我國(guó)地方政府公共政策執(zhí)行力問(wèn)題及其對(duì)策淺析

史 愛(ài) 紅

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué)，江西 南昌 330013)

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我國(guó)地方政府公共政策執(zhí)行力問(wèn)題及其對(duì)策淺析

史 愛(ài) 紅

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué)，江西 南昌 330013)

摘要：我國(guó)經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)發(fā)展，對(duì)政府的執(zhí)行力提出了更高的要求。而政府職能轉(zhuǎn)變滯后、辦事效率不高、形式主義和貪污腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重等原因造成了地方政府執(zhí)行效率低下、執(zhí)行力不足。提高地方政府政策執(zhí)行力、提升政府的整體形象是擺在地方政府和政策力研究者面前亟待解決的難題。

關(guān)鍵詞：地方政府；政府職能；政策執(zhí)行力

地方政府是我國(guó)政府體系中的重要組成部分，是中央政府管理體系在地方的延伸。中央政府的各項(xiàng)政策均由地方政府代表執(zhí)行，地方政府代表中央政府管轄一定區(qū)域的行政事務(wù)。雖然地方政府與中央政府有著共同的目標(biāo)和共同的利益，但是地方政府也有其自身利益存在，這些利益既是執(zhí)行政策的動(dòng)力，也可能是執(zhí)行政策的阻力與困難的根源。在現(xiàn)實(shí)中，地方政府往往更多地顧及到自身利益，而將社會(huì)公共利益置之次要地位。因此，為確保公共政策的利益真正落實(shí)到群眾中去，就必須提高地方政府的公共政策執(zhí)行力，形成科學(xué)系統(tǒng)的執(zhí)行體制，使得地方政府執(zhí)行公共政策的執(zhí)行效率可控。

1影響地方政府公共政策執(zhí)行力的因素

1.1公共政策本身

地方政府公共政策執(zhí)行力的強(qiáng)弱與公共政策的科學(xué)與否有著必然的聯(lián)系， 一項(xiàng)科學(xué)的公共政策必然符合事物的發(fā)展規(guī)律，以有效解決公共問(wèn)題為目標(biāo)。公共政策的制定必須留有一定的彈性，因地制宜，針對(duì)不同地區(qū)的不同特點(diǎn)適時(shí)做出適度的調(diào)整。不僅如此，新的政策與舊的政策要前后相連，要保持穩(wěn)定性和連續(xù)性?？傊?，新的公共政策的制定與頒布要盡快使地方政府準(zhǔn)確理解與接受，從而有效提高公共政策的執(zhí)行力。

1.2地方利益與地方主義

隨著體制改革的不斷深入，中央對(duì)地方分權(quán)讓利。一方面，地方政府偏好從地方利益出發(fā)，將中央政策選擇性執(zhí)行、替換性執(zhí)行，即出現(xiàn)“上有政策，下有對(duì)策”的現(xiàn)象，影響中央政策有效執(zhí)行；另一方面，地方保護(hù)主義也會(huì)阻礙中央政策在地方的有效執(zhí)行，地方保護(hù)主義將本地區(qū)的利益放在首位，以本地利益為出發(fā)點(diǎn)，于我有利者執(zhí)行，于我無(wú)益者棄之，不顧大局，阻礙整體秩序的建立，破壞全局利益。

1.3政策執(zhí)行資源

政策制定旨在提供更好的公共服務(wù)。然而，巧婦難為無(wú)米之炊，地方政府在執(zhí)行公共政策時(shí)，必須具備政策執(zhí)行的執(zhí)行資源，這些資源包括人力、物力、財(cái)力、信息和權(quán)威資源。人是做好一切事情的先決條件，人力資源的質(zhì)量影響公共政策執(zhí)行力效率與效果；財(cái)物資源是地方政府執(zhí)行政策的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；要對(duì)公共政策有效執(zhí)行進(jìn)行規(guī)劃管理，就必須具備充足的信息資源；公共政策的順利執(zhí)行離不開(kāi)目標(biāo)群體的政策認(rèn)同與參與；而權(quán)威資源是增加公眾認(rèn)同的力量源泉。上述執(zhí)行資源相互關(guān)聯(lián)，缺一不可，充足的執(zhí)行資源是公共政策執(zhí)行力的保障。

1.4地方政府公共政策的執(zhí)行主體

公共政策的執(zhí)行離不開(kāi)執(zhí)行人員以及執(zhí)行組織，執(zhí)行組織能夠?qū)舱邎?zhí)行效力產(chǎn)生不小的影響，其主要是機(jī)構(gòu)的組成結(jié)構(gòu)以及機(jī)構(gòu)的功能，不同的結(jié)構(gòu)構(gòu)成會(huì)影響功能的發(fā)揮，從而影響政策執(zhí)行效力；執(zhí)行人員是影響執(zhí)行效力的關(guān)鍵要素，在執(zhí)行過(guò)程當(dāng)中發(fā)揮其主觀能動(dòng)性，能夠促使公共政策執(zhí)行效力事半功倍。

1.5地方政府公共政策的目標(biāo)群體

目標(biāo)群體是政府執(zhí)行公共政策的目標(biāo)對(duì)象，包括各種社會(huì)組織和公眾。政策目標(biāo)群體通過(guò)對(duì)政策本身的理解以及執(zhí)行政策的主體人員的認(rèn)同以及支持，在政策執(zhí)行的過(guò)程當(dāng)中就會(huì)積極配合，而不會(huì)產(chǎn)生抵觸甚至對(duì)抗的情緒。目標(biāo)群體對(duì)公共政策執(zhí)行所持有的態(tài)度對(duì)公共政策執(zhí)行力有深遠(yuǎn)影響，是公共政策執(zhí)行力中不可或缺的因素。

2地方政府公共政策執(zhí)行力的現(xiàn)狀

中國(guó)政府的執(zhí)行力并不是從一開(kāi)始就不足的。在建國(guó)初期到改革開(kāi)放前，全國(guó)上下積極性高漲，政府的執(zhí)行力是非常強(qiáng)的，民眾對(duì)政府認(rèn)可度高。隨著改革開(kāi)放的不斷深入，社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制不斷變革，政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)關(guān)系的不斷調(diào)整，我國(guó)社會(huì)的開(kāi)放性、復(fù)雜性也變得更加明顯，地方政府公共政策執(zhí)行環(huán)境也大為改變，由于權(quán)力下放以及監(jiān)管不到位等原因，中國(guó)政府的執(zhí)行力在不斷下降，甚至有的民眾不再那么信任政府及其官員，部分地方政府官員懷著山高皇帝遠(yuǎn)的心態(tài)，不顧中央政策旨意，與中央的政策理念漸行漸遠(yuǎn)，政策執(zhí)行力效率低下。這具體表現(xiàn)在：

(1)地方政府政策執(zhí)行人員素質(zhì)低，對(duì)政策理解不透，只知其一不知其二；對(duì)政策曲解，甚至故意鉆政策漏洞將好處收入自身囊中；責(zé)任心不強(qiáng)，執(zhí)行意識(shí)淡薄，執(zhí)行政策時(shí)只喊口號(hào)，不見(jiàn)實(shí)效行動(dòng)；對(duì)上級(jí)下達(dá)的政策執(zhí)行時(shí)漫不經(jīng)心，總是不能及時(shí)完成任務(wù)，造成社會(huì)問(wèn)題久拖不決；有些地方政府在政策執(zhí)行過(guò)程中的手段方式過(guò)于呆板、僵化，嚴(yán)重缺乏靈活性和創(chuàng)造性，使得政策執(zhí)行效率低。

(2)政府的組織結(jié)構(gòu)不合理，一些政府在政策執(zhí)行過(guò)程中的溝通協(xié)調(diào)存在嚴(yán)重問(wèn)題。不同政府部門之間在執(zhí)行同一政策的過(guò)程中協(xié)調(diào)不一，經(jīng)常出現(xiàn)相互拆臺(tái)的現(xiàn)象，地方官員不顧百姓利益，妄自尊大，與其他部門協(xié)調(diào)工作時(shí)高高在上，唯我獨(dú)尊，造成互相扯皮，導(dǎo)致政策執(zhí)行效率低。

(3)民主監(jiān)督制度不健全，社會(huì)公眾參與的積極性不高。在基層政治民主建設(shè)過(guò)程中，公眾表現(xiàn)出冷淡的態(tài)度，他們參與的欲望不強(qiáng)烈，積極性也不高。這種政治冷漠現(xiàn)象在經(jīng)濟(jì)文化欠發(fā)達(dá)的地區(qū)體現(xiàn)得更為明顯。對(duì)一些涉及自身利益的相關(guān)政策和法律法規(guī)，關(guān)注的普通民眾不多，不少民眾認(rèn)為“當(dāng)官的會(huì)將相關(guān)政策和法律法規(guī)宣傳落實(shí)，自己按照他們的要求辦就行了”。這種態(tài)度給地方政府官員在執(zhí)行政策方面肆意妄為打開(kāi)了方便之門。

(4)政策執(zhí)行環(huán)境發(fā)生了變化。我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使人們思想觀念發(fā)生翻天覆地的改變，拜金主義思潮泛濫，道德底線下移，法制建設(shè)跟不上經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的腳步，落后的農(nóng)村地區(qū)更是信息傳達(dá)不到位，存在“山高皇帝遠(yuǎn)”的現(xiàn)象，中央政策鞭長(zhǎng)莫及，管理確實(shí)是一個(gè)相當(dāng)大的難題，政策執(zhí)行環(huán)境具有一定挑戰(zhàn)性。

3提升地方政府公共政策執(zhí)行力的途徑

3.1優(yōu)化地方政府執(zhí)行機(jī)制

合理有效的政府組織結(jié)構(gòu)是提高執(zhí)行力的基本前提。優(yōu)化地方行政組織結(jié)構(gòu)，最大程度地控制執(zhí)行過(guò)程中的摩擦，提升地方政府綜合執(zhí)行能力，建立扁平式的、精簡(jiǎn)高效的行政組織是解決問(wèn)題的有效途徑。在優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)的同時(shí)建立完善的內(nèi)部管理機(jī)制，健全績(jī)效考核與事后問(wèn)責(zé)機(jī)制，在追求績(jī)效的同時(shí)要將責(zé)任落實(shí)到位，不能僅僅追求表面的高績(jī)效。最后，要完善政策執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制，不僅要實(shí)現(xiàn)橫向與縱向的監(jiān)督，還要發(fā)揮群眾以及新聞媒體的監(jiān)督作用，實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行過(guò)程與結(jié)果透明化，政策執(zhí)行機(jī)制得到優(yōu)化，政策執(zhí)行力將得到大大的改善。

3.2協(xié)調(diào)地方利益和治理地方主義

首先，政策執(zhí)行行為具有利益導(dǎo)向性，中央要實(shí)現(xiàn)全局利益就必須尊重和實(shí)現(xiàn)地方利益，處理好中央與地方的利益關(guān)系；其次，中央要嚴(yán)格治理地方主義，打擊和清除地方保護(hù)主義是建立公平、競(jìng)爭(zhēng)、開(kāi)放、統(tǒng)一的社會(huì)主義大市場(chǎng)的重要內(nèi)容，也是中央政策有效執(zhí)行的重要保證。

3.3爭(zhēng)取充足的政策執(zhí)行資源

沒(méi)有充足的政策執(zhí)行資源，再好的政府執(zhí)行機(jī)制也無(wú)濟(jì)于事。地方政府要充分有效地使用現(xiàn)有資源，積極挖掘潛在資源，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行資源可持續(xù)發(fā)展。如財(cái)物、人力、信息、權(quán)威資源等。

從財(cái)物資源來(lái)看，一方面要大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，壯大自身力量；另一方面，要積極爭(zhēng)取國(guó)家財(cái)政撥付和其他社會(huì)資源，如社會(huì)捐款、企業(yè)贊助等；在此基礎(chǔ)上，還要預(yù)防內(nèi)部人員貪污腐敗導(dǎo)致的資源外流。

從人力資源來(lái)看，一方面要?jiǎng)?chuàng)建科學(xué)的人員選拔與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，積極引進(jìn)具有專業(yè)知識(shí)的人才，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰的良性競(jìng)爭(zhēng)，打破公務(wù)員終身制，形成壓力與動(dòng)力并存的環(huán)境；在引進(jìn)的同時(shí)要重視人力資源的培訓(xùn)，提倡自我學(xué)習(xí)自我提升，注重執(zhí)行人員綜合素質(zhì)的提升；最后，政策執(zhí)行人員要轉(zhuǎn)變觀念，樹(shù)立責(zé)任意識(shí)與服務(wù)意識(shí)，拋棄官本位思想，真正從人民群眾的利益出發(fā)，做好事做實(shí)事。

從信息資源方面看，地方政府首先要加強(qiáng)對(duì)信息資源重要性的認(rèn)識(shí)，在科技迅速發(fā)展的時(shí)代里，沒(méi)有暢通的信息網(wǎng)絡(luò)，信息不能快速地上傳下達(dá)，就會(huì)永遠(yuǎn)落后人家一步；其次，地方政府要充分利用網(wǎng)絡(luò)，大力開(kāi)發(fā)電子政務(wù)，建立微信公眾平臺(tái)、官方微博等，開(kāi)發(fā)多種公民參與政策執(zhí)行監(jiān)督的途徑；最后，要利用媒體加大政策宣傳力度，使公共政策執(zhí)行信息透明化，政府的政令及相關(guān)利民措施得到及時(shí)的傳播和反饋。

從權(quán)威資源來(lái)看，地方政府不能濫用權(quán)力，要樹(shù)立為人民服務(wù)的理念，摒棄“官本位”思想，正確履行政府職能，切實(shí)維護(hù)好公眾利益，加大反腐倡廉工作的力度，積極改進(jìn)行政辦事效率，努力塑造政府在人民群眾心中的良好形象。

3.4爭(zhēng)取政策執(zhí)行對(duì)象的支持配合

政策執(zhí)行對(duì)象的配合程度對(duì)政策執(zhí)行效果影響很大。若是政策執(zhí)行對(duì)象表現(xiàn)出積極配合的態(tài)度，那么執(zhí)行效果就明顯；反之，如果執(zhí)行對(duì)象消極抵抗，政策執(zhí)行效果就大打折扣。因此，分析如何提高執(zhí)行對(duì)象的支持配合程度極其重要，這主要需要在以下幾個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)：

(1)協(xié)調(diào)機(jī)制，保障執(zhí)行對(duì)象利益最大化。在執(zhí)行一項(xiàng)新政策之前，首先要分析利益矛盾點(diǎn)關(guān)鍵所在，研究可能會(huì)對(duì)執(zhí)行對(duì)象帶來(lái)什么樣的利益影響，采用有效的執(zhí)行策略，才能有效避免執(zhí)行對(duì)象的利益博弈，化解政策執(zhí)行過(guò)程中可能出現(xiàn)的矛盾。并且在執(zhí)行政策過(guò)程的始終，要了解執(zhí)行對(duì)象的意見(jiàn)和想法，保證溝通渠道暢通。

(2)加強(qiáng)宣傳制度建設(shè)，積極引導(dǎo)觀念轉(zhuǎn)化。轉(zhuǎn)變執(zhí)行對(duì)象對(duì)政策執(zhí)行漠不關(guān)心的心態(tài)，加強(qiáng)宣傳，讓社會(huì)大眾及時(shí)了解政策動(dòng)態(tài)，形成執(zhí)行對(duì)象主動(dòng)理解支持政策執(zhí)行的新氣象。政策執(zhí)行不單是上級(jí)政府派給地方政府的政策任務(wù)，更是給社會(huì)大眾的福利，社會(huì)大眾有權(quán)利也有義務(wù)參與到政策執(zhí)行過(guò)程中來(lái)。

(3)完善執(zhí)行對(duì)象參與制度。公民參與管理是主權(quán)在民思想的具體體現(xiàn)，要真正傾聽(tīng)群眾的聲音，采納群眾的意見(jiàn)建議，就必須完善執(zhí)行對(duì)象參與制度。采用出租、簽訂合同、委托、承包等多種形式實(shí)現(xiàn)執(zhí)行主體多元化，引入社會(huì)力量參與具體執(zhí)行管理，不僅能有效減小執(zhí)行阻力，還能實(shí)現(xiàn)執(zhí)行主體與執(zhí)行對(duì)象的有效溝通，減少執(zhí)行成本，是未來(lái)改革發(fā)展的基本趨勢(shì)之一。

3.5轉(zhuǎn)變政府模式，構(gòu)建執(zhí)行力型政府

要積極轉(zhuǎn)變地方政府的理念，構(gòu)建執(zhí)行力型政府，就必須要使地方政府樹(shù)立正確的價(jià)值取向，培養(yǎng)地方政府及其人員的為民服務(wù)的理念。地方政府是中央政府各項(xiàng)政策的代理人，是政府形象的代言人。地方政府要徹底轉(zhuǎn)變官本位思想，扭轉(zhuǎn)政府包攬所有社會(huì)事務(wù)的理念，對(duì)社會(huì)進(jìn)行間接管理、有限管理，要建立執(zhí)行問(wèn)責(zé)制，培養(yǎng)各級(jí)政府部門及公務(wù)人員強(qiáng)有力的執(zhí)行責(zé)任感、執(zhí)行意識(shí)。

在觀念轉(zhuǎn)變的同時(shí)，還要注意執(zhí)行工具的轉(zhuǎn)變，地方政府必須摒棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期強(qiáng)制性、計(jì)劃性、指令性等落后的傳統(tǒng)執(zhí)行工具，積極引進(jìn)先進(jìn)的現(xiàn)代化的政府執(zhí)行工具，配置與時(shí)俱進(jìn)的辦公、通信設(shè)備，并對(duì)執(zhí)行人員使用新引進(jìn)的工具進(jìn)行培訓(xùn)和指導(dǎo)。

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責(zé)任編輯：李增華

中圖分類號(hào)：D630

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1674-6341(2016)02-0037-02

作者簡(jiǎn)介：史愛(ài)紅(1990—)，女，江西人，在讀研究生。研究方向：政府行為。

收稿日期：2015-12-21

doi:10.3969/j.issn.1674-6341.2016.02.017