黨內(nèi)問責(zé)條例制定之探究

馬金祥

（北京師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 100875）

黨內(nèi)問責(zé)條例制定之探究

馬金祥

（北京師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 100875）

制定黨內(nèi)問責(zé)條例是對(duì)黨內(nèi)民主權(quán)力實(shí)現(xiàn)有效約束的重要手段，是提高黨內(nèi)法規(guī)體系科學(xué)化水平的迫切需要。黨內(nèi)問責(zé)條例實(shí)現(xiàn)了由黨內(nèi)文件到黨內(nèi)法規(guī)的升級(jí)轉(zhuǎn)化，具有重要的功能價(jià)值。準(zhǔn)確把握黨內(nèi)問責(zé)條例的問責(zé)主體、適用范圍、啟動(dòng)程序、結(jié)果處置等，是建立問責(zé)機(jī)制的重要前提。同時(shí)，正確區(qū)分黨內(nèi)問責(zé)與黨內(nèi)紀(jì)律處分的“四個(gè)不同”，提高管黨治黨的效率，把好制度籠子的開關(guān)，對(duì)于應(yīng)對(duì)當(dāng)前全面從嚴(yán)治黨存在的突出問題具有重要意義。

中國(guó)共產(chǎn)黨；黨內(nèi)法規(guī)；問責(zé)條例；紀(jì)律處分條例

有責(zé)必查、失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)是全面從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵。黨內(nèi)問責(zé)，是指對(duì)各級(jí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部失職失察失范行為造成的不良后果進(jìn)行依規(guī)追究的活動(dòng)。黨內(nèi)問責(zé)與黨內(nèi)紀(jì)律處分不能互相代替，二者在決定主體、適用范圍、具體形式和啟動(dòng)程序等方面有著根本的不同。當(dāng)前，關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)適用的黨內(nèi)法規(guī)，參照的依舊是2009年頒布的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》（以下稱《暫行規(guī)定》）。2013年11月，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》明確提出：“適時(shí)修訂《暫行規(guī)定》，抓緊制定嚴(yán)格做好被問責(zé)干部工作安排的有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格被問責(zé)干部復(fù)出條件、程序和職務(wù)安排等，保證問責(zé)制度與黨紀(jì)政紀(jì)處分、法律責(zé)任追究制度有效銜接?！保?］為推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨落地落實(shí)落細(xì)，2016年6月1日和6月6日，王岐山同志在北京和遼寧分別主持召開了關(guān)于制定《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》（以下稱《問責(zé)條例》）征求意見的座談會(huì)，這標(biāo)志著中央即將對(duì)作為黨內(nèi)文件的《暫行規(guī)定》進(jìn)行全面修訂，一部更加權(quán)威、科學(xué)、系統(tǒng)的黨內(nèi)法規(guī)——《問責(zé)條例》即將登上歷史舞臺(tái)。

一、黨內(nèi)問責(zé)條例的功能價(jià)值

作為法治精神在黨內(nèi)治理的最好體現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)是規(guī)范黨組織和全體黨員活動(dòng)及行為的重要依據(jù)。依法依規(guī)從嚴(yán)治黨，是黨的十八屆五中全會(huì)推進(jìn)全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的集中體現(xiàn)和根本要求。從《暫行規(guī)定》到《問責(zé)條例》，不僅是由黨內(nèi)文件到黨內(nèi)法規(guī)的理論發(fā)展的迫切需要，也是解決當(dāng)前部分黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部管黨治黨不嚴(yán)、責(zé)任擔(dān)當(dāng)缺失的重要舉措。

（一）是提高黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)科學(xué)化水平的內(nèi)在要求

黨內(nèi)法規(guī)作為政黨現(xiàn)代化發(fā)展的產(chǎn)物，是中國(guó)共產(chǎn)黨加強(qiáng)自身管理的手段。黨內(nèi)問責(zé)條例的制定，是繼《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《巡視工作條例》《紀(jì)律處分條例》之后，完善黨的組織建設(shè)尤其是完善黨內(nèi)組織法規(guī)建設(shè)的重要內(nèi)容，是推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)走向科學(xué)化、規(guī)范化、系統(tǒng)化的重要措施和內(nèi)在要求?！氨M管政黨是結(jié)社自由的產(chǎn)物，但卻無往不在規(guī)范之中；只有當(dāng)有關(guān)規(guī)范主導(dǎo)著政黨關(guān)系與政黨行為時(shí)，政黨政治才能和平、有序、常態(tài)?！保?］進(jìn)行政黨治理離不開政黨法規(guī)的運(yùn)用，尤其是中國(guó)共產(chǎn)黨作為全世界最大社會(huì)主義國(guó)家的執(zhí)政黨，領(lǐng)導(dǎo)著13億中國(guó)人民實(shí)現(xiàn)最偉大的民族復(fù)興夢(mèng)更要嚴(yán)格落實(shí)依規(guī)治黨。為了防止黨內(nèi)權(quán)力集中和黨外利益集團(tuán)的沖擊，避免權(quán)力濫用和腐敗滋生，必須建立科學(xué)的問責(zé)條例和問責(zé)機(jī)制，不斷提高黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的科學(xué)化水平。在中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)展的歷史進(jìn)程中，黨內(nèi)法規(guī)在加強(qiáng)自身建設(shè)、引導(dǎo)發(fā)動(dòng)群眾、代替法律管理等方面起了重要作用。但是，在很長(zhǎng)一段歷史時(shí)間內(nèi)，由于沒有成功的范例可以借鑒，只能邊走邊摸索，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)走的是一條“摸著石頭過河”的道路。長(zhǎng)期以來，因?yàn)槿狈攲釉O(shè)計(jì)和系統(tǒng)規(guī)劃，作為黨內(nèi)文件的《暫行規(guī)定》已經(jīng)不能適應(yīng)黨的建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要了，亟需制定科學(xué)的黨內(nèi)問責(zé)條例，積極探索科學(xué)全面的問責(zé)方式方法，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督和約束能力，以不斷適應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系自我完善和自我更新的內(nèi)在需要，使其朝著科學(xué)化、規(guī)范化和制度化的方向發(fā)展。

（二）是深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)需要

腐敗是影響黨的自身建設(shè)和國(guó)家長(zhǎng)治久安的重大障礙，是當(dāng)今世界各國(guó)面臨的極其復(fù)雜的政治難題和社會(huì)頑疾。美國(guó)政治學(xué)家塞繆爾·亨廷頓認(rèn)為：“腐敗是國(guó)家官員為了謀取個(gè)人私利而違反公認(rèn)準(zhǔn)則的行為。”［3］針對(duì)腐敗的問題，黨的“十八大”以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央以“踏石留印”“抓鐵有痕”的堅(jiān)定決心來抓作風(fēng)、反腐敗，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，取得了良好成效和階段性勝利。2016年1月22日，習(xí)近平同志在黨的十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)二次會(huì)議上提出：“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制?！保?］實(shí)際上，懲治腐敗并不是最終目的，腐敗一旦發(fā)生勢(shì)必會(huì)造成對(duì)法律法規(guī)的踐踏、對(duì)人民利益的侵害和對(duì)黨的自身建設(shè)制度的破壞，因此，預(yù)防腐敗問題的產(chǎn)生和肆意蔓延才是制度建設(shè)的原始初衷和價(jià)值歸宿。所謂預(yù)防腐敗，“是一種事前措施，是依靠或通過制度手段，減少腐敗機(jī)會(huì)，弱化腐敗動(dòng)機(jī)，從而達(dá)到從根本上降低腐敗發(fā)生率的一種治理腐敗的手段”［5］。黨內(nèi)問責(zé)條例的制定，通過黨內(nèi)法規(guī)的形式把達(dá)摩克利斯之劍高懸起來，體現(xiàn)了我們黨反腐策略從被動(dòng)應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)出擊，從懲治腐敗轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)防腐敗，對(duì)于有效解決當(dāng)前全面從嚴(yán)治黨在落地環(huán)節(jié)的諸如黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)形式化、黨的理想信念缺失、黨的組織紀(jì)律松散化等問題有重要意義。當(dāng)然，只有將懲治腐敗和預(yù)防腐敗相互配合和共同作用，才能在反腐倡廉建設(shè)中真正發(fā)揮《問責(zé)條例》在預(yù)防腐敗行為、降低腐敗風(fēng)險(xiǎn)上的效用。

（三）是發(fā)展黨內(nèi)民主和建設(shè)社會(huì)主義政治文明的必然選擇

黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的行為規(guī)范和領(lǐng)導(dǎo)能力，是衡量一個(gè)現(xiàn)代政黨發(fā)達(dá)與否的重要尺度。《問責(zé)條例》是對(duì)全體黨員干部的行為表現(xiàn)具有普遍約束力的基本標(biāo)準(zhǔn)和紅線，是完善黨的組織建設(shè)的重要內(nèi)容。黨內(nèi)民主是黨的生命，黨的整個(gè)內(nèi)部組織要處于良性運(yùn)行和科學(xué)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，就不能沒有黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制和紀(jì)律處分機(jī)制，就必須有一系列規(guī)則來約束黨員干部的行為。黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制代表了黨內(nèi)合理有序的運(yùn)行規(guī)則，對(duì)發(fā)展黨內(nèi)民主和社會(huì)主義政治文明建設(shè)尤為重要，它是營(yíng)造黨內(nèi)民主氛圍的必要條件，是實(shí)現(xiàn)黨員權(quán)利平等的基本前提，也是新時(shí)期選好用準(zhǔn)干部的關(guān)鍵所在。黨內(nèi)問責(zé)，是黨內(nèi)組織建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，也是發(fā)展黨內(nèi)民主的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)前，部分領(lǐng)導(dǎo)干部黨性修養(yǎng)和理想信念弱化、權(quán)力欲膨脹、為民服務(wù)意識(shí)淡薄、責(zé)任擔(dān)當(dāng)缺失。長(zhǎng)期發(fā)展下去，一些問題黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部的不良示范勢(shì)必影響一大批普通黨員，挫傷他們的民主熱情和積極性?！包h員是黨的主人，是黨的組織、黨的生活、黨的建設(shè)和黨的事業(yè)的主體，也是黨內(nèi)民主的主體”［6］，沒有普通黨員民主權(quán)力的有效行使，黨內(nèi)民主就無從談起?！秵栘?zé)條例》的制定，以黨內(nèi)法規(guī)的形式對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和管控，對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的行為進(jìn)行有效約束，使得人民賦予的權(quán)力被關(guān)進(jìn)制度的籠子里，保證了黨內(nèi)民主清正廉潔氛圍的形成，一定程度上調(diào)動(dòng)了黨員的積極性和主動(dòng)性。實(shí)際上，促進(jìn)黨內(nèi)民主，調(diào)動(dòng)黨員的積極性并不是黨內(nèi)問責(zé)的最終歸宿。“問責(zé)制既是政治文明的產(chǎn)物，又是政治文明的重要標(biāo)志和保障”［7］，黨內(nèi)問責(zé)的真正目的應(yīng)當(dāng)是限制強(qiáng)權(quán)、預(yù)防腐敗，最終推動(dòng)社會(huì)主義政治文明的實(shí)現(xiàn)。

二、科學(xué)把握黨內(nèi)問責(zé)條例的構(gòu)成要件

《黨內(nèi)問責(zé)條例》的出臺(tái)是“十三五”重要戰(zhàn)略機(jī)遇期落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的時(shí)代要求，是黨內(nèi)文件上升為黨內(nèi)法規(guī)的又一成功范例。研究黨內(nèi)問責(zé)條例的基本構(gòu)成要件，是提高黨內(nèi)法規(guī)制度體系科學(xué)化水平的重要前提，對(duì)于應(yīng)對(duì)當(dāng)前黨的建設(shè)和全面從嚴(yán)治黨存在的突出問題具有重要意義。

（一）黨內(nèi)問責(zé)的釋義及問責(zé)的主體

黨內(nèi)問責(zé)，不能簡(jiǎn)單等同于引咎辭職，也不完全等同于紀(jì)律處分。黨內(nèi)問責(zé)是約束黨內(nèi)權(quán)力和保障黨員權(quán)利的重要手段，是全面從嚴(yán)治黨能否順利推進(jìn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從本質(zhì)上來看，《問責(zé)條例》是黨內(nèi)問責(zé)制度的重要組成部分。從行政管理的角度來看，“所謂問責(zé)制，就是關(guān)于特定組織或個(gè)人通過一定的程序追究沒有履行好份內(nèi)之事的公共權(quán)力使用者，使其承擔(dān)政治責(zé)任、道德責(zé)任或法律責(zé)任，接受譴責(zé)、處罰等消極后果的所有辦法、條例等制度的總稱”［8］。從黨的組織建設(shè)的角度看，黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制是關(guān)于全體黨員及黨組織由誰問責(zé)、問誰的責(zé)、問什么責(zé)、怎樣問責(zé)、責(zé)任后果等問題的制度體系?！秵栘?zé)條例》作為黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制的組成部分，是未來黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制完善和發(fā)展的重要基石。

問責(zé)的主體即由誰負(fù)責(zé)問責(zé)，按照問責(zé)權(quán)限的來源劃分，應(yīng)當(dāng)包括內(nèi)部主體和外部主體兩部分。從內(nèi)部來看，內(nèi)部主體就是中國(guó)共產(chǎn)黨組織系統(tǒng)內(nèi)部的問責(zé)，是黨內(nèi)對(duì)自身管黨治黨行為、活動(dòng)和能力的監(jiān)督和管控。從外部來看，問責(zé)的主體是指政府機(jī)關(guān)、各民主黨派、人民群眾、新聞媒體等，在既定的法律法規(guī)范圍內(nèi)對(duì)黨的組織和領(lǐng)導(dǎo)干部的失范行為履行民主監(jiān)督和輿論監(jiān)督的職責(zé)。當(dāng)然，由于黨內(nèi)問責(zé)體制是項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅需要多元化的問責(zé)主體，同時(shí)還需要配套差別化的問責(zé)機(jī)制，形成問責(zé)主體的有機(jī)統(tǒng)一和良性互動(dòng)。因此，問責(zé)的主體既有來自黨內(nèi)的也有來自黨外的，形成了一套多元化多渠道多視角的問責(zé)主體，其最終的目的是促進(jìn)中國(guó)共產(chǎn)黨依法執(zhí)政、依規(guī)治黨，實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義政治文明的歷史任務(wù)。

（二）問責(zé)的適用范圍

黨內(nèi)問責(zé)的適用范圍即問責(zé)的內(nèi)容，是黨內(nèi)問責(zé)條例的重點(diǎn)和關(guān)鍵。問責(zé)的適用范圍只針對(duì)黨內(nèi)，不溯及黨外組織和公民。只有嚴(yán)格劃分黨內(nèi)問責(zé)的適用范圍，才能起到黨內(nèi)監(jiān)督的作用。問責(zé)適用于違反國(guó)家法律、黨內(nèi)法規(guī)及黨內(nèi)紀(jì)律的黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，使他們不敢腐、不能腐、不易腐。問責(zé)的適用范圍從一定程度上看，就是問責(zé)的具體內(nèi)容，是指問責(zé)主體依據(jù)國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)對(duì)問責(zé)客體所進(jìn)行的具體的責(zé)任追究。按照責(zé)任的來源不同劃分，可分為法律責(zé)任、黨內(nèi)責(zé)任和社會(huì)責(zé)任。法律責(zé)任是從最一般的公民角度來看的，任何組織和個(gè)人必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，違反了國(guó)家法律必然要受到法律的嚴(yán)懲；黨內(nèi)責(zé)任是從執(zhí)政黨內(nèi)部來看的，黨組織和黨員干部作為中國(guó)共產(chǎn)黨的細(xì)胞和個(gè)體，必須在黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)紀(jì)律原則的指導(dǎo)下聽從黨的指揮、服從黨的領(lǐng)導(dǎo)，任何違反黨章黨規(guī)黨紀(jì)的行為必然要受到黨內(nèi)的責(zé)任追究和紀(jì)律處分；社會(huì)責(zé)任是從社會(huì)人角度來看的，黨員干部作為社會(huì)的一分子必須在社會(huì)道德和優(yōu)良美德的熏陶下做對(duì)社會(huì)有益的事，實(shí)現(xiàn)自我的人生價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，任何違背社會(huì)道德良俗和樹立不良社會(huì)負(fù)面形象的，都應(yīng)當(dāng)按照其社會(huì)責(zé)任失范進(jìn)行行為矯正和品德教育。因此，制定《問責(zé)條例》，要對(duì)適用范圍進(jìn)行科學(xué)劃分，避免引起適用邊界的歸屬矛盾；不僅要深化黨內(nèi)責(zé)任的時(shí)代認(rèn)知，也要符合全面依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家的法律責(zé)任的戰(zhàn)略要求，同時(shí)還要引導(dǎo)廣大黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部勇于擔(dān)當(dāng)社會(huì)責(zé)任、引領(lǐng)社會(huì)道德風(fēng)尚。

（三）問責(zé)的程序

程序是黨內(nèi)問責(zé)的實(shí)質(zhì)內(nèi)核，是保證問責(zé)工作方向正確和效果公正的重要保障。為了保證《問責(zé)條例》發(fā)揮應(yīng)有的結(jié)果公正和民主價(jià)值，就不能忽視“追求結(jié)果的公正不能離開實(shí)現(xiàn)結(jié)果的程序”［9］。黨內(nèi)問責(zé)程序?qū)嵸|(zhì)上就是問責(zé)主體按照什么原則、怎樣問的問題，大致“包括質(zhì)詢、彈劾、罷免等方方面面的程序要求，如問責(zé)主體回避的規(guī)定、質(zhì)詢答復(fù)時(shí)限的規(guī)定、問責(zé)人員組成的規(guī)定、罷免通過人數(shù)的規(guī)定、問責(zé)客體申辯程序的規(guī)定、聽證程序的規(guī)定、復(fù)議程序的規(guī)定等等”［10］。黨內(nèi)問責(zé)是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，規(guī)范程序、理順體制、統(tǒng)籌內(nèi)外，才能最大限度避免沖突，保證協(xié)同推進(jìn)。針對(duì)目前黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)問題：一是黨外問責(zé)主體的啟動(dòng)程序不規(guī)范，如何做好政府機(jī)關(guān)、民主黨派、人民大眾、新聞媒體的問責(zé)啟動(dòng)工作需要深入探討；二是問責(zé)避輕就重，從理論和實(shí)踐過程來看，目前只針對(duì)造成重大影響的失職事件啟動(dòng)問責(zé)程序，在輕微失職尚不構(gòu)成違反黨紀(jì)黨規(guī)的問責(zé)方面做得還不到位；三是在問責(zé)程序的制度設(shè)計(jì)上注重事后問責(zé)，以對(duì)失職黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部的事后懲罰為主，事前警示的問責(zé)程序亟需加強(qiáng)；四是被問責(zé)客體的匯報(bào)程序需進(jìn)一步明確，減少“灰色空間”和“中空地帶”，向哪一級(jí)的問責(zé)主體匯報(bào)應(yīng)做到程序更加透明和民主公開：五是作為問責(zé)主體的黨委、黨的組織部門、黨的紀(jì)律監(jiān)察部門，在問責(zé)程序啟動(dòng)和實(shí)施權(quán)限上應(yīng)更加明確，各司其職各負(fù)其責(zé)，避免機(jī)制沖突和程序混亂造成的中空。

（四）問責(zé)的結(jié)果處置

問責(zé)的結(jié)果處置是黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制的“重要出口”，是保持黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制生命力的關(guān)鍵，關(guān)系著整個(gè)問責(zé)體制的最終效果呈現(xiàn)和干部隊(duì)伍穩(wěn)定。根據(jù)《暫行規(guī)定》，目前對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)結(jié)果處置的主要方式有：責(zé)令公開道歉、書面檢查、勸勉談話、公開譴責(zé)、引咎辭職、撤職、免職等。在處理問責(zé)結(jié)果時(shí)，要注意以下幾個(gè)問題：一是嚴(yán)肅黨紀(jì)，嚴(yán)格執(zhí)法。要本著對(duì)黨忠誠(chéng)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、保障黨內(nèi)民主的原則，始終樹立高度的責(zé)任意識(shí)，嚴(yán)格按照《問責(zé)條例》的結(jié)果處置辦法對(duì)問題黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部追究責(zé)任，給予懲戒。二是加強(qiáng)溝通，聯(lián)合處置。領(lǐng)導(dǎo)干部往往在黨內(nèi)外有多重身份和領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，在處理問責(zé)事件時(shí)，要協(xié)同上級(jí)黨委、組織人事部門、紀(jì)律監(jiān)察部門等做好溝通聯(lián)系工作，形成問責(zé)合力。三是講究方法，科學(xué)處理。在對(duì)問責(zé)對(duì)象作出處理決定后，問責(zé)主體要及時(shí)跟進(jìn)，對(duì)造成影響輕微尚值得改進(jìn)的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行積極引導(dǎo)，抓住重點(diǎn)，進(jìn)行民主測(cè)評(píng)，評(píng)估合格后視情況予以重新使用。要根據(jù)全面從嚴(yán)治黨的形勢(shì)需要，不斷提高問責(zé)的結(jié)果處置方式的科學(xué)化水平，細(xì)化處置內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，使問責(zé)主體多樣化，采用現(xiàn)代化多學(xué)科的問責(zé)辦法和技術(shù)手段，增強(qiáng)問責(zé)結(jié)果的公正客觀性?？傊?，問責(zé)的結(jié)果只是引導(dǎo)廣大黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部守住黨性和權(quán)力底線，主動(dòng)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，不斷適應(yīng)全面從嚴(yán)治黨的總體要求，增強(qiáng)廉潔自律、勤政愛民、管黨治黨的自覺性和主動(dòng)性，提高防腐拒變的能力。

三、厘清黨內(nèi)問責(zé)條例與紀(jì)律處分條例的區(qū)別

實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的前提是全面從嚴(yán)治黨，而全面從嚴(yán)治黨落到實(shí)處的關(guān)鍵是運(yùn)用完善的黨內(nèi)法規(guī)體系管黨治黨。建設(shè)科學(xué)完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是中共十八屆四中全會(huì)提出的具體要求，是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要基石。制定《黨內(nèi)問責(zé)條例》是進(jìn)一步提高黨內(nèi)法規(guī)體系科學(xué)化水平的必由之路，是增強(qiáng)全面從嚴(yán)治黨針對(duì)性落地落實(shí)的有效手段。

一方面，黨內(nèi)問責(zé)不同于黨內(nèi)紀(jì)律處分，不能代替紀(jì)律處分，黨內(nèi)問責(zé)后依然可以給予紀(jì)律處分；另一方面，黨內(nèi)紀(jì)律處分也不等于黨內(nèi)問責(zé)，二者涵蓋的范圍也不盡相同，不能與問責(zé)完全劃等號(hào)。正確處理黨內(nèi)問責(zé)條例和紀(jì)律處分條例的邏輯關(guān)系，既要做到嚴(yán)格區(qū)分不將二者混同，同時(shí)又要看到二者的統(tǒng)一性，使二者形成合力，以此不斷提高從嚴(yán)治黨的效率。在《黨內(nèi)問責(zé)條例》還沒有公開頒布之前，本文暫且以《暫行規(guī)定》作為研究藍(lán)本。具體來看，黨內(nèi)問責(zé)條例與紀(jì)律處分條例主要有四個(gè)區(qū)別：主體機(jī)關(guān)不同、客體對(duì)象不同、處置結(jié)果不同、啟動(dòng)程序不同。

（一）主體機(jī)關(guān)不同

主體機(jī)關(guān)即決定主體，是對(duì)黨組織和黨員干部的行為活動(dòng)享有管理權(quán)和決定權(quán)的個(gè)人或組織，是黨內(nèi)組織管理和建設(shè)的重要組成部分。黨內(nèi)問責(zé)的主體機(jī)關(guān)主要是面向領(lǐng)導(dǎo)干部的縣級(jí)及以上的黨委。黨內(nèi)紀(jì)律處分的決定主體主要是黨的紀(jì)律監(jiān)察機(jī)關(guān)，當(dāng)然也可以由黨委、組織人事部門作出。從涵蓋范圍來看，黨內(nèi)問責(zé)機(jī)關(guān)的決定主體要小于黨內(nèi)紀(jì)律處分的決定主體。黨內(nèi)問責(zé)更多的是面向領(lǐng)導(dǎo)干部群體，是從追究失職領(lǐng)導(dǎo)干部領(lǐng)導(dǎo)崗位職責(zé)和組織任務(wù)的角度來進(jìn)行管理的，因此其決定機(jī)關(guān)是負(fù)責(zé)其管理的黨委或者上級(jí)黨委組織。黨內(nèi)紀(jì)律處分面向的是全體黨組織和黨員，對(duì)他們的行為和活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和管理的范圍要比問責(zé)大得多，決定主體要更加豐富，其中包括了黨委、組織部門和紀(jì)律監(jiān)察部門。同時(shí)，決定主體的不同導(dǎo)致的處置結(jié)果也是不盡相同的。黨內(nèi)問責(zé)與黨內(nèi)紀(jì)律處分既可以同時(shí)進(jìn)行，也可以獨(dú)立實(shí)施。由于領(lǐng)導(dǎo)干部既是黨員個(gè)體，同時(shí)又擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，進(jìn)行黨內(nèi)問責(zé)的同時(shí)一般伴隨著紀(jì)律處分。而普通黨員由于沒有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，一般不適用黨內(nèi)問責(zé)，更多的是適用于黨內(nèi)紀(jì)律處分。目前，無論是問責(zé)主體還是黨內(nèi)紀(jì)律處分主體，在權(quán)責(zé)的劃分、責(zé)任的歸屬、執(zhí)行的操作上，都存在不夠科學(xué)合理的地方。關(guān)于主體決定機(jī)關(guān)是否可授權(quán)問責(zé)或紀(jì)律處分，權(quán)責(zé)劃分標(biāo)準(zhǔn)如何厘清和設(shè)置，協(xié)同決定的機(jī)制體制如何理順等等，都是未來亟需探索和解決的難題。

（二）客體對(duì)象不同

正確理解和認(rèn)識(shí)政黨組織建設(shè)的客體對(duì)象，有助于厘清黨內(nèi)問責(zé)和黨內(nèi)紀(jì)律處分的邊界和范圍，更好地完善行為規(guī)范、提高領(lǐng)導(dǎo)水平、增強(qiáng)管黨治黨能力。

從政黨規(guī)范的角度來看，客體對(duì)象是政黨組織建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和目的，是主體決定機(jī)關(guān)設(shè)置政治規(guī)則的參照標(biāo)準(zhǔn)。簡(jiǎn)單來說，黨內(nèi)問責(zé)的客體對(duì)象主要是領(lǐng)導(dǎo)干部群體，他們具有領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)和決策權(quán)力，只有加強(qiáng)對(duì)強(qiáng)權(quán)的監(jiān)督和限制，建立科學(xué)的問責(zé)機(jī)制，才能將強(qiáng)權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子里，使領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的權(quán)力觀，使其不敢腐、不能腐、不易腐。從黨內(nèi)紀(jì)律處分的客體對(duì)象來看，基本可以涵蓋全體黨員，具有最廣泛的效力，是對(duì)黨的每一個(gè)組成細(xì)胞劃定的紀(jì)律紅線，是對(duì)國(guó)家法律體系關(guān)于“任何組織和個(gè)人都必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”的有益補(bǔ)充，是全面從嚴(yán)治黨真正落地落實(shí)的法理基礎(chǔ)和制度保障。黨的“十八大”以來，針對(duì)黨的建設(shè)中存在的突出問題和反腐的嚴(yán)峻形勢(shì)，結(jié)合全面依法治國(guó)與全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局，要切實(shí)把權(quán)力置于陽光下，把權(quán)力放進(jìn)制度的籠子里，一方面就必須通過黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制等法治的思維和方式加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的管理和監(jiān)督，另一方面也要從普通黨員和基層黨組織的權(quán)力監(jiān)督和行為規(guī)范抓起，通過修訂《紀(jì)律處分條例》和《廉潔自律準(zhǔn)則》，老虎蒼蠅一起抓，“努力營(yíng)造風(fēng)清氣正的黨風(fēng)政風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣，不斷以反腐倡廉的新成效取信于民”［11］。

（三）啟動(dòng)程序不同

程序是解決問題的關(guān)鍵，啟動(dòng)程序是機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的開端。由于決定主體和客體對(duì)象不同，組織管理所要達(dá)到的目的和方法也不盡一致，在啟動(dòng)程序上存在較大差異。黨內(nèi)問責(zé)主要針對(duì)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，相比之下黨內(nèi)紀(jì)律處分范圍略廣一些，是面向全體黨組織和普通黨員。黨內(nèi)問責(zé)的決定主體主要是黨委，黨內(nèi)紀(jì)律處分的主體則是黨委、組織部門和紀(jì)律監(jiān)察部門，主體更豐富一些。因此，體現(xiàn)在啟動(dòng)程序上也是不同的。由于黨內(nèi)問責(zé)主要面向的是掌握權(quán)力的黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部，在對(duì)其失職行為啟動(dòng)問責(zé)程序時(shí)，也略為復(fù)雜一些，主要包括：黨的紀(jì)律監(jiān)察或組織部門依法依規(guī)進(jìn)行先期調(diào)查，證據(jù)確鑿、程序合法、行為失范確實(shí)需要問責(zé)的，按照問責(zé)條例及黨內(nèi)干部管理辦法向問責(zé)主體機(jī)關(guān)提出問責(zé)建議，然后由問責(zé)決定機(jī)關(guān)作出問責(zé)決定，或者委托組織部門執(zhí)行問責(zé)。黨內(nèi)紀(jì)律處分是面向全體黨組織和普通黨員的，按照慣例一般由黨的紀(jì)律監(jiān)察部門作出處分決定及執(zhí)行處分。當(dāng)然，無論是黨內(nèi)問責(zé)還是黨內(nèi)紀(jì)律處分，都是對(duì)黨組織和黨員干部進(jìn)行監(jiān)督和管理的有效辦法，啟動(dòng)程序的不一致并不會(huì)導(dǎo)致二者關(guān)系割裂或沖突，在實(shí)際工作中，要加強(qiáng)有機(jī)協(xié)同，努力打造制度的籠子，形成不敢腐、不能腐、不易腐的黨內(nèi)氛圍和政治環(huán)境，促進(jìn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)揮帶頭作用，體現(xiàn)共產(chǎn)黨員的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。

（四）處置結(jié)果不同

黨內(nèi)問責(zé)和黨內(nèi)紀(jì)律處分在處置結(jié)果上有明顯的區(qū)別。黨內(nèi)組織建設(shè)面向的不僅是黨員及領(lǐng)導(dǎo)干部，也包括了黨組織，“由于承擔(dān)違反黨內(nèi)法規(guī)責(zé)任的責(zé)任主體有兩種，即黨組織和黨員，故違反黨內(nèi)法規(guī)的制裁也就相應(yīng)地分為對(duì)黨組織的制裁和對(duì)黨員的制裁”［12］。第一，從黨組織層面來看，二者區(qū)別不大，黨內(nèi)問責(zé)和黨內(nèi)紀(jì)律處分的處置結(jié)果都可以籠統(tǒng)地分為兩種：改組和解散?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》第四十二條第二款規(guī)定：“對(duì)于嚴(yán)重違犯黨的紀(jì)律、本身又不能糾正的黨組織，上一級(jí)黨的委員會(huì)在查明核實(shí)后，應(yīng)根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重的程度，作出進(jìn)行改組或予以解散的決定，并報(bào)上一級(jí)黨的委員會(huì)審查批準(zhǔn)，正式宣布執(zhí)行。”［13］同時(shí)，在《暫行規(guī)定》《紀(jì)律處分條例》中，明確對(duì)黨組織進(jìn)行制裁的相關(guān)規(guī)定。第二，從黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部層面來看，《暫行規(guī)定》對(duì)行為失范的領(lǐng)導(dǎo)干部視情況的輕重程度，主要有以下幾種處置方式：責(zé)令書面檢查、責(zé)令公開道歉、通報(bào)批評(píng)、停職檢查、引咎辭職、免職、降職等。做出何種處置結(jié)果與諸多因素有關(guān)，如領(lǐng)導(dǎo)干部失職行為情節(jié)的嚴(yán)重程度、群眾反映的情況、黨內(nèi)評(píng)價(jià)的情況等。同時(shí)，情節(jié)嚴(yán)重、造成極壞影響的也應(yīng)當(dāng)給予黨內(nèi)紀(jì)律處分，觸犯國(guó)家法律的移交司法機(jī)關(guān)處理。《黨內(nèi)紀(jì)律處分條例》的處分種類主要包括五種，即“警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍”［14］。這五種針對(duì)全體黨員和黨組織的處分辦法都有詳細(xì)的適用情況和運(yùn)用規(guī)則，具體負(fù)責(zé)的決定機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格按照條例規(guī)定，給予相應(yīng)紀(jì)律處分和責(zé)任追究。

總之，全面從嚴(yán)治黨要抓鐵有痕、擲地有聲，離不開嚴(yán)格的制度體系和常態(tài)化的問責(zé)機(jī)制。即將頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》是加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督和紀(jì)律建設(shè)的又一利劍，是黨內(nèi)法規(guī)體系科學(xué)化水平不斷提高的力證。習(xí)近平同志在黨的十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)六次全會(huì)上指出：“要完善和規(guī)范責(zé)任追究工作，建立健全責(zé)任追究典型問題通報(bào)制度，把問責(zé)同其他監(jiān)督方式結(jié)合起來，以問責(zé)常態(tài)化促進(jìn)履職到位，促進(jìn)黨的紀(jì)律執(zhí)行到位?！保?5］當(dāng)前，全面從嚴(yán)治黨的形勢(shì)依然嚴(yán)峻，在管黨治黨上必須繼續(xù)保持高壓態(tài)勢(shì)，通過制定問責(zé)條例，把達(dá)摩克利斯之劍高懸起來，震懾和告誡全黨同志，問責(zé)不是花拳繡腿，問責(zé)不是走過場(chǎng)、走形式?！笆濉笔侨娼ǔ尚】瞪鐣?huì)和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，每一名黨員和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部要時(shí)刻保持理想信念，勇于擔(dān)當(dāng)，不碰紅線，守住底線，努力做合格黨員。

［1］中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）［M］.北京：人民出版社，2013：12.

［2］劉紅凜.政黨政治與政黨規(guī)范［M］.上海：上海人民出版社，2010：108.

［3］亨廷頓.變化社會(huì)中的政治秩序［M］.王冠華，等，譯.北京：三聯(lián)書店，1989：54.

［4］習(xí)近平在黨的中央紀(jì)委二次全會(huì)上發(fā)表重要講話［EB/0L］. ［2013-01-22］.http：//news.xinhuanet.com/2013-01/22/c_114461056.htm.

［5］胡楊.反腐敗導(dǎo)論［M］.北京：中共中央黨校出版社，2012：84.

［6］曾志剛.黨員主體地位和民主權(quán)力保障問題研究［M］.北京：人民出版社，2014：69.

［7］李衛(wèi)民.完善我國(guó)問責(zé)制的法理思考［D］.長(zhǎng)沙：湖南師范大學(xué)，2006：12.

［8］鄒健.問責(zé)制概念及特征探討 ［J］.中共南寧市委黨校學(xué)報(bào)，2006 （3）：47-49.

［9］汪全勝.制度設(shè)計(jì)與立法公正［M］.濟(jì)南：山東人民出版社，2005：215.

［10］王玉.行政問責(zé)的邏輯意蘊(yùn)、基本模式及制度創(chuàng)新［D］.成都：四川大學(xué)，2007：20.

［11］在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立六十周年大會(huì)上的講話［N］.人民日?qǐng)?bào)，2014-09-06.

［12］王振民，施新州.中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究［M］.北京：人民出版社，2016：204.

［13］中國(guó)共產(chǎn)黨章程［M］.北京：中國(guó)法制出版社，2015：72.

［14］中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例［M］.北京：中國(guó)法制出版社，2015：5.

［15］習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)律委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的講話［EB/0L］. ［2016-01-12］.http：//cpc.people.com.cn/n1/2016/0503/c64094-28319209-2.html.

（責(zé)任編輯：張群喜）

Study on the Inner Party Accountability Regulations of the CPC

MA Jinxiang

（School of Marxism，Beijing Normal University，Beijing 100875，China）

It is an important means to develop the inner Party accountability regulations to achieve the effective restraint of the Party democratic power and it is an urgent need to improve the scientific level of the inner Party regulation system.The inner Party accountability rules have achieved the transformation from the Party file to the inner Party regulations，which has important function of value.It’s an important prerequisite for the establishment of accountability mechanisms to grasp accurately the subject of the accountability of the Party，the scope of application，starting procedures and the results of the disposal.At the same time，it is necessary to distinguish correctly the“four differences”between the Party accountability and inner Party disciplinary，to improve the efficiency of the Party tube，to guarantee the cage system switch，which is of great significance to deal with the current problems existing in the comprehensive Party governance.

The Communist Party of China；the inner Party regulations；the inner Party accountability regulations；disciplinary regulations

D26

A

1674-9014（2016）04-0047-06

2016-04-29

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中共黨史學(xué)基本理論研究”（13&ZD057）；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金西部項(xiàng)目“中國(guó)共產(chǎn)黨價(jià)值觀建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)研究”（XDJ021）；北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)研究”（15KDB023）。

馬金祥，男，山東安丘人，北京師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)橹泄颤h史與執(zhí)政黨建設(shè)。