農(nóng)村宅基地退出動(dòng)力機(jī)制分析

□文/張曉鳳 趙艷霞

農(nóng)村宅基地退出動(dòng)力機(jī)制分析

□文/張曉鳳 趙艷霞

（華北理工大學(xué)管理學(xué)院河北·唐山）

農(nóng)村宅基地退出可以有效解決農(nóng)村宅基地的粗放利用問題，并緩解城市建設(shè)用地的不足。本文分別分析中央政府、地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及農(nóng)民在宅基地退出工作上的不同動(dòng)力機(jī)制，并認(rèn)為各級(jí)政府機(jī)構(gòu)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及農(nóng)民的動(dòng)力機(jī)制應(yīng)產(chǎn)生耦合作用，才能推進(jìn)宅基地退出工作的順利進(jìn)行。

宅基地退出；動(dòng)力機(jī)制；耦合

收錄日期：2016年10月11日

目前，城市建設(shè)用地供需缺口日益嚴(yán)重，各級(jí)地方政府每年下達(dá)的新增建設(shè)用地指標(biāo)遠(yuǎn)不能滿足需求。與此同時(shí)，在我國農(nóng)村地區(qū)卻存在著大量宅基地的粗放利用，一戶多宅、宅基地閑置等現(xiàn)象普遍存在。如果能夠組織農(nóng)民有序退出閑置宅基地，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位合理規(guī)劃建設(shè)新民居，在農(nóng)民自愿的前提下引導(dǎo)農(nóng)民放棄原有宅基地搬遷入住新民居，將會(huì)有效解決農(nóng)村宅基地粗放利用問題。在建設(shè)“同權(quán)、同地、同價(jià)”的統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的大背景下，這一舉措將會(huì)有效緩解城市建設(shè)用地嚴(yán)重不足的形勢(shì)。

農(nóng)村宅基地退出是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其中涉及的參與者眾多，包括中央政府、地方各級(jí)政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民。各參與者在該項(xiàng)活動(dòng)中的視角和利益得失不同，具有不同的動(dòng)力機(jī)制。

一、中央政府的動(dòng)力機(jī)制分析

從中央政府角度來說，2014年中央1號(hào)文件中提出在保障宅基地用益物權(quán)的前提下，對(duì)宅基地的抵押、擔(dān)保和流轉(zhuǎn)等部分處分權(quán)進(jìn)行試點(diǎn)。2015年中央1號(hào)文件中對(duì)宅基地制度的改革主要體現(xiàn)在宅基地的取得方式上，改革的方向是變無償使用為有償使用的方式。在2016年中央1號(hào)文件中，中央政府進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)宅基地改革試點(diǎn)工作，創(chuàng)新農(nóng)民住房保障方式，加快推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，適當(dāng)提高農(nóng)民在土地增值收益分配中的比例。這一系列文件均表明中央政府將宅基地的賦權(quán)、有償使用和流轉(zhuǎn)作為宅基地改革的重點(diǎn)，旨在促進(jìn)宅基地的集約利用，為閑置宅基地退出創(chuàng)造動(dòng)力和壓力機(jī)制，同時(shí)從提高農(nóng)民土地增值收益比例上力求使農(nóng)民能夠獲得合理的土地增值收益，以此刺激農(nóng)民放棄老舊住宅搬遷入住新民居。這一系列改革工作的最終目的均是提高農(nóng)村宅基地集約利用程度，為經(jīng)營性建設(shè)用地騰退更多的用地指標(biāo)，來解決目前城市經(jīng)營性建設(shè)用地缺口嚴(yán)重問題?？芍醒胝畷?huì)強(qiáng)力推進(jìn)宅基地退出工作的進(jìn)行。

二、地方政府的動(dòng)力機(jī)制分析

從地方政府角度來說，“土地財(cái)政”已是地方政府在財(cái)政收入方面對(duì)“賣地”所獲得的土地出讓金及相關(guān)稅收的嚴(yán)重依賴的形象表達(dá)。從出讓土地使用權(quán)的性質(zhì)上來看，地方政府所獲得的土地增值收益由高到低依次是商服用地、住宅用地和工業(yè)用地。地方政府的土地財(cái)政主要是來源于住宅用地和商服用地的出讓。這也是目前農(nóng)村宅基地不能進(jìn)行入市交易的部分原因。對(duì)于商服用地來說，囿于農(nóng)民購買力、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施的完善程度以及產(chǎn)業(yè)集聚度的影響，即使建立“同地、同權(quán)、同價(jià)”的土地市場(chǎng)，估計(jì)對(duì)城市商服用地的出讓基本不會(huì)產(chǎn)生影響。工業(yè)用地在出讓時(shí)更多的是以較低地價(jià)作為招商引資的優(yōu)惠措施，地方政府很難在賣地中獲得較多的財(cái)政收入。相反，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)更有助于更多的企業(yè)落戶農(nóng)村，就地解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)問題，緩解了地方政府由于農(nóng)民工進(jìn)城帶來的子女入學(xué)、醫(yī)療、住房保障等一系列問題。對(duì)騰退宅基地進(jìn)行一級(jí)開發(fā)正是農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地的重要來源。所以，地方政府也會(huì)推進(jìn)宅基地退出工作。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的動(dòng)力機(jī)制分析

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是宅基地的所有權(quán)人，同時(shí)也是宅基地退出工作的基層組織者和具體工作者，肩負(fù)著對(duì)宅基地退出政策的解讀以及對(duì)農(nóng)民的動(dòng)員工作，同時(shí)又和農(nóng)民共同參與土地增值收益的分配。宅基地退出和經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)不僅解決了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的問題，同時(shí)也有效地改變了空心村的現(xiàn)狀，更為重要的是村集體可以將分配的土地增值收益用于改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施狀況、提高農(nóng)民福利水平，建設(shè)更宜居的社會(huì)主義新農(nóng)村。農(nóng)民退出宅基地固然對(duì)村集體有種種好處，但村集體是否由足夠的動(dòng)力去實(shí)施該項(xiàng)政策，還取決于村集體對(duì)宅基地退出工作的收益和成本的比較。收益即村集體作為宅基地的所有權(quán)人理應(yīng)分配得到的那部分土地增值收益；成本即村集體作為宅基地退出政策的執(zhí)行者在執(zhí)行該政策時(shí)所花費(fèi)的各項(xiàng)成本，包括貨幣成本、時(shí)間成本以及精力成本。不同的集體經(jīng)濟(jì)組織，因距離城鎮(zhèn)的遠(yuǎn)近不同、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同以及對(duì)農(nóng)業(yè)的依賴程度不同，宅基地退出產(chǎn)生的增值收益和退出成本均不同，故農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在推進(jìn)該項(xiàng)工作時(shí)的動(dòng)力大小是不同的。

四、農(nóng)民的動(dòng)力機(jī)制分析

中央政府、地方政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從自身利益考慮均會(huì)推動(dòng)宅基地退出工作，但宅基地的有序退出必須建立在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，更多的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力涌向城市，造成宅基地的閑置；由于繼承等原因，一戶多宅現(xiàn)象也較為普遍。此外，農(nóng)村的個(gè)體經(jīng)營者、基層政府工作人員等也會(huì)隨著收入水平的提高傾向于到縣城購買住房，以便能夠享受更好的教育資源和醫(yī)療資源。調(diào)查表明，這幾類人員只要補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合理，是愿意退出閑置宅基地的。而對(duì)承包經(jīng)營的農(nóng)地依賴程度比較高的農(nóng)民來說，則對(duì)退出宅基地搬進(jìn)新民居的意愿較低，甚至是抵觸的。

五、各級(jí)政府機(jī)構(gòu)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及農(nóng)民動(dòng)力機(jī)制的耦合

只有當(dāng)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及農(nóng)民的動(dòng)力機(jī)制產(chǎn)生耦合作用，宅基地退出工作才能得到順利推進(jìn)。這種耦合作用體現(xiàn)在各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的推力要與農(nóng)民退出宅基地的內(nèi)動(dòng)力產(chǎn)生協(xié)同作用，只有如此才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地退出工作的初衷。

要想實(shí)現(xiàn)他們之間的耦合：一是宅基地退出工作必須尊重農(nóng)民意愿，在農(nóng)民完全自愿的情況下進(jìn)行。宅基地退出工作不應(yīng)帶有任何攤派性質(zhì)和強(qiáng)制色彩，宅基地退出行為必須是農(nóng)民自愿的。因各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，農(nóng)民對(duì)宅基地及其承包經(jīng)營農(nóng)地的依賴程度也不相同，故宅基地退出工作切記一刀切，一定要充分尊重農(nóng)民的退出意愿；二是借鑒國有住宅用地出讓方式，建立宅基地的有償有期限使用制度。首先要盡快完成宅基地的登記、確權(quán)和頒證工作，出臺(tái)具體詳細(xì)的有償使用制度。這樣可以從根本上避免因繼承等原因造成的一戶多宅、宅基地閑置等問題；三是各級(jí)政府不應(yīng)參與土地增值收益的分配。各級(jí)政府既不是宅基地的所有權(quán)人也不是使用權(quán)人，故不應(yīng)參與分配土地增值收益。各級(jí)政府為宅基地退出所做的各項(xiàng)工作也是其職責(zé)使然；四是宅基地退出工作的基礎(chǔ)是農(nóng)村地區(qū)要建立比較發(fā)達(dá)的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，鼓勵(lì)農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)給種田大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)，或采取承包經(jīng)營權(quán)入股的方式每年獲得分紅。農(nóng)民可以到農(nóng)業(yè)企業(yè)或城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地市場(chǎng)成熟后落戶到農(nóng)村的企業(yè)中工作，賺取工資收入。這樣既提高了農(nóng)業(yè)的機(jī)械化、專業(yè)化耕作水平，又減少了農(nóng)民退出宅基地搬進(jìn)新民居之后的顧慮；五是土地增值收益要在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和退出宅基地的農(nóng)民之間進(jìn)行合理分配，其分配比例的確定要充分尊重農(nóng)民的意愿。其增值收益額可參照國有工業(yè)用地出讓價(jià)款減去土地一級(jí)開發(fā)成本來計(jì)算。

主要參考文獻(xiàn)：

［1］彭小霞.農(nóng)民權(quán)益保護(hù)視角下農(nóng)村宅基地退出機(jī)制之完善［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2015.4.

［2］楊玉珍.農(nóng)戶緣何不愿意進(jìn)行宅基地的有償騰退［J］.經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2015.5.

［3］程春麗.農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償與利益機(jī)制構(gòu)建探析［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2014.1.

F32

A

河北省社會(huì)科學(xué)發(fā)展研究民生調(diào)研專項(xiàng)課題（201601521）