新型城鎮(zhèn)化下失地空巢老人經(jīng)濟支持淺議

□文/肖玉盛　聶志平（江西農(nóng)業(yè)大學　江西·南昌）

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新型城鎮(zhèn)化下失地空巢老人經(jīng)濟支持淺議

□文/肖玉盛聶志平
（江西農(nóng)業(yè)大學江西·南昌）

［提要］隨著城鎮(zhèn)化的推進，規(guī)模龐大的失地農(nóng)民逐漸產(chǎn)生，其嚴峻的養(yǎng)老問題引發(fā)廣泛而持久的關(guān)注，在這個群體中失地空巢老人的養(yǎng)老不容樂觀。本文提出身份退出權(quán)、“離村不離地”、促進就業(yè)、失地老人失業(yè)保險、“以房養(yǎng)老”等提升失地空巢老人養(yǎng)老經(jīng)濟能力的思路。

關(guān)鍵詞:新型城鎮(zhèn)化；失地空巢老人；經(jīng)濟支持

收錄日期:2015年11月11日

一、失地空巢老人

失地空巢老人是達到法定退休年齡且與子女分離3個月以上的失地農(nóng)民。持續(xù)的征地加之農(nóng)村嚴峻的人口老齡化，長期積累下失地農(nóng)民群體年齡普遍偏大。土地城鎮(zhèn)化加劇了區(qū)域人口流動，對家庭結(jié)構(gòu)形成離心力，由于新城鎮(zhèn)勞動力吸納面窄、失地農(nóng)民就業(yè)能力不足和農(nóng)民工流動性強的原因，許多失地的中青年遠離家人，加上農(nóng)村嚴重的空巢現(xiàn)象，由此形成上規(guī)模的失地空巢老人群體。相比農(nóng)村空巢老人和原本的城鎮(zhèn)空巢老人，其在經(jīng)濟支持上存在巨大的不足，調(diào)查表明絕大部分失地農(nóng)民在被征地后經(jīng)濟收入下降，生活水平下降明顯。

與農(nóng)村空巢老人相比，失地空巢老人沒有一份可以自給自足和增值的土地。相比城鎮(zhèn)空巢老人則積蓄不足，不適應城鎮(zhèn)生活，在各方面大不如城鎮(zhèn)原住民，而且家庭成員就業(yè)狀況不同，家庭的結(jié)構(gòu)也不同，導致家庭養(yǎng)老功能微弱。

失地空巢老人與農(nóng)村空巢老人最大區(qū)別就是沒有土地，失去一份可靠的養(yǎng)老保障，生產(chǎn)方式、生活方式、行為方式等逐漸被城市化。失地空巢老人生活方式、行為方式、精神文化迥異，不能與城鎮(zhèn)空巢老人均享基本公共服務，所以實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化還需要制度的保障、政策的落實、個人的努力及社會的支持。

農(nóng)村養(yǎng)老保險制度不健全，仍是家庭養(yǎng)老為主、土地養(yǎng)老為輔的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式。土地的失去，身份的驟然轉(zhuǎn)變，失地空巢老人面臨家庭養(yǎng)老保障和自身養(yǎng)老收入缺失的雙重壓力，雖已轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，在養(yǎng)老保險待遇上卻與城鎮(zhèn)原住居民存在很大差距，陷入養(yǎng)老困境。

二、失地空巢老人養(yǎng)老經(jīng)濟支持缺失

（一）失地農(nóng)民缺乏職業(yè)技能，收入不穩(wěn)定，家庭養(yǎng)老弱化。失地農(nóng)民是被動城鎮(zhèn)化，缺乏在城鎮(zhèn)生存和發(fā)展的傍身之技，加之身份退出權(quán)的缺失，失地農(nóng)民的就業(yè)狀況比主動進城的農(nóng)民工更糟，致使生活水平下降，家庭陷入貧困。

（二）失地空巢老人缺乏自我保障。農(nóng)村空巢老人可以從事土地生產(chǎn)經(jīng)營來彌補子女、社會經(jīng)濟支持的不足，失地空巢老人沒有土地，加之無法在城鎮(zhèn)重新就業(yè)，無法靠自己抵御風險。老人一生為子女操勞、付出，絕大部分到老一無所有，如果缺乏來自子女及國家的合理的經(jīng)濟支持，極易陷入老年貧困。

（三）征地補償安置不合理，難以維持可持續(xù)生計。由于征地補償標準的不合理，失地農(nóng)民的補償款極低，此外還存在著補償款不到位、安置不落實的情況。除去住房、社會保障、子女教育等費用，補償款所剩無幾。制度上的貧困是造成失地農(nóng)民經(jīng)濟貧困的關(guān)鍵，征地決策中農(nóng)民的缺位、征地的行政強制性和補償標準的不合理，使得失地農(nóng)民被迫接受極低的征地補償，在土地出讓的收益分配中，失地農(nóng)民往往只得百分之幾。政府用“公益性”手段造成大量失地農(nóng)民，雖然有包括土地、農(nóng)作物、房屋、就業(yè)安置在內(nèi)的土地補償，但沒有考慮土地增值以及城鄉(xiāng)生存與發(fā)展的成本差異，土地承載的養(yǎng)老保障也沒有得到補償，失地農(nóng)民的可持續(xù)生計沒得到保障。

（四）社會保障不健全。城鄉(xiāng)社會保障和公共服務的不對等，使得失地農(nóng)民雖然轉(zhuǎn)變了身份，但制度供給的乏力和地方政府的短視，其仍難以獲得均等的待遇。隨著失地農(nóng)民戶籍的轉(zhuǎn)變，社會保障制度、資金、機構(gòu)、人員準備不足，制度銜接不暢，失地農(nóng)民面臨“失地、缺保、失業(yè)”的境地。失地農(nóng)民社會保障的缺失使其在城鎮(zhèn)的生存和發(fā)展面臨機會不公平，進而導致結(jié)果的不公平。

（五）養(yǎng)老保險待遇低。缺乏強制統(tǒng)一的失地農(nóng)民社會保障制度對失地農(nóng)民的參保進行規(guī)范，各地隨意性大，社會養(yǎng)老保險籌資方式、繳費水平和待遇水平不規(guī)范造成新的不公平。

年老的失地農(nóng)民由于缺乏前期積累，在失去土地保障和養(yǎng)老保險層次低的條件下，在城鎮(zhèn)生活倍感艱難。不用繳費的老人的養(yǎng)老金基本參照當?shù)剞r(nóng)村或城鎮(zhèn)的最低生活保障標準發(fā)放。即使是繳費的失地老人的保險金待遇也極低，因為繳費水平是根據(jù)當?shù)剞r(nóng)村人均收入水平、城鎮(zhèn)最低工資標準以及當?shù)厣夏甓瘸擎?zhèn)職工平均工資的60％來確定的，這必然導致城鎮(zhèn)居民以及城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老待遇的相對下降。

三、提升失地空巢老人經(jīng)濟支持的對策

（一）放開戶籍限制，讓失地農(nóng)民自由選擇落戶。并不是所有的失地農(nóng)民都愿由農(nóng)轉(zhuǎn)非，所以政府在落實“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策時，應尊重失地農(nóng)民的意愿，“是留還是轉(zhuǎn)”，“轉(zhuǎn)”就是由農(nóng)轉(zhuǎn)非成為沒有土地的城鎮(zhèn)居民；“留”就是保留農(nóng)業(yè)戶口，在政府安置下繼續(xù)擁有土地。對于繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，相關(guān)部門及基層組織要做好規(guī)劃和接納，滿足失地農(nóng)民從事基礎產(chǎn)業(yè)的愿望。有了選擇的自由，那部分失去土地保障且難以在城鎮(zhèn)生存的失地空巢老人就可以回到“熟悉”的土地，從而在養(yǎng)老上達到精神和物質(zhì)的滿足，另一方面其子女也可以不受到城鎮(zhèn)安置的束縛而自由流動，擁有更好的經(jīng)濟收入，從而對空巢父母進行充足的經(jīng)濟支持。

（二）推行“離村不離地”政策，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。“離村不離地”即失地農(nóng)民雖轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶籍，但卻繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，失地農(nóng)民就近發(fā)展都市農(nóng)業(yè)，擁有更好的收入，老人也可以更多的與子女在一起。失地空巢老人既有土地保障，又能作為一個城鎮(zhèn)居民享受以前所沒有的公共服務和社會福利待遇，如醫(yī)療待遇提高、保障性住房、豐富的老年活動、社會化養(yǎng)老服務等。如此，失地空巢老人在經(jīng)濟支持、生活照料、醫(yī)療衛(wèi)生服務、精神慰藉上有更大的保障。當前，失地農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的最大困難是耕地不足，所以各地區(qū)要根據(jù)耕地總量及其使用狀況，因地制宜的進行安置。

（三）加強征地補償安置立法，維護失地農(nóng)民權(quán)益。推進農(nóng)村土地管理制度改革，明晰和確保農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，給予農(nóng)民對土地處置的更多權(quán)能，從而實現(xiàn)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)與市場接軌，確保同權(quán)同價。加快失地農(nóng)民補償安置立法步伐，杜絕無法可依，行政強制濫用的現(xiàn)象，讓政府、集體和開發(fā)單位充分承擔起失地農(nóng)民的養(yǎng)老責任。規(guī)范征地行為，確保補償合理、到位，采用更有利于保障失地農(nóng)民基本生活和可持續(xù)發(fā)展的方式進行補償，如生產(chǎn)要素折價入股分紅和土地增值收益補償?shù)取?/p>

（四）加強失地農(nóng)民就業(yè)培訓，擴大就業(yè)安置覆蓋面。根據(jù)失地農(nóng)民自身需求和市場需求進行技能培訓，建立健全失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)及自主就業(yè)扶持機制，外部推力與內(nèi)部增力相結(jié)合，實現(xiàn)城鎮(zhèn)就業(yè)。政府和開發(fā)單位要拿出相應的就業(yè)崗位安置失地農(nóng)民，并落實附加在崗位上的社會保險，確保失地農(nóng)民有足夠且穩(wěn)定的經(jīng)濟收入。家庭經(jīng)濟收入的穩(wěn)定和提高，失地空巢老人才有堅實的經(jīng)濟基礎，才能實現(xiàn)“老有所養(yǎng)，老有所樂”的社會目標。

開展老年職業(yè)培訓，開發(fā)老年人就業(yè)崗位，發(fā)揮空巢老人自我保障功能，這符合《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》的相關(guān)規(guī)定，是應對人口老齡化的有益舉措。讓老人重拾自我價值，保持年輕的心態(tài)和旺盛的精氣神，消除孤獨和苦悶，減少老年心理疾病的發(fā)生。

（五）建立健全失地農(nóng)民社會保障制度

1、建立和完善失地農(nóng)民社會救助制度，保障失地老人基本生活。失地農(nóng)民失去了土地，就業(yè)能力不足，靠征地補償款難以給當前的生活及養(yǎng)老以可持續(xù)的保障，年齡大的失地老人基本無法自我造血。在失地農(nóng)民自我供給條件缺失的困境下，政府財政要充分發(fā)揮托底的作用，參照城鎮(zhèn)低保制度，建立失地農(nóng)民基本生活保障制度，保障失地農(nóng)民基本生活，資助其參加養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險。

2、建立統(tǒng)一的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，做到即征即保。失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度是在失地農(nóng)民和地方財力不足，不能達到與城鎮(zhèn)居民和職工同等繳費標準與待遇下的過渡性制度。隨著統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的起步，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的制度障礙被消除，各地區(qū)應制定靈活的參保方案將其納入“城鄉(xiāng)居?！?；負擔能力高的在職失地農(nóng)民納入“城鎮(zhèn)職保”。2014年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險養(yǎng)老金的平均水平為每人81元/月，遠低于城鄉(xiāng)低保水平，無法保障失地空巢老人的基本生活，在經(jīng)濟基礎薄弱和生活成本提升的境況下，必須提高失地農(nóng)民養(yǎng)老保險水平。首先要以城鎮(zhèn)低保為下限，再根據(jù)個人經(jīng)濟條件為每個人厘定合理的繳費檔次。在籌資方式上，政府要從財政和土地出讓金中計提一定比例作為專項資金分擔失地農(nóng)民養(yǎng)老保險繳費，集體也要出資分擔失地農(nóng)民的部分繳費，個人繳納小部分費用，三者一起充實個人賬戶，提升應對老年風險的能力。在基金的運營管理上，在實行省級統(tǒng)籌的基礎上，選擇資質(zhì)高的非銀行金融機構(gòu)對個人賬戶基金進行市場化投資運營，政府進行監(jiān)督、擔保和兜底，激發(fā)參保信心，增加賬戶積累。在待遇計發(fā)上，地方政府應從土地增值收益中拿出部分資金提高基礎養(yǎng)老金水平。此外，要大力提升失地農(nóng)民參保意識，必要情況下社會保障部門可以強制使用征地補償款為其參保，優(yōu)先為年老且需要補繳養(yǎng)老保險費用的失地農(nóng)民參保，形成政府投入、人人參保的格局。

3、醫(yī)療保障全覆蓋。健全失地農(nóng)民基本醫(yī)療保險制度，實現(xiàn)“新農(nóng)合”與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險的合理、有效對接，實現(xiàn)醫(yī)療救助和大病保險在失地農(nóng)民中的全覆蓋。新農(nóng)合相比城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險在繳費、報銷等方面存在不小的差異，在醫(yī)療救助和大病保險的覆蓋上差異明顯。失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險，中央和地方財政必須擴大在個人繳費上的補助比例，不增加失地農(nóng)民負擔而達到與城鎮(zhèn)居民相同的籌資標準，從而實現(xiàn)待遇的等同。失地農(nóng)民在大額醫(yī)療費用下，很容易因病因殘致貧，這與通過城鎮(zhèn)化富裕農(nóng)民、全面提升生活質(zhì)量的目的相悖，所以健全制度、加大資金投入，對失地農(nóng)民進行醫(yī)療救助和大病保險全覆蓋是新型城鎮(zhèn)化不可或缺的一環(huán)。

4、建立失地老人失業(yè)保險制度。老年農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，自給自足，為社會做出最后的貢獻，卻因征地失去這份“最后的工作”，淪為城鎮(zhèn)失業(yè)者。由于農(nóng)民失業(yè)保險缺失和征地過程中“失業(yè)者”身份被忽視，失地老人沒能享受到應有的失業(yè)保險待遇，政府、集體和開發(fā)單位理應給付老人被征地后合理年限內(nèi)的基本生活費用。

（六）落實居住安置，建立健全“以房養(yǎng)老”保險制度。首先要保證失地農(nóng)民有房，在集中建立安置房和宅基地換房的基礎上，加大保障性住房建設，擴大保障性住房對失地農(nóng)民的有效供給。構(gòu)建政府引導下，老人、保險公司參與的“以房養(yǎng)老”保險市場，即具有完全產(chǎn)權(quán)的老人把房子反向抵押給保險公司后，從保險公司獲得養(yǎng)老金。2015年8月我國有四個城市開始進行“以房養(yǎng)老”保險制度試點，如果這一補充養(yǎng)老制度完善后能廣泛推廣，那些老年生活拮據(jù)的失地空巢老人就可以將名下的房屋抵押給保險公司，從而讓自己生活得有體面、有尊嚴。

主要參考文獻:

［1］劉紅霞.城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的困境與出路［J］.城鄉(xiāng)經(jīng)濟，2015.12.

［2］熊金武，黃義衡.失地農(nóng)民養(yǎng)老困局與對策淺析［J］.農(nóng)村經(jīng)濟，2015.3.

［3］朱硒紅.新城鎮(zhèn)化背景下失地農(nóng)民補償安置問題——基于政府公共性缺失的視角［J］.農(nóng)村經(jīng)濟，2015.3.

基金項目:國家自然科學基金課題:“空巢農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)科技吸納行為與政府扶持機制研究”（編號:71263026）；教育部人文社科規(guī)劃課題:“農(nóng)村空巢老人的社會適應及其行為選擇研究”（編號:12YJAZH094）

中圖分類號:F29

文獻標識碼:A