社區(qū)應(yīng)急管理思考

□文/田晶晶 袁菲 尼培紅

社區(qū)應(yīng)急管理思考

□文/田晶晶 袁菲 尼培紅

（河北行政學(xué)院河北·石家莊）

當(dāng)前，隨著政府管理創(chuàng)新的進(jìn)一步推進(jìn)，政府應(yīng)急管理的重心下移已是必然趨勢(shì)。社區(qū)作為現(xiàn)代城市公共治理系統(tǒng)末梢的基本組成部分，是城市應(yīng)急管理系統(tǒng)的重要功能單元。社區(qū)的社會(huì)功能和政治功能顯得越來(lái)越重要，也受到越來(lái)越多的重視。社區(qū)在危機(jī)管理過(guò)程中功能的發(fā)揮，直接延伸和擴(kuò)展著城市政府的危機(jī)應(yīng)對(duì)能力，對(duì)于構(gòu)建全方位、立體化、精細(xì)化的公共安全網(wǎng)具有重要作用。因此，對(duì)我國(guó)城市社區(qū)危機(jī)減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)，即全過(guò)程的、全主體的、社會(huì)化的、協(xié)同管理的應(yīng)急管理模式進(jìn)行深入研究具有重要意義。

社區(qū)；危機(jī)；應(yīng)急管理

收錄日期：2016年9月27日

社區(qū)作為現(xiàn)代城市公共治理系統(tǒng)末梢的基本組成部分，是城市應(yīng)急管理系統(tǒng)的重要功能單元。社區(qū)的社會(huì)功能和政治功能越來(lái)越凸顯，危機(jī)管理過(guò)程中社區(qū)功能的發(fā)揮，直接延伸和擴(kuò)展著城市政府的危機(jī)應(yīng)對(duì)能力。

一、我國(guó)社區(qū)在危機(jī)管理中現(xiàn)狀描述

目前，“減災(zāi)社區(qū)”和“安全社區(qū)”的這兩個(gè)概念已被引入國(guó)內(nèi)。安全社區(qū)是指針對(duì)所有人、環(huán)境和條件的積極的安全預(yù)防項(xiàng)目，具有包括政府、衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)、志愿者組織、企業(yè)和個(gè)人共同參與的工作網(wǎng)絡(luò)的地方社區(qū)。我國(guó)的城市區(qū)劃結(jié)構(gòu)一般有如下兩種情況：一是市—市轄區(qū)—街道結(jié)構(gòu)；另一種是市—街道結(jié)構(gòu)，在這兩種結(jié)構(gòu)中，街道儼然已經(jīng)成為連接國(guó)家與社會(huì)的交點(diǎn)。

我國(guó)城市中的許多街道辦都有自己的應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)小組，而街道行政辦公室是街道突發(fā)公共事件應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)小組的日常辦事機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是當(dāng)危機(jī)事件爆發(fā)時(shí)，協(xié)調(diào)消防隊(duì)、派出所、市容、環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)隊(duì)、工商、食品、安監(jiān)、人防、居委會(huì)等部門。街道辦雖然有自己的應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組，但日常的預(yù)警機(jī)制還不完善，針對(duì)常見(jiàn)的自然災(zāi)害如臺(tái)風(fēng)、暴雨、地震等，以及公共衛(wèi)生疫情如非典、流感等一般都是在接到上級(jí)有關(guān)部門的通知后才采取相應(yīng)的預(yù)防措施，反應(yīng)滯后不及時(shí)。

隨著公共安全知識(shí)的普及，相應(yīng)的應(yīng)急知識(shí)也得到了極大的宣傳，許多社區(qū)會(huì)不定期的開(kāi)展應(yīng)急宣傳教育以及培訓(xùn)，有條件的社區(qū)也會(huì)定期開(kāi)展有關(guān)危機(jī)事件演練。但是從培訓(xùn)人員來(lái)看，一般都是長(zhǎng)期居住在社區(qū)，年紀(jì)在50歲以上的居民，社區(qū)的危機(jī)知識(shí)宣傳教育方式主要是以張貼宣傳蘭為主，也會(huì)不定期發(fā)放應(yīng)急知識(shí)小冊(cè)子。宣講內(nèi)容主要有常見(jiàn)心肺復(fù)蘇知識(shí)、常見(jiàn)的意外傷害救護(hù)、急性中毒救護(hù)、災(zāi)害逃生與救護(hù)、心理救助知識(shí)等。

社區(qū)在應(yīng)急保障方面還不夠完善，首先是社區(qū)應(yīng)急救援隊(duì)伍還不夠壯大，人員的專業(yè)技術(shù)水平不高；其次是應(yīng)急救援物資儲(chǔ)備不足，除了常見(jiàn)的滅火器材以及一般防汛器材外，沒(méi)有更多的物資儲(chǔ)備，在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)往往不能保證物資的自我有效供給。在應(yīng)急場(chǎng)所方面，一般社區(qū)都會(huì)設(shè)有緊急避險(xiǎn)場(chǎng)所，主要是社區(qū)內(nèi)的綠地公園、廣場(chǎng)、操場(chǎng)，這是發(fā)生地震、火災(zāi)、爆炸時(shí)公眾的應(yīng)急避險(xiǎn)場(chǎng)所。針對(duì)一些小規(guī)模的突發(fā)危機(jī)事件，社區(qū)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組還可以有效應(yīng)對(duì)，但由于缺乏相應(yīng)的預(yù)案機(jī)制，在面對(duì)一些大災(zāi)大難時(shí)，社區(qū)的應(yīng)急處置效果還不是很理想。

二、社區(qū)在危機(jī)管理中的功能和定位

當(dāng)前，我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種突發(fā)事件層出不窮，單純依靠政府體制內(nèi)的管理已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足應(yīng)對(duì)危機(jī)的需求，但是突發(fā)的公共危機(jī)事件又與社會(huì)大眾的公共利益緊密相關(guān)，所以應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)在政府主導(dǎo)下，應(yīng)該更多的由社區(qū)、公眾自身承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。

社區(qū)是政府進(jìn)行危機(jī)管理的最基層組織，它是城市管理的末梢組織，是防治危機(jī)的重要基層組織自治力量，它不僅可以減弱行政執(zhí)行的控制，而且可以靈活協(xié)調(diào)各方面力量，更貼近社會(huì)公眾的生活，是一種多元的、靈活的社會(huì)自治機(jī)制。

社區(qū)緊貼基層群眾的生活。它不僅掌握社區(qū)物質(zhì)層面的狀況，如地理位置、面積、土地、建筑物狀況等，對(duì)社區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、社會(huì)風(fēng)氣、常見(jiàn)的犯罪活動(dòng)等信息能夠清晰的掌握，可以分析出社區(qū)的潛在危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)，從而消除各種危機(jī)隱患。在資源動(dòng)員方面，社區(qū)也有一定的優(yōu)勢(shì)，社區(qū)能調(diào)動(dòng)的資源包括社區(qū)居民、社區(qū)內(nèi)的機(jī)關(guān)以及企事業(yè)單位和民間組織、社區(qū)內(nèi)的醫(yī)療服務(wù)、文化教育、體育設(shè)施等資源。社區(qū)內(nèi)人與人的交往比較密切，在以人情、感情、互惠、信任基礎(chǔ)上建立的社區(qū)能夠有效地對(duì)社區(qū)資源進(jìn)行整合。

三、社區(qū)應(yīng)急管理能力缺陷及原因解析

（一）參與主體單一。在傳統(tǒng)的行政區(qū)—社區(qū)模式下，社區(qū)運(yùn)行的行政趨勢(shì)太明顯，社區(qū)組織的條塊分割嚴(yán)重，大大阻礙了群眾的參與熱情，社區(qū)管理行政化，缺乏基層自治和自我管理能力。危機(jī)事件中的主體往往是政府或公共部門這樣的正式組織，一些非營(yíng)利組織、私營(yíng)部門、工商企業(yè)以及以公眾個(gè)體組成的家庭小單元還都沒(méi)有廣泛的參與到應(yīng)急體系中來(lái)。除政府之外的危機(jī)參與主體僅限于個(gè)體的零散行為，社區(qū)居民自我組織程度不高。

（二）危機(jī)意識(shí)淡薄。公眾的危機(jī)預(yù)防意識(shí)不強(qiáng)，大多還是停留在以治為主的階段，比較看重危機(jī)事件的應(yīng)對(duì)與處置，對(duì)于危機(jī)事件的預(yù)防沒(méi)有引起相應(yīng)的重視。根據(jù)有關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，近50%的民眾在火災(zāi)發(fā)生時(shí)不懂得如何逃生自救，從已發(fā)生的重特大火災(zāi)事故來(lái)看，80%以上的事故都是由于民眾消防安全意識(shí)淡薄所致。受我國(guó)傳統(tǒng)的行政思想大政府小社會(huì)的影響，社區(qū)居民對(duì)政府形成嚴(yán)重的依賴，很多居民都是坐以待斃等待救援，而沒(méi)有預(yù)防危機(jī)意識(shí)，同時(shí)也缺乏應(yīng)對(duì)危機(jī)的技能。

（三）缺乏相應(yīng)的體制機(jī)制建設(shè)。對(duì)于公共服務(wù)的供給，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)搭便車的現(xiàn)象，為了防止搭便車現(xiàn)象的出現(xiàn)，必須有相關(guān)的法律規(guī)定和制度條例加以規(guī)范。在社區(qū)層面也應(yīng)同樣如此，但是當(dāng)前社區(qū)普遍缺乏相應(yīng)的應(yīng)急規(guī)劃，取而代之的是上級(jí)的單項(xiàng)的危機(jī)防范和應(yīng)對(duì)文件。在危機(jī)應(yīng)對(duì)工程中相關(guān)人力物力的協(xié)調(diào)主要是通過(guò)科室人員的工作經(jīng)驗(yàn)來(lái)實(shí)現(xiàn)，應(yīng)急預(yù)警和評(píng)估依靠上級(jí)行政部門的文件轉(zhuǎn)達(dá)。所涉及的危機(jī)應(yīng)對(duì)中的各主體處于各自行動(dòng)的狀態(tài)，缺乏協(xié)同應(yīng)對(duì)危機(jī)的制度條例。

四、提升社區(qū)應(yīng)急管理能力路徑分析

（一）加強(qiáng)危機(jī)文化教育，培養(yǎng)社區(qū)公眾的危機(jī)意識(shí)。動(dòng)員社區(qū)公眾廣泛參與危機(jī)事件的前提是培養(yǎng)公眾的危機(jī)意識(shí)。通過(guò)各種渠道的宣傳教育，逐步樹(shù)立起公眾的危機(jī)意識(shí)，加大對(duì)安全教育的重視，通過(guò)各種各樣的社區(qū)活動(dòng)開(kāi)展社區(qū)應(yīng)急文化教育。危機(jī)意識(shí)的植入需要一個(gè)完整的系統(tǒng)教育，包括學(xué)校教育、家庭教育、社區(qū)活動(dòng)及個(gè)人自我教育。在社區(qū)內(nèi)主要利用社區(qū)活動(dòng)室、宣傳欄、應(yīng)急手冊(cè)等向社區(qū)居民宣傳教育。同時(shí)，也可以邀請(qǐng)一些民間救援組織的志愿者、紅十字會(huì)、消防隊(duì)、NGO成員進(jìn)入社區(qū)，開(kāi)展培訓(xùn)教育。在學(xué)校教育方面，要編纂有關(guān)的應(yīng)急教材，發(fā)放一些應(yīng)急小冊(cè)子，鼓勵(lì)學(xué)生積極參與應(yīng)急演練。通過(guò)一系列的宣傳教育，培育社區(qū)居民的危機(jī)意識(shí)。

（二）完善應(yīng)急法律法規(guī)建設(shè)。雖然我國(guó)已經(jīng)建立了一案三制的應(yīng)急管理體系，但是在社區(qū)層面相應(yīng)的法律法規(guī)還不夠完善。首先，完善應(yīng)急基本法，通過(guò)公法來(lái)為社區(qū)應(yīng)急管理提供穩(wěn)定的制度背景和制度保證；其次，通過(guò)部門法的修訂，強(qiáng)化社區(qū)應(yīng)急管理各主體之間的權(quán)責(zé)，明確對(duì)他們的監(jiān)督與制約，為各主體在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)的協(xié)同治理提供一個(gè)基本的法律框架。

（三）充分調(diào)動(dòng)社區(qū)內(nèi)各種資源，擴(kuò)大參與主體。要加強(qiáng)社區(qū)與居民的互動(dòng)，加強(qiáng)鄰里之間的互動(dòng)，社區(qū)要搭建平臺(tái)，在危機(jī)發(fā)生時(shí)能夠使社區(qū)、居民和政府有效互動(dòng)，使每個(gè)居民能發(fā)自內(nèi)心地為社區(qū)的危機(jī)防治貢獻(xiàn)力量。培養(yǎng)居民的自治能力與危機(jī)參與熱情。在日常生活中，社區(qū)危機(jī)領(lǐng)導(dǎo)小組就應(yīng)培養(yǎng)居民的危機(jī)防范知識(shí)，加大公民之間的情感聯(lián)系和互動(dòng)，使每個(gè)居民都產(chǎn)生社區(qū)共同體的意識(shí)。同時(shí)，社區(qū)掌握著大量的危機(jī)應(yīng)對(duì)時(shí)所需的社會(huì)資源，如果能充分調(diào)動(dòng)使用這些人力、物力、財(cái)力，一定能更有效地應(yīng)對(duì)危機(jī)。

（四）建立多元主體協(xié)同治理機(jī)制?，F(xiàn)階段的社區(qū)應(yīng)急管理模式在應(yīng)對(duì)危機(jī)中存在一定的條塊分割和主體間協(xié)作能力不強(qiáng)的問(wèn)題。在構(gòu)建城市社區(qū)危機(jī)管理的多元主體協(xié)同機(jī)制時(shí)，要重視資源與信息共享，要吸收居民、志愿者、企業(yè)以及第三部門組織、做到群防群治。很多社區(qū)都是在危機(jī)發(fā)生時(shí)臨時(shí)來(lái)成立指揮領(lǐng)導(dǎo)小組，這就使得應(yīng)急決策被延誤。在多元主體系統(tǒng)機(jī)制的基礎(chǔ)上，建立一個(gè)起綜合協(xié)調(diào)作用的指揮機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)應(yīng)該是在以政府為主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，其他各個(gè)主體權(quán)責(zé)利明確分工，共同參與到危機(jī)管理中來(lái)。

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