談閑置宅基地再利用

□文/王芝瀟

（湖南師范大學(xué) 湖南·長沙）

土地資源是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。目前，我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求不斷增加，而由于農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、占新地建新房等原因，農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象普遍。2004年，國務(wù)院提出“增減掛鉤”發(fā)展策略。2005年，中共中央、國務(wù)院又提出推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，加強(qiáng)宅基地的規(guī)劃和管理，大力節(jié)約村莊建設(shè)用地等一系列政策建議。各地區(qū)積極響應(yīng)黨中央的號(hào)召，采取多項(xiàng)措施來提高宅基地的利用率。本文總結(jié)當(dāng)前我國農(nóng)村閑置宅基地整理過程中的問題，并提出解決建議。

一、閑置宅基地再利用過程中存在的問題

（一）農(nóng)民觀念陳舊，節(jié)地意識(shí)不強(qiáng)。大部分農(nóng)村居民由于文化程度不高，加上受到封建思想的影響，土地私有化和土本觀念深厚，認(rèn)為雖然法律規(guī)定土地是集體的，但是一旦占用就變成私有的了，他們對于宅基地相關(guān)的法律制度和政策了解也很少，法律觀念意識(shí)淡薄，因此千方百計(jì)地多占用宅基地，甚至隨意侵占、違法建房，造成大面積土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)。農(nóng)村人口向城市流遷的不徹底性也在一定程度上加劇了宅基地的閑置。部分進(jìn)城務(wù)工或是在城鎮(zhèn)買房的農(nóng)民，盡管很少有時(shí)間居住在鄉(xiāng)下，還是不愿意放棄自家原有的宅基地。

（二）用地隨意，缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃?？茖W(xué)合理的村莊規(guī)劃對農(nóng)村居民建房起著直接的引導(dǎo)作用，而當(dāng)前我國部分農(nóng)村地區(qū)長期缺乏村鎮(zhèn)規(guī)劃或是規(guī)劃滯后、不科學(xué)、執(zhí)行不力，農(nóng)民對村建規(guī)劃的重要性和必要性認(rèn)識(shí)不足，缺乏用地的整體性觀念，選址隨意，造成宅基地布局散亂。隨著生活水平的提升，農(nóng)村居民對住宅要求變高，傾向于占新地、建新房，而地方有關(guān)部門對建房沒有嚴(yán)格按程序依法審批，也沒有系統(tǒng)化的管理，亂批耕地，只批新房，不收舊房，導(dǎo)致新房越建越多，被閑置的舊房數(shù)量就越來越大。

（三）法律法規(guī)不完善，缺乏有效監(jiān)管手段。由于管理者對宅基地管理工作的重視程度不夠，加上缺乏有效的監(jiān)管手段，以及法律法規(guī)和政策的不完善，農(nóng)村宅基地的管理工作收效甚微。加之沒有其他監(jiān)管部門施壓，另外在管理或執(zhí)法過程中可能會(huì)受到各種因素的干擾，比如“人情、關(guān)系”等，導(dǎo)致了宅基地閑置現(xiàn)象一直沒有得到有效的遏制。

（四）資金渠道單一，缺乏持續(xù)的資金支持。宅基地整治和再利用不僅需要花費(fèi)較長的時(shí)間，還要耗費(fèi)大量的人力物力財(cái)力。當(dāng)前我國的宅基地整治和再利用主要依靠中央和地方財(cái)政，資金渠道單一。中央和地方財(cái)政撥款手續(xù)復(fù)雜，耗時(shí)長，很難及時(shí)地滿足實(shí)際工作的需要，不能有效地促進(jìn)宅基地整治和再利用工作的穩(wěn)步推進(jìn)。

（五）權(quán)屬調(diào)整難度大，缺乏有效的保障制度。目前，我國土地管理法只賦予土地管理部門對農(nóng)村宅基地的用地標(biāo)準(zhǔn)、審批權(quán)限、一戶一宅和禁止轉(zhuǎn)讓等權(quán)力，而并沒有明確宅基地的概念、范圍和產(chǎn)權(quán)關(guān)系，這些給相關(guān)部門的實(shí)際管理工作帶來了很多的不便。產(chǎn)權(quán)的不明晰容易使居民在建房時(shí)為了占用、多占宅基地產(chǎn)生糾紛，雙方僵持不下，宅基地只能白白地閑置。另外，在廢棄宅基地上建房工程量大、過程繁瑣，原使用者要建新房不僅需要重新獲得政府部門批準(zhǔn)，還要花費(fèi)人力物力財(cái)力清理掉殘留的地上建筑，而對想在廢棄宅基地建新房的非原使用者來說，既要經(jīng)過上面的兩個(gè)步驟，還要經(jīng)過廢棄宅基地原來使用者的準(zhǔn)許。大多數(shù)情況下，原使用者是不會(huì)無償?shù)姆艞墢U棄宅基地的使用權(quán)的，這加大了非原使用者利用廢棄宅基地的難度，往往非原使用者就會(huì)選擇放棄，也就造成了宅基地閑置。

（六）流轉(zhuǎn)受到限制，缺乏相應(yīng)的制度和平臺(tái)。宅基地的所有權(quán)屬于農(nóng)民集體，而農(nóng)村居民只具備使用權(quán)，而且使用權(quán)只能在村集體內(nèi)部進(jìn)行流轉(zhuǎn)。關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的只在一些地方和部門文件上出現(xiàn)過，我國法律并沒有明文規(guī)定。部分農(nóng)民有想法也有能力轉(zhuǎn)讓宅基地，但由于流轉(zhuǎn)行為受到限制，無奈之下只好讓宅基地閑置。雖然我國已經(jīng)開始實(shí)行宅基地入市試點(diǎn)工作，但只在少部分地方展開，到目前為止，大部分地區(qū)農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)體制并未建立，宅基地和農(nóng)民所有的房屋的物權(quán)不能充分實(shí)現(xiàn)，制約了閑置房屋和宅基地的充分利用。

（七）農(nóng)民積極性不高，缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制。重新利用產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益是宅基地使用者最關(guān)注的一個(gè)方面。為了滿足更高的生活需求，有條件的農(nóng)民往往會(huì)想盡辦法申請更好的宅基地建新房。出于個(gè)人利益的考慮，部分農(nóng)民愿意將原來的宅基地和住宅進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，但是目前宅基地的流轉(zhuǎn)只能在集體內(nèi)部進(jìn)行，如果轉(zhuǎn)讓的價(jià)格不合適就難以完成，宅基地的流轉(zhuǎn)和閑置宅基地的再利用受到限制。由于宅基地流轉(zhuǎn)受到限制不能轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)利益，對于那些完全不想利用宅基地的卻不愿意放棄宅基地使用權(quán)的所有者來說，花錢去管理老宅基地會(huì)增加他的存地成本，因此一般都選擇放置雜物或閑置，以致最后房屋倒塌、荒廢，這樣的行為勢必會(huì)影響宅基地的重新利用。除此之外，在宅基地整理復(fù)墾的過程中，容易出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)糾紛和利益分配上的分歧，這些問題都會(huì)打擊農(nóng)民重新利用閑置宅基地的積極性，不利于閑置宅基地利用率的提高。

二、對策建議

（一）完善宅基地相關(guān)法律體系，保障宅基地管理工作順利展開。在法律上承認(rèn)農(nóng)民有關(guān)于宅基地的權(quán)利，是促進(jìn)農(nóng)村土地合理、有效利用和保護(hù)的制度基石。因此，首先要從法律上明確閑置宅基地的概念、范圍和產(chǎn)權(quán)關(guān)系。產(chǎn)權(quán)清晰就是要明確土地權(quán)利的歸屬，嚴(yán)格界定宅基地權(quán)利的主體與客體、權(quán)利與限制、取得與喪失等。其中，土地權(quán)利包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，核心是處分權(quán)，包括轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、繼承、贈(zèng)予等權(quán)利。除此之外，還要制定科學(xué)合理的宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)以及相應(yīng)的監(jiān)督管理政策，嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”制，對于超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地的行為要嚴(yán)懲不貸。

（二）加強(qiáng)對農(nóng)民的教育引導(dǎo)，開展合理的鄉(xiāng)村規(guī)劃。充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，通過法律、行政、經(jīng)濟(jì)和教育等手段引導(dǎo)農(nóng)民樹立正確的用地觀念，促使農(nóng)民自覺地按標(biāo)準(zhǔn)占用、利用宅基地。對于意欲進(jìn)城購房并自愿退換宅基地的農(nóng)民，應(yīng)允許其將宅基地指標(biāo)帶到所居住的城市，并為其在城市買房置業(yè)創(chuàng)造一定的條件。通過增強(qiáng)城市對于農(nóng)民進(jìn)城居住的吸納力來引導(dǎo)部分農(nóng)民放棄在農(nóng)村的土地，永久的在城鎮(zhèn)定居，從而促進(jìn)農(nóng)村土地的充分利用和合理流轉(zhuǎn)。在吸收閑置宅基地的同時(shí)，廣泛征求村民意見并進(jìn)行實(shí)地考察，在此基礎(chǔ)上起草和制定村級(jí)規(guī)劃，然后上交給縣、鄉(xiāng)級(jí)主管部門，縣、鄉(xiāng)級(jí)主管部門應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)赝恋乩靡?guī)劃對宅基地進(jìn)行審批和管理，全面開展農(nóng)村用地規(guī)劃?？茖W(xué)合理的用地規(guī)劃不僅有利于完善村莊公共設(shè)施的配套建設(shè)，改變農(nóng)村臟、亂、差的現(xiàn)狀，改善村民的居住條件，還可以在很大程度上利用現(xiàn)有宅基地，提高土地利用率。

（三）開展宅基地清查摸底，建立超標(biāo)閑置宅基地有償使用制度。按照宅基地使用標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)村各家各戶宅基地使用情況進(jìn)行摸底清查。加快不動(dòng)產(chǎn)發(fā)證進(jìn)程，對于面積合理、手續(xù)齊全、符合規(guī)劃的宅基地依法確權(quán)發(fā)證；對于未批先建、騙取指標(biāo)、批少建多等非法占用以及戶口已遷出的宅基地則不予登記發(fā)證，并采取行政手段將其收回；對于符合規(guī)劃但超出標(biāo)準(zhǔn)或是閑置的宅基地，采取累進(jìn)制收費(fèi)方式增加農(nóng)民超額用地和存地的成本，從而遏制胡亂占地的現(xiàn)象，提高宅基地的利用效率。

（四）建立宅基地流轉(zhuǎn)市場，盤活閑置宅基地。農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)不僅能增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，提高農(nóng)民的生活水平，還能有效地緩解人地矛盾，盤活閑置土地，提高土地利用率。因此，在遵循《土地管理法》、《物權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快建立農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度，調(diào)整農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)設(shè)置，建立健康有序的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場。在積極促進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的同時(shí)也要保障農(nóng)戶合法利益，防止個(gè)別人濫用農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)牟取非法利益，因此必須要制定相應(yīng)的措施對宅基地流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行一定程度的限制。首先，應(yīng)制定嚴(yán)格的土地分配標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持“一戶一宅”制度，防止出現(xiàn)超標(biāo)準(zhǔn)占地、分配不公等行為造成土地資源的浪費(fèi)；其次，必須實(shí)行用途管制，嚴(yán)禁農(nóng)民獲得土地使用權(quán)后出于個(gè)人利益考慮擅自改變其用途，破壞土地利用整體格局。

（五）引進(jìn)市場競爭機(jī)制，多渠道籌措資金。宅基地整理耗時(shí)長、工程量大，需要持續(xù)不斷的資金支持。一旦資金跟不上，宅基地整理工作就無法繼續(xù)開展。宅基地整理資金主要由以下幾種途徑獲得：一是由農(nóng)民自籌，通過建立激勵(lì)機(jī)制或是在村集體內(nèi)部拍賣宅基地使用權(quán)，積極鼓勵(lì)農(nóng)民投入到宅基地整理中來，提高農(nóng)民的參與度；二是爭取政府及有關(guān)部門的財(cái)政支持或是企業(yè)的資助；三是通過“增減掛鉤”等政策引導(dǎo)，建立市場競爭機(jī)制，用經(jīng)濟(jì)杠桿來調(diào)節(jié)土地供給，促進(jìn)農(nóng)村宅基地利用向高效、集約方向發(fā)展。

（六）充分利用科學(xué)技術(shù)對宅基地使用情況進(jìn)行管理和監(jiān)控。靈活運(yùn)用計(jì)算機(jī)、GIS等現(xiàn)代技術(shù)對農(nóng)村土地進(jìn)行監(jiān)控和管理，避免管理層在農(nóng)村宅基地審批過程中利用手中職權(quán)貪污腐敗。同時(shí)，可以監(jiān)控村民用地是否有超標(biāo)現(xiàn)象，確保宅基地的使用按照標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。運(yùn)用GIS技術(shù)還能對農(nóng)村住宅空間的演變進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控與管理，有利于合理推進(jìn)農(nóng)村土地的規(guī)劃、整理和再利用。但是這需要足夠的資金，對經(jīng)濟(jì)實(shí)力一般的農(nóng)村來說有一定難度。

（七）建立公眾參與和監(jiān)督機(jī)制，防止出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。由于目前我國的宅基地管理具體工作主要由村集體組織，為了避免出現(xiàn)貪污腐敗等損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象，要建立有效地公眾參與和公眾監(jiān)督機(jī)制，村集體要做到?？顚Ｓ谩⒋鍍?nèi)事務(wù)透明化，悉心聽取農(nóng)民的意見，在管理村務(wù)的過程中要把農(nóng)民的切身利益擺在第一位。

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