基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化淺議

□文/戰(zhàn)亞玲

（華北理工大學(xué) 河北·唐山）

?

基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化淺議

□文/戰(zhàn)亞玲

（華北理工大學(xué) 河北·唐山）

［提要］ 統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、縮小區(qū)域發(fā)展差距是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要原則，為此注重實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化成為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要戰(zhàn)略布局。為切實(shí)緩解“看病難、看病貴”現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)有效減輕居民就醫(yī)費(fèi)用負(fù)擔(dān)的目標(biāo)，2009年4 月6日我國醫(yī)藥衛(wèi)生體制邁出重大改革步伐，新醫(yī)改方案在正式實(shí)施，而實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生服務(wù)均等化是新醫(yī)改的應(yīng)有之義。

關(guān)鍵詞：基本公共衛(wèi)生服務(wù)；均等化；重要性

原標(biāo)題：論實(shí)施基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的重要性

收錄日期：2016年6月6日

一、基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化提出的背景

基本公共服務(wù)均等化是指政府要為社會(huì)公眾提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)?；竟卜?wù)均等化就是要使全體公民都能得到可獲得性、非歧視性和可接受性的基本公共服務(wù)（公共產(chǎn)品），使每個(gè)公民都可以享受到均等化、普遍化、一體化的基本公共服務(wù)?；竟残l(wèi)生服務(wù)均等化的內(nèi)涵可從兩個(gè)角度理解：從保障公民健康權(quán)益的角度看，意味著人人享有服務(wù)的權(quán)利是相同的；從服務(wù)的內(nèi)容看，是根據(jù)居民的健康需要和政府的財(cái)政承受能力確定的，既有面向全體居民的公共衛(wèi)生服務(wù)，也有面向不同群體的基本公共衛(wèi)生服務(wù)。從19世紀(jì)末期到20世紀(jì)70年代末期，西方發(fā)達(dá)國家為強(qiáng)化政府對(duì)公共經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的壟斷地位，并克服自由資本主義的弊端，推動(dòng)公用事業(yè)等重要行業(yè)的國有化，建立和完善公共財(cái)政體制，基本實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)均等化或均質(zhì)化，這是均等化概念的最初體現(xiàn)。1993年世界衛(wèi)生組織報(bào)告中第一次明確提出了基本衛(wèi)生服務(wù)的概念。

2005年10月11日，中共十六屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》明確提出“按照公共服務(wù)均等化的原則，加大國家對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度，加快革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”。2006年10月11日，中共十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》提出：“完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化?！?012年11月14日，在黨的十八大報(bào)告中首次提出“基本公共服務(wù)均等化”要求。在“全面提高人民生活水平”的目標(biāo)中，首先強(qiáng)調(diào)的就是“基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)”，標(biāo)志著基本公共服務(wù)均等化成為社會(huì)建設(shè)的重要目標(biāo)。2013年11月，十八屆三中全會(huì)中指出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。2003年的SARS事件直接暴露出我國公共衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域存在衛(wèi)生資源配置不合理、使用效率不高、衛(wèi)生資源投入分配不均等現(xiàn)狀。因此，實(shí)現(xiàn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化是公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的關(guān)鍵所在。

二、實(shí)施基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化障礙分析

（一）公共財(cái)政體制不完善，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在缺陷。有人認(rèn)為，公共財(cái)政體制不完善是首要問題。賈金忠等通過對(duì)我國農(nóng)村地區(qū)政府對(duì)衛(wèi)生投入的現(xiàn)狀分析，發(fā)現(xiàn)各縣衛(wèi)生事業(yè)經(jīng)費(fèi)雖呈現(xiàn)不斷上升的趨勢，但鄉(xiāng)村兩級(jí)的衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)投入明顯不足。也有學(xué)者對(duì)江蘇省基本公共衛(wèi)生服務(wù)的籌資進(jìn)行實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)城市的預(yù)算支出比農(nóng)村高，財(cái)政明顯偏向于城市，因?yàn)榻K實(shí)行城市偏向型的財(cái)政政策。此外，疾控機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)保障和保障標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，也是導(dǎo)致公共衛(wèi)生服務(wù)和公共產(chǎn)品提供不均衡、公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展不平衡的原因之一。

（二）各級(jí)政府職責(zé)不明確。政府在落實(shí)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化時(shí)的職責(zé)不明確，應(yīng)當(dāng)在制度構(gòu)建、投入和監(jiān)管方面體現(xiàn)政府的主導(dǎo)趨勢。實(shí)現(xiàn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化是政府的重要職責(zé)之一。政府需要加強(qiáng)政策宣講，不斷完善服務(wù)體系，并健全投入、考核機(jī)制?；竟残l(wèi)生服務(wù)是一項(xiàng)龐大復(fù)雜的社會(huì)性工程，各級(jí)政府之間的科學(xué)分工是落實(shí)該任務(wù)的基礎(chǔ)，只有明確各自職責(zé)才能保證我國基本公共衛(wèi)生服務(wù)的有序進(jìn)行。

（三）法律保障體系不完善。目前，國內(nèi)缺乏一部系統(tǒng)的、全面的衛(wèi)生法律法規(guī)。因此，政府需要進(jìn)一步完善基本公共衛(wèi)生服務(wù)管理規(guī)范，根據(jù)本轄區(qū)的基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)能力和條件，制定適宜可行的管理方案，規(guī)范九大項(xiàng)目的管理制度和規(guī)范操作流程，使基層服務(wù)質(zhì)量和管理水平逐步提高。

三、實(shí)現(xiàn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)逐步均等化存在的挑戰(zhàn)

（一）從公共衛(wèi)生服務(wù)籌資來看，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡和公共財(cái)政體制不完善從根本上制約著公共衛(wèi)生服務(wù)均等化進(jìn)程。國際經(jīng)驗(yàn)顯示，基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化是以公共財(cái)政能力的均等化為基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)手段的。我國長期以來形成城鄉(xiāng)分割的二元分割結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在城鄉(xiāng)、地區(qū)之間存在嚴(yán)重不平衡。公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給實(shí)行非均衡供給制度，東中西部地區(qū)、城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共財(cái)政能力差距非常大，基于戶籍制度的資源分配體制也給不同人群之間公共衛(wèi)生服務(wù)的可及性和服務(wù)水平造成梯度差距。

東部、沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的人均基本公共衛(wèi)生服務(wù)費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國平均水平。而這些地區(qū)采取一些基于戶籍制度的基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目，無一例外都只免費(fèi)向具有本地戶籍的居民提供，流動(dòng)人口、外地戶籍人口無法享用這些“增值服務(wù)”。政策固然是提高了地區(qū)內(nèi)居民基本公共衛(wèi)生服務(wù)可及性和服務(wù)水平，但是從全國范圍來看，是有違“均等化”的設(shè)計(jì)初衷和基本價(jià)值理念的。

（二）從公共衛(wèi)生服務(wù)資源來看，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)是制約基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的瓶頸。影響我國基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等化的難點(diǎn)在于中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和一些少數(shù)民族地區(qū)，這也是未來促進(jìn)公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的突破點(diǎn)。這些地區(qū)本身存在機(jī)構(gòu)、人員、基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備等資源“先天不足”，一些農(nóng)牧區(qū)地廣人稀，居民的地理可及性非常差，開展以人群為基礎(chǔ)的公共衛(wèi)生服務(wù)具有特殊難度。

（三）人民群眾的預(yù)防保健和主動(dòng)尋求健康服務(wù)意識(shí)尚不成熟。我國居民的尋醫(yī)行為尚不成熟，預(yù)防保健意識(shí)沒有在全人群中得到普及，一些人習(xí)慣于有病不醫(yī)，或者不認(rèn)為“預(yù)防”和健康生活方式是保持個(gè)體健康的重要因素。第四次國家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，因應(yīng)就診而未就診的人口占37.6%，其中對(duì)未就診的原因的回答中，經(jīng)濟(jì)困難原因占19.3%，而自感病輕占到36.4%。還有部分少數(shù)民族地區(qū)由于受傳統(tǒng)習(xí)慣影響，不愿意主動(dòng)尋求醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。

基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化實(shí)際上要達(dá)到的效果是使基本公共衛(wèi)生服務(wù)對(duì)于每一個(gè)公民都是可以獲得的，要實(shí)現(xiàn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)對(duì)于全體公民的地理可及性、經(jīng)濟(jì)可及性和資源可及性，關(guān)鍵在于解決經(jīng)濟(jì)、組織、社會(huì)文化上的限制服務(wù)利用的障礙。我國基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化政策應(yīng)當(dāng)在減少地區(qū)和人群差距、加強(qiáng)機(jī)構(gòu)和人員服務(wù)能力、提高服務(wù)質(zhì)量和效率等方面持續(xù)改進(jìn)，以促進(jìn)均等化目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。

四、改進(jìn)建議

為了有效促進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化：一是要把保障與改善民生作為重要任務(wù)。黨的十七大報(bào)告提出：“努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”，明確地表達(dá)了保障與改善民生的政治主張?；竟残l(wèi)生對(duì)社會(huì)成員的可及性是保障與改善民生的重要方面；二是要積極推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。應(yīng)當(dāng)充分估計(jì)促進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化在縮小城鄉(xiāng)差距中的作用。不斷擴(kuò)大的貧富差距，已成為中國社會(huì)發(fā)展的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。促進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化，對(duì)于調(diào)節(jié)收入分配、緩解貧富差距有重要的作用。健康公平是構(gòu)建社會(huì)和諧的基礎(chǔ)性工程，維護(hù)公眾健康，對(duì)促進(jìn)社會(huì)公平意義重大；三是要努力減輕疾病經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。經(jīng)測算，2005年我國疾病直接經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)為9，753億元，間接負(fù)擔(dān)約13，853億元，兩者合計(jì)占當(dāng)年GDP的13%。世界衛(wèi)生組織認(rèn)為，基本公共衛(wèi)生是達(dá)到21世紀(jì)“人人享有健康”政策的重要組成部分，同時(shí)也是建設(shè)可持續(xù)衛(wèi)生系統(tǒng)的基本要素；四是要實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。健康是人全面發(fā)展的基礎(chǔ)，關(guān)系千家萬戶的幸福。保障社會(huì)成員公平享有基本公共衛(wèi)生服務(wù)是實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展的重要任務(wù)，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化是實(shí)現(xiàn)人的公平發(fā)展的重要措施。

主要參考文獻(xiàn)：

［1］樊繼達(dá).統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的基本公共服務(wù)均等化［M］.北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2008.61.

［2］于香情，李國健.基本公共服務(wù)均等化必然性分析與對(duì)策研究［J］.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2009.30.2.

中圖分類號(hào)：C91

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A