再論金融消費(fèi)者的保護(hù)
——美國(guó)后危機(jī)時(shí)代金融監(jiān)管模式的反思

馮　雨（華東政法大學(xué)　法律學(xué)院，上海200042）

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再論金融消費(fèi)者的保護(hù)
——美國(guó)后危機(jī)時(shí)代金融監(jiān)管模式的反思

馮雨
（華東政法大學(xué)法律學(xué)院，上海200042）

摘要：自次貸危機(jī)爆發(fā)以來，學(xué)界對(duì)于迫切需要保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益這一話題已達(dá)成了共識(shí)。隨著我國(guó)新修《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的出臺(tái)，學(xué)者在后危機(jī)時(shí)代下對(duì)這一問題的探討卻逐漸銷聲匿跡。唯有把握金融消費(fèi)者角色嬗變背后的原因才能明晰金融消費(fèi)者這一概念的特殊性。而對(duì)于美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)的監(jiān)管模式問題也是探討本問題的重中之重，故而運(yùn)用于美國(guó)后危機(jī)時(shí)代的泰勒"雙峰模式"在當(dāng)下依然具備反思價(jià)值。因此，在該背景下探究金融消費(fèi)者內(nèi)涵的界定、金融監(jiān)控機(jī)制的完善、金融消費(fèi)者支持路徑等問題，有利于實(shí)現(xiàn)法律的正確適用，保障金融活動(dòng)安全、有序地進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：金融消費(fèi)者；泰勒“雙峰”模式；美國(guó)后危機(jī)時(shí)代

一、“金融消費(fèi)者”概念的法理基礎(chǔ)分析

1.金融消費(fèi)者的“消費(fèi)者”屬性

金融消費(fèi)者這一概念肇始于2000年英國(guó)《金融服務(wù)和市場(chǎng)法案》，該法案史無前例的以“金融消費(fèi)者”概念替代傳統(tǒng)“金融投資者”。而美國(guó)《多德—弗蘭克法案》（Dodd-Frank Act，又名《華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》）的出臺(tái)，無疑為金融消費(fèi)者的保護(hù)落實(shí)提供了有益的范本。該法案的根本目的就在于“創(chuàng)造一個(gè)健康的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以便增加就業(yè)，保護(hù)消費(fèi)者”［1］。但是，就金融消費(fèi)者這一概念的確定并沒有予以明晰。誠(chéng)如博登海默所言：“概念乃是解決法律問題多必需和必不可少的工具，沒有限定嚴(yán)格的專門概念，我們便不能清除地理性思考法律問題?！保?］因此，只有明晰了金融消費(fèi)者的概念，我們才能夠定位其權(quán)利保護(hù)。

自2014年3月15日起實(shí)施的新《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第二十八條規(guī)定：“采用網(wǎng)絡(luò)、電視、電話、郵購(gòu)等方式提供商品或者服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者，以及提供證券、保險(xiǎn)、銀行等金融服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)當(dāng)向消費(fèi)者提供經(jīng)營(yíng)地址、聯(lián)系方式、商品或者服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、價(jià)款或者費(fèi)用、履行期限和方式、安全注意事項(xiàng)和風(fēng)險(xiǎn)警示、售后服務(wù)、民事責(zé)任等信息。”這一重大舉措，無疑成為金融消費(fèi)者法律明確定位的“破冰之舉”。因此，在消費(fèi)者術(shù)語的大框架下理解金融消費(fèi)者并無爭(zhēng)議。值得注意的是，消費(fèi)者這一概念的產(chǎn)生與法律的傾向性保護(hù)弱者意圖密不可分。消費(fèi)者的弱者地位體現(xiàn)在：（1）結(jié)構(gòu)關(guān)系的弱勢(shì)，這意味著消費(fèi)者往往勢(shì)單力薄，并不能夠在交易中形成合力從而與交易相對(duì)人處于平等地位；（2）交易能力的弱勢(shì)，即消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)實(shí)力無法與交易相對(duì)方比擬；（3）信息知識(shí)的弱勢(shì)，即消費(fèi)者常處于先天的信息不對(duì)稱地位［3］。但為什么在營(yíng)利交易的金融行業(yè)會(huì)出現(xiàn)“消費(fèi)者”這一概念呢？

由語詞構(gòu)造可知，消費(fèi)者是金融消費(fèi)者的上位概念，我們可以通過分析消費(fèi)者的含義來理解“金融消費(fèi)者”的概念和內(nèi)涵?！跋M(fèi)者”之所以能成為法定概念，究其原因乃是商家往往掌握了與商品相關(guān)的一系列信息，而消費(fèi)者則處于不平等地位，如若不對(duì)其進(jìn)行傾向性的保護(hù)，則必將造成不公。而金融消費(fèi)者概念的誕生是傳統(tǒng)消費(fèi)者身份在金融行業(yè)領(lǐng)域的延伸和專業(yè)化。在金融服務(wù)中，就消費(fèi)者而言，受專業(yè)知識(shí)的限制，其通常無法判斷相關(guān)金融產(chǎn)品以及金融服務(wù)的具體收益變化，更無法獲知金融市場(chǎng)波動(dòng)的相關(guān)信息；加之某些金融機(jī)構(gòu)人為設(shè)置的信息獲取屏障，金融消費(fèi)者往往居于弱勢(shì)地位［4］。而對(duì)消費(fèi)者的相對(duì)方——金融機(jī)構(gòu)而言，其在金融信息、業(yè)務(wù)熟悉度、專業(yè)知識(shí)、經(jīng)濟(jì)能力等方面處于優(yōu)勢(shì)地位，從而在金融交易中明顯占據(jù)主導(dǎo)地位。

故而，從法的公平正義本質(zhì)出發(fā)，由于金融投資者和傳統(tǒng)商品消費(fèi)者具有交易地位的同等性，將消費(fèi)者這一概念延伸至金融法領(lǐng)域已成金融服務(wù)業(yè)發(fā)展的必然——我國(guó)新修訂的《消費(fèi)者金融保護(hù)法》就是對(duì)此問題的迎合與回應(yīng)。我們應(yīng)以該法為指引，賦予金融活動(dòng)參與者更多的權(quán)益保護(hù)，使其在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的框架內(nèi)享有正當(dāng)?shù)臋?quán)利，以實(shí)現(xiàn)金融業(yè)健康、有序的發(fā)展。

2.金融消費(fèi)者與投資者關(guān)系的歷史嬗變

在“金融消費(fèi)者”概念的歷史嬗變中，其和“金融投資者”具有內(nèi)在的聯(lián)系。金融投資者，指的是具有一定資金來源，從事以金融產(chǎn)品為介質(zhì)或手段的投資活動(dòng)，對(duì)金融活動(dòng)投資收益享有所有權(quán)并承擔(dān)金融投資風(fēng)險(xiǎn)的金融市場(chǎng)主體［5］。在傳統(tǒng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念中，即“買者自負(fù)”原則被認(rèn)為是金融市場(chǎng)不言自明的法則。根據(jù)該原則，投資者的權(quán)利來源于利益追求的目的而自愿承擔(dān)金融市場(chǎng)的高風(fēng)險(xiǎn)，“高風(fēng)險(xiǎn)”與“高收入”本身就構(gòu)成了投資者權(quán)利義務(wù)的對(duì)等性。在金融投資領(lǐng)域，受“買者自負(fù)”觀念的影響，對(duì)投資者的保護(hù)被不斷弱化。同時(shí)，由于金融市場(chǎng)涉眾性強(qiáng)，資金流動(dòng)迅速，且具有一定的自發(fā)性，因此，一旦發(fā)生金融風(fēng)險(xiǎn)，損害結(jié)果往往不可控制。在此情況下，國(guó)家對(duì)金融投資者的專門保護(hù)就更加難以實(shí)現(xiàn)。

基于此觀念，2008年，北京市工商局有關(guān)負(fù)責(zé)人曾公開表示，由于股民、基民的行為是一種投資經(jīng)營(yíng)行為，因此其不是消費(fèi)者，不在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的保護(hù)范疇之內(nèi)［6］。但此觀點(diǎn)遭到了學(xué)者的反對(duì)，有觀點(diǎn)認(rèn)為，接受金融服務(wù)的金融活動(dòng)參與者即為金融消費(fèi)者，對(duì)于個(gè)人而言，選擇一項(xiàng)金融產(chǎn)品或服務(wù)與挑選商品的行為性質(zhì)相同［7］。筆者認(rèn)為，在理想狀況下，投資人作為合同當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)依據(jù)合同規(guī)定享受權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)。但由于投資人的有限理性和交易信息的不對(duì)等，交易雙方事實(shí)上處于不平等地位。這和傳統(tǒng)商品交易中合同雙方的平等性有本質(zhì)區(qū)別。因此，僅以契約為依據(jù)是難以實(shí)現(xiàn)對(duì)投資者權(quán)利的有效保護(hù)；在經(jīng)濟(jì)法的視角中，應(yīng)對(duì)金融投資合同雙方的平等性予以否認(rèn)，將投資者納入消費(fèi)者范疇，實(shí)現(xiàn)法律的專門保護(hù)。

隨著金融行業(yè)的蓬勃發(fā)展，金融投資已經(jīng)被廣泛接受，甚至，許多金融理財(cái)產(chǎn)品已經(jīng)在觀念上被視為“一般商品”。例如，越來越多的普通家庭參與到金融市場(chǎng)中，希望通過購(gòu)買金融產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)家庭財(cái)產(chǎn)的優(yōu)化。在這種趨勢(shì)下，金融投資者的“消費(fèi)者”屬性也就越來越明顯。對(duì)于這種日益頻繁的金融消費(fèi)，日本于2006年出臺(tái)了《金融商品交易法》，在該法中提出了金融消費(fèi)者概念，并將之前用于金融投資者的保護(hù)方案擴(kuò)展為金融消費(fèi)者的保護(hù)條例。這正體現(xiàn)了將金融消費(fèi)納入到家庭生活消費(fèi)之中的社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)。故而，我們對(duì)于消費(fèi)者定位不宜過窄，應(yīng)將金融消費(fèi)者納入其中，否則就會(huì)出現(xiàn)法律規(guī)制與社會(huì)現(xiàn)實(shí)相斷層的情況。

綜上，金融消費(fèi)者指的是為滿足基本金融需要而購(gòu)買金融產(chǎn)品或者接受金融服務(wù)的自然人。當(dāng)然，這里的自然人不包括那些已經(jīng)達(dá)到法律、法規(guī)規(guī)定的投資規(guī)模，具有專業(yè)投資能力的職業(yè)投資人。換言之，在金融消費(fèi)者的界定上，“基本金融”需要這一限定詞匯必不可少。

二、金融消費(fèi)者保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要

1.新《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的立法局限

值得一提的是，我國(guó)學(xué)者對(duì)于金融消費(fèi)者問題的研究集中于金融危機(jī)時(shí)代，而在危機(jī)結(jié)束后的近些年里，學(xué)者們的研究方向主要集中在：金融消費(fèi)者是否應(yīng)該被納入消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法中進(jìn)行保護(hù)。自2014年新《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》明確規(guī)定了提供證券、保險(xiǎn)、銀行等金融服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)當(dāng)向消費(fèi)者提供相關(guān)信息的條款之后，與論對(duì)于這一問題似乎集體噤聲了。申衛(wèi)星教授曾言：當(dāng)下中國(guó)法學(xué)研究中存在著一種過分追求抽象與宏大美的傾向，而忽略了法學(xué)作為社會(huì)科學(xué)對(duì)具體社會(huì)問題解決的能力建設(shè)［8］。學(xué)者們的構(gòu)想意見在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》新修版本的出臺(tái)中得到了落實(shí)，但我們對(duì)于金融消費(fèi)者這一問題的討論是否就此到達(dá)了終點(diǎn)？

筆者認(rèn)為，新《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》通過法律明文確定了金融消費(fèi)者的存在，我們不可否認(rèn)其具備的里程碑意義。但是，這一名詞的確定不代表現(xiàn)實(shí)存有的問題能得以同步解決。因此，如何更好地落實(shí)法律規(guī)定，并針對(duì)性的提供解決方法才是本文的應(yīng)有之義?；诮鹑谑袌?chǎng)的復(fù)雜性和金融信息的多樣化，如果僅僅根據(jù)新修《消費(fèi)者權(quán)益保障法》的原則性規(guī)定，在金融消費(fèi)者面臨現(xiàn)實(shí)權(quán)益受損時(shí)，依然無法更好的獲得權(quán)益保障。究其根源，乃是法律的繼承性。在人類歷史上，除了奴隸制法是從原始氏族習(xí)慣演化而來，絕大多數(shù)的新法都是以之前的舊法為起點(diǎn)和階梯，并不可避免地要從過去繼承很多既定的成份［9］。例如，新修《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的主要條文仍然集中體現(xiàn)為對(duì)于商品的瑕疵擔(dān)保責(zé)任、貨物的退貨、更換、修理義務(wù)的確定。

眾所周知，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》自誕生之初就是為了保護(hù)消費(fèi)者在面臨實(shí)體貨物交易時(shí)可以得到應(yīng)有的保護(hù)。商品貨物的交易因?yàn)樘囟ɑ?、?shí)體化特征，因而其具備的信息要素可以清楚地被表明。金融市場(chǎng)中絕大多數(shù)的金融消費(fèi)都是消費(fèi)者借由金融機(jī)構(gòu)代為操縱，根據(jù)實(shí)際操作慣例，金融機(jī)構(gòu)將匯集的資金總體運(yùn)營(yíng)，并最終向消費(fèi)者分配運(yùn)營(yíng)盈利。但是金融機(jī)構(gòu)并不會(huì)面面俱到地描述資金運(yùn)營(yíng)的全過程，往往為抽象的大致介紹。因此在這種情形下，金融消費(fèi)者如若遭受虧損，只會(huì)從金融機(jī)構(gòu)處獲得一份凈值報(bào)告。而凈值報(bào)告只會(huì)涉及財(cái)產(chǎn)的評(píng)估數(shù)據(jù)，并不會(huì)體現(xiàn)資金使用的具體情形。由此可見，僅僅在《消費(fèi)者保護(hù)權(quán)益法》的固有邏輯上尋求對(duì)于金融消費(fèi)者的保護(hù)方式幾乎不可能。

2.我國(guó)金融監(jiān)管模式與市場(chǎng)發(fā)展的不適

我國(guó)對(duì)于金融市場(chǎng)的監(jiān)管模式采取分業(yè)經(jīng)營(yíng)和多頭監(jiān)管模式，此類模式中承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)的機(jī)構(gòu)為“一行三會(huì)”①一行三會(huì)是國(guó)內(nèi)金融界對(duì)中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)和中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)這四家中國(guó)的金融監(jiān)管部門的簡(jiǎn)稱。同時(shí)，分業(yè)經(jīng)營(yíng)意味著金融行業(yè)中的銀行、證券和保險(xiǎn)三個(gè)子行業(yè)相互分離。分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式的優(yōu)勢(shì)不言而喻，它有利于培養(yǎng)針對(duì)專門業(yè)務(wù)的專業(yè)人才并相應(yīng)提升業(yè)務(wù)水平，且避免了金融行業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)摩擦。然而，隨著金融業(yè)的迅速發(fā)展，銀行、證券、保險(xiǎn)業(yè)之間的業(yè)務(wù)差異愈加模糊，使得原先因不同側(cè)重而分別設(shè)立的金融監(jiān)管目標(biāo)也日益趨同化。

正如美國(guó)財(cái)政官員Clive Briault提出的“邊界模糊”理論：越來越多的保險(xiǎn)公司提供了類存款業(yè)務(wù)，而諸多信用衍生品也逐漸具備保險(xiǎn)產(chǎn)品特征，因此銀行、證券和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的區(qū)別正在縮小。可見，證券業(yè)在銀行業(yè)復(fù)雜的資金鏈條中越來越多的形成系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)特征，而銀行業(yè)在扮演傳統(tǒng)中介角色的同時(shí)，與保險(xiǎn)業(yè)一樣更多地以投資中介的身份活躍在金融市場(chǎng)上。因此，在交叉領(lǐng)域上存在的金融消費(fèi)者保護(hù)不全面和重復(fù)監(jiān)管帶來的效率低下問題不斷突顯。

3.“股災(zāi)”事件背后的道德風(fēng)險(xiǎn)

2015年六、七月間，我國(guó)證券期貨市場(chǎng)出現(xiàn)了異常的巨幅波動(dòng)，諸多投資者遭受了巨大損失。11 月13日晚間，中紀(jì)委網(wǎng)站通報(bào)稱，中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)黨委委員、副主席姚剛涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)，正接受組織調(diào)查。此外，自股災(zāi)以來，一大批證監(jiān)系統(tǒng)高層或出事或落馬，例如證監(jiān)會(huì)主席助理張育軍落馬；中信證券總經(jīng)理程博明等被查……各種事實(shí)表明，在我國(guó)金融市場(chǎng)，來自于各政府機(jī)構(gòu)、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的“信息優(yōu)勢(shì)人”經(jīng)常達(dá)成內(nèi)幕交易以攫取利益，從而侵犯廣大的金融消費(fèi)者的切身利益。

除上述“機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員”之外，金融消費(fèi)者的權(quán)益也被其合同相對(duì)人所侵犯。今年11月1日，一起以伊世頓國(guó)際貿(mào)易有限公司為掩護(hù)，境外遙控指揮、境內(nèi)實(shí)施交易的操縱期貨市場(chǎng)重大案件成為熱議。據(jù)悉，伊世頓公司的期貨交易行為擴(kuò)大了日內(nèi)交易價(jià)格波幅，與市場(chǎng)價(jià)格走勢(shì)存在關(guān)聯(lián)性，影響了當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)交易價(jià)格和正常交易秩序。其異常交易行為符合操縱股指期貨市場(chǎng)的特征，涉嫌操縱期貨市場(chǎng)。但是證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)并沒有及時(shí)查明該異常交易的存在，并使得該公司總經(jīng)理潛逃境外。最終本案因波及面廣大，而由上海市公安局參與立案?jìng)刹?，最終將潛逃境外的犯罪嫌疑人緝拿歸案。

路易吉·津加萊斯曾說過，在具有完善法律和金融監(jiān)管的國(guó)家，內(nèi)部控制權(quán)人的私人利益比較低，金融市場(chǎng)也較為發(fā)達(dá)［10］。資本逐利的屬性使得在巨大利益面前，道德是脆弱的。尤其是“股災(zāi)”事件中暴露出來的金融產(chǎn)品幕后的道德風(fēng)險(xiǎn)（moral hazard），更是讓金融消費(fèi)者觸目驚心。如何保證信息的充分披露，保護(hù)金融消費(fèi)者免受金融欺詐，提振金融消費(fèi)信心從而加速恢復(fù)經(jīng)濟(jì)是我國(guó)金融監(jiān)管改革的重要之義。

三、完善我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)的路徑設(shè)想——以監(jiān)管模式改革為重點(diǎn)

（一）金融監(jiān)管模式改革的設(shè)想

1.美國(guó)次貸危機(jī)金融監(jiān)管制度改革概覽——以泰勒“雙峰”模式為視角

從政府質(zhì)量與財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的角度看，現(xiàn)代社會(huì)下的政府往往扮演著“無為之手”一角，基于亞當(dāng)·斯密“看不見之手”理論，在完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，通過價(jià)格機(jī)制這只“看不見的手”的自動(dòng)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)可以自動(dòng)達(dá)到帕累托（Pareto）最優(yōu)狀態(tài)。但是，這種競(jìng)爭(zhēng)性均衡僅僅處于假設(shè)前提之下。在現(xiàn)實(shí)生活中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的壟斷、信息提供不足等因素，使得市場(chǎng)失靈問題亟需政府的解決。正如布里格斯所言，政府應(yīng)當(dāng)扮演“福利政府”的角色，利用好“扶持之手”對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)，以修正市場(chǎng)行為。因此，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的變革對(duì)于我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)意義重大，該種觀點(diǎn)亦在美國(guó)的金融監(jiān)管改革實(shí)踐中得到印證。

美國(guó)傳統(tǒng)的金融監(jiān)管模式遵循“以金融機(jī)構(gòu)為本位，效率優(yōu)先”的審慎監(jiān)管原則和“以消費(fèi)者為本位，安全優(yōu)先”的金融消費(fèi)者保護(hù)原則的并行。甚至在以往的金融監(jiān)管實(shí)踐中，審慎原則與消費(fèi)者保護(hù)原則由同一個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

英國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家邁克爾·泰勒對(duì)上述現(xiàn)象提出了異議，他認(rèn)為審慎監(jiān)管原則與消費(fèi)者保護(hù)原則并不具有協(xié)同效應(yīng)，即在單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)里，總會(huì)出現(xiàn)其中一種監(jiān)管原則占主導(dǎo)地位的情形，而最有可能的結(jié)果便是在政治進(jìn)程中犧牲了對(duì)于金融消費(fèi)者的保護(hù)［11］。就此，泰勒提出了“雙峰模式”，即監(jiān)管制度不需要根據(jù)對(duì)銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的傳統(tǒng)區(qū)分來建構(gòu)，而應(yīng)由兩個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)組成——金融穩(wěn)定委員會(huì)和消費(fèi)者保護(hù)委員會(huì)。前者主要通過審慎監(jiān)管原則的實(shí)施來保證金融系統(tǒng)在總體上的穩(wěn)定，后者則負(fù)責(zé)保證金融機(jī)構(gòu)以公平、透明的方式來與其客戶進(jìn)行交易。

誠(chéng)如泰勒所言，消費(fèi)者的保護(hù)如果只隸屬于“以金融機(jī)構(gòu)為本位”的金融審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)將會(huì)存在明顯的利益沖突。由于金融機(jī)構(gòu)的預(yù)算來源于被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的收費(fèi)，因此基于“監(jiān)管者俘獲理論”①監(jiān)管俘獲理論的主要內(nèi)容是，政府建立管制起初，管制機(jī)構(gòu)能獨(dú)立運(yùn)用權(quán)力公平管制，但在被管制者與管制者長(zhǎng)期共存中，管制機(jī)構(gòu)逐漸被管制對(duì)象通過各種手段和方法所俘虜，管制機(jī)構(gòu)最終會(huì)被產(chǎn)業(yè)所控制，為少數(shù)利益集團(tuán)謀求超額利潤(rùn)，使真正的守法者損失利益，結(jié)果使被監(jiān)管行業(yè)更加不公平，降低整體效率。，在長(zhǎng)期共存中金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)極易被金融機(jī)構(gòu)所俘獲，從而大大削弱了金融消費(fèi)者保護(hù)職能的自主性和獨(dú)立性。

2007年次貸危機(jī)的爆發(fā)，使得美國(guó)政府不得不對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)的安排作出重新考慮。這輪改革存有兩大支柱即防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和金融消費(fèi)者保護(hù)。2009年12月11日，美國(guó)眾議院通過金融監(jiān)管改革法案，提出應(yīng)設(shè)立消費(fèi)者金融保護(hù)局（Consumer Financial Protection Bureau，簡(jiǎn)稱CFPB）以維護(hù)金融消費(fèi)者的利益。其工作重心在于對(duì)消費(fèi)者教育的強(qiáng)化、制定與金融消費(fèi)者保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)、檢查金融機(jī)構(gòu)的日常行為是否符合金融消費(fèi)者的保護(hù)規(guī)定、建立和擴(kuò)充消費(fèi)者的投訴渠道、對(duì)金融產(chǎn)品及金融服務(wù)的發(fā)展做出研究和評(píng)估。

由于CFPB的的建立，金融消費(fèi)者的保護(hù)于理論之上轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)之中。在避免了監(jiān)管俘獲事實(shí)的前提下，金融消費(fèi)者的諸多利益有所細(xì)化，譬如金融消費(fèi)者投訴途徑的后置支撐。并且，CFPB的誕生之義并不僅僅體現(xiàn)在消費(fèi)者保護(hù)的后置化，相反，構(gòu)建金融消費(fèi)者的風(fēng)險(xiǎn)教育與命題教育模式、為金融產(chǎn)品和金融服務(wù)的未來發(fā)展做出各項(xiàng)評(píng)析都是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)先防范的標(biāo)志。這也體現(xiàn)了美國(guó)后危機(jī)時(shí)代下的兩大主題——防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和金融消費(fèi)者保護(hù)的互動(dòng)與相恰。

2.我國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的變革——以“股災(zāi)”背景為視角

美國(guó)金融消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)改革是基于特定的背景和歷史。不同國(guó)家對(duì)于金融消費(fèi)者權(quán)益的享有范圍、保護(hù)路徑都不盡相同。因而中國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)的未來，很大程度上取決于我們能否克服法律移植帶來的問題。

與美國(guó)相異的現(xiàn)實(shí)背景是：我國(guó)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式。目前承擔(dān)金融監(jiān)管職能的“一行三會(huì)”分別負(fù)責(zé)各行業(yè)的審慎監(jiān)管職能，這種監(jiān)管制度整體上偏重于保障金融機(jī)構(gòu)和金融體系的安全，重機(jī)構(gòu)而輕個(gè)人，忽視了對(duì)金融市場(chǎng)中廣大消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。例如，中央銀行往往為了維護(hù)部門利益和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定而采取犧牲消費(fèi)者利益的政策。長(zhǎng)此以往，必將導(dǎo)致金融消費(fèi)者遭受不公平待遇，甚至?xí)橄到y(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)埋下潛在的導(dǎo)火索。

歷經(jīng)“股災(zāi)”之后，若要從根本上恢復(fù)投資者信心，防止股災(zāi)悲劇再次上演，除了穩(wěn)增長(zhǎng)與促改革之外，還需從制度上進(jìn)行更加積極的探索。針對(duì)本次股災(zāi)，加強(qiáng)監(jiān)管與完善投資者結(jié)構(gòu)都是可以切實(shí)推進(jìn)的。我國(guó)當(dāng)前也正在醞釀金融監(jiān)管制度改革方案。11月13日全國(guó)人大常委會(huì)委員、財(cái)經(jīng)委副主任委員尹中卿在出席第二屆大梅沙中國(guó)創(chuàng)新論壇時(shí)發(fā)表演講稱，應(yīng)該把人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)合并為統(tǒng)一的綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，設(shè)立中國(guó)金融監(jiān)督管理委員會(huì)，或者是隸屬國(guó)務(wù)院金融監(jiān)督管理總局，實(shí)現(xiàn)金融業(yè)的統(tǒng)一綜合監(jiān)管［12］。

考慮到金融監(jiān)管制度的改革往往會(huì)牽一發(fā)而動(dòng)全身，金融制度的改革不可能一蹴而就，短期內(nèi)很難由現(xiàn)行的“分業(yè)經(jīng)營(yíng)”模式發(fā)展到“混業(yè)經(jīng)營(yíng)”模式。因此，我們可以在現(xiàn)有的分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式下，審慎試點(diǎn)并逐步拓展整合經(jīng)營(yíng)，探索對(duì)各類金融機(jī)構(gòu)的同類型業(yè)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管，以減少監(jiān)管重復(fù)面積，進(jìn)而提高監(jiān)管效率。

設(shè)立獨(dú)立的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，一方面可以迎合去年修訂出臺(tái)的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，另一方面并不會(huì)對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)造成損害。故而，我們可以采納泰勒的“雙峰”監(jiān)管理論，設(shè)立一個(gè)專門的“金融消費(fèi)者委員會(huì)”，對(duì)涉及我國(guó)金融消費(fèi)者權(quán)益保障問題做出專門處理，且該委員會(huì)須獨(dú)立于現(xiàn)有的“一行三會(huì)”，并隸屬于我國(guó)擬建立的金融國(guó)資委①“金融國(guó)資委”機(jī)構(gòu)擬由國(guó)務(wù)院直屬，中央?yún)R金公司將脫離中投公司歸屬該機(jī)構(gòu)。同時(shí)，財(cái)政部金融司也將被歸并進(jìn)來。這樣，以前由中央?yún)R金公司、財(cái)政部金融司以及銀監(jiān)會(huì)和央行等機(jī)構(gòu)對(duì)于金融企業(yè)的管理權(quán)限，將集中起來統(tǒng)一歸并到“金融國(guó)資委”。2012年3月，“金融國(guó)資委”的組建草案獲得國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)，有關(guān)部門對(duì)此事正在進(jìn)一步調(diào)查研究中。。其資金來源將由財(cái)政部撥款，就此區(qū)別于以往實(shí)踐中的從被監(jiān)管機(jī)構(gòu)中收取模式。

（二）消費(fèi)者支持（consumer advocacy）路徑的構(gòu)建

1.加強(qiáng)金融消費(fèi)者的命題教育和風(fēng)險(xiǎn)教育

有關(guān)金融消費(fèi)者保護(hù)的辦法不僅要通過政府的完善立法和專門機(jī)構(gòu)的設(shè)立，還需要不斷教育金融消費(fèi)者學(xué)習(xí)相關(guān)法律以了解金融市場(chǎng)主體的權(quán)利和責(zé)任。

在對(duì)金融消費(fèi)者的教育過程中，首先需要進(jìn)行的是“命題教育”［13］。該種教育指的是，金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注司法實(shí)踐的典型案例，體會(huì)其中的法治精神。并將這些典型案例進(jìn)行科學(xué)、理性的分析，從而將總結(jié)結(jié)果匯報(bào)給消費(fèi)者。通過對(duì)案例具化分析的過程可以將我國(guó)現(xiàn)有法治下的金融市場(chǎng)機(jī)構(gòu)設(shè)立、市場(chǎng)參與人的權(quán)責(zé)關(guān)系以及救濟(jì)方式予以明晰。

此外，資本市場(chǎng)是典型的風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)。故消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)針對(duì)消費(fèi)者保護(hù)做出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，而不僅僅是事后處罰。因而，加強(qiáng)對(duì)于金融消費(fèi)者的風(fēng)險(xiǎn)教育亦是重中之重。首先應(yīng)當(dāng)提升金融消費(fèi)者的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)并梳理正確的投資理念，這是參與金融市場(chǎng)交易的基本前提。需要對(duì)消費(fèi)者明晰的是，選擇不同的金融產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不同程度的風(fēng)險(xiǎn)。原則上，收益越大，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也隨之增加。金融消費(fèi)者應(yīng)提高自我防范和保護(hù)意識(shí)，同時(shí)接受金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)對(duì)于認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)和識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)能力的教育。

縱觀我國(guó)現(xiàn)有金融市場(chǎng)中消費(fèi)者權(quán)益受損案件，很多都是由于信息披露環(huán)節(jié)的缺失和不當(dāng)所造成的。因此，金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)針對(duì)性的就信息披露權(quán)利對(duì)消費(fèi)者予以宣傳、教育。其可以讓消費(fèi)者了解到可以要求金融機(jī)構(gòu)披露的信息應(yīng)當(dāng)包括產(chǎn)品特性以及買方風(fēng)險(xiǎn)。具體而言，產(chǎn)品信息應(yīng)當(dāng)包括：有效成本、購(gòu)買期限和清償方式。而買方風(fēng)險(xiǎn)則包括：違約罰金，資產(chǎn)回收以及利率隨時(shí)間變化而帶來的風(fēng)險(xiǎn)。比如在信貸領(lǐng)域，加拿大《借款費(fèi)用條例》就要求金融機(jī)構(gòu)在按揭合同中應(yīng)當(dāng)提供清晰的信息，以明確的形式注明產(chǎn)品的特性，如利率、付款期限和預(yù)付款罰金。只有接受適當(dāng)?shù)慕鹑谥R(shí)教育，消費(fèi)者才能夠根據(jù)自身的具體情況，學(xué)會(huì)在選擇金融產(chǎn)品的同時(shí)考慮到自身風(fēng)險(xiǎn)的承受能力。

2.糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建

我國(guó)現(xiàn)行機(jī)制下的金融糾紛處罰措施主要集中為行政處罰。統(tǒng)計(jì)顯示，2010年至2014年的5年間，證監(jiān)會(huì)正式立案調(diào)查的案件中內(nèi)幕交易案件的比例均在半數(shù)左右，其中2012年占比高達(dá)63%［14］。在10月末證監(jiān)會(huì)通報(bào)的4起涉嫌內(nèi)幕交易案件中，當(dāng)事人分別被處以違法所得2至3倍的罰款。因此，在現(xiàn)有的行政處罰措施下，消費(fèi)者往往不能夠獲得合理的補(bǔ)償。

故筆者建議完善我國(guó)金融糾紛的民事補(bǔ)償性救濟(jì)機(jī)制。2007年，中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)頒布的《期貨投資者保障基金管理暫行辦法》規(guī)定了投資者保護(hù)基金的籌集、來源和使用。如其第八條規(guī)定：“保障基金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以保障基金名義設(shè)立資金專用賬戶，專戶存儲(chǔ)保障基金?！睍r(shí)至五年后，該條例可以給我們當(dāng)今設(shè)想模式下的金融消費(fèi)者保護(hù)提供參考。我們應(yīng)當(dāng)針對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)權(quán)益設(shè)立金融消費(fèi)者保障基金制度，且將該基金的賠付對(duì)象應(yīng)界定為金融消費(fèi)者，不再局限于期貨投資這一單一領(lǐng)域。當(dāng)然，《期貨投資者保障基金管理暫行辦法》只對(duì)于期貨投資者的保護(hù)提供了原則性的規(guī)定，并沒有具體區(qū)分投資者的界限，而我們認(rèn)為，投資者與投資者之間也是應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分的。本文在對(duì)金融消費(fèi)者做出內(nèi)涵探索時(shí)曾提及金融消費(fèi)者中的自然人應(yīng)排除那些達(dá)到法律、法規(guī)規(guī)定的投資規(guī)模，具有專業(yè)投資能力的自然人。所以，金融消費(fèi)者的賠付對(duì)象也應(yīng)只限于為滿足個(gè)人金融需要的自然人消費(fèi)者。

賠付基金的設(shè)立有助于消費(fèi)者在行使民事訴訟權(quán)利之后有所賠償保障，但就民事訴訟行使而言，消費(fèi)的先天弱勢(shì)地位決定了其個(gè)體訴訟能力的不足，例如自證券市場(chǎng)誕生之日起，證券欺詐就與其相伴相生。作為金融消費(fèi)者，特別是廣大中小散戶，在資金、信息、技術(shù)等方面均處于弱勢(shì)，極易成為證券欺詐的犧牲品。針對(duì)這一現(xiàn)象，我們可以引入“集團(tuán)訴訟”制度，其素有“為了不使權(quán)利遭到侵蝕的訴訟程序?！保?5］由于金融市場(chǎng)的受眾面之廣，同一類金融交易中的金融消費(fèi)者往往數(shù)量龐大，且各消費(fèi)者之間因?yàn)楣餐姆墒聦?shí)而聯(lián)系在一起，從而提起訴訟后構(gòu)成了擬制的集團(tuán)。因此，在集團(tuán)訴訟模式下，單一的金融消費(fèi)者可以維護(hù)自身的權(quán)利，當(dāng)訴訟的金額因?yàn)榧瘓F(tuán)累計(jì)成為巨額時(shí)，當(dāng)事人可以通過成功報(bào)酬制度聘請(qǐng)優(yōu)秀的律師做代理以挽回?fù)p失。通過這種訴訟模式，其在保護(hù)權(quán)利主體的同時(shí)還可以起到威懾作用，并促進(jìn)金融服務(wù)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感，提高整個(gè)社會(huì)的法治意識(shí)和誠(chéng)信意識(shí)。

除上述訴訟程序意外，處于成本和程序簡(jiǎn)便性的原因，替代性糾紛解決機(jī)制（ADR）更容易獲得消費(fèi)者的青睞。因此，我國(guó)可以在金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立專門處理金融消費(fèi)者投訴受理機(jī)構(gòu)，并制定相應(yīng)的處理程序規(guī)則，為消費(fèi)者投訴提供平臺(tái)，以減少維權(quán)成本的支出。

四、結(jié)語

A股股災(zāi)自6月中旬發(fā)生至今，不僅造成了巨額市值的蒸發(fā)，也極大程度上打擊了廣大投資者的投資熱情。在金融產(chǎn)品日益抽象化、專業(yè)化的今天，將金融活動(dòng)參與者一律置于投資者地位必然會(huì)使其中的部分群體遭受非平等待遇。面對(duì)我國(guó)“股災(zāi)”背后的道德風(fēng)險(xiǎn)反思，只有從金融監(jiān)管體制入手并建立相應(yīng)針對(duì)性機(jī)構(gòu)，該問題的探索才能得到實(shí)質(zhì)性進(jìn)步。故而，調(diào)整金融監(jiān)管模式、明晰金融消費(fèi)者的保護(hù)地位應(yīng)成為我國(guó)金融市場(chǎng)改革中的重點(diǎn)。

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Rethinking on Protection of Financial Consumer——Reflections on American Financial Supervision Mode during Post-Crisis Era

FENG Yu
（Law School，East China University of Political Science and Law，Shanghai 200042，China）

Abstract:Since the financial crisis happened a few years ago，it is urgent to reach a consensus on the protection of financial consumer’s rights. With the publication of China’s newly revised“The Protection of Consumers’Rights”，discussion on this issue has gradually disappeared in the post-crisis era. Only by grasping the reasons of the roles evolution can we understand the property of the financial consumers clearly. It is also significant to reflect on the American financial consumer protection supervision mode. Therefore，Taylor’s“twin peaks”mode must be taken to explore the definition of the financial consumer，the perfection of financial monitoring mechanism and the support path，and only in this way can we apply the law correctly，safeguard the safe and orderly financial activities.

Key words:Financial consumer；supervision mode；Taylor’s“twin peaks”mode；post-crisis era of the United States

中圖分類號(hào)：D923.8

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-8153（2016）02-0046-06

收稿日期：2016-01-09

基金項(xiàng)目：華東政法大學(xué)2016年度研究生學(xué)術(shù)研究項(xiàng)目“民刑交叉案件的法律適用原理研究”（2016-4-006）階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：馮雨（1992-），女，華東政法大學(xué)法律學(xué)院碩士研究生，研究方向：民商法學(xué)。