農(nóng)地產(chǎn)權(quán)由“兩權(quán)分離”向“三權(quán)分離”轉(zhuǎn)變分析

□文/趙金龍 董海榮 戴芳

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)由“兩權(quán)分離”向“三權(quán)分離”轉(zhuǎn)變分析

□文/趙金龍 董海榮 戴芳

（河北農(nóng)業(yè)大學(xué)商學(xué)院河北·保定）

改革開放初期，為了提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性、解決溫飽問題，實行“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，將農(nóng)地的所有權(quán)和使用權(quán)的歸屬分開，實現(xiàn)“兩權(quán)分離”；進入21世紀后，為了提高耕地利用效率和促進進城農(nóng)民市民化，實行土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化改革，促使農(nóng)地“三權(quán)分離”。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)由“兩權(quán)分離”向“三權(quán)分離”的轉(zhuǎn)變，預(yù)示著我國農(nóng)地功能體系已由保障功能為主導(dǎo)變?yōu)橐越?jīng)濟功能為主導(dǎo)，農(nóng)地資本化屬性進一步加強。

土地承包經(jīng)營權(quán)；兩權(quán)分離；三權(quán)分離

原標題：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)由“兩權(quán)分離”向“三權(quán)分離”轉(zhuǎn)變的緣由分析

收錄日期：2016年9月30日

我國農(nóng)村土地的家庭承包制度在20世紀八九十年代取得了巨大成功，基本解決了餓肚子的問題。但21世紀以來，中國農(nóng)業(yè)逐漸淪為農(nóng)戶的家庭副業(yè)，農(nóng)民種地的積極性下降，甚至出現(xiàn)了撂荒耕地現(xiàn)象。為了提高農(nóng)業(yè)的競爭力，保障農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)，我國不得不再一次調(diào)整農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度：穩(wěn)定集體土地所有權(quán)，強化農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)，放活經(jīng)營使用權(quán)，將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的配置方式由“兩權(quán)分離”推向了“三權(quán)分離”。

一、“兩權(quán)分離”的產(chǎn)生及其演變

（一）“兩權(quán)分離”的產(chǎn)生?！皟蓹?quán)分離”是農(nóng)村基層干部群眾在實踐中首創(chuàng)的，是政府高層“摸著石頭過河”的產(chǎn)物。20世紀40年代末和50年代初，中國通過土改運動實現(xiàn)了農(nóng)民土地所有制，農(nóng)地所有權(quán)和使用權(quán)都掌握在農(nóng)戶手中。50年代末期，基于大規(guī)模工業(yè)化發(fā)展的需要，政府開始推行農(nóng)業(yè)集體化，將農(nóng)地收歸集體所有。這一劇烈產(chǎn)權(quán)調(diào)整使農(nóng)業(yè)經(jīng)濟嚴重萎縮，1961年的糧食產(chǎn)量比1957年少了5，853.60萬噸，減少30%，農(nóng)村出現(xiàn)了經(jīng)濟危機。中央不得不在1961年3月出臺了《農(nóng)村人民公社工作條例（草案）》（一般稱為“農(nóng)業(yè)60條”），確立了“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的土地所有制。調(diào)整后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐漸恢復(fù)，農(nóng)村社會矛盾得到一定程度的緩解，但由于作為土地所有者的人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)小隊之間存在著隸屬關(guān)系，三者間的權(quán)力邊界又不明確，普通社員的利益仍缺乏保障，農(nóng)民生產(chǎn)積極性依然不高。十一屆三中全會后，黨的執(zhí)政理念發(fā)生了變化，激發(fā)社會各界的活力、推動經(jīng)濟發(fā)展成為政府的主要任務(wù)。地方政府開始不斷調(diào)整農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，逐漸允許農(nóng)村集體將土地分包到組（或戶）。

然而，農(nóng)業(yè)集體化必然會留下遺痕，農(nóng)地制度已經(jīng)不可能再回復(fù)到建國初期的小農(nóng)所有制。為了避免意識形態(tài)的爭論，減緩“左”傾人士的阻撓，以杜潤生為首的國務(wù)院農(nóng)村發(fā)展研究中心創(chuàng)造性地提出了“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”這一極具中國特色的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。這種制度的核心是將土地的所有權(quán)和使用權(quán)分離開，所有權(quán)保留在集體組織手中，以此彰顯土地集體所有制，而將使用權(quán)交給農(nóng)戶，以此實現(xiàn)農(nóng)地的家庭生產(chǎn)經(jīng)營。這種獨特的“兩權(quán)分離”制度既保留了集體所有制，又恢復(fù)了家庭耕作制，解決了公有制與生產(chǎn)效率之間的矛盾，使農(nóng)業(yè)得到迅速發(fā)展，1988年甚至出現(xiàn)了賣糧難的問題。

（二）“兩權(quán)分離”后的演變?！皟蓹?quán)分離”后的農(nóng)業(yè)經(jīng)營仍然屬于集體經(jīng)濟范疇。從概念上講，“責(zé)任制”屬于經(jīng)濟組織內(nèi)部的一種管理制度，是明晰組織內(nèi)部的具體部門、具體人員的工作范圍、應(yīng)負責(zé)任及相應(yīng)權(quán)力的制度。各部門和各人員的相關(guān)權(quán)利只在組織內(nèi)部得到承認，不能作為獨立產(chǎn)權(quán)在市場上流通。所以，從理論上講，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方仍然是集體，只是為了避免生產(chǎn)中社員干活大幫哄、出工不出力的現(xiàn)象，集體與其成員簽訂承包合同以明確他們的責(zé)權(quán)利并據(jù)以獎懲。這種“包”是組織內(nèi)部的一種激勵機制，承包合同只是集體內(nèi)部的管理文件，不被外界認可。

但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，尤其是政治空氣的緩和，打著“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”旗號的農(nóng)村土地經(jīng)營制度不斷向農(nóng)戶經(jīng)營制轉(zhuǎn)變。該制度實施的初期，集體只是將某些生產(chǎn)作業(yè)活動承包到組（或戶），約定產(chǎn)量、成本和相應(yīng)的獎懲措施。這時期的“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”名實基本相符。不久之后，這種經(jīng)營方式便被“大包干”所替代。集體開始將土地分給組織內(nèi)的農(nóng)戶，由農(nóng)戶自主經(jīng)營。除了繳納公糧和農(nóng)業(yè)稅、向鄉(xiāng)村交付“三提五統(tǒng)”以外，農(nóng)戶多勞多得。農(nóng)地收益分配方式變成了俗稱的“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”的“大包干”模式?！按蟀伞币院螅r(nóng)地承包已不再與農(nóng)作物產(chǎn)量掛鉤，根本談不上“聯(lián)產(chǎn)”。2006年，“三提五統(tǒng)”也取消了，集體和農(nóng)戶之間基于承包地的利益分配幾乎沒有了。此時期的土地經(jīng)營方式，不應(yīng)再被稱為“責(zé)任制”，甚至也算不上“承包制”，合理的叫法應(yīng)當是“家庭經(jīng)營制”。但因為“承包責(zé)任制”能夠昭示土地的集體所有性質(zhì)，能維持集體經(jīng)濟的外貌，所以這一稱謂被保留下來?？梢?，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的深化，農(nóng)民持有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能越來越大，集體的權(quán)能越來越弱化，“兩權(quán)分離”的程度逐漸加深。

二、“三權(quán)分離”局面的形成及其緣由

（一）“三權(quán)分離”的最終實現(xiàn)——土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制成效的不斷凸顯和制度逐漸完善，黨和政府逐漸認識到家庭承包制是一種較理想的農(nóng)地經(jīng)營制度，于是不斷采取措施對其進行強化。1982年中共中央1號文件提出家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制“長期不變”。1984年中共中央1號文件明確指出“土地承包期一般應(yīng)在十五年以上”。1998年通過的《土地管理法》嚴格規(guī)定“土地承包經(jīng)營期限為三十年”，并明確“土地承包經(jīng)營權(quán)”受法律保護。2002年通過的《土地承包法》又對土地承包的范圍、對象、期限、方式進行了具體規(guī)定，使承包這種組織內(nèi)部的事務(wù)變成了民事主體間的法律事務(wù)，集體逐漸喪失了承包工作中的自由裁量權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)這一組織內(nèi)部設(shè)置的權(quán)利逐漸上升為一種對世權(quán)，被社會各界所承認。2007年《中華人民共和國物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)定性為“用益物權(quán)”，這意味著承包戶可以申領(lǐng)產(chǎn)權(quán)證，并可依法處置土地。至此，相對獨立的土地承包經(jīng)營權(quán)制度正式誕生。

（二）農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的緣由

1、促進土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)地資源有效配置。“家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度”不僅使農(nóng)村經(jīng)濟迅速得到恢復(fù)和發(fā)展、使農(nóng)民溫飽問題基本得到解決，這種制度還帶來了另一個更重要的影響，即解放了農(nóng)村勞動力。分田到戶后，一部分農(nóng)民開始了“非農(nóng)”創(chuàng)業(yè)，一部分農(nóng)戶開始尋求農(nóng)業(yè)以外的活計。20世紀90年代初期開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速發(fā)展起來，青年農(nóng)民紛紛通過“離土不離鄉(xiāng)”的方式到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)打工。城市工商業(yè)的發(fā)展也逐漸吸納一些農(nóng)民自理口糧到城市打工，到90年代后期，漸漸形成了波瀾壯闊、堵而不絕的“離土又離鄉(xiāng)”農(nóng)民工打工潮。許多農(nóng)民家庭在經(jīng)營農(nóng)業(yè)的同時，兼營著工商業(yè)，“I兼戶”數(shù)量迅速增加。

2000年后，農(nóng)民非農(nóng)化速度不斷加快，非農(nóng)收入逐漸成為大多數(shù)農(nóng)戶的主要收入來源，“I兼戶”數(shù)量逐漸減少，“Ⅱ兼戶”數(shù)量逐漸增加。農(nóng)業(yè)逐漸淪為農(nóng)民的副業(yè)，農(nóng)民種地的積極性降低，耕地撂荒現(xiàn)象增加。“誰來種地”逐漸成為專家學(xué)者和政府高層官員關(guān)注的問題。學(xué)者們根據(jù)科斯定理，提出了明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)、促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策建議，希望通過土地市場實現(xiàn)農(nóng)地資源配置的再優(yōu)化。這一政策建議逐漸被中央政府認可和采納，由此開始了新一輪的土地產(chǎn)權(quán)制度改革。

由于農(nóng)地已被分包到戶，所以流轉(zhuǎn)農(nóng)地的主體只能是農(nóng)戶。但聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，農(nóng)戶取得的地權(quán)只是一項內(nèi)部權(quán)力，難以被外界、尤其是城里來的或者遠地方來的人所認可。要想讓農(nóng)戶能在市場上公開流轉(zhuǎn)土地，必須擴大其地權(quán)。于是，政府逐漸通過政策和法律渠道，將農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)提升為一種相對獨立的物權(quán)，賦予承包戶在保留承包經(jīng)營權(quán)情況下流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)的權(quán)力，從而解決了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度障礙。從理論上講，這種改革將促使低效利用甚至閑置的農(nóng)地流轉(zhuǎn)到高效利用者手中，從而提高土地的利用效率并解決誰來種地的問題。

2、促進農(nóng)民工遷戶進城，實現(xiàn)完整的市民化。當前，許多農(nóng)民尤其是年輕農(nóng)民，已經(jīng)脫離了土地，少數(shù)人已在城市里安家創(chuàng)業(yè)，但他們中的絕大多數(shù)戶口仍在鄉(xiāng)村，“半拉子”城市化現(xiàn)象很多。之所以產(chǎn)生這種現(xiàn)象，是因為宅基地、承包地、集體組織收益分紅等農(nóng)村集體資產(chǎn)的使用和收益分配都與戶口掛鉤，如果農(nóng)民將戶口從村里遷出，這些權(quán)益很可能消失。所以，進城農(nóng)民不愿遷戶進城。為了促使外出農(nóng)民把戶口遷入城市，實現(xiàn)進城農(nóng)民的完全城市化，政府開始進行將農(nóng)民權(quán)利與戶口剝離的制度改革。

國務(wù)院辦公廳2011年出臺《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》（國辦發(fā)［2011］9號），文件明確“農(nóng)民的宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護”。通知明確指出，現(xiàn)階段，農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)，是否放棄宅基地、承包地，要由農(nóng)民本人決定，政府不能強制收回。2013年之后，政府開始為村民辦理宅基地使用證（該證件的常用名稱是“集體建設(shè)用地使用權(quán)證”）、房屋所有權(quán)證、土地承包經(jīng)營權(quán)證。2013年，中央一號文件明確要求各地在五年內(nèi)完成農(nóng)村土地的確權(quán)頒證工作。通過這一改革，自然會減輕農(nóng)民遷戶進城的擔(dān)憂，有利于實現(xiàn)進城農(nóng)民的市民化。

三、結(jié)論

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度必須和社會經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)地功能的動態(tài)要求相吻合，從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分離”是我國政府為了適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要而進行的制度調(diào)整。前者是為了解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率問題，著重點是公平，即一人一份田；后者是為了解決農(nóng)地經(jīng)營的效益問題，著重點是效率，即能者經(jīng)營田。“兩權(quán)分離”本身就是一種產(chǎn)權(quán)制度安排，而“三權(quán)分離”則是產(chǎn)權(quán)制度安排和市場主體自由選擇的結(jié)果。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)從“兩權(quán)分離”走向“三權(quán)分離”標志著我國農(nóng)業(yè)發(fā)展已經(jīng)超越了保障農(nóng)民生存的階段，逐漸向提質(zhì)增效階段邁進，農(nóng)地利用效益將會越來越高。

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河北省社科基金課題：“農(nóng)地‘三權(quán)’分置的實質(zhì)及其影響研究”（編號：HB15YJ055）

F321.1

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