從主體認(rèn)知到體制梗阻：中國(guó)城市府際關(guān)系初探

何 李

(南開(kāi)大學(xué) 周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津 300350)

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從主體認(rèn)知到體制梗阻：中國(guó)城市府際關(guān)系初探

何 李

(南開(kāi)大學(xué) 周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津 300350)

城市府際關(guān)系在轉(zhuǎn)型期有著特殊重要性，它是城市發(fā)展的關(guān)鍵命題，但當(dāng)前對(duì)它的認(rèn)識(shí)還十分模糊。從靜態(tài)來(lái)看，通過(guò)辨析城市政府的內(nèi)涵和主體并在縱橫、內(nèi)外、屬性等向度對(duì)城市府際關(guān)系進(jìn)行類(lèi)型劃分和系統(tǒng)描述，將能夠?qū)ζ溆懈鼮槿娴睦斫?。從?dòng)態(tài)來(lái)看，還要對(duì)其運(yùn)行中出現(xiàn)的梗阻現(xiàn)象做深入的探析?，F(xiàn)階段，“市領(lǐng)導(dǎo)市”體制、市內(nèi)級(jí)差結(jié)構(gòu)和城市政府層級(jí)體系是城市府際關(guān)系運(yùn)行中所面臨的體制性梗阻。為了消除這些體制梗阻,進(jìn)而優(yōu)化城市府際關(guān)系，實(shí)現(xiàn)城市的協(xié)調(diào)發(fā)展,既要遵循城市的一般發(fā)展規(guī)律，又要根據(jù)中國(guó)實(shí)踐選擇“以職責(zé)定關(guān)系”和“先政策后體制”等富含地方特色的發(fā)展路徑。

市制；府際關(guān)系；政府職責(zé)；城市化

城市政府屬于地方政府的一部分，將其從中析置出來(lái)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)研究是出于理論和現(xiàn)實(shí)的雙重考量。從理論界的研究現(xiàn)狀來(lái)看，較重視地方政府的層級(jí)分類(lèi)而相對(duì)輕視功能分類(lèi)，嚴(yán)重限制了理論指導(dǎo)實(shí)踐的效果。從社會(huì)基本面的變化來(lái)看，首先，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體為基本特征的新型城鎮(zhèn)化要求明確執(zhí)行這一戰(zhàn)略的政府主體；其次，政府職能轉(zhuǎn)變的深化、細(xì)化、具體化要求賦予政府與城市功能相匹配的職責(zé)權(quán)限；再次，城市間交流與合作日漸頻繁，城市群、跨政區(qū)經(jīng)濟(jì)帶的形成對(duì)區(qū)域治理的要求也愈來(lái)愈高，要求規(guī)范并優(yōu)化以城市事務(wù)為中心的府際關(guān)系。因此，用地方政府來(lái)代替城市政府顯然是粗糙的，這可能會(huì)帶來(lái)兩方面后果：其一，府際關(guān)系的“級(jí)別意識(shí)”難以消除，而繼續(xù)依循運(yùn)動(dòng)式的改革路徑，從而造成政府間分工與協(xié)作的欠缺；其二，違背城市發(fā)展規(guī)律，不尊重城市的差別化、個(gè)性化需求。二者均阻礙了城市工作精細(xì)化和專(zhuān)業(yè)化水平的提高。

一、城市府際關(guān)系在轉(zhuǎn)型期的特殊重要性

中國(guó)是一個(gè)正處于轉(zhuǎn)型與發(fā)展中的大國(guó)，面臨著快速城市化與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并存、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與強(qiáng)政府干預(yù)并存、區(qū)域稟賦顯著差異與區(qū)域聯(lián)系日益緊密并存等矛盾性的改革形勢(shì)。一般來(lái)看，城市府際關(guān)系指具有城市建制的政府之間圍繞特定事務(wù)而形成和發(fā)展的關(guān)系。它作為在城市中或城市間進(jìn)行社會(huì)治理和資源配置的行政網(wǎng)絡(luò)體系，在轉(zhuǎn)型期的中國(guó)扮演了十分重要的角色。

(一)城市政府正成為府際關(guān)系開(kāi)展的主要參與主體

有學(xué)者按照行政管理規(guī)則、設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)等將行政區(qū)劃分為地域型政區(qū)、城市型政區(qū)、民族型政區(qū)和特殊型政區(qū)四種基本類(lèi)型[1]。市政體制改革就是將城市型政區(qū)之外的其他類(lèi)型政區(qū)改制為城市型政區(qū)的過(guò)程，如將地區(qū)改為地級(jí)市、縣改為縣級(jí)市或市轄區(qū)等等。改革開(kāi)放以來(lái)，為了打破阻滯城市化的體制障礙，這一進(jìn)程逐漸加快，行政區(qū)劃改革的重心也轉(zhuǎn)移到了市制領(lǐng)域。經(jīng)過(guò)三十余年的設(shè)市實(shí)踐，在地方政府各層級(jí)中，除了省級(jí)外，城市建制的數(shù)量均產(chǎn)生了顯著變化(參見(jiàn)表1)。設(shè)立直轄市可能會(huì)威脅到區(qū)域內(nèi)部和央地之間的政治平衡，因此較為慎重。而在省級(jí)以下設(shè)市卻得到了普遍推崇，它通常被認(rèn)為是激發(fā)地方潛能的有力舉措。隨著城市型政區(qū)所占比例的不斷提升，府際關(guān)系協(xié)調(diào)中越來(lái)越多地看到城市政府的身影。另外，在轉(zhuǎn)型期，府際關(guān)系的內(nèi)容正逐漸從行政、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向社會(huì)治理領(lǐng)域拓展，圍繞城市公共事務(wù)而產(chǎn)生的政府間合作也日益增多，這在地級(jí)、縣級(jí)表現(xiàn)得尤為突出。而這兩級(jí)城市城府所占比例又是很高的，縣級(jí)占比達(dá)44.1%，地級(jí)更是高達(dá)86.5%。上述因素交互作用使得城市政府正成為府際關(guān)系開(kāi)展的主要參與主體。城市政府與其他地方政府在職責(zé)權(quán)限、工作重心等方面有著很大不同，將二者一概而論顯然將削弱政府理論的解釋力和指導(dǎo)實(shí)踐的效力。

表1 各層級(jí)城市建制數(shù)量分布情況

數(shù)據(jù)來(lái)源：《中華人民共和國(guó)行政區(qū)劃簡(jiǎn)冊(cè)1979》(數(shù)據(jù)截至1978年12月31日)，《中華人民共和 國(guó)行政區(qū)劃簡(jiǎn)冊(cè)2015》(數(shù)據(jù)截至2014年12月31日)。

注：在1978年，鄉(xiāng)級(jí)行政單位仍以人民公社為主。在改革開(kāi)放后的行政區(qū)劃改革中，開(kāi)始“撤鄉(xiāng)并 鎮(zhèn)”，鄉(xiāng)級(jí)建制的數(shù)量由此大幅度減少。此表暫且將鎮(zhèn)納入城市建制進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，下文將對(duì)鎮(zhèn)的行政建制屬 性作進(jìn)一步的說(shuō)明。

(二)跨行政區(qū)問(wèn)題的解決往往要化約到城市政府層面

近年來(lái)，“中國(guó)的府際關(guān)系正處于深刻的變動(dòng)之中，呈現(xiàn)出復(fù)雜化和多樣化的特征：一方面是府際關(guān)系在迅速發(fā)展的過(guò)程中呈現(xiàn)出迫切的調(diào)整與變革訴求，另一方面則是府際關(guān)系在競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的態(tài)勢(shì)下表現(xiàn)出強(qiáng)烈的合作意愿”[2]。然而，不同類(lèi)型行政區(qū)政府之間開(kāi)展協(xié)調(diào)、合作仍然存在一定的困難。在中國(guó)，地域型政區(qū)和城市型政區(qū)的數(shù)量最多，所涵括的人口規(guī)模也最大。省、縣是典型的地域型政區(qū)，其政府所承擔(dān)的職責(zé)較為宏觀且包含區(qū)域協(xié)調(diào)和諸多涉農(nóng)事務(wù)。與此相反，城市型政區(qū)政府的職責(zé)則傾向于那些與城市管理和城市發(fā)展相關(guān)的微觀領(lǐng)域。雖然中國(guó)各級(jí)政府有著“職責(zé)同構(gòu)[3]”的特點(diǎn)，但是不同政區(qū)類(lèi)型的政府在職責(zé)履行上仍會(huì)有所側(cè)重。這促使很多跨行政區(qū)事務(wù)的處理通常要化約到城市政府層面。因?yàn)槌鞘姓畬?duì)本地的情形有更充分的了解，它們借助上級(jí)“對(duì)地區(qū)和地方層級(jí)的政府賦權(quán)……對(duì)其區(qū)域內(nèi)特定的實(shí)質(zhì)性差別作出回應(yīng)”[4]。例如河北省與北京、天津產(chǎn)生合作訴求的，往往是環(huán)京津的城市。河北省政府只能與兩市就宏觀的合作框架進(jìn)行磋商，到具體的政策執(zhí)行還是要交由地級(jí)市乃至縣級(jí)市完成。而北京市與河北諸市在諸多方面存在著體制鴻溝：一方面講求規(guī)格對(duì)等，另一方面又宣揚(yáng)平等協(xié)商、聯(lián)合治理，這本身就違背了基本的合作精神，很難支撐起三地堅(jiān)實(shí)的合作基礎(chǔ)?，F(xiàn)階段，往往只能借助中央政府自上而下的政治推動(dòng)。但由于中央的政策供給模式難以及時(shí)準(zhǔn)確地判斷地方的真實(shí)需求，使得這類(lèi)合作在實(shí)踐中不容易落實(shí)。該做法顯然違背了城市治理的基本規(guī)律，有必要作出相應(yīng)調(diào)整。

(三)雙層城市化錯(cuò)位發(fā)展使城市政府過(guò)程變得愈發(fā)復(fù)雜

“城市的形成包括市場(chǎng)推動(dòng)和政治推動(dòng)兩個(gè)因素”[5]，因此，可將城市化分為實(shí)體城市化和行政城市化兩個(gè)層次，前一個(gè)層次指的是在市場(chǎng)因素作用下，農(nóng)村人口向城市不斷集中、建成區(qū)面積不斷擴(kuò)大、城市現(xiàn)代化水平不斷提高的過(guò)程；后一個(gè)層次則是與城市發(fā)展和管理相關(guān)的行政建制不斷增加的現(xiàn)象，如設(shè)立市、市轄區(qū)、街道等。前者是城市化的核心，后者則是城市化的輔助和延伸?！靶姓鞘谢m度超前于實(shí)體城市化是從制度層面打破城市化障礙，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)人的城市化的關(guān)鍵步驟”[6]。城市化錯(cuò)位發(fā)展的確可能產(chǎn)生上述效果，然而，如果沖破這個(gè)度就可能帶來(lái)新的問(wèn)題。實(shí)體城市化超前易引發(fā)城市化不足，行政城市化超前則易誘生虛假城市化，兩個(gè)現(xiàn)象在中國(guó)的不同地區(qū)都存在著。例如一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣、超級(jí)大鎮(zhèn)無(wú)法改為城市建制，反之，另一些地級(jí)市卻轄單個(gè)市轄區(qū)和多個(gè)貧困縣。這些情形難免會(huì)折射到城市政府過(guò)程之中。一方面，由于市域內(nèi)同時(shí)存在著市政府、市轄區(qū)政府、鎮(zhèn)政府、縣政府等政府形式和形形色色的政府派出機(jī)構(gòu)，如開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)、街道辦事處、城區(qū)辦事處等，使得府際關(guān)系形式多樣，另一方面，由于市域內(nèi)的行政架構(gòu)變動(dòng)頻繁，在不同類(lèi)型政府之間進(jìn)行職責(zé)配置、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)也變得錯(cuò)綜復(fù)雜。如何界定區(qū)分這些府際關(guān)系以及如何找到這些政府之間的政治平衡點(diǎn)，也需要理論界及時(shí)給予回應(yīng)。

二、城市政府內(nèi)涵和主體認(rèn)知

理解城市府際關(guān)系要從認(rèn)識(shí)城市政府開(kāi)始，然而，市制的模糊性和行政層級(jí)的復(fù)雜性使得這一任務(wù)并不容易完成。因此，本部分將分別從理論上的內(nèi)涵界定和實(shí)踐中的主體認(rèn)定兩個(gè)面向加以剖析。

(一)城市政府的內(nèi)涵

目前理論界對(duì)“城市政府”這一概念的使用已十分普遍，學(xué)科遍及行政學(xué)、城市管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等。以城市政府作為研究對(duì)象或者研究背景的成果主要圍繞城市競(jìng)爭(zhēng)、城市治理、城市政府管理體制和機(jī)制、城市政府職能轉(zhuǎn)變等主題展開(kāi)。這些研究在做前置設(shè)定時(shí)，通常將城市政府理解為管理城市建成區(qū)的政府，但在深入到具體問(wèn)題的探討時(shí)，又往往將城市轄區(qū)(含農(nóng)村地區(qū))范圍內(nèi)的所有狀況不加區(qū)分地一并納入；而在涉及政府職能轉(zhuǎn)變時(shí)，也往往拋開(kāi)城市政府層級(jí)性這一基本事實(shí)，簡(jiǎn)單化地將所有城市政府職責(zé)與城市功能相匹配[7]。這實(shí)際上一方面造成了表里脫節(jié)，使研究趨于泛化，另一方面也造成了民眾乃至部分官員的認(rèn)知混亂。

改革開(kāi)放以前，市制改革基本上遵循的是城鄉(xiāng)分治模式。該模式下的城市政府也有著確切的標(biāo)的對(duì)象，即指對(duì)人口密度高，以第二、第三產(chǎn)業(yè)為主的區(qū)域進(jìn)行專(zhuān)門(mén)化管理的政治、行政組織。但改革開(kāi)放以后，由于推廣了廣域型市制模式，城市政府既管轄城市建成區(qū)也管轄農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)。這為城市政府的內(nèi)涵界定制造了混亂：如果認(rèn)為城市政府指城市型政區(qū)政府及市轄區(qū)政府，那么由于下轄面積廣大的農(nóng)村區(qū)域(如重慶市)，其與地域型政區(qū)政府的區(qū)別何在呢？實(shí)際上，由于市制改革的推進(jìn)，這樣純粹意義的城區(qū)政府已為數(shù)不多。因此，從廣域市制角度來(lái)界定城市政府變得十分必要。另外，既然政府有廣義和狹義之分，那么城市政府是否也應(yīng)該有狹義和廣義之分呢？從狹義來(lái)看，城市城府即為建成區(qū)提供管理和服務(wù)的一套行政體系。從廣義上來(lái)看，城市政府既包括行政性政府還涵蓋政黨、人大等城市權(quán)力系統(tǒng)主體以及政協(xié)、人民團(tuán)體等非城市權(quán)力系統(tǒng)主體。狹義界定雖然較為清晰，但往往無(wú)法解釋政府的部分行為；廣義界定雖貼合現(xiàn)實(shí)，但往往會(huì)使分析模型趨于復(fù)雜，從可行性角度來(lái)看并不容易實(shí)現(xiàn)?？梢?jiàn)，在廣義與狹義間抉擇須根據(jù)研究?jī)?nèi)容而定。

綜上，鑒于本文是一項(xiàng)辨析式的研究，因此，不能給出一個(gè)明確的城市政府內(nèi)涵，而只能給出界定內(nèi)涵的指導(dǎo)原則：其一，要在一定的時(shí)空范疇進(jìn)行概念界定；其二，要對(duì)中國(guó)的廣域市制模式進(jìn)行回應(yīng)；其三，明確所采用的是廣義抑或狹義視角。各個(gè)學(xué)科在使用城市政府概念時(shí)，只有遵循上述原則才能盡可能避免源頭上的無(wú)謂爭(zhēng)議。

(二)城市政府的主體認(rèn)知

承擔(dān)某項(xiàng)或某些城市職責(zé)的政府機(jī)構(gòu)群即為城市政府主體。本部分將進(jìn)一步從主體身份和主體角色兩個(gè)方面細(xì)究。前者傾向于從制度層面入手，后者則傾向于從過(guò)程層面分析。

1．城市政府的多類(lèi)型主體身份

城市政府的主體身份指的是獲得權(quán)威部門(mén)正式確認(rèn)的政府屬性，具體表現(xiàn)為城市建制，如市、市轄區(qū)等。目前，縣級(jí)以上(除直轄市)城市建制的設(shè)立、撤銷(xiāo)、調(diào)整由國(guó)務(wù)院審批，縣級(jí)以下則由省(直轄市、自治區(qū))級(jí)人民政府審批，報(bào)民政部備案。各級(jí)民政部門(mén)分級(jí)負(fù)責(zé)相應(yīng)的管理工作。

在城市化和市制改革的相互作用下，中國(guó)產(chǎn)生了諸多城市型行政建制。首先是市建制，其設(shè)立主要以人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)規(guī)模等指標(biāo)為依據(jù)。市建制按照行政級(jí)別又可區(qū)分為直轄市、地級(jí)市、縣級(jí)市等。其次是市轄區(qū)建制，為了市政管理的需要，將城市分置為若干市轄區(qū)，這些市轄區(qū)按照建成區(qū)和非建成區(qū)的比例關(guān)系又可細(xì)分為主城區(qū)、近郊區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)。再次，街道建制，街道作為市轄區(qū)或縣(市)政府的派出機(jī)關(guān)，雖不是完全意義上的政府，但從行政管理角度來(lái)看仍可以作為城市政府的代表。然后是鎮(zhèn)建制，鎮(zhèn)是否為城市建制要區(qū)別看待。例如，天津市津南區(qū)咸水沽鎮(zhèn)是區(qū)政府駐地，鎮(zhèn)域內(nèi)城市化水平很高但并沒(méi)有改為街道。顯然，該鎮(zhèn)政府實(shí)際上也可以稱為城市政府。但同樣屬于該區(qū)管轄的北閘口鎮(zhèn)遠(yuǎn)離區(qū)中心，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，其政府就不能稱為城市政府了。最后是各類(lèi)準(zhǔn)城市建制，如經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)。設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)的目的就是將其培育為城市的重要功能區(qū)。因此，鑒于其較強(qiáng)的行政屬性和城市功能特征，可以將其界定為準(zhǔn)城市建制。那么，將開(kāi)發(fā)區(qū)政府歸為城市政府也是可以理解的。

主體身份具有可排序性。市建制在城市身份排序中顯然處于最高位置。同時(shí)，級(jí)別越高的城市建制排序也會(huì)越高。另一方面，主體身份又內(nèi)含資源設(shè)定。不同身份所獲得的財(cái)政資金、職權(quán)會(huì)有很大差別。兩個(gè)方面的合力促使各地方政府熱衷于參與到“設(shè)市升級(jí)錦標(biāo)賽”之中。

2．城市政府的雙維度主體角色

主體角色是以政府實(shí)際承擔(dān)的職責(zé)類(lèi)別為準(zhǔn)則來(lái)界定政府屬性的一種認(rèn)知方式。部分學(xué)者進(jìn)行過(guò)類(lèi)似的研究。在何艷玲等看來(lái)，“中國(guó)城市政府同時(shí)具備‘地方國(guó)家’‘地方政府’‘科層組織’三個(gè)維度。在這三個(gè)維度中，城市政府扮演不同的制度角色，產(chǎn)生不同的運(yùn)行機(jī)制并承擔(dān)相應(yīng)功能”[8]。顧朝林則根據(jù)城市承擔(dān)的主要職能劃分出了以行政職能為主、以交通職能為主、以工業(yè)職能為主和以流動(dòng)職能為主的四類(lèi)城市及其政府[9]。兩類(lèi)劃分要么局限于財(cái)稅角度，要么將城市與城市政府混同，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域或許適用但難以類(lèi)推到治理層面。開(kāi)展城市治理需要以清晰的職責(zé)配置為保證。以此為出發(fā)點(diǎn)，可從城市職責(zé)和地域職責(zé)兩個(gè)方面將政府的主體角色廓清為城市專(zhuān)屬和一般地域兩個(gè)維度。專(zhuān)屬職責(zé)主要有“城市規(guī)劃、公共工程、衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)、公共教育、文化娛樂(lè)、社會(huì)福利、公共安全、公共事業(yè)等”[10]。這些職責(zé)大體在城市建成區(qū)實(shí)施。而一般地域職能包括統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、協(xié)調(diào)區(qū)劃矛盾、推動(dòng)區(qū)域合作等，這些職責(zé)只有在超大空間范圍內(nèi)才能實(shí)現(xiàn)。

既然中國(guó)的市制以廣域型為主，那么與其糾結(jié)于改革模式以使行政建制與職能空間相適應(yīng)，倒不如承認(rèn)政府具備雙重角色，并以此為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)區(qū)分政府類(lèi)型、優(yōu)化政府職責(zé)，即根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要，將那些承擔(dān)城市專(zhuān)屬職責(zé)的政府都?xì)w入城市政府之列，而不論其是否獲得了行政建制的確認(rèn)，也不論其是否還承擔(dān)其他職責(zé)。2013年公布的《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013-2020年)》中，就將部分地區(qū)、自治州、縣等也納入了資源型城市之列。這便體現(xiàn)了以主體角色為依據(jù)進(jìn)行城市政府區(qū)分的精神。反之，也可以不將那些承擔(dān)一般地域職責(zé)的城市建制政府作為城市政府來(lái)分析，例如在協(xié)調(diào)區(qū)縣矛盾、規(guī)劃農(nóng)業(yè)基建等事務(wù)時(shí)，重慶市政府就是地域型政府。這一判定方式根據(jù)政府具體做什么來(lái)判定其是否為城市政府。

三、城市府際關(guān)系的類(lèi)型學(xué)分析

由于城市工作的開(kāi)放性和交叉性，城市政府之間產(chǎn)生著較為頻繁的聯(lián)系。但目前各界尚未就這些聯(lián)系給予明確界定，僅是在論述其他問(wèn)題過(guò)程中順帶提及，如陳剩勇、楊馥源強(qiáng)調(diào)“城市政府間的橫向關(guān)系”以及“城市府際關(guān)系涉及的內(nèi)容包括職能劃分、權(quán)力配置、利益分配和責(zé)任擔(dān)當(dāng)”[11]。但隨后就再無(wú)進(jìn)一步的解釋了。城市府際關(guān)系本質(zhì)上是府際關(guān)系的一種類(lèi)型化延展，但若廓清其分類(lèi)可不必拘泥于傳統(tǒng)向度，將市制要素和城市功能納入亦能增加對(duì)這一現(xiàn)象的認(rèn)知精度。

(一)縱橫界分：城市府際關(guān)系的傳統(tǒng)向度

縱向-橫向分析是府際關(guān)系研究的傳統(tǒng)向度。將此向度的運(yùn)用類(lèi)推到城市府際關(guān)系是基于這樣一個(gè)基本事實(shí)：城市政府嵌入并依附于政府層級(jí)體系，而不是作為一類(lèi)獨(dú)立的體系存在。兩者之間的同構(gòu)致使城市政府存在于除鄉(xiāng)級(jí)外的各地方政府層級(jí)。以此為理論前提，縱向城市府際關(guān)系即指存在隸屬關(guān)系的城市政府之間的關(guān)系，突出表現(xiàn)在“市管市”體制和“市-區(qū)-街”體制兩個(gè)方面。而橫向府際關(guān)系即指不存在隸屬關(guān)系的城市政府之間的關(guān)系?？v向關(guān)系主要關(guān)涉職責(zé)劃分和資源分配，橫向關(guān)系則主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)合作、社會(huì)發(fā)展和公共事務(wù)治理等領(lǐng)域。就目前而言，前一向度對(duì)后一向度的影響要大得多。但是，縱橫向度運(yùn)用到城市府際關(guān)系分析中也會(huì)遇到瓶頸：一方面，縱向關(guān)系在個(gè)別城市的某些環(huán)節(jié)是缺失的。例如東莞市、中山市等“直筒子市”(指不設(shè)市轄區(qū)、不轄縣(縣級(jí)市)的地級(jí)市，目前全國(guó)共有東莞、中山、嘉峪關(guān)、三沙、儋州五個(gè)“直筒子”市)既不轄縣級(jí)市也不轄區(qū)，其城市政府過(guò)程則縮微到了市-街關(guān)系上；另一方面，橫向關(guān)系預(yù)設(shè)了平等這一前提，實(shí)際上由于行政級(jí)別、政治地位、政策權(quán)限等方面的差異，橫向政府間仍存在著諸多不對(duì)等的情形。

(二)內(nèi)外界分：城市府際關(guān)系的結(jié)構(gòu)向度

內(nèi)外界分就是以城市型政區(qū)的行政邊界為分界線，城市政府與分界線以外的其他城市政府之間產(chǎn)生的關(guān)系屬于外部關(guān)系，分界線以內(nèi)各級(jí)、各類(lèi)城市政府之間形成的關(guān)系屬于內(nèi)部關(guān)系。有觀點(diǎn)將前者理解為城市之間的關(guān)系，將后者理解為城市內(nèi)部的政府過(guò)程，這仍將問(wèn)題簡(jiǎn)單化了。以地級(jí)市為例，地級(jí)市代管的縣級(jí)市不但是其組成部分，還是一級(jí)正式的政府，其獨(dú)立性較市轄區(qū)要強(qiáng)。因此，它與地級(jí)市內(nèi)其他城市建制之間的關(guān)系很難歸入政府過(guò)程之列。另外，在地級(jí)市之間的邊界區(qū)域，進(jìn)行府際關(guān)系協(xié)調(diào)的可能是兩個(gè)偏遠(yuǎn)縣，將其稱之為城市之間的關(guān)系未免牽強(qiáng)?？傊?，對(duì)城市轄區(qū)范圍內(nèi)的府際關(guān)系進(jìn)行內(nèi)外界分，要依據(jù)研究的著力點(diǎn)來(lái)作判斷：既可以將其作為一個(gè)城市的內(nèi)部結(jié)構(gòu)來(lái)看待，只不過(guò)這種內(nèi)部結(jié)構(gòu)的不同環(huán)節(jié)有著較大差異而已；也可以將其作為不同政區(qū)間的外部關(guān)系來(lái)看待，只不過(guò)它們有一個(gè)共同的城市政府管轄而已。根據(jù)地方實(shí)際，準(zhǔn)確把握在內(nèi)外兩個(gè)向度之間的傾向性將可能影響到當(dāng)?shù)卣毮苻D(zhuǎn)變的成功與否。

(三)屬性界分：城市府際關(guān)系的功能向度

按照城市功能進(jìn)行地理空間布局是屬性界分得以實(shí)施的前提條件。為了推進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域的發(fā)展，在中央政府或省級(jí)政府的批準(zhǔn)下，各級(jí)城市紛紛成立了以實(shí)現(xiàn)某一或某些特定職能為目的的開(kāi)發(fā)區(qū)，并設(shè)立管委會(huì)等組織形式加以管理。這些開(kāi)發(fā)區(qū)在發(fā)展成熟后，很多劃歸鄰近市轄區(qū)或者單獨(dú)成立新的市轄區(qū)。如1990年成立的杭州市高新區(qū)于2002年并入濱江區(qū)。開(kāi)發(fā)區(qū)有著獨(dú)特的運(yùn)行邏輯：一方面，其級(jí)別和職權(quán)受上級(jí)的影響較大，“其上級(jí)的行政等級(jí)越高，開(kāi)發(fā)區(qū)自身的等級(jí)也越高，其發(fā)展也越快，這也是開(kāi)發(fā)區(qū)往往繞過(guò)其正常的行政層級(jí)，而由更高一級(jí)政府管轄的原因”[12]；另一方面，開(kāi)發(fā)區(qū)政府雖然往往尚不是一級(jí)政權(quán)(也有例外，如天津市濱海新區(qū))，但是其所承擔(dān)的城市職責(zé)卻與普通政府大體相同。經(jīng)過(guò)“職權(quán)瘦身”的開(kāi)發(fā)區(qū)政府的存在與衍化使相關(guān)的府際關(guān)系(如開(kāi)發(fā)區(qū)與市轄區(qū)、縣級(jí)市之間的關(guān)系，開(kāi)發(fā)區(qū)與其他城市之間的關(guān)系等)變得富有特色。從這一向度進(jìn)行界分，對(duì)于理解市域行政區(qū)劃的功能變遷有著重要的理論價(jià)值。

四、城市府際關(guān)系運(yùn)行中的體制梗阻

城市府際關(guān)系是城市政治的一個(gè)重要方面，它是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，其運(yùn)行不但受到城市自身發(fā)展的影響，還受到城市與市政體制雙向互動(dòng)的影響。因此，著力于挖掘并檢視本土市政體制中的梗阻是實(shí)現(xiàn)中國(guó)城市發(fā)展命題的關(guān)鍵步驟。

(一)“市領(lǐng)導(dǎo)市”體制對(duì)城市發(fā)展獨(dú)立性的挑戰(zhàn)

“市領(lǐng)導(dǎo)市”體制實(shí)現(xiàn)了由地域型政區(qū)領(lǐng)導(dǎo)城市型政區(qū)到城市型政區(qū)領(lǐng)導(dǎo)城市型政區(qū)的轉(zhuǎn)變。這一體制脫胎于“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制，后者“是在特定的歷史條件下，為了推動(dòng)城市化進(jìn)程和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，由中央政府倡導(dǎo)而逐步建立起來(lái)的地方政府體制”[13]。然而，當(dāng)“撤縣改市”之后的縣級(jí)市依然由地級(jí)市代管時(shí)就引發(fā)了諸多問(wèn)題：其一，縣級(jí)市所擁有的城市發(fā)展權(quán)限嚴(yán)重不足，特別是在城市規(guī)劃方面。城市規(guī)劃本質(zhì)上屬于一種公共政策[14]，對(duì)于城市空間資源的分配、開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)能產(chǎn)生重要影響。與此相對(duì)應(yīng)的城市規(guī)劃?rùn)?quán)一般由地級(jí)市政府掌握，縣級(jí)市政府則往往只獲得少部分權(quán)限，如僅擁有小項(xiàng)目審批權(quán)、不具備處罰權(quán)等，這勢(shì)必會(huì)削弱縣級(jí)市的城市化活力。其二，地級(jí)市政府截留資源。1994年的分稅制改革只規(guī)定了中央和地方的稅收分配方式，而沒(méi)有規(guī)定各級(jí)地方政府間的稅收分配方式。這樣，在縣改市后，稅收分配依然需要與地級(jí)市政府進(jìn)行“談判”，中央和省級(jí)下?lián)艿某鞘邪l(fā)展資金也往往被地級(jí)市用于支持核心區(qū)域的發(fā)展。這是地級(jí)行政中心往往能獲得更好發(fā)展的制度原因。其三，縣級(jí)市還要服從上級(jí)在行政區(qū)劃方面的需要。近年來(lái)，部分地級(jí)市將周邊縣級(jí)市改為市轄區(qū)，這雖與其發(fā)展空間受限有關(guān)，但也在某種程度上斬?cái)嗔丝h級(jí)市的獨(dú)立發(fā)展路徑。

(二)市內(nèi)級(jí)差結(jié)構(gòu)與城市整體性的矛盾

在中國(guó)，市域內(nèi)存在著多層級(jí)政府并在特定行政體制的作用下形成了以職權(quán)從上到下梯次降低為特征的級(jí)差結(jié)構(gòu)。這些特定行政體制中比較常見(jiàn)的有“市-市轄區(qū)-街”體制和“市-市轄區(qū)-鎮(zhèn)”體制，前者主要適用于城區(qū)，后者則主要存在于郊區(qū)。城市內(nèi)部行政層級(jí)設(shè)置的初衷是輔助市級(jí)政府工作，但是在部分大中城市的發(fā)展中卻出現(xiàn)了意外后果：一方面，實(shí)體性的政府特別是市轄區(qū)、鎮(zhèn)政府獲得了許多與自身使命不相匹配的職權(quán)，致使“城市功能的整體性日益受到區(qū)級(jí)政權(quán)的蠶食與分割，城市發(fā)展的全局觀念和統(tǒng)一性都將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)”[15]；另一方面，市域內(nèi)的級(jí)差結(jié)構(gòu)將部分城市事務(wù)切割以至于形成了層級(jí)之間的權(quán)責(zé)壁壘，進(jìn)而導(dǎo)致城市內(nèi)部的府際協(xié)調(diào)不暢，同級(jí)之間競(jìng)爭(zhēng)加劇，市區(qū)政府、市鎮(zhèn)政府權(quán)限的收放循環(huán)等問(wèn)題。

城市是一個(gè)有機(jī)整體，為了給各發(fā)展要素的優(yōu)化配置提供良好的環(huán)境，市域內(nèi)府際關(guān)系應(yīng)該以協(xié)調(diào)性為主，競(jìng)爭(zhēng)性為輔，特別是在市轄區(qū)政府之間。從這個(gè)角度來(lái)看，在當(dāng)前行政區(qū)劃改革中，一些地級(jí)市急于將郊縣(市)甚至遠(yuǎn)郊縣(市)轉(zhuǎn)變?yōu)槭休爡^(qū)實(shí)際上是違背城市整體性訴求的。

(三)城市政府層級(jí)體系所形塑的府際不對(duì)等局面

城市之間的關(guān)聯(lián)是以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要為導(dǎo)向而不會(huì)按照人為設(shè)定的城市級(jí)別來(lái)展開(kāi)。然而，在中國(guó)，卻形成了“三層五級(jí)”城市政府層級(jí)體系(“三層”指省、地、縣等三個(gè)行政區(qū)劃層級(jí)或政府層級(jí)，“五級(jí)”指省級(jí)、副省級(jí)、地級(jí)、副地級(jí)、縣級(jí)等五個(gè)政府行政級(jí)別)。該體系根據(jù)城市政府所處層級(jí)、政治規(guī)格、政策權(quán)限以及主要領(lǐng)導(dǎo)人的行政級(jí)別等，將城市政府“論資排輩”。由于城市公共事務(wù)不會(huì)按照城市級(jí)別來(lái)分布，于是在相應(yīng)的治理過(guò)程中，便將以城市政府間的對(duì)等性來(lái)作為是否開(kāi)展交往的前置條件。例如，上海市級(jí)政府一般不會(huì)與江蘇省昆山市政府就環(huán)境保護(hù)開(kāi)展對(duì)等交流，而只能是上海市的青浦區(qū)等區(qū)級(jí)政府或者市政府環(huán)保部門(mén)與其接洽。即便上海市政府已與江蘇省政府達(dá)成了環(huán)保協(xié)議，在執(zhí)行中一般也會(huì)由上述層級(jí)接續(xù)。

由于城市化的快速推進(jìn)，中心城市周邊的中小城鎮(zhèn)也會(huì)發(fā)展起來(lái)，從而一起構(gòu)成了區(qū)域性甚至國(guó)家級(jí)城市群。在城市群內(nèi)部往往存在著不同級(jí)別、不同政治地位的城市政府，府際不對(duì)等局面將以更集中、更明顯的方式呈現(xiàn)出來(lái)。這種模式并不利于城市間的深入合作。因?yàn)槌鞘惺聞?wù)的專(zhuān)業(yè)性要求城市不論大小、級(jí)別不論高低，在處理跨區(qū)事務(wù)、謀求跨區(qū)合作時(shí)，根據(jù)職責(zé)歸屬來(lái)匹配合作主體才是最優(yōu)選擇。

五、從一般規(guī)律到特色發(fā)展：城市府際關(guān)系優(yōu)化的漸進(jìn)路徑

城市府際關(guān)系受兩類(lèi)發(fā)展邏輯的交叉影響：一類(lèi)是城市發(fā)展邏輯，這要求其根據(jù)城市地理空間內(nèi)新要素、新格局的變化進(jìn)行調(diào)整；另一類(lèi)是政府發(fā)展邏輯，政府有著相對(duì)獨(dú)立的發(fā)展脈絡(luò)，既體現(xiàn)在受傳統(tǒng)因素的慣性作用，又體現(xiàn)在對(duì)自身定位的前瞻性革新上，這同樣要求對(duì)其進(jìn)行重構(gòu)?？梢?jiàn)，城市府際關(guān)系的產(chǎn)生與運(yùn)行既是城市化的產(chǎn)物也是行政體制的產(chǎn)物。因此，欲把握其一般規(guī)律就要有國(guó)際視野，依托全球化和科技創(chuàng)新推進(jìn)城市進(jìn)步；而欲推進(jìn)其特色發(fā)展就要有本土意識(shí)，深挖自身獨(dú)特的運(yùn)行規(guī)律并施以切實(shí)的舉措。

在一般規(guī)律上，協(xié)調(diào)城市府際關(guān)系，一方面應(yīng)順應(yīng)城市成長(zhǎng)的大趨勢(shì)。這需要借鑒先發(fā)展國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定程度后，政府管理扁平化、公共服務(wù)擴(kuò)大化、治理跨域化是城市成長(zhǎng)的基本趨向，中國(guó)城市府際關(guān)系調(diào)整也要做好這一塊的準(zhǔn)備。另一方面應(yīng)尊重城市功能演變的規(guī)律性和城市管理的自主性。城市在中國(guó)既是一個(gè)行政單位，也是一個(gè)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)。城市與生俱來(lái)的特性要求進(jìn)行功能拓展和自主管理，前者導(dǎo)向的是城市科學(xué)管理與規(guī)劃，后者導(dǎo)向的是城市自治。只有行政體制改革在把握政治平衡的前提下逐步滿足這些要求，才能更有效地激發(fā)城市活力進(jìn)而搭建起良性的城市生態(tài)系統(tǒng)。

在特色發(fā)展上，一方面，須“以職責(zé)定關(guān)系”，推動(dòng)城市功能導(dǎo)向的政府職責(zé)配置。政府職責(zé)的明確是開(kāi)展府際關(guān)系的前提。在城市政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)設(shè)置與城市發(fā)展相匹配后，開(kāi)展城市府際交往就有相應(yīng)的部門(mén)進(jìn)行對(duì)接并提供常態(tài)化的體制機(jī)制保障。但是，在中國(guó)當(dāng)前的城市府際關(guān)系運(yùn)行中，城市政府間的交往與合作總是上升到“宏觀的層面”，而對(duì)于一些具體的事務(wù)，既沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)，也缺少專(zhuān)業(yè)化的人員。這直接限制了現(xiàn)階段城市工作的精細(xì)化和城市社會(huì)的有效治理。另一方面，應(yīng)“先政策后體制”，推動(dòng)經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ降囊?guī)范化。城市府際關(guān)系既是體制問(wèn)題也是過(guò)程問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)的行政改革遵循著政策主導(dǎo)型的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，這一模式適應(yīng)了對(duì)改革實(shí)用性的迫切需求，但卻有著規(guī)范化不足的缺陷。目前，最穩(wěn)妥的方式應(yīng)該是在依循傳統(tǒng)進(jìn)路的基礎(chǔ)上，就其具體環(huán)節(jié)制定針對(duì)性的政策，然后再進(jìn)行規(guī)范化的機(jī)制體制創(chuàng)新。這一策略能夠給不同城市提供差異化的方案和靈活的風(fēng)險(xiǎn)管控空間。

“中國(guó)是一個(gè)大國(guó)，府際的和諧與合作是重要的治理資源”[16]。鑒于中國(guó)城市府際關(guān)系尚處在摸索階段，還沒(méi)有形成一套成熟的運(yùn)轉(zhuǎn)模式，這就需要各城市政府在自身城市管理實(shí)踐和行政體制改革中不斷積累經(jīng)驗(yàn)，勇敢嘗試，從中找尋到一條既遵循一般發(fā)展規(guī)律又富有地方特色的漸進(jìn)路徑。只有這樣，城市府際關(guān)系才能凝結(jié)成治理資源，從而推動(dòng)城市發(fā)展，讓城市生活更美好。

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[責(zé)任編輯 張家鹿]

preliminary study on the municipal intergovernmental relations of China

HE Li

(Nankai University,TianJin 300350,China)

Municipal intergovernmental relations have a special importance in the transition period, they are the key proposition of urban development, but the current understanding of them is still very vague. From a static point of view, through recognizing the municipal governments’ connotation and subjects and conducting type division and system description from three dimension attributes such as vertical and horizontal, inside and outside, Attributes, it will be able to have a more comprehensive understanding. From a dynamic point of view, we need to do a thorough analysis of the obstruction in the operation. At this stage, these obstruction mainly triggered by institutional factors such as: "city leaders City" system, the city government and local differential structure hierarchy etc. Therefore, in order to achieve coordinated development of the cities, it is necessary to fumble a gradual reform path following the general law of development of the city and taking care of local development based on the characteristics.

municipal system;intergovernmental relations;government responsibility;urbanization

2016-04-25

韓國(guó)高等教育財(cái)團(tuán)亞洲中心項(xiàng)目(AS1521)

10.16366/j.cnki.1000-2359.2016.04.011

D035.1

A

1000-2359(2016)04-0061-07

何李(1986—)，男，河北霸州人，南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院博士研究生，主要從事中國(guó)政府與政治研究。