鄉(xiāng)村旅游中的利益博弈和制度安排
——以新鄉(xiāng)南太行鄉(xiāng)村居民的日常抵抗為例

閆 喜 琴

(河南師范大學(xué) 旅游學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453007)

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鄉(xiāng)村旅游中的利益博弈和制度安排
——以新鄉(xiāng)南太行鄉(xiāng)村居民的日常抵抗為例

閆 喜 琴

(河南師范大學(xué) 旅游學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453007)

依據(jù)博弈論和制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，通過(guò)對(duì)新鄉(xiāng)南太行三個(gè)典型鄉(xiāng)村居民的日常抵抗進(jìn)行深入調(diào)查分析，認(rèn)為地方政府的制度安排漏洞與制度安排失靈，是導(dǎo)致鄉(xiāng)村居民在利益博弈中處于被動(dòng)地位的主因所在。為此，應(yīng)從完善地方性法律法規(guī)、規(guī)范地方政府權(quán)力運(yùn)行和鄉(xiāng)村居民參與的制度保障等方面進(jìn)行制度安排，從而避免地方政府行政權(quán)力在鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)中的不當(dāng)介入，達(dá)到保障鄉(xiāng)村居民合法權(quán)利的目的。

鄉(xiāng)村旅游； 制度安排；日常抵抗 ；南太行；社區(qū)參與

一、引言

1997年湖南張家界黃龍洞和寶峰湖景區(qū)的經(jīng)營(yíng)權(quán)分別以委托和租賃方式轉(zhuǎn)讓給企業(yè)經(jīng)營(yíng)，此舉開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)旅游資源的國(guó)有民營(yíng)模式，隨后許多旅游資源豐富而又有資金障礙的鄉(xiāng)村景區(qū)紛紛采用這種模式進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，但這也引發(fā)了政府、景區(qū)經(jīng)營(yíng)者和鄉(xiāng)村居民之間的諸多利益矛盾，使相互博弈在所難免。

博弈(game playing )是指?jìng)€(gè)人、團(tuán)體或其他組織，面對(duì)一定的環(huán)境條件，在一定的規(guī)則約束下，依據(jù)所掌握的信息，同時(shí)或先后，一次或多次，從各自允許選擇的行為或策略進(jìn)行選擇并加以實(shí)施，并從中各自取得相應(yīng)成果或收益的過(guò)程[1]。在旅游開(kāi)發(fā)中，由于存在著地方政府、鄉(xiāng)村居民、景區(qū)經(jīng)營(yíng)者等核心利益相關(guān)者，他們的多方博弈也成了諸多學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)，如薄茜運(yùn)用博弈論的分析方法，構(gòu)建動(dòng)態(tài)博弈模型解析博弈主體關(guān)系和利益格局，較為清晰地展現(xiàn)了各利益相關(guān)者的博弈關(guān)系[2]。 徐宏、何淼從西方經(jīng)濟(jì)學(xué)博弈論視角，分析了古鎮(zhèn)居民中的“旅游參與者”與開(kāi)發(fā)商的利益博弈的原因和內(nèi)容[3]。 付文超認(rèn)為鄉(xiāng)村旅游企業(yè)以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)追求短期經(jīng)濟(jì)利益的行為，就很容易導(dǎo)致社區(qū)居民的非合作博弈，如果處理不當(dāng)就會(huì)產(chǎn)生更為嚴(yán)重的社會(huì)矛盾[4]。這些學(xué)者運(yùn)用博弈論分析了各相關(guān)利益者的博弈原因、過(guò)程及影響，認(rèn)為地方政府和景區(qū)經(jīng)營(yíng)者在自主經(jīng)營(yíng)和轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)后開(kāi)發(fā)商合法經(jīng)營(yíng)與不合法經(jīng)營(yíng)等方面存在利益博弈，但在現(xiàn)實(shí)中，景區(qū)經(jīng)營(yíng)者往往通過(guò)尋租手段和政府官員達(dá)成一致，地方政府作為國(guó)家權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)，享有對(duì)景區(qū)的管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)和使用權(quán)，會(huì)賦予景區(qū)經(jīng)營(yíng)者諸多權(quán)利和優(yōu)惠政策，這樣，政府和景區(qū)經(jīng)營(yíng)者在博弈中處于統(tǒng)一和強(qiáng)勢(shì)地位，往往是主動(dòng)作出決策的一方。由于信息的不對(duì)稱(chēng)和景區(qū)經(jīng)營(yíng)者對(duì)利潤(rùn)的追求，鄉(xiāng)村居民在旅游發(fā)展中處于弱勢(shì)和被動(dòng)地位，往往會(huì)采用對(duì)抗、違約的方式與率先決策方進(jìn)行博弈，輕則影響組織的遠(yuǎn)期效率，重則導(dǎo)致組織的解體。所以，在諸多博弈關(guān)系中，作為強(qiáng)勢(shì)方的地方政府、景區(qū)經(jīng)營(yíng)者與作為弱勢(shì)方的鄉(xiāng)村居民的博弈最為常見(jiàn)，而通常情況下，只有地方政府作用的充分發(fā)揮，才能促使“鄉(xiāng)村旅游地的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、文化效益和生態(tài)效益同步發(fā)展”[5]。 因此，政府如何從制度層面進(jìn)行有效安排，提升鄉(xiāng)村居民地位和利益保障，達(dá)到各方利益均衡，才是促使鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，所謂的創(chuàng)新、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、教育、資本積累等各種因素都不是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的原因，而是其結(jié)果，是其外在的表現(xiàn)，而真正起作用的只有制度因素[6]。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物科斯認(rèn)為：在交易費(fèi)用為零的情況下，對(duì)產(chǎn)權(quán)的不同界定并不影響資源的配置效率；在交易費(fèi)用為正的情況下，一種制度安排與另一種制度安排的配置效率是不同的，因此制度安排及其變遷是影響經(jīng)濟(jì)效率以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素[7]。所謂制度安排，是指為對(duì)某些具體行動(dòng)或關(guān)系實(shí)施管制的一些規(guī)則[8]，它最早應(yīng)用在公司治理結(jié)構(gòu)中，研究的是經(jīng)濟(jì)中的企業(yè)制度安排問(wèn)題。引入企業(yè)經(jīng)營(yíng)的旅游景區(qū)治理結(jié)構(gòu)和公司治理結(jié)構(gòu)一樣，實(shí)質(zhì)也在于制度設(shè)計(jì)和安排，通過(guò)設(shè)計(jì)景區(qū)的組織方式、控制機(jī)制和利益分配等相關(guān)制度，協(xié)調(diào)各相關(guān)利益主體間的關(guān)系，在對(duì)旅游資源進(jìn)行保護(hù)的前提下，追求資源利用效率的最大化。由于我國(guó)的特殊國(guó)情，旅游體制管理變遷是我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)演進(jìn)的重要?jiǎng)右騕9]，制度是影響區(qū)域旅游發(fā)展水平和旅游經(jīng)濟(jì)差異程度的重要原因[10]。近年來(lái)，鄉(xiāng)村旅游中鄉(xiāng)村居民的弱勢(shì)地位、社區(qū)參與中的權(quán)力不平等[11]等問(wèn)題漸受學(xué)者關(guān)注，但在相關(guān)研究中，研究者普遍忽略了社區(qū)在旅游發(fā)展過(guò)程中通過(guò)與外部力量的抗衡而取得某種控制權(quán)的政治過(guò)程[12]，忽略了有著自身獨(dú)立利益的政府，當(dāng)其自身的效用函數(shù)與居民的利益不是激勵(lì)兼容的情況下，社區(qū)參與是無(wú)效的[13]。因此，借鑒制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論，從制度安排視角來(lái)研究鄉(xiāng)村旅游中的利益博弈和解決途徑，更能抓住問(wèn)題的核心所在。

本文即以新鄉(xiāng)南太行三個(gè)4A級(jí)景區(qū)現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)模式下鄉(xiāng)村居民的日常抵抗為例，針對(duì)政府、景區(qū)經(jīng)營(yíng)者和鄉(xiāng)村居民的矛盾沖突和利益博弈，從制度安排視角分析沖突原因所在和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游協(xié)調(diào)發(fā)展的可行性建議，以此推動(dòng)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村旅游的可持續(xù)發(fā)展。

二、 新鄉(xiāng)南太行典型鄉(xiāng)村旅游案例分析

(一) 案例概況

綿延400余公里的太行山系的南段，主要位于河南境內(nèi)，通常稱(chēng)之為“南太行”，行政區(qū)劃涉及河南省安陽(yáng)、鶴壁、新鄉(xiāng)和焦作等市。位于新鄉(xiāng)境內(nèi)的南太行山呈典型斷層崖地貌特征，山勢(shì)陡峭，層巒疊嶂，將北方山岳“雄偉壯麗”的特點(diǎn)體現(xiàn)的淋漓盡致，加之森林、峽谷、河流、泉瀑遍布，可謂是“八百里太行精華處”，具有旅游開(kāi)發(fā)的先天優(yōu)勢(shì)。近年來(lái)，新鄉(xiāng)市也將南太行作為本市旅游開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)，在綿延50公里的太行山中，對(duì)外正式開(kāi)放景區(qū)已達(dá)十余家，其中4A級(jí)景區(qū)有萬(wàn)仙山景區(qū)、八里溝景區(qū)和九蓮山景區(qū)三家， 2015年，三個(gè)景區(qū)門(mén)票收入9373萬(wàn)元，旅游總收入15057萬(wàn)元，分別占到新鄉(xiāng)全市門(mén)票總收入的89%和旅游總收入的58.6%，是新鄉(xiāng)旅游發(fā)展的主打品牌和龍頭產(chǎn)品。

筆者采取實(shí)地調(diào)查和訪談相結(jié)合的方式，對(duì)八里溝景區(qū)、萬(wàn)仙山景區(qū)和九蓮山景區(qū)的經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)行了深入調(diào)查。八里溝景區(qū)和九蓮山景區(qū)位于輝縣松樹(shù)坪村，以保留完整的原始自然風(fēng)光見(jiàn)長(zhǎng)。萬(wàn)仙山景區(qū)主要由郭亮、南坪和水磨三個(gè)村子組成，鄉(xiāng)村居民生活和自然山水風(fēng)光共同形成了主體景觀。為了吸引投資，三個(gè)景區(qū)分別以承包經(jīng)營(yíng)方式外包給北京龍脈溫泉集團(tuán)、太行九蓮山旅游有限公司經(jīng)營(yíng)、萬(wàn)仙山旅游發(fā)展有限公司經(jīng)營(yíng)，2013年3月起統(tǒng)一為南太行旅游有限公司管理。因利益分配問(wèn)題，鄉(xiāng)村居民和景區(qū)經(jīng)營(yíng)者之間長(zhǎng)期關(guān)系緊張，并逐漸演變成集體對(duì)抗行為，如萬(wàn)仙山景區(qū)在2011年“五一”前，當(dāng)?shù)卮迕褚酝I(yè)、堵路等方式抗議，使景區(qū)經(jīng)營(yíng)陷入癱瘓，被迫停業(yè)整頓。2012年6月11日，九蓮山更是發(fā)生了村民與景區(qū)管理人員大打出手，導(dǎo)致數(shù)百游客滯留山上的惡性事件。

(二) 鄉(xiāng)村居民利益博弈的表現(xiàn)及原因分析

新鄉(xiāng)南太行景區(qū)居民與經(jīng)營(yíng)者之間矛盾沖突不斷，甚至激化升級(jí)，反映了當(dāng)?shù)卣谥贫劝才派系闹T多問(wèn)題，鄉(xiāng)村居民的利益訴求不能或很難通過(guò)制度化的合理渠道表達(dá)出來(lái)，當(dāng)這種利益訴求積累到一定程度并引發(fā)不滿(mǎn)時(shí)，“不得不尋求非制度化的民意表達(dá)渠道來(lái)表達(dá)、宣泄”[14]，其抗?fàn)幹饕憩F(xiàn)在以下方面。

1.景區(qū)開(kāi)發(fā)初期的主體之爭(zhēng)

2002年北京龍脈溫泉集團(tuán)承包經(jīng)營(yíng)八里溝景區(qū)，輝縣市政府和景區(qū)所在的鄉(xiāng)村負(fù)責(zé)提供開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)土地，含旅游自然資源、地上附屬物、建筑物、林木等，這些土地中包含了松樹(shù)坪村66戶(hù)人家的近300畝耕地和林地、住房等，景區(qū)內(nèi)居民原住私房及附屬物，由北京龍脈溫泉集團(tuán)全部收購(gòu)，限期搬遷；村民得到的補(bǔ)償主要為：土地補(bǔ)償每人每年600斤糧食，景區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃的住宅樓，優(yōu)先安排就業(yè)，對(duì)未安排就業(yè)和沒(méi)有勞動(dòng)能力者有100至200元的補(bǔ)償。

面對(duì)這樣的協(xié)議結(jié)果，村民采取拒絕搬遷、集體上訪等方式進(jìn)行對(duì)抗，與政府、開(kāi)發(fā)商的關(guān)系一度非常緊張。究其原因，景區(qū)主體易位是主因。在景區(qū)開(kāi)發(fā)之前，鄉(xiāng)村居民是主人，他們自籌勞資，開(kāi)山修路，引水架電，在改善自身生活的同時(shí)，也讓外界知曉了八里溝，但2002年北京龍脈溫泉進(jìn)駐八里溝之后，地方政府通過(guò)制度安排：強(qiáng)行收購(gòu)村民土地、強(qiáng)制村民搬遷、規(guī)定的土地和搬遷補(bǔ)償金過(guò)低等。當(dāng)?shù)卮迕褡鳛橥恋氐乃腥?，土地租賃的自主權(quán)、土地租賃補(bǔ)償金的談判權(quán)、生活方式的選擇權(quán)都被當(dāng)?shù)卣x擇性忽視了，村民的主體地位被景區(qū)經(jīng)營(yíng)者所取代，處于體制外的村民在利益博弈中只能處于被動(dòng)地位。

探究地方政府如此制度安排之法理依據(jù)，和我國(guó)土地法規(guī)的不完善和制度缺失有關(guān)。我國(guó)法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地的所有權(quán)屬于集體，集體公共用地的使用權(quán)屬于集體，承包地和宅基地的使用權(quán)是農(nóng)戶(hù)。但又規(guī)定嚴(yán)禁土地所有權(quán)買(mǎi)賣(mài)、出租、抵押或者以其他形式轉(zhuǎn)讓?zhuān)挥袊?guó)家通過(guò)其機(jī)構(gòu)可以改變農(nóng)村集體土地所有者的歸屬，事實(shí)上形成了地方政府代理村集體行使處分權(quán)的委托——代理制度，村民作為土地所有人的身份實(shí)際上被“制度去權(quán)”。在旅游開(kāi)發(fā)中，只能是地方政府代表集體同開(kāi)發(fā)商談判，扮演鄉(xiāng)村居民代理人的角色，但地方政府出于經(jīng)濟(jì)利益和政績(jī)考量等因素，以退耕還林的價(jià)格把農(nóng)民承包地強(qiáng)制征收為國(guó)有，再把土地使用權(quán)以建設(shè)用地的價(jià)格轉(zhuǎn)讓給投資商，占有旅游開(kāi)發(fā)帶來(lái)的土地增值收益。同時(shí)，地方政府將作為利益主體的鄉(xiāng)村居民完全排斥在土地補(bǔ)償談判過(guò)程之外，以基于農(nóng)業(yè)用途計(jì)算土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，并截留部分土地流轉(zhuǎn)收益。這種以犧牲鄉(xiāng)村居民利益為代價(jià)的作法，造成了鄉(xiāng)村村民與開(kāi)發(fā)商的緊張關(guān)系不斷升級(jí)。

2.景區(qū)經(jīng)營(yíng)中的權(quán)益之爭(zhēng)

2013年，八里溝景區(qū)、萬(wàn)仙山景區(qū)和九蓮山景區(qū)門(mén)票收入分別是2795.2萬(wàn)元、3108萬(wàn)元、1551.76萬(wàn)元，分別占各景區(qū)全年旅游總收入的90.9%、79.5%和74.5%，按照承包協(xié)議規(guī)定，門(mén)票收入和其他經(jīng)營(yíng)性收入歸景區(qū)經(jīng)營(yíng)者所有。因此，景區(qū)經(jīng)營(yíng)者全權(quán)支配包含門(mén)票在內(nèi)的景區(qū)主要收入。當(dāng)?shù)卮迕裰饕杖雭?lái)源是農(nóng)家樂(lè)或部分景區(qū)交通經(jīng)營(yíng)收入，為了改變利益分配不均的狀況，村民通過(guò)各種手段和景區(qū)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行博弈，如為了能夠擴(kuò)大農(nóng)家樂(lè)收入，萬(wàn)仙山村民積極在山下購(gòu)地新建農(nóng)家旅館，違規(guī)拆舊房建新房，在景區(qū)內(nèi)無(wú)證經(jīng)營(yíng)觀光車(chē)；有的村民甚至搞起了“園中園”，重復(fù)收取游客門(mén)票。

面對(duì)村民的挑戰(zhàn)，輝縣市旅游風(fēng)景局依據(jù)《風(fēng)景名勝區(qū)條例》第四十條第一款“在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)進(jìn)行開(kāi)山、采石、開(kāi)礦等破壞景觀、植被、地形地貌活動(dòng)的處50萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款?！睂?duì)景區(qū)內(nèi)村民建房罰款55萬(wàn)元，雖然罰款最終因情況特殊被取消，但村民的對(duì)抗情緒被點(diǎn)燃。針對(duì)拆老房建新房，輝縣市旅游風(fēng)景局認(rèn)為村民所在的村莊就是景區(qū)的核心景點(diǎn)，房子本身就是看點(diǎn)，不按規(guī)劃私自拆遷會(huì)對(duì)景點(diǎn)造成破壞，罰款2000元；對(duì)于村民運(yùn)營(yíng)景區(qū)內(nèi)交通的現(xiàn)狀，2010年年11月12日，萬(wàn)仙山景區(qū)沙窯鄉(xiāng)政府和開(kāi)發(fā)商簽訂了《景區(qū)內(nèi)部交通組建及運(yùn)營(yíng)》的合作協(xié)議，由景區(qū)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)景區(qū)內(nèi)部交通，并規(guī)定景區(qū)內(nèi)運(yùn)營(yíng)車(chē)輛必須是九座以上的客運(yùn)車(chē)輛或經(jīng)有關(guān)部門(mén)許可的觀光車(chē)輛，且觀光車(chē)要有旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)者的證明，到特種車(chē)輛安全監(jiān)督管理部門(mén)登記后才能運(yùn)行[15]。由于得不到景區(qū)的允準(zhǔn)，許多村民在沒(méi)有拿到正規(guī)手續(xù)的情況下開(kāi)始了觀光車(chē)運(yùn)營(yíng)，隨后，沙窯鄉(xiāng)政府發(fā)布通知，要求所有無(wú)證觀光車(chē)停止?fàn)I業(yè)。100多戶(hù)村民的觀光車(chē)不能運(yùn)營(yíng)，不少人還被罰了款，平時(shí)積累的矛看終于爆發(fā)，一些鄉(xiāng)村精英開(kāi)始授意村民進(jìn)行集體對(duì)抗，家庭旅社、餐館停業(yè)，村民封堵山路，阻撓游客上山，景區(qū)運(yùn)行一度陷入停頓。

在景區(qū)經(jīng)營(yíng)的利益博弈中，當(dāng)?shù)卮迕駷榱双@取更多利益，鋌而走險(xiǎn)，私自拆房建屋、無(wú)證運(yùn)營(yíng)、暗稿園中園，利用“法不責(zé)眾”的心理采用集體對(duì)抗方式進(jìn)行博弈，而景區(qū)經(jīng)營(yíng)者則聯(lián)合地方政府利用制度安排獲得利益上的優(yōu)勢(shì)，博弈結(jié)果是沖突升級(jí)，兩敗俱傷。究其原因，利益分配不公是表象，地方政府不合理的制度安排是促使事件不斷升級(jí)的根本。在萬(wàn)仙山景區(qū)，政府認(rèn)為村莊本身就是景點(diǎn)，房子本身就是看點(diǎn)，事實(shí)上認(rèn)可了村民自身私有財(cái)產(chǎn)具備旅游吸引物的價(jià)值，那么，在理論上，這筆收益的索取權(quán)和處置權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬擁有地上旅游吸引物權(quán)的法律主體，即村民所有。但當(dāng)?shù)卣室夂鲆暣迕窈戏〒碛械钠渌接胸?cái)產(chǎn)和生活方式所帶來(lái)的旅游增值收益的權(quán)利，片面強(qiáng)調(diào)村民不能私自拆房建屋的義務(wù)，并且通過(guò)制度安排，依靠行政手段，對(duì)村民施以重罰。同時(shí)，我國(guó)《風(fēng)景名勝區(qū)條例》規(guī)定：“風(fēng)景名勝區(qū)的門(mén)票收入和風(fēng)景名勝資源有償使用費(fèi)應(yīng)當(dāng)專(zhuān)門(mén)用于風(fēng)景名勝資源的保護(hù)和管理以及風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)人、使用權(quán)人損失的補(bǔ)償?！钡胤秸畬?duì)于景區(qū)經(jīng)營(yíng)者的門(mén)票收入的再分配并未進(jìn)行有效監(jiān)管，反而剝奪了村民參與旅游收入再分配的權(quán)利，最終導(dǎo)致矛盾激化。

3.景區(qū)開(kāi)發(fā)利益與生態(tài)環(huán)境的博弈

由于景區(qū)經(jīng)營(yíng)者的天然逐利性，使得景區(qū)開(kāi)發(fā)的商業(yè)利益與景區(qū)的自然保護(hù)形成博弈，景區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題嚴(yán)重。如由于八里溝上游和周邊林木大面積砍伐，使原湖泊水位每年降低約3厘米。為了增加收入，未經(jīng)環(huán)保部門(mén)的審批，在景區(qū)內(nèi)建觀光電梯和賓館，嚴(yán)重破壞了景觀生態(tài)。此外，由于游客的隨意采摘、踐踏，使景區(qū)的莊稼、山果、樹(shù)木遭到破壞，大量垃圾順流而下，使原本清澈的河流變成了垃圾河，等等。由于旅游發(fā)展而帶來(lái)的諸多態(tài)問(wèn)題，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)鼐用竦纳詈铜h(huán)境。

山水依托型景區(qū)的鄉(xiāng)村旅游，資源保護(hù)是第一位的，但在商業(yè)利益面前，自然環(huán)境成了犧牲品。盡管受到眾多人大代表、政協(xié)委員、專(zhuān)家學(xué)者及環(huán)保部門(mén)強(qiáng)烈譴責(zé)和一致反對(duì)，但在當(dāng)?shù)卣膶捜葜拢死餃系挠^光電梯在未獲環(huán)保部門(mén)批準(zhǔn)的情況下開(kāi)工了，在未通過(guò)技術(shù)監(jiān)督部門(mén)驗(yàn)收，獲得運(yùn)營(yíng)證件的情況下便開(kāi)始運(yùn)行了。而本應(yīng)承擔(dān)起約束和監(jiān)管景區(qū)經(jīng)營(yíng)者的政府部門(mén)體現(xiàn)的卻是不作為。

景區(qū)經(jīng)營(yíng)者在其經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，付出了包括生產(chǎn)成本和外在成本在內(nèi)的社會(huì)成本。但“某個(gè)人做出一項(xiàng)行動(dòng)，他本人不一定要承擔(dān)全部費(fèi)用或收取全部利益，他承擔(dān)的部分稱(chēng)為私人成本，他不承擔(dān)的部分稱(chēng)為外在成本，這兩者的總和組成社會(huì)成本”[16]。景區(qū)經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)的只是生產(chǎn)成本，大量的社會(huì)成本如由于游客的大量涌入而導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境惡化，居民生活受到干擾等成本則主要由鄉(xiāng)村居民來(lái)承擔(dān)。本應(yīng)代表社區(qū)利益的政府為了眼前利益，在制度安排中由于缺失了對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，使得鄉(xiāng)村居民利益再次受損。

以上分析可以看出，由于在產(chǎn)權(quán)確定、利益分配、補(bǔ)償機(jī)制等多方面的制度安排不當(dāng)，造成南太行當(dāng)?shù)鼐用耖L(zhǎng)期與當(dāng)?shù)卣?、景區(qū)經(jīng)營(yíng)者處于對(duì)抗?fàn)顟B(tài)，使得各方收益處于博弈關(guān)系中的最小化狀態(tài)。從2013年新鄉(xiāng)南太行旅游有限公司統(tǒng)一管理之后，雖然在景區(qū)小交通等方面對(duì)鄉(xiāng)村居民利益有所照顧，雙方關(guān)系有所緩和，但因制度安排方面并沒(méi)有大的改觀，其不合作的對(duì)抗?fàn)顟B(tài)仍在繼續(xù)。

三、鄉(xiāng)村旅游利益平衡之制度安排

從新鄉(xiāng)南太行的案例分析可以看出，因?yàn)猷l(xiāng)村居民長(zhǎng)期在博弈過(guò)程中采取不合作的對(duì)抗態(tài)度，主要源于制度安排缺失與制度安排失靈，導(dǎo)致鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)中當(dāng)?shù)鼐用裨诶娌┺闹械娜鮿?shì)地位，使其權(quán)益屢受侵犯。因此，如何在制度層面保障鄉(xiāng)村居民的合法權(quán)利，避免地方政府行政權(quán)力在鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)中的不當(dāng)介入，應(yīng)從產(chǎn)權(quán)歸屬、利益分配、補(bǔ)償機(jī)制等方面進(jìn)行合理的制度安排，促使鄉(xiāng)村居民由對(duì)抗走向合作，實(shí)現(xiàn)多方利益最大化。

(一)建立相對(duì)完善的地方性法律法規(guī)

鄉(xiāng)村居民參與權(quán)利的合法性和正當(dāng)性毋庸置疑，依據(jù)馬克思地租理論和現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村社區(qū)參與權(quán)利失敗的制度性根源在于社居居民農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不完整，缺乏相關(guān)的法律來(lái)保障村民自主管護(hù)社區(qū)資源的權(quán)利[17]，因村民的生活方式和私有財(cái)產(chǎn)而帶來(lái)的旅游增值收益，也缺乏相關(guān)的法律制度來(lái)予以確權(quán)。但是，我國(guó)當(dāng)前社區(qū)參與的主體地位在法律法規(guī)層而上尚未確立。所以，改變社區(qū)在與各利益主體博弈過(guò)程中的弱勢(shì)地位，法律賦權(quán)是關(guān)鍵。在現(xiàn)有法律制度框架內(nèi)，地方政府可以通過(guò)“地役權(quán)合同”管理規(guī)制，將社區(qū)旅游“吸引物補(bǔ)償”作為景區(qū)開(kāi)發(fā)商取得地役權(quán)的約定條件，較為妥善地解決既非征用也非租用的對(duì)社區(qū)旅游吸引物的間接利用的補(bǔ)償問(wèn)題[18]。

(二)規(guī)范地方政府權(quán)力運(yùn)行的制度安排

在我國(guó)，“政府作為公共權(quán)力的代表具有強(qiáng)制性，使得公共利益以國(guó)家與政府權(quán)力為后盾，不斷地向私人利益擴(kuò)展”，“如果缺乏有效的監(jiān)督與制約，政府就會(huì)把本該用來(lái)實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益的公共權(quán)力拿來(lái)進(jìn)行政府自利”[19]。由于地方政府享有法律賦予的對(duì)物質(zhì)性旅游資源的管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)和使用權(quán)，政府官員在權(quán)力應(yīng)用中往往從自身利益最大化出發(fā)，和景區(qū)經(jīng)營(yíng)者聯(lián)合，壓制鄉(xiāng)村居民利益，所以，急需對(duì)其權(quán)利運(yùn)行進(jìn)行規(guī)范。應(yīng)首先從制度上將政府和景區(qū)經(jīng)營(yíng)者的利益完全剝離，確認(rèn)鄉(xiāng)村居民的主體地位，政府主要行使有限主導(dǎo)職能，其主要職責(zé)是規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、維護(hù)鄉(xiāng)村旅游的市場(chǎng)秩序、完善鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、鼓勵(lì)和支持具備條件的農(nóng)村社區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)等，但不能作為經(jīng)濟(jì)主體直接從事鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，無(wú)權(quán)剝奪鄉(xiāng)村居民是否引入旅游投資商以及選擇哪家旅游投資商的自主決策權(quán)，無(wú)權(quán)參與鄉(xiāng)村旅游景區(qū)、旅游服務(wù)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)，以及參與土地流轉(zhuǎn)和旅游收入的再分配等。其次應(yīng)從制度上完善對(duì)政府權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)管，除了建立對(duì)侵犯農(nóng)民土地權(quán)益等違法行為查處的日常機(jī)制外，還應(yīng)落實(shí)《村民自治法》，堅(jiān)持農(nóng)村集體土地和財(cái)產(chǎn)應(yīng)由村民代表大會(huì)集體討論通過(guò)的制度安排。通過(guò)制度權(quán)限確定和相應(yīng)制度約束機(jī)制，杜絕地方政府權(quán)力尋租的空間。

(三)建立鄉(xiāng)村居民參與的制度保障

當(dāng)前中國(guó)鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)中，居民感知的分配公平、程序公平、互動(dòng)公平分別通過(guò)影響社區(qū)支持感進(jìn)而影響社區(qū)參與旅游發(fā)展[20]，因此，公平的制度保障是鄉(xiāng)村居民參與治理的前提。為此，成立政府組織和經(jīng)濟(jì)組織之外的以社區(qū)居民為主的NGO，作為第三方機(jī)構(gòu)，使其成為參與決策、交流溝通、監(jiān)督經(jīng)營(yíng)的有效渠道，從制度上維護(hù)鄉(xiāng)村居民權(quán)益，如引領(lǐng)鄉(xiāng)村居民將土地使用權(quán)或吸引物權(quán)入股，通過(guò)股東權(quán)利平衡利益分配和發(fā)揮監(jiān)管職能；推動(dòng)建立鄉(xiāng)村居民參與當(dāng)?shù)芈糜蔚臎Q策、規(guī)劃的合理程序；在安排就業(yè)、教育培訓(xùn)等方面建立日常機(jī)制，公平地參與旅游市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；培養(yǎng)和起用當(dāng)?shù)厝诉M(jìn)入管理層等政策，最終使管理機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)融為一體，真正實(shí)現(xiàn)景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

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[責(zé)任編輯 海 林]

2015-10-02

河南省教育廳科學(xué)技術(shù)研究重點(diǎn)項(xiàng)目(01126631022)；河南省2014年科技發(fā)展計(jì)劃項(xiàng)目(142400410735)

10.16366/j.cnki.1000-2359.2016.04.015

F592.1

A

1000-2359(2016)04-0083-05

閆喜琴(1972—)，女，河南博愛(ài)人，河南師范大學(xué)旅游學(xué)院副教授，主要從事鄉(xiāng)村旅游研究。