土地利用總體規(guī)劃

土地利用規(guī)劃體系是控制城鎮(zhèn)用地規(guī)模、合理利用土地資源、提高土地利用效率、實現(xiàn)城鎮(zhèn)土地可持續(xù)利用的重要保證。應(yīng)綜合研究衡南縣城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平、人口規(guī)模、區(qū)位交通條件及資源環(huán)境等各項因素，科學(xué)合理確定城鎮(zhèn)用地規(guī)模，全面優(yōu)化配置全縣土地資源。通過制定和嚴格實施衡南縣土地利用總體規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃應(yīng)與城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、以及新農(nóng)村建設(shè)村鎮(zhèn)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌安排各類用地，協(xié)調(diào)解決城鎮(zhèn)化進程中建設(shè)用地供需矛盾，合理安排用地規(guī)模和空間布局，確保區(qū)域土地資源優(yōu)化配置。

3.2加強城鎮(zhèn)用地動態(tài)監(jiān)測，保持耕地總量動態(tài)平衡

嚴格控制新增建設(shè)用地規(guī)模，建立基本農(nóng)田保護區(qū)，嚴格執(zhí)行土地復(fù)墾和耕地占補平衡制度。強化耕地保護措施，提高新占耕地的開發(fā)成本，引導(dǎo)地產(chǎn)開發(fā)商盡量利用城鎮(zhèn)周圍的非農(nóng)用地，確保實現(xiàn)耕地占補平衡。要在國土管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，建立基于3S等新技術(shù)支持下的城鎮(zhèn)用地數(shù)據(jù)庫和動態(tài)監(jiān)測體系，對城鄉(xiāng)建設(shè)土地數(shù)據(jù)進行統(tǒng)一采集、處理、綜合和分析，實現(xiàn)城鎮(zhèn)用地的動態(tài)更新和統(tǒng)一管理。

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Investigation on the Structure Readjustment of Land Utilization in Urbanization Process——A Case Study of HengnanCounty

Zhou Sili， Chen Xin， Luo Zheng
（The First Surveying and Mapping Institute of Hunan， Hengyang Hunan421001）

This paper focuses on the inherence of the structure readjustment of land utilization and urbanization process in case of Hengnan county. In order to provide a reasonable and scientific reference for the urbanization process， we analyze the overall land utilization structure， interior land utilization structure， the efficiency of land utilization， and investigates the existed problems of land utilization in urbanization process.

Hengnan county； urbanization； land utilization structure； land utilization structure readjustment

F301.2

A

1672-5603（2016）03-060-3

*第一作者簡介周斯黎，女，1986年生，土地資源管理專業(yè)，主要從事測繪、國土規(guī)劃方面工作。E-mail：2452441757@qq.com

2016-6-21；改回日期：2016-7-25。