城市更新中政府對公民參與的行為選擇

代 凱

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博士論文摘要

城市更新中政府對公民參與的行為選擇

代 凱*

當(dāng)代中國，公民參與“在高層的合法性訴求與民間的充權(quán)訴求的雙向拉動(dòng)下，呈現(xiàn)出需求全面高漲的局面”，自上而下與自下而上力量的相互激蕩共同促進(jìn)了中國“新公共運(yùn)動(dòng)”的興起與發(fā)展(王錫鋅，2008: 50)。值得注意的是，政府對公民參與決策制定存在復(fù)雜的行為選擇：在某些情況下主動(dòng)開展公民參與，在另一些情況下卻對公民參與被動(dòng)接受；在某些情況下廣泛開展公民參與，在另一些情況下卻試圖限制公民參與可能造成的影響。正是由于政府對公民參與行為選擇的多樣性，才導(dǎo)致了公民對決策制定影響力的不同。那么，政府對公民參與為什么會(huì)呈現(xiàn)出不同的行為選擇？哪些因素影響了政府的行為選擇？對上述問題的探討是公民參與領(lǐng)域研究所必須回答的基本問題，也是理解當(dāng)代中國紛繁復(fù)雜的公民參與實(shí)踐的關(guān)鍵。

令人遺憾的是，理論界對上述問題的研究存在較為明顯的不足。其一，從研究數(shù)量上看，已有研究主要集中在對公民參與進(jìn)行功能分析和規(guī)范分析、描繪公民參與的過程和事件、關(guān)注參與過程中公民的行為和策略、探討改善公民參與的程序和技術(shù)等，有關(guān)政府對公民參與態(tài)度和行為的研究比較缺失，只有為數(shù)不多的學(xué)者較為系統(tǒng)地關(guān)注了這一問題(郭小聰、代凱，2013，2014)。其二，從研究質(zhì)量上看，很多研究解釋了政府對公民參與行為的具體原因，但沒有進(jìn)一步發(fā)掘原因背后的蘊(yùn)含的因果機(jī)制；一些研究檢驗(yàn)了影響官員行為的相關(guān)變量，但在研究政府組織內(nèi)部運(yùn)作過程方面存在明顯的空白，缺乏政府行為分析的微觀基礎(chǔ)；很多研究給出了某種政府對公民參與行為選擇的解釋，但缺少一個(gè)分析政府不同行為的理論模型或框架?？傮w而言，公民參與研究仍“缺乏一個(gè)解釋官員之所以讓公民參與決策制定的嚴(yán)謹(jǐn)模型……只有少量的實(shí)證研究探討了影響官員鼓勵(lì)公民參與意愿的因素”(Yang，2006: 573)。進(jìn)一步推進(jìn)關(guān)于政府對公民參與行為的研究，需要：(1)系統(tǒng)觀察政府組織的內(nèi)部運(yùn)作；(2)解釋政府行為背后的因果機(jī)制；和(3)構(gòu)建一個(gè)系統(tǒng)的理論模型或分析框架。

借鑒西蒙的觀點(diǎn)，文章將政府行為選擇視為一種廣義上的政府決策，并從組織決策的角度分析政府對公民參與的行為選擇。從組織決策視角出發(fā)，引入注意力分配的概念，梳理了組織學(xué)中的注意力分配研究，分析了決策者注意力分配對組織行為選擇的影響及其影響決策者注意力分配的因素。本文認(rèn)為：政府偏好并非影響政府行為選擇的直接因素，政府行為選擇在很大程度上是由政府注意力分配的不同導(dǎo)致的，不同的政府注意力分配引發(fā)了政府行為選擇的改變；政府的注意力又是由其他因素影響的，不同因素影響政府注意力分配的變化。在上述理論基礎(chǔ)之上，將目光聚焦于政府對公民參與的行為選擇問題。文章通過吸收公民參與和政府行為的相關(guān)研究成果，結(jié)合大量的真實(shí)世界案例和田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，提煉若干基本的分析概念，初步勾勒了政府對公民參與行為選擇的理論模型。政府對公民參與決策制定表現(xiàn)出不同的行為選擇：既有主動(dòng)開展，也有被動(dòng)接受；既有廣泛開展，也有限制影響。政府對公民參與行為選擇背后存在著三種影響因素：科層規(guī)則、官僚利益和外部壓力。這其中，注意力分配對政府的行為選擇起到了至關(guān)重要的作用。面對不同的議題、領(lǐng)域和情境，政府對公民參與的關(guān)注度是不同的，同時(shí)這種關(guān)注度也是會(huì)發(fā)生改變的?；诖?，文章構(gòu)建了政府對公民參與行為選擇的“注意力分配”分析框架，指出政府對公民參與之所以呈現(xiàn)出不同的行為選擇，原因在于其自身受到來自科層規(guī)則、官僚利益和外部壓力等多重因素的影響，導(dǎo)致注意力發(fā)生轉(zhuǎn)移，進(jìn)而引發(fā)行為變化。

文章采用案例研究方法，研究對象皆來自于廣州市A區(qū)城市更新中發(fā)生的幾個(gè)案例。之所以選擇在廣州市A區(qū)，一方面是出于研究案例的典型性，另一方面是出于進(jìn)入現(xiàn)場的便利性。2013年到2014年間，筆者以實(shí)習(xí)的名義到A區(qū)城市更新局進(jìn)行了長期的田野調(diào)查。實(shí)習(xí)期間，學(xué)習(xí)城市更新的政策文件，參與單位舉辦的工作會(huì)議，深入科室分管的項(xiàng)目現(xiàn)場，協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)同事完成相關(guān)工作。通過日常與同事們的訪談、交流以及非參與觀察和參與觀察，搜集了大量與研究相關(guān)的文件、檔案、圖片、影像素材和“內(nèi)部資料”。

實(shí)證分析表明：第一，科層規(guī)則是一種鮮明的顯性主導(dǎo)因素，它體現(xiàn)了科層組織中的層級節(jié)制機(jī)制。科層規(guī)則對公民參與規(guī)定的明確化程度越高，政府注意力越會(huì)集中在科層規(guī)則之上，繼而越會(huì)嚴(yán)格遵照科層規(guī)則開展公民參與活動(dòng)。第二，官僚利益是一種典型的隱性支配因素，它體現(xiàn)了科層組織中的激勵(lì)懲罰機(jī)制。項(xiàng)目工程給官僚帶來的利益越大，政府注意力越會(huì)集中于確保利益的實(shí)現(xiàn)，繼而越會(huì)采取有利于項(xiàng)目推進(jìn)的方式開展公民參與活動(dòng)。第三，外部壓力是一種增長的概率影響因素，它體現(xiàn)了科層組織中的學(xué)習(xí)適應(yīng)機(jī)制。相關(guān)利益群體行動(dòng)產(chǎn)生的外部壓力越大，政府注意力越會(huì)集中在外部壓力之上，繼而越有可能吸納民意并開展公民參與活動(dòng)。第四，科層規(guī)則、官僚利益與外部壓力三種影響因素之間存在復(fù)雜的關(guān)系。多重因素影響下政府對公民參與的行為選擇復(fù)雜多變，每種因素在不同時(shí)點(diǎn)上占據(jù)不同地位，政府的最終行為選擇是不同因素之間交互作用的結(jié)果。

以上研究結(jié)論是基于對發(fā)生在廣州市A區(qū)城市更新中的若干案例進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上提煉而得的，這些結(jié)論構(gòu)成了“注意力分配”分析框架的重要理論內(nèi)涵，為解釋政府對公民參與的不同行為選擇提供了一個(gè)系統(tǒng)性的解釋工具。理論研究層面，一方面，本文回應(yīng)了楊開峰等提出的公民參與的“行政回應(yīng)”框架，彌補(bǔ)了定量研究論證層面的薄弱，充實(shí)了政府對公民參與行為選擇的微觀基礎(chǔ)，并從注意力分配的視角考察了變量之間的作用機(jī)制；另一方面，本文以政府部門作為分析對象，探討政府組織是如何在內(nèi)外部條件的約束下進(jìn)行注意力分配，并在此基礎(chǔ)上考察注意力分配對行為選擇的影響，有助于豐富組織學(xué)中的注意力分配問題研究。政策實(shí)踐層面，文章認(rèn)為改善公民參與的效果，需要通過提升科層規(guī)則的明確性、調(diào)和官民利益的統(tǒng)一性和強(qiáng)化對外部壓力的預(yù)見性規(guī)制政府對公民參與的行為選擇。

本研究存在一定的局限和不足。具體而言：第一，受研究條件和研究可行性方面的限制，本文未能細(xì)致還原政府對公民參與行為選擇的完整畫面，在對政府注意力分配的測量問題上存在不少問題。第二，本文將研究的重心集中在考察政府的行為選擇，在很大程度上忽視了從公民角度對政府行為進(jìn)行佐證。第三，在研究案例地點(diǎn)的選擇上，本文局限于廣州，這就使得理論模型的解釋力可能存在不可預(yù)期的復(fù)雜性。盡管存在以上可能的不足之處，本研究還是從實(shí)證層面對政府行為選擇進(jìn)行了理論探索，提供了一個(gè)解釋政府對公民參與不同行為選擇的系統(tǒng)性的分析框架。在今后的研究中，應(yīng)著重從以下幾個(gè)方面尋求改進(jìn)：一是通過拓展其他領(lǐng)域的研究，檢驗(yàn)政府對公民參與行為選擇“注意力分配”分析框架的適用性，并對理論模型做出進(jìn)一步優(yōu)化和改進(jìn)。二是在全國層面選擇若干不同類型城市，分析不同影響因素與城市類型之間是否存在相關(guān)關(guān)系，并嘗試提煉新的影響變量。三是通過更為扎實(shí)的田野調(diào)查，進(jìn)一步豐富分析框架的實(shí)證基礎(chǔ)。

郭小聰、代凱(2013). 近十年國內(nèi)公民參與研究述評. 學(xué)術(shù)研究，6: 29-35．

郭小聰、代凱(2014). 公民參與的爭辯與經(jīng)驗(yàn)研究——十五年來海外相關(guān)研究述評. 廈門大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，3: 29-41．

王錫鋅(2008). 公眾參與和中國新公共運(yùn)動(dòng)的興起. 北京：中國法制出版社．

Yang， K.(2006). Trust and Citizen Involvement Decisions: Trust in Citizens， Trust in Institutions， and Propensity to Trust.Administration&Society， 38(5): 573-595．

*代凱，中共廣東省委黨校(廣東行政學(xué)院)行政學(xué)教研部，副教授；2015年畢業(yè)于中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，獲管理學(xué)博士學(xué)位。