浙江省小城市建設專項資金使用情況調查

□文/胡曉夢

浙江省小城市建設專項資金使用情況調查

□文/胡曉夢

（浙江財經大學浙江·杭州）

一、序言

今年暑期，我們在指導老師的帶領下，對浙江省嘉興市秀州區(qū)王江涇鎮(zhèn)、桐鄉(xiāng)市崇福鎮(zhèn)等若干中心鎮(zhèn)進行調研，了解學習浙江省第一輪中心鎮(zhèn)建設工作及小城鎮(zhèn)專項資金使用效果情況。我們的調查表明，浙江省于2010年推出的財政支持小城市建設專項資金產生了良好的效果，促進了這些小城市的產業(yè)升級轉型、經濟增長、公共設施建設、民生福利發(fā)展，然而在財政專項資金的使用、管理等方面存在不小的問題，使用方向和資金結構有待調整優(yōu)化，資金管理亦須加強。

（一）調研進程安排。充分了解浙江省第一、第二輪小城市培育建設專項資金設立的初衷等內容之后，我們初步選取資金使用效果具有典型代表性的三個中心鎮(zhèn)——嘉興市王江涇鎮(zhèn)、嘉善縣姚莊鎮(zhèn)和桐鄉(xiāng)市崇福鎮(zhèn)，進行實地調研。

實地調研主要是通過實地考察、舉辦訪談會、向被調查單位索取有關資料來深入了解典型中心鎮(zhèn)近三年建設專項資金的具體用途、支出結構、財務透明度、產出效果、當?shù)鼐用竦目捶ㄒ约?014年第二輪小城市專項培育資金計劃使用情況。其中，實地調研所選地為首批27個小城市培育試點鎮(zhèn)中的浙江省。這三個中心鎮(zhèn)，已經初步具備小城市形態(tài)的特大中心鎮(zhèn)，具有人口多、規(guī)模大、經濟實力強、設施功能全等特點，其中我們重點調研了王江涇鎮(zhèn)的情況。王江涇鎮(zhèn)，位于浙江沿海北部，在滬蘇杭一小時公里圈內。王江涇鎮(zhèn)作為傳統(tǒng)紡織名鎮(zhèn)，在積極發(fā)展高檔、綠色紡織業(yè)的同時，依靠加快發(fā)展機械、家具等占用資源少、能耗低的新興產業(yè)不斷走出了一條發(fā)展新路。本次實地調研一共進行了三天，由王江涇鎮(zhèn)小城市建設領導小組組長和王江涇鎮(zhèn)黨委書記陳天榮接受我們的具體調研，向我們介紹該鎮(zhèn)財政專項資金使用情況、小城市建設所取得的成就，也反映了他們所遇到的一些困難，還闡述了他們對于完善小城市建設資金管理體制、機制的一些看法。

（二）調研意義及背景。城鎮(zhèn)化是國家現(xiàn)代化的重要標志，它伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農產業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程，是人類社會發(fā)展的客觀趨勢。作為“鄉(xiāng)首城尾”的小城鎮(zhèn)不僅是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略節(jié)點，也是實現(xiàn)農村現(xiàn)代化的重要支撐點，更是大中城市進一步發(fā)展的基礎和后盾，同時也是擴大居民內需的最大潛力點。首先，小城鎮(zhèn)城市化是解決三農問題的重要途徑。城鎮(zhèn)化過程中的人口集聚、生活方式的變革、生活水平的提高，都會相應擴大服務需求，可以使農民通過轉移就業(yè)提高收入，享受到更好的公共服務，對城鎮(zhèn)消費群體的擴大、消費結構的升級、消費潛力的釋放均有好處；其次，城鎮(zhèn)化不僅會帶來城市基礎設施、公共服務設施和住宅建設等投資需求，也會帶來因為生產要素的優(yōu)化配置、三次產業(yè)的聯(lián)動、社會分工的細化，而擴大生產性服務需求。創(chuàng)新要素集聚和知識傳播擴散，有利于驅動傳統(tǒng)產業(yè)升級、增強創(chuàng)新活力促進新興產業(yè)發(fā)展。城鎮(zhèn)經濟的繁榮、城鎮(zhèn)功能的完善和公共服務水平和生態(tài)環(huán)境質量的提升，會使城鎮(zhèn)居民的物質、精神生活更加殷實充裕、豐富多彩，促進人的全面發(fā)展和社會和諧進步。因此，加快小城鎮(zhèn)發(fā)展和改革，是推進新型城鎮(zhèn)化的重大舉措，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，是中心鎮(zhèn)自身發(fā)展壯大的內在要求，是推進經濟發(fā)展方式轉變的必然選擇。

基于此種情況，2005年底浙江開始通過放權強鎮(zhèn)方式試點“中心鎮(zhèn)培育工程”，選擇了141個鎮(zhèn)，促進小城鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設。中心鎮(zhèn)的經濟實力和福射帶動能力不斷壯大之后，2007年4月，浙江省政府出臺《關于加快推進中心鎮(zhèn)培育工程的實施意見》（2007［13］號），把中心鎮(zhèn)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要載體，又著重培育了200個左右中心鎮(zhèn)，旨在通過政府推動、政策扶持、體制創(chuàng)新、市場運作，力爭使中心鎮(zhèn)成為具有輻射和帶動能力的小城市，推動城鄉(xiāng)一體化進程?！兑庖姟烽_宗明義地寫道：“中心鎮(zhèn)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設社會主義新農村、走新型城市化道路的重要節(jié)點，是發(fā)展縣域經濟的重要載體，是就近轉移農村人口的重要平臺”。通過這份文件，財政、土地、行政執(zhí)法、投資項目核準等10項經濟社會管理權限下放給了200個左右中心強鎮(zhèn)。2010年，中央一號文件強調要把加快推進城鎮(zhèn)化作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，解決新時期“三農”問題的新的戰(zhàn)略舉措，并強調要努力形成城鎮(zhèn)化與新農村建設協(xié)調發(fā)展、良性互動的體制機制。2010年10月，浙江省委辦公廳、省政府辦公廳下發(fā)了《關于進一步加快中心鎮(zhèn)發(fā)展和改革的若干意見》（浙委辦［2010］115號），到2015年將全省200個中心鎮(zhèn)培育成為經濟繁榮、生態(tài)文明、功能完備、宜居宜業(yè)、集聚能力強、體制機制活、帶動效應好、管理水平高的小城市。2011年，浙江省篩選出了首批27個小城市培育試點鎮(zhèn)，為了支持包括調研地在內的27個極為重要的中心鎮(zhèn)的發(fā)展，在整合利用財政資金的基礎上，一次性安排中心鎮(zhèn)培育資金10億元、平均每個鎮(zhèn)3千5千萬元進行資助，并要求當?shù)卣斦匆槐纫慌涮祝?012年底，第一批建設期已滿，2013年實行了第二輪資助計劃，范圍有所擴大，省財政資助的總額也增加到15億元。這三年來，隨著政策的支持，浙江省第一批小城市試點已取得階段性成果，專項資金產出效果明顯，城鎮(zhèn)面貌發(fā)生了巨大的變化，試點小城市在經濟發(fā)展中的地位舉足輕重，總體上對周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的輻射作用初步形成，在商貿服務、人居、產業(yè)發(fā)展和公共服務等方面的中心地位凸顯，成為帶動周邊的龍頭，一定程度上緩解了大城市的擁堵問題。但與此同時，城鎮(zhèn)化實際推進過程中也存在許多事與愿違、資金浪費等不容忽視的問題。我們選取王江涇鎮(zhèn)為重點調研地點，就是為了實地深入調查研究小城市建設培育資金的使用狀況，通過比較政策與實際效果反映理想與現(xiàn)實的差距，分析建設專項資金的支出是否達到預期效果，有無存在資金使用不當情況，能否產生較強的樣板帶動效應，揭露城鎮(zhèn)化建設過程中存在的問題，思考如何將具有浙江特色的小城市培育工作推向全國。同時，通過其他的案例汲取其中的經驗與教訓，以期站在不同的角度，對新型城鎮(zhèn)化的實施提出相關建議，并形成詳實可行的調研報告，作為政府及其有關部門的參考材料。

二、調查內容與分析

2010年，浙江在全國率先啟動了小城市培育試點，王江涇鎮(zhèn)被列入浙江省首批小城市培育試點鎮(zhèn)。通過訪談，我們了解到，在一系列政策支持下，作為中國制造名鎮(zhèn)的王江涇制定了發(fā)展模式轉型新目標：中國織造名鎮(zhèn)，江南濕地新城。即王江涇鎮(zhèn)將自身發(fā)展定位于中國智能家居城、浙北商貿紡織城、江南濕地生態(tài)城。這三年，以打造“織造名鎮(zhèn)、商貿重鎮(zhèn)、旅游新鎮(zhèn)”為發(fā)展思路，重點發(fā)展智能家居、智能紡織、智能系統(tǒng)三大產業(yè)，收到了良好的效果。

例如，在中國紡織織造名鎮(zhèn)目標上，王江涇鎮(zhèn)投資4.5億元的嘉興·中國南方紡織城建成并投入使用，嘉興·中國南方紡織品交易會已成功舉辦了3屆，全年市場交易額達到78.6億元，增長13.4%，網上交易額達到144.2億元。王江涇鎮(zhèn)在夯實傳統(tǒng)紡織產業(yè)的基礎上，也注重新興產業(yè)的充實，加快培育新興智能家居產業(yè)，打造智能家居城。目前，王江涇鎮(zhèn)現(xiàn)有智能家居企業(yè)53家，2013年產值32.1億元，占全鎮(zhèn)產值比重達22.3%，成為繼紡織之后的第二大產業(yè)。2014上半年，全鎮(zhèn)實現(xiàn)地區(qū)生產總值34.7億元，同比增長11.58%，其中工業(yè)功能區(qū)工業(yè)增加值15.9億元，同比增長9.66%，高新技術產業(yè)增加值1.1億元，同比增長69.23%；完成限額以上固定資產投資16.74億元，同比增長20.43%，其中工業(yè)投資10.07億元，同比增長18.47%，技術改造投資5.49億元，同比增長21.19%。

同時，為實現(xiàn)“江南濕地新城”的夢想，王江涇著力整治周邊環(huán)境，合理開發(fā)濕地資源，三年累計投入1.4億元，通過建設污水處理站19個、農村微動力處理站2座、生活污水處理池832座，建立13.4公里城鎮(zhèn)生活污水管網和3座提升泵站等，加強河道整治、加快農村基礎設施建設。實行由鎮(zhèn)班子成員、各村主要領導擔任河長的“河長制”管理，三年整治河道80條、93公里。投資3，600萬元，實施“四位一體”農村衛(wèi)生市場化管理機制，生態(tài)村創(chuàng)建比例達到91%，同時淘汰秀虹植絨和田樂紡織二家對長期規(guī)劃發(fā)展不利的印染企業(yè)，積極改善生態(tài)環(huán)境。

總體上看，王江涇鎮(zhèn)在積極整合傳統(tǒng)產業(yè)，引進發(fā)展新型業(yè)態(tài)，構筑新型、多元、穩(wěn)固的現(xiàn)代服務產業(yè)體系基礎上，謀求工業(yè)化與城市化和諧融合的方式，全面推進工業(yè)強鎮(zhèn)建設的同時，做強專業(yè)市場轉型提升、做優(yōu)特色旅游業(yè)，推進現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展取得了不小的成果。同時王江涇鎮(zhèn)在省中心鎮(zhèn)發(fā)展改革和小城市培育試點領導小組公布的2013年度小城市培育試點考核結果中，王江涇鎮(zhèn)在27個試點鎮(zhèn)中排名第19位，較2012年前移兩個位次，較2011年前移4個位次，被考核為良好單位。

三、小城市建設過程中存在的主要問題

總體來說，浙江省第一批小城市試點已取得階段性成果，專項資金產出效果明顯，城鎮(zhèn)面貌發(fā)生了巨大的變化，試點小城市對周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的輻射作用初步形成。但與此同時，我們在實地調研中了解到城鎮(zhèn)化實際推進過程中存在一些不容忽視的問題，主要有以下方面：

（一）城鎮(zhèn)化建設進程超越經濟增長速度，攤子太大，地方政府債務擴張，危及城鎮(zhèn)化建設和地方政府的安全。以王江涇鎮(zhèn)為例，地方政府性債務高達20億元左右，每年需支付的債務利息接近2億元，而該從區(qū)財政每年可獲得的公共預算經費只有0.65億元，也就是說，僅一年的債務利息就需要用三年的公共預算收入來歸還，更何況本金的償還。鎮(zhèn)政府目前只是指望出讓土地，以土地出讓金來償還巨額債務。這就意味著城鎮(zhèn)化的每一步推進，地方政府就將要承擔更多的融資壓力。一邊是新型城鎮(zhèn)化建設對資金的大量需求，另一邊是地方債務風險的步步“緊箍”，地方政府融資面臨新的博弈。推進新型城鎮(zhèn)化亟須妥善應對地方政府性債務。

地方政府性債務，并非王江涇這個小鎮(zhèn)獨有，而是在全國普遍存在。這一問題不是最近三年才產生，而是在前期城鎮(zhèn)化推進過程中遺留下來懸而未決的沉疴。王江涇只是案例中的一個，地方債務問題也并非最嚴重的。但是地方政府性債務風險不斷擴大，地方政府的土地財政已經面臨難題，融資出現(xiàn)瓶頸，給社會和小城鎮(zhèn)建設帶來了極大的危害和影響。

（二）城鎮(zhèn)化建設未能體現(xiàn)以產業(yè)升級轉型的戰(zhàn)略前提，主導產業(yè)綜合實力不強。浙江省經濟強鎮(zhèn)較多，但分布不均衡，主要集中在杭嘉湖平原等經濟發(fā)達地區(qū)。例如，浙江省經濟發(fā)達100個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）分布環(huán)杭州灣地區(qū)（杭州、紹興、寧波、嘉興、湖州）82個，而衢州、舟山、麗水三市則沒有一個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）入圍。就調研的王江涇鎮(zhèn)的產業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀來看：（1）產業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)“散”的特點。企業(yè)規(guī)模小，數(shù)量多，沒有形成完整的產業(yè)鏈，規(guī)模實力有限，集聚效應不足；（2）部分產業(yè)存在趨同競爭。比如閥門、家具、汽配等產業(yè)與鄰近的溫嶺、樂清、瑞安等地亦存在產業(yè)趨同，相互競爭激烈；（3）產業(yè)集聚效應不足。王江涇鎮(zhèn)的主導產業(yè)整體實力不突出，直接影響到其產業(yè)規(guī)模集聚與小城市人口集聚的能力。紡織特色產業(yè)轉型升級有待進一步突破。紡織業(yè)產值占全鎮(zhèn)工業(yè)經濟總量的80%，面臨著三方面的轉型升級：產品結構要從目前的中低檔薄型服裝面料為主向中高檔紡織面料、產業(yè)用布、裝飾用布和服裝等產品系列化轉型；技術裝備從先進設備和落后設備并存的二元格局向動態(tài)緊跟國際先進水平轉型；紡織企業(yè)組織結構從“星星眾多，缺乏月亮”的低層次組合向龍頭企業(yè)引領、骨干企業(yè)支撐、中小企業(yè)活躍的高層次組合轉型。

（三）其他不足。王江涇鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化建設中取得飛速發(fā)展不斷進步的同時，依舊存在區(qū)域轄射與公共服務不力、資源環(huán)境消耗仍然較大、整體規(guī)劃研究相對滯后的問題，這些問題的解決不可能一蹴而就，需要王江涇鎮(zhèn)積極思考，在新的發(fā)展階段里探索新思路，逐步去解決。

四、對小城市培育試點的建議

（一）深化戶籍制度、社保制度與相關配套制度改革。在小城市新型城鎮(zhèn)化不斷推進的過程中，應該逐步建立一整套完整的農村轉移人口的戶籍制度和社保制度。這些不僅是王江涇鎮(zhèn)應該考慮的，也是中國所有城鎮(zhèn)在轉型過程中應該考慮的問題。如何建立有利于新增人口在小城市長期生存發(fā)展的社會保障制度，比如經濟適用房、保障房、社保等市民待遇的落實，如何建立統(tǒng)一按居住地登記的戶籍管理制度，如何保障當?shù)爻擎?zhèn)居民失業(yè)救濟、醫(yī)療、教育福利待遇，鼓勵外來優(yōu)秀務工人員落戶，享受當?shù)爻擎?zhèn)居民基本公共服務，如何積極推進教育醫(yī)療、勞動就業(yè)、社會保障、土地承包等一系列與戶籍政策掛鉤的配套政策，鼓勵和推進符合一定條件的外來人員入戶，這些問題對保障就業(yè)、穩(wěn)定就業(yè)、保障生活促進經濟發(fā)展等有著不小的影響。

（二）提高小城市培育試點的產業(yè)集聚。以王江涇為例，可以將小城市發(fā)展的戰(zhàn)略定位具體細化為以下三個方面：

1、中國智能家居城。依托現(xiàn)有智能家居產業(yè)基礎，借助嘉興物聯(lián)網技術優(yōu)勢，抓住國家對智能家居示范推廣的政策機遇，全力實施《王江涇鎮(zhèn)智能家居產業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，著力發(fā)展智能家居和智能系統(tǒng)產業(yè)，努力打造國內第一家以智能家居為主題的科技示范園區(qū)。在智能家居領域中優(yōu)先發(fā)展電動床和功能沙發(fā)，在優(yōu)勢紡織產業(yè)基礎上積極發(fā)展智能紡織產業(yè)，形成以高新技術為先導，現(xiàn)代化生產制造為主體，全球化銷售為渠道的產業(yè)集群，著力培育龍頭企業(yè)，加快園區(qū)建設，推進招商引資，全力打造科、工、貿一體化的“中國智能家居城”。

2、浙北商貿紡織城。著力發(fā)揮中國織造名鎮(zhèn)優(yōu)勢，堅持“存量升級、增量發(fā)展、資源重整”基本方略，大力建設中國輕薄型面料產業(yè)基地和全新高端羊絨產業(yè)生態(tài)鏈，實施“淘汰一批、轉移一批、提升一批”三個“一批”行動，以創(chuàng)新驅動加快紡織產業(yè)轉型升級。進一步提升紡織產業(yè)集群，堅持工貿聯(lián)動，大力發(fā)展商貿服務業(yè)。強化國家面料館王江涇分館及紡織品研發(fā)、檢測等公共服務平臺建設，進一步提升發(fā)展南方紡織品市場，與紡織產業(yè)形成良性互動。加快佳源中心廣場、運東商貿綜合體等重點項目建設進度，培育新型商業(yè)業(yè)態(tài)，繁榮城市商圈。促進商貿旅游要素集聚，打造一個集貿易物流、消費娛樂、購物休閑于一體的“浙北商貿紡織城”。

3、江南濕地生態(tài)城。充分利用王江涇鎮(zhèn)得天獨厚的濕地生態(tài)資源，圍繞集民俗旅游、商務度假、生態(tài)居住、文化創(chuàng)意、休閑養(yǎng)生這五個方面建設濕地生態(tài)新城。加強王江涇鎮(zhèn)全鎮(zhèn)的污染綜合治理和生態(tài)環(huán)境建設，充分利用前三年打下的工作基礎，完成蓮泗蕩濕地新城各個階段的建設，同時引入一批優(yōu)質服務項目，從而構建具有王江涇特色的“江南濕地生態(tài)城”。

（三）融資方式多樣化，降低地方債務風險。應該明確的是，隨著新型城鎮(zhèn)化的推進，政府債務融資擴大、政府負債率上升是必然的，投入大規(guī)模資金進行基礎設施更新促進經濟增長，也是中國經濟發(fā)展不可避免的一個階段，這也是中國所有城鎮(zhèn)轉型過程中都要面對的一個階段。不少專家認為，在風險可控的情況下，引導和鼓勵民間投資進入政府性投資領域，逐漸用分散化的投資增量促進政府投資項目融資方式的多樣化，從而沖稀原來相對固化、有很大風險的存量負債，這將比政府直接融資的風險小得多，不失為一種好的方法。但應該注意的是，要引導大量地方債的去向，應該投資在基礎設施方面，而非投在房地產資本運營等投資性行業(yè)。

此外，依據國發(fā)［2014］43號文件《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，政府可以從加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制、對地方政府債務實行規(guī)模控制和預算管理、控制和化解地方政府性債務風險、完善配套制度、妥善處理存量債務和在建項目后續(xù)融資、加強組織領導等方面加強政府性債務管理，不斷降低債務風險?！?/p>

2015年浙江省大學生科技創(chuàng)新活動計劃暨新苗人才計劃大學生科技成果推廣項目（編號：2015R414032）