我國現(xiàn)行土地管理制度反思與重構(gòu)

□文/李凱楓

（上蔡縣國土資源局 河南·上蔡）

我國現(xiàn)行土地管理制度的目標是保護耕地并推進國有土地使用權(quán)制度改革，其分別以《土地管理法》中的土地利用總規(guī)劃、土地利用年度計劃制度和國有土地有償出讓制度等為依據(jù)，這對保證國家糧食安全、提升國家土地資產(chǎn)價值、維護國有土地市場等方面具有積極的作用，但這種計劃管理制度在運行過程中仍存在諸多現(xiàn)實問題。

一、我國現(xiàn)行土地管理制度的反思

（一）我國現(xiàn)行土地管理制度存在的問題

1、我國耕地面積逐年減少、且減少的速度不斷加快。我國《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》中規(guī)定到2010年全國耕地保有量為12，120萬公頃，確保10，400萬公頃基本農(nóng)田數(shù)量在質(zhì)量提升的前提下，數(shù)量不縮減，我國之所以在《1997-2010年全國土地利用總體規(guī)劃綱要》的基礎(chǔ)上提前制定新的綱要，直接受全國耕地保有量不斷縮減的影響，數(shù)據(jù)顯示，2000～2006年國家耕地保有量由19.2356億畝快速縮減為18.27億畝，2015年更是縮減為18.25億畝，充分證明現(xiàn)行土地管理制度在耕地保護方面存在問題。

2、土地供應(yīng)量嚴格控制預(yù)期目標未實現(xiàn)。我國現(xiàn)行土地管理制度的目的是通過對建設(shè)用地供應(yīng)量的嚴格管控實現(xiàn)土地資源合理配置，但在現(xiàn)實中土地被多占少用、優(yōu)占劣用、占而不用、亂占濫用等問題仍大量的存在，例如湖南省婁底市、鄭州市惠濟區(qū)等地政府辦公大樓的占地面積分別達到247畝和530畝，多占少用、亂占濫用等問題突出；另外，在現(xiàn)行土地管理制度中允許高校在劃撥土地中占有土地，所以高校的土地占有面積不斷增加，多占少用、優(yōu)占劣用、占而不用等問題廣泛存在。

3、加大城市與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的差距。在現(xiàn)行土地管理制度的作用下，公開的鄉(xiāng)村土地市場小時，致使農(nóng)民和農(nóng)民集體的土地自主開發(fā)權(quán)小時，使農(nóng)村工業(yè)化、城市化發(fā)展受到限制，農(nóng)民為提升生活水平，只能被迫違法對小產(chǎn)權(quán)房或其他建筑用地進行出租、出售等，或盡可能創(chuàng)造進城務(wù)工的機會，這不僅使城市資源供應(yīng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的壓力不斷加大，而且城鄉(xiāng)之間的貧富差距也會越來越大，對社會的穩(wěn)定發(fā)展產(chǎn)生消極的影響。我國嘗試通過有償出讓支付和招拍掛制度等推動土地資本化深化發(fā)展，但實踐證明，這雖然在一定程度上有利于政府經(jīng)濟效益的提升，但對政府宏觀調(diào)控、市場房價平衡等方面均不利，并不是切實有效完善、優(yōu)化現(xiàn)行土地管理制度的方法。

（二）我國現(xiàn)行土地管理制度問題原因分析。我國現(xiàn)階段實施著世界上最嚴格的土地管理制度，但實踐證明其并不能徹底地消除土地問題，筆者將原因歸納為以下方面：

1、中央政府對土地管理的目標設(shè)定存在矛盾。中央政府希望通過將土地管理制度嚴格化保證國家糧食安全，推進國家整體城市化和工業(yè)化的深化發(fā)展，使國有土地收益不斷提升，而且使土地相關(guān)權(quán)利人的利益得到全面的保護，但現(xiàn)階段國家并未對各項管理目標的位階順序進行明確，何時以何種目標為重點完全取決于國家對國際政治經(jīng)濟形勢的判斷，如金融危機時國家土地管理將以保證建設(shè)項目用地需求為主，提升國家經(jīng)濟的抵制危機能力；民眾強烈抗議時以調(diào)整房地產(chǎn)征收標準為重點，保證社會穩(wěn)定等，這使國家土地管理制度自身目標方面出現(xiàn)沖突的概率較高。雖然近年來地方政府嘗試通過城市總體規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃權(quán)、土地復(fù)墾等手段對中央下達的存在矛盾的命令或任務(wù)進行協(xié)調(diào)，但其并不能真正地消除中央政府土地管理目標間存在的矛盾，使土地管理中的問題仍然存在，并持續(xù)產(chǎn)生消極的影響。

2、地方政府官員的利益沖突。20世紀80年代我國順應(yīng)時代發(fā)展將工作重心向經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)移，并通過對地方官員政治競爭和晉升標準的改革以及建立財政分權(quán)體制等推動經(jīng)濟的快速發(fā)展。但與此同時中央與地方之間的關(guān)系發(fā)生著微妙的變化，地方政府在逐漸擁有稅收等財政來源的同時，希望通過參加經(jīng)濟、社會發(fā)展指標錦標賽等獲取政治晉升的機會，所以其在管理的過程中更傾向于推動地方經(jīng)濟、政治指標的提升的方法、手段等。而耕地保護在增加地方政府財政收入、提升其經(jīng)濟快速發(fā)展方面的作用相對較小，所以地方政府對耕地保護的重視程度較低，甚至為了自身的利益，采取各種手段減少區(qū)域耕地保護指標的同時向外界購買建設(shè)用地指標。我國現(xiàn)階段中央政府雖然將耕地保護作為衡量地方政府業(yè)績的標準，但由于衡量標準較多，且在地方政府達到耕地保護任務(wù)的情況下并不會采取懲罰措施，使地方政府在發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟的過程中對土地保護的管理意識和意愿均較低，這也是造成我國耕地面積不斷縮減的重要原因之一。

二、我國現(xiàn)行土地管理制度重構(gòu)分析

（一）對國有土地和集體土地產(chǎn)權(quán)進行明確。將耕地使用權(quán)落實于農(nóng)民主體，是防止土地使用權(quán)被政府或其他外界權(quán)利侵犯的有效途徑，利用農(nóng)民對土地的切實使用權(quán)抵制土地管理者和地方政府對耕地的隨意占用，這對保證人民的主人翁地位也具有積極的作用，而這需要將國有土地和集體土地的產(chǎn)權(quán)進行進一步的明確。

（二）將國有土地和集體土地的法律地位平等化。結(jié)合我國憲法的相關(guān)規(guī)定，國家所有和集體所有的土地所有權(quán)模式之間具有法律平等的關(guān)系，但我國《土地管理法》中仍將土地所有權(quán)的性質(zhì)進行了區(qū)分，所以在《土地管理法》的相關(guān)修訂中，應(yīng)結(jié)合兩種土地所有權(quán)法律地位的平等性，對土地結(jié)合其區(qū)位、用途、經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用等進行統(tǒng)一的規(guī)劃；另外，結(jié)合兩種土地所有權(quán)平等的法律地位，對兩種土地使用權(quán)人的權(quán)利進行統(tǒng)一，使其在集體農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地中，當土地使用符合土地利用規(guī)劃的情況下，在占有、使用、出租、交換等土地應(yīng)用方面具有相同的權(quán)利。

（三）對政府土地管理職能進行有效的轉(zhuǎn)變。公法中的適當性原則、必要性原則、相稱性原則等比例原則在土地管理制度中的應(yīng)用具有積極的作用。適當性原則要求政府在土地管理的過程中應(yīng)用的行政手段要對行政目標的實現(xiàn)起到明顯的推動作用，所以政府在重構(gòu)土地管理制度的過程中應(yīng)有意識的對計劃管理思維和模式進行調(diào)整和合理消除；必要性原則要求政府在土地管理方面應(yīng)用的法律制度等對行政目標實現(xiàn)具有必要性，避免管理的重復(fù)和冗余；相稱性原則要求政府以保護糧食安全為前提，對公民或組織的土地使用權(quán)進行限制時，與糧食安全、城市化建設(shè)等方面真正的達到平衡，保證相應(yīng)的限制措施具有實際意義。土地管理制度重構(gòu)實質(zhì)上是進一步保證其土地分配與土地資源之間達到平衡，滿足市場經(jīng)濟體制下的土地發(fā)展和保護需要。

三、結(jié)語

通過上述分析可以發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行土地管理制度雖然對耕地保護、推動國有土地使用權(quán)改革等方面具有明顯的作用，但其存在的問題也逐漸突顯，要真正發(fā)揮土地管理制度的作用，要在對其存在的問題、原因等產(chǎn)生全面認知的基礎(chǔ)上，結(jié)合有效的優(yōu)化對策進行積極的重構(gòu)，推動社會、經(jīng)濟的持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展。

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