基于貧困人口受益的旅游扶貧思考

□文/周夢(mèng)冉

基于貧困人口受益的旅游扶貧思考

□文/周夢(mèng)冉

（河北行政學(xué)院河北·石家莊）

旅游扶貧在促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到很大作用，但在助力貧困人口脫貧致富上收效甚微。要想讓貧困人口從旅游扶貧中受益，應(yīng)緊緊圍繞“貧困人口及其發(fā)展”這個(gè)核心目標(biāo)，解決好旅游扶貧的適宜性問(wèn)題、扶貧目標(biāo)對(duì)象的靶向問(wèn)題和上訪引發(fā)的扶貧資源分配問(wèn)題。

旅游扶貧；貧困人口受益；貧困

收錄日期：2016年9月25日

“貧困人口及其發(fā)展”是旅游扶貧的核心目標(biāo)，也是政府和學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)。但由于實(shí)踐中扶貧目標(biāo)被置換，旅游扶貧開(kāi)發(fā)雖然促進(jìn)了貧困地區(qū)的整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但貧困人口的受益程度卻未得到顯著提升，旅游漏損、旅游飛地甚至加劇了部分人的貧困。在精準(zhǔn)扶貧的政策要求下，如何讓貧困人口受益成為各級(jí)政府開(kāi)展旅游扶貧工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了研究探索，發(fā)現(xiàn)在旅游扶貧中存在諸如貧困人口參與障礙、參與內(nèi)容邊緣化、受益分配不公等共性問(wèn)題，并從不同角度不同層面提供了富有啟發(fā)性的建議。筆者將在此基礎(chǔ)上，對(duì)與貧困人口受益相關(guān)的旅游扶貧適宜性問(wèn)題、扶貧目標(biāo)對(duì)象的靶向問(wèn)題、上訪和維穩(wěn)博弈問(wèn)題進(jìn)行探討，這些問(wèn)題是旅游扶貧實(shí)踐的難點(diǎn)，希望通過(guò)本文分析為我國(guó)旅游扶貧工作提供一點(diǎn)參考。

一、旅游扶貧的適宜性問(wèn)題

旅游扶貧謀局的正確性是一個(gè)地區(qū)貧困人口受益的基礎(chǔ)，不是任何地區(qū)都適合開(kāi)展旅游扶貧，也不是任何旅游資源豐富的地區(qū)就適合在當(dāng)下開(kāi)展旅游扶貧。但這一前提在很多貧困人口受益研究中被忽視了，旅游扶貧的開(kāi)發(fā)被賦予當(dāng)然的合理性，由此形成的建議只能是隔靴搔癢，解決問(wèn)題事半功倍。有些地方政府也有同樣的疏忽，看到臨近縣市開(kāi)發(fā)旅游效果頗佳，就頭腦發(fā)熱、盲目投資，結(jié)果開(kāi)發(fā)的景點(diǎn)冷冷清清，貧困人口從中受益更是無(wú)從談起。

我們?cè)谛侣剤?bào)道和論文中經(jīng)常看見(jiàn)類似的表達(dá)，“旅游資源富集區(qū)與貧困地區(qū)在空間分布上的高度重合性，使得旅游成為反貧困的重要方式和手段之一”。這句話沒(méi)錯(cuò)，但是若將其奉為準(zhǔn)則，那么與旅游扶貧的初衷就背道而馳了。豐富的旅游資源僅僅給貧困地區(qū)脫貧提供了可能，如果將這種可能當(dāng)作必然、將旅游資源視作反貧困的充分條件，就會(huì)使旅游扶貧成為一場(chǎng)黃粱美夢(mèng)。其代價(jià)是巨大的，政府損失的不僅是金錢(qián)、時(shí)間和精力，還有群眾的信任以及對(duì)后續(xù)扶貧的參與、支持。中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)，精準(zhǔn)扶貧要因地制宜。同樣，旅游精準(zhǔn)扶貧也要量力而行。

如何判斷一個(gè)地區(qū)是否適宜開(kāi)展旅游扶貧？需要從三個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估。第一方面是貧困地區(qū)自身的資源條件，包括旅游資源、社會(huì)資源和人力資源。旅游資源僅富集是不夠的，還要看旅游資源能否對(duì)游客產(chǎn)生吸引力，與周?chē)貐^(qū)形成哪些特色差異，在旅游市場(chǎng)上是否具備競(jìng)爭(zhēng)力等；第二方面是客源市場(chǎng)條件。大量實(shí)踐表明，除自身因素之外，貧困地區(qū)能否通過(guò)旅游開(kāi)發(fā)脫貧致富還取決于外部援助地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、居民收入水平及其旅游欲望的增強(qiáng)。因此，在進(jìn)行旅游扶貧開(kāi)發(fā)決策時(shí)，必須進(jìn)行客源市場(chǎng)調(diào)查、客源市場(chǎng)預(yù)測(cè)，以判定旅游扶貧開(kāi)發(fā)的可行性；第三方面是配套條件，如貧困地區(qū)的交通及其他公共服務(wù)設(shè)施是否到位，有無(wú)住宿餐飲等相關(guān)產(chǎn)業(yè)支撐，是否有與扶貧和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的政策和合理的管理體制等。這三個(gè)條件構(gòu)成了旅游扶貧開(kāi)發(fā)的基本判斷框架，如果將某地區(qū)具象化為一個(gè)三角凳，那么資源條件、客源市場(chǎng)條件、配套條件就是這個(gè)凳子的三條腿，只有貧困地區(qū)在這三個(gè)方面都達(dá)到一定程度才適合開(kāi)展旅游扶貧。

二、旅游扶貧的靶向問(wèn)題

在旅游扶貧實(shí)踐之初，人們更多的是將旅游扶貧對(duì)象定位于貧困區(qū)域，往往更青睞于旅游發(fā)展所帶來(lái)的宏觀效益，而缺乏對(duì)貧困人口及其發(fā)展的應(yīng)有關(guān)注，造成旅游扶貧目標(biāo)被置換。隨著國(guó)內(nèi)PPT理念的推廣，國(guó)內(nèi)學(xué)者開(kāi)始將旅游扶貧的對(duì)象和目標(biāo)逐步轉(zhuǎn)移到貧困人口層面上來(lái)。

要注意的是，當(dāng)前我國(guó)貧困人口是一個(gè)異質(zhì)性很高的群體，所以若將旅游扶貧對(duì)象指向“貧困人口”這樣一個(gè)整體性的概念，其目標(biāo)靶向就會(huì)不夠精準(zhǔn)。比如，有的地方政府考慮到國(guó)家扶貧辦提出的“到2020年讓7，000萬(wàn)極端貧困人口脫貧”的目標(biāo)要求，便無(wú)差異地將所有貧困人口納入扶貧范圍，結(jié)果卻事與愿違。之所以如此，是因?yàn)楹雎粤寺糜畏鲐毜慕?jīng)濟(jì)性——旅游扶貧作為一種產(chǎn)業(yè)扶貧形式，除了完成扶貧的公益性目標(biāo)外，它還要求有投資回報(bào)。相應(yīng)的旅游扶貧對(duì)從業(yè)人員也有一定的門(mén)檻要求，包括資金、知識(shí)、技能等。因此，筆者認(rèn)為旅游扶貧的目標(biāo)人群應(yīng)該定位于那些既具有勞動(dòng)能力，又同時(shí)具有參與旅游扶貧意愿的貧困人口，即扶“可扶之人”。而對(duì)不具有參與旅游扶貧比較優(yōu)勢(shì)的貧困人口，則可以通過(guò)其他替代性扶貧形式進(jìn)行幫扶。

扶貧目標(biāo)精準(zhǔn)識(shí)別之后，旅游扶貧政策的靶向也要精準(zhǔn)。目前，大多數(shù)旅游扶貧的“可扶之人”不同程度上存在著旅游參與障礙，如經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差、缺乏物質(zhì)資本，素質(zhì)低、缺乏人力資本，組織能力弱、缺乏社會(huì)資本等。對(duì)此，政府部門(mén)應(yīng)該通過(guò)資金、物資援助和培訓(xùn)提高貧困人口的參與能力，通過(guò)政策法規(guī)和制度設(shè)計(jì)上的“賦權(quán)”增加貧困人口參與旅游扶貧的機(jī)會(huì)，如在旅游扶貧規(guī)劃中要求在景區(qū)實(shí)行本地貧困人口優(yōu)先就業(yè)，旅游企業(yè)采購(gòu)優(yōu)先考慮本地貧困人口的供應(yīng)，設(shè)置“貧困人口受益的比例”、“旅游創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)中的貧困人口比例”等硬性指標(biāo)要求，使得貧困人口能更好地分享旅游發(fā)展的成果，最終實(shí)現(xiàn)脫貧致富。

三、上訪引發(fā)的扶貧資源分配問(wèn)題

群眾上訪一般是為了解決問(wèn)題，維護(hù)自身權(quán)益。但旅游扶貧引發(fā)的上訪和維穩(wěn)博弈，卻起到了反效果。我國(guó)經(jīng)過(guò)三十多年的扶貧，貧困人口的溫飽問(wèn)題已基本解決，極端貧困人口的數(shù)量大大減少，但與此同時(shí)相對(duì)貧困人口數(shù)量激增，普通農(nóng)戶之間的收入差距不太明顯，因此讓絕對(duì)貧困戶參與旅游扶貧，村民沒(méi)有異議，但是要將一些相對(duì)貧困戶作為建檔立卡戶來(lái)扶持的話，就會(huì)引發(fā)村民的不滿，有些村民為了獲得扶貧資金甚至?xí)陨显L為要挾。為避免矛盾，有的地方通過(guò)“輪流坐莊”、“以人代戶”、“人為分戶”等方式將全部農(nóng)戶變相納入扶貧對(duì)象，有的則將所有貧困戶人為“脫貧”，不再接扶貧項(xiàng)目。很顯然，不論哪種方式都在挑戰(zhàn)扶貧工作的公平性，也損害了有真正脫貧需求的貧困人口的利益。

在現(xiàn)有的地方治理格局中，“維穩(wěn)工作壓倒扶貧工作”，扶貧工作雖然很重要，但它是主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，而維穩(wěn)實(shí)行“一票否決制”，作為屬地化的最終承載者的基層政府在考核重壓下，對(duì)農(nóng)民的上訪行為非常忌憚，慣常的對(duì)策是“以不影響穩(wěn)定為底線與當(dāng)事雙方討價(jià)還價(jià)，最終達(dá)成妥協(xié)”，那么一些扶貧資源就成為了治理上訪事件的“良藥”。如此一來(lái)，不僅把一些應(yīng)定的貧困人口擠出扶持范圍，使旅游扶貧回到“扶農(nóng)不扶窮”的老路，而且讓扶貧工作失去合理性和正義性。從長(zhǎng)久來(lái)看，以扶貧資源換安定顯然不是個(gè)好辦法，掣肘如何破解，還應(yīng)通過(guò)更好的維穩(wěn)制度設(shè)計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

除了以上方面，還有一些問(wèn)題值得探討，如一個(gè)地區(qū)在旅游發(fā)展的不同發(fā)展階段，如何調(diào)整扶貧機(jī)制能讓貧困人口更多受益；如何滿足不同特質(zhì)的貧困人口的反貧困需求；如何提升貧困人口的參與等級(jí)并在旅游發(fā)展過(guò)程中持續(xù)獲益；如何通過(guò)合理的制度設(shè)計(jì)，在保障旅游扶貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的同時(shí)使多個(gè)利益主體之間的收益均衡。這些問(wèn)題需要在旅游扶貧實(shí)踐中逐步解決，也需要學(xué)者在以后的研究中給予更多關(guān)注。

主要參考文獻(xiàn)：

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課題項(xiàng)目：本文系2016年河北行政學(xué)院年度課題（課題編號(hào)：2016XYKT062）研究成果

C913.7

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