生態(tài)環(huán)境績效考核研究

□文/胡安琴 秦亞飛

生態(tài)環(huán)境績效考核研究

□文/胡安琴 秦亞飛

（河北金融學院河北·保定）

京津冀協(xié)同發(fā)展成為當前發(fā)展趨勢，生態(tài)問題越來越受到政府及大眾的重視。本文以京津冀協(xié)同發(fā)展為視角，分析河北省建立生態(tài)文明績效評價考核與責任追究制度面臨的挑戰(zhàn)，并提出相應解決措施和建議。

京津冀協(xié)同發(fā)展；生態(tài)文明建設；績效評級考核

原標題：京津冀協(xié)同發(fā)展下河北省完善生態(tài)文明績效評價考核與責任追究制度研究

收錄日期：2016年10月4日

一、引言

當前京津冀地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展取得了一定的成果，但同時生態(tài)環(huán)境也面臨著相當嚴峻的形勢，人與自然資源環(huán)境的矛盾日益突出，隨著人們?nèi)找婧粲跫訌娚鷳B(tài)環(huán)境治理，大力推進生態(tài)文明建設在黨的十八大中得到了戰(zhàn)略部署，在經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系中增加了資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等內(nèi)容，以期建立完善的生態(tài)文明制度體系，提出責任追究制度、損害賠償制度均體現(xiàn)了生態(tài)文明的要求，必須對盲目決策以致造成生態(tài)環(huán)境嚴重破壞的人加以追究責任。黨中央及國務院也先后通過法律法規(guī)以落實好生態(tài)環(huán)境評估考核和責任追究制度。因此，有必要改變目前以GDP為衡量指標的績效評價與考核體系，改變經(jīng)濟增長方式。在這樣的背景下，想要落實生態(tài)文明建設的根本要求，必須從改善生態(tài)環(huán)境、轉(zhuǎn)變當前經(jīng)濟發(fā)展方式入手，建立和完善生態(tài)文明績效評價考核與責任追究制度，進而發(fā)揮生態(tài)環(huán)境的基礎性作用。

二、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

1962年，生態(tài)問題隨著《寂靜的春天》一書的出版而成為大家關注的焦點，并在全世界范圍內(nèi)涌現(xiàn)了生態(tài)文化思想，掀起以持續(xù)發(fā)展為目的的“綠色政府運動”，通過政府的推動和監(jiān)督行為影響和促進全社會共同關注環(huán)境綠色化問題，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。隨著生態(tài)環(huán)境問題不斷惡化，以GDP作為一個國家或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況的衡量指標也不再合理，且存在明顯缺陷，進而許多學者提出“綠色GDP”的概念，并對其進行核算體系的理論研究。2003年，綠色核算體系在環(huán)境與經(jīng)濟核算體系的有關賬戶方面又有了進一步的補充和完善，2012年聯(lián)合國修訂了意義深遠的環(huán)境經(jīng)濟核算的國際統(tǒng)計標準。

我國最早對生態(tài)績效進行研究的是高小平教授，他指出政府在落實科學發(fā)展觀及建設生態(tài)環(huán)境方面具有重要職能，其出版的《政府生態(tài)管理》分析了在生態(tài)環(huán)境視角下政府如何進行績效管理。同時，河北省內(nèi)普及生態(tài)績效考核評價體系，樹立“生態(tài)立省”思想，在摸索及實踐中完善和創(chuàng)新生態(tài)文明績效評價考核與責任追究制度。

三、生態(tài)環(huán)境績效考核與問責制面臨的主要挑戰(zhàn)

（一）經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)文明績效不平衡。改革開放以來，為滿足人民群眾對物質(zhì)進步的渴求，河北省始終把科學發(fā)展觀作為工作指導，把發(fā)展生產(chǎn)力作為主要任務，經(jīng)濟建設也得到了迅猛發(fā)展，GDP增長也成為政府工作的主要內(nèi)容，但是經(jīng)濟發(fā)展水平與生態(tài)環(huán)境績效水平嚴重不平衡，隨著河北省霧霾問題的日趨嚴重，生態(tài)效益及生態(tài)政績逐漸得到重視，從生態(tài)角度來講，在切實有效地保護生態(tài)環(huán)境、恢復環(huán)境的良性循環(huán)、提升生態(tài)效益等方面政府還需找出封山育林、退耕還林之外的有效措施來。但是，由于地理環(huán)境及社會發(fā)展水平的原因，省內(nèi)各地區(qū)生態(tài)文明建設的基礎有一定的差距，因此要根據(jù)實際情況開展生態(tài)文明績效的管理工作，而目前生態(tài)文明績效評價考核與責任追究制度沒有針對地域性差異做出明確的規(guī)定。

（二）生態(tài)文明績效評價考核時間不明確。河北省對于生態(tài)文明績效的考評與責任追究制度的研究還處于探索階段，建設生態(tài)文明是一個漫長、循序漸進的過程，短期內(nèi)政府面臨的是選擇快速增長的經(jīng)濟還是選擇緩慢建設的生態(tài)文明，原因是部分企業(yè)的取締對地方財政收入直接造成影響，而上級政府在對地方政府進行政績考核時主要以經(jīng)濟發(fā)展水平為參考指標，能否轉(zhuǎn)變一些政府官員的觀念，是生態(tài)文明績效評價考核與責任追究制度能否得到真正落實的關鍵所在，因而在考核生態(tài)文明績效時應充分考慮到生態(tài)文明建設的周期問題以及考核時間問題，從長遠角度認識到經(jīng)濟發(fā)展水平與生態(tài)文明績效水平的關系，需要明確生態(tài)文明績效評價考核的時間來作為政府大力開展生態(tài)文明建設工作的保障。

（三）生態(tài)文明績效評價指標設置有難度。能否切實貫徹落實生態(tài)文明績效評價考核責任追究制度，關鍵在于生態(tài)文明績效評價指標設置是否科學和嚴謹，一方面是選取指標內(nèi)容的合理性，另一方面是各個指標所占的比重要有合理性，但要符合這個指標選取標準，就必須考慮到地區(qū)差異性、經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、生態(tài)文明建設見效慢、數(shù)據(jù)收集和核實難度大等方面，問題是生態(tài)環(huán)境基礎數(shù)據(jù)的可靠性和相關性不高，因此在評級指標的設置上不可能在全省范圍進行統(tǒng)一，而我國目前也沒有關于生態(tài)文明績效考核和責任追究制度的法律法規(guī)，因此要根據(jù)省政府的相關考核規(guī)定及評價考核體系的意見，采用適合當?shù)貙嶋H情況的考核指標體系。而責任追究制度則明確了在生態(tài)文明建設過程中的政府責任問題，要把生態(tài)保護責任具體落實到個人，這是貫徹落實生態(tài)文明績效評價考核的關鍵保障。

四、建立生態(tài)環(huán)境績效評價考核與問責制主要措施

（一）強化公眾參與度，實現(xiàn)生態(tài)績效管理主體多元化。一套有效的生態(tài)環(huán)境績效考核與問責機制必須由獨立、公正、公平的管理監(jiān)督主體予以執(zhí)行，才能有效發(fā)揮績效考核在生態(tài)文明建設過程中的功能效用。然而當前我國的生態(tài)環(huán)境保護管理職責主要由地方政府（環(huán)保局）承擔，這就導致生態(tài)環(huán)境績效考核主體相對單一，缺乏及時性、有效性。單一的考核主體缺乏相互聯(lián)動性，甚至出現(xiàn)了部分地方政府“忙于應付，欺上瞞下，數(shù)字造假”，喪失了其在生態(tài)環(huán)境保護評價中的督導作用。因此，形成動態(tài)、多元的生態(tài)環(huán)境績效考核管理主體，成為建立生態(tài)環(huán)境績效考核與問責制的必要措施。

借鑒國外生態(tài)環(huán)境管理考核經(jīng)驗，要形成一套健全的績效管理主體體系，首先必須將考核主體與考核對象嚴格區(qū)分，重視職能替代，形成公眾制約的多元化主體制度。公眾參與能夠有效彌補政府環(huán)境考核的時效性問題和應付性問題；其次，在提高大眾參與度的同時，發(fā)揮社會評估機構(gòu)和環(huán)保專家群體等專業(yè)團體在生態(tài)文明建設過程中的評價考核作用，增強環(huán)境考核的公信力和權(quán)威性；最后，充分發(fā)揮大眾媒體的宣傳功能，通過公益宣傳、電視電臺、網(wǎng)絡通信等各種渠道及時有效地對生態(tài)環(huán)境績效考核的結(jié)果予以公告、傳播，強化大眾環(huán)保意識?？傊淖儺斍翱己酥黧w單一化的問題，應當將政府考核、專家考核和公眾考核相結(jié)合，形成多元化的考核主體，培育全民環(huán)保的意識，充分發(fā)揮專家優(yōu)勢和公眾智慧資源。

（二）轉(zhuǎn)變考核觀念，發(fā)掘生態(tài)環(huán)境績效考核新視角?？冃Ч芾肀旧聿⒎强己酥黧w的目標，它是考核主體為了促進組織的改革和發(fā)展達到預定目標的有效手段。然而，當前卻出現(xiàn)了將考核方式誤認為考核目標的現(xiàn)象，特別是將社會發(fā)展僅僅看作是經(jīng)濟和生產(chǎn)的發(fā)展，甚至是數(shù)字GDP的增長，而忽視了發(fā)展的根本目標不是數(shù)字而是人民群眾幸福的生活、健康的身體、身心的自由。這就導致多地出現(xiàn)了以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價的“經(jīng)濟增長”，致使生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞，人民群眾的健康和生活受到嚴重威脅。這種“只看重數(shù)字、不顧及后果”，僅在意片面的經(jīng)濟發(fā)展，而完全忽視生態(tài)環(huán)境的重要性的行為已經(jīng)給當?shù)厝嗣袢罕姷慕】岛蜕钤斐闪藝乐赜绊憽Ｓ捎诃h(huán)境惡化的因素，癌癥等威脅生命安全的疾病不斷侵入人民大眾的生活。這種片面的考核觀嚴重違背了發(fā)展的根本目標。

轉(zhuǎn)變考核觀念，從生態(tài)環(huán)境視角進行績效考核勢在必行。首先，生態(tài)文明建設具有長期性、艱巨性和復雜性，不可能一蹴而就。因此，要形成以生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展相融合的績效考核，必須從考核體系設計上就做好長期規(guī)劃工作和近期目標的細化工作相結(jié)合，既有對短期經(jīng)濟發(fā)展計劃的制定和執(zhí)行，又有對長期可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的制定和實現(xiàn)，將經(jīng)濟增長和生態(tài)環(huán)境保護、人口資源發(fā)展相結(jié)合，有效防止相關部門、組織為了實現(xiàn)短期目標而損壞長遠發(fā)展的情況；其次，生態(tài)環(huán)境保護投入多、見效慢、效果難量化的特點導致難以對生態(tài)環(huán)境保護進行考核，進而制定有效的獎懲制度。因此，設計行之有效的生態(tài)環(huán)境追蹤考核制度，縮短生態(tài)文明建設的考核周期，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境考核的有效性和連續(xù)性至關重要。

（三）創(chuàng)新考核指標，建立健全生態(tài)文明績效考核體系。在整個績效考核過程中，考核指標設計的科學合理性直接決定了考核目標能否實現(xiàn)。創(chuàng)新考核指標、設計合理的考核體系是生態(tài)文明建設考核的核心工作。當前的績效評估體系中重經(jīng)濟、輕環(huán)保的問題十分突顯。因此，改變傳統(tǒng)觀念，將生態(tài)文明建設考核指標全面、客觀地納入環(huán)境績效考核體系，并賦予其更大的權(quán)重，使整個考核體系能夠更好地反映經(jīng)濟效益和生態(tài)效益的互動關系非常重要。

借鑒國際生態(tài)環(huán)境考核先進經(jīng)驗，科學的生態(tài)環(huán)境績效考核體系，首先，應當針對不同區(qū)域建立分類分級考核的指標體系。在生態(tài)功能區(qū)劃分的基礎上，針對不同區(qū)域的功能特色，按照分類分級的指標體系進行考核，適當增加生態(tài)功能建設和生態(tài)保護成效方面的考核，做到因地制宜，突出特色；其次，充分運用環(huán)境科學研究相關成果，將現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境考核指標充分細化，根據(jù)社會發(fā)展狀況和生態(tài)環(huán)境變化的具體情況適時調(diào)整環(huán)保保護考核指標。如根據(jù)情況適時調(diào)整空氣質(zhì)量變化、飲用水質(zhì)量變化、森林覆蓋率變化、環(huán)保投資增減率等指標，將調(diào)整后的相關指標納入生態(tài)文明考核體系；最后，通過動態(tài)的績效溝通渠道，對考核者與被考核者就績效考評反映出的問題進行梳理，并著力尋求應對措施，在此基礎上重新評價考核指標體系的科學理性，對績效考核指標做出適當調(diào)整，進一步完善生態(tài)環(huán)境考核體系，使地方生態(tài)績效管理能夠更加系統(tǒng)化、科學化。

（四）加強責任追究，完善生態(tài)文明考核獎懲制度。截至目前，我國尚未形成系統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境責任追究制度，造成了破壞資源環(huán)境的企業(yè)、組織和承擔生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管職責的職能部門逃脫責任、逍遙法外的現(xiàn)象層出不窮，這嚴重損害了人民群眾的利益，給國家和地區(qū)的發(fā)展造成了重大損失。在此背景下，根據(jù)生態(tài)環(huán)境考核結(jié)果，制定獎懲分明的責任追究制度是實現(xiàn)生態(tài)文明建設穩(wěn)定發(fā)展的有力保障。

鑒于生態(tài)文明建設具有較強的外部性，這就極大地提高了在地方政府之間、地方企業(yè)與地方組織之間劃分生態(tài)環(huán)境責任的難度，增強了各地生態(tài)文明建設績效的區(qū)域關聯(lián)性。因此，完善的生態(tài)文明考核獎懲制度應當是各區(qū)域之間相互合作、相互影響的協(xié)調(diào)機制，樹立整體觀和全面意識，以有效劃分生態(tài)保護責任，制定獎懲制度；再有，嚴明的獎懲制度不僅包括生態(tài)環(huán)境造成嚴重破壞的單位或組織給予嚴厲的懲治，還應包括對生態(tài)文明建設做出突出貢獻的單位或組織給予精神層面和物質(zhì)層面的獎勵。包括通過政府官網(wǎng)對違規(guī)企業(yè)進行公示、根據(jù)對生活環(huán)境的影響程度給予經(jīng)濟上的制裁，嚴重的給予法律處置；而對于先進單位和組織給予稅收優(yōu)惠、政府環(huán)保補貼等實質(zhì)上的獎勵。

主要參考文獻：

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F062.2

A

本文系中共河北省委講師團：“京津冀協(xié)同發(fā)展背景下完善我省生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度研究”項目的研究成果（項目編號：2016029）