行政程序法治：低碳社會(huì)建設(shè)的重要支撐

李 躍 勇

(湖南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410082)

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行政程序法治：低碳社會(huì)建設(shè)的重要支撐

李 躍 勇

(湖南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410082)

推進(jìn)低碳社會(huì)建設(shè)是我國(guó)推進(jìn)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展和落實(shí)國(guó)際公約減排義務(wù)的戰(zhàn)略要求。在低碳發(fā)展的目標(biāo)之下，生態(tài)環(huán)境保護(hù)、低碳社會(huì)建設(shè)和政府行政權(quán)力擴(kuò)張實(shí)現(xiàn)了合流，依法行政和法治國(guó)家建設(shè)成為低碳發(fā)展的重要支撐。加強(qiáng)低碳社會(huì)建設(shè)中的行政程序法治，有利于規(guī)范政府行政權(quán)力的合理行使,有利于抑制腐敗和提高行政效率,有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與低碳社會(huì)建設(shè),有利于在發(fā)展過程中解決困難和矛盾問題。我國(guó)低碳發(fā)展中的行政程序法治在形式上可以表現(xiàn)為單行法中的行政程序性規(guī)定，在內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)涵蓋程序合法、程序公開、程序合理、程序平等、實(shí)質(zhì)公正、告知與說(shuō)明義務(wù)、程序參與等。這些具體制度對(duì)促進(jìn)低碳社會(huì)建設(shè)都具有重要意義和價(jià)值。

低碳發(fā)展；行政程序法治；單行法；程序合法；程序合理；程序平等；程序

低碳發(fā)展戰(zhàn)略是當(dāng)代世界為解決煤炭、石油等能源的高消耗而導(dǎo)致的環(huán)境污染、氣候變暖等難題而提出的發(fā)展模式。應(yīng)對(duì)環(huán)境污染和氣候危機(jī)、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的低碳轉(zhuǎn)型，既是當(dāng)今各國(guó)的重要職能和發(fā)展目標(biāo)，也是國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和合作的重要領(lǐng)域。行政法治是社會(huì)主義法治建設(shè)的實(shí)踐形態(tài)，是在法律約束下的政府公共管理職能的良善行使。建設(shè)低碳社會(huì)、推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的集約型轉(zhuǎn)型升級(jí)，與依法行政、完善社會(huì)主義法治建設(shè)在遠(yuǎn)景目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)過程上是相互契合的。當(dāng)前在新常態(tài)背景之下，對(duì)低碳發(fā)展中的行政法治問題進(jìn)行深入思考，建構(gòu)關(guān)于我國(guó)低碳發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)之行政程序法治新思維，對(duì)推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的低碳發(fā)展具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、行政程序法治之基本內(nèi)涵

行政法學(xué)理論主要包括三個(gè)方面，即行政實(shí)體法、行政程序法和行政救濟(jì)法?！靶姓绦蚴切姓C(jī)關(guān)在行使實(shí)體職權(quán)時(shí)應(yīng)該遵循的程序，行政程序法是行政機(jī)關(guān)如何行使或運(yùn)用其實(shí)體權(quán)利的規(guī)范?！魏涡姓C(jī)關(guān)的行政職權(quán)，都是實(shí)體法與程序法的統(tǒng)一，任何行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的過程，也都是實(shí)體與程序統(tǒng)一的過程”[1]。從歷史發(fā)展來(lái)看，行政程序法的興起相對(duì)比較晚，但是其對(duì)規(guī)范實(shí)體行政法、促進(jìn)和發(fā)展行政法治具有非常重大的意義?，F(xiàn)代行政程序法的功能主要表現(xiàn)在：“規(guī)范、制約、監(jiān)督和促進(jìn)公權(quán)力的合理行使；保障公法關(guān)系中相對(duì)人的合法權(quán)益，規(guī)范相對(duì)人的參與程序，促進(jìn)公權(quán)力行為的民主化；通過權(quán)力與權(quán)利之間的溝通、協(xié)調(diào)、平衡，促進(jìn)行政效率的提高?！盵2]現(xiàn)代行政程序法治理念對(duì)政府行政行為提出了多個(gè)方面的要求，擇其要者有程序合法、程序公開、程序合理、程序平等、實(shí)質(zhì)公正、告知與說(shuō)明義務(wù)、程序參與等[3-5]。

大陸法系行政程序法起源于19世紀(jì)后期的奧地利行政程序法和西班牙行政程序法，在其后一百多年的發(fā)展歷程中，行政程序法取得了很大的成就，世界主要法治國(guó)家都制定頒行了各具特色的行政程序法[6]。在我國(guó)的法治建設(shè)進(jìn)程中，行政程序法領(lǐng)域也取得了巨大的進(jìn)展。我國(guó)先后頒行了《行政復(fù)議法》《行政處罰法》《行政許可法》等重要的局域性行政程序法，行政法學(xué)界也一直努力于統(tǒng)一的行政程序法的制定；2004年國(guó)務(wù)院頒行了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，對(duì)包括行政程序法治在內(nèi)的依法行政問題作出了詳實(shí)規(guī)定；我國(guó)許多地方政府也先后制定了適用于各行政區(qū)域的行政程序性規(guī)定，如湖南省行政程序規(guī)定、山東省行政程序規(guī)定等。

現(xiàn)代行政程序法的興起有多方面的原因。首先，行政程序法治是法治理念發(fā)展的必然結(jié)果?，F(xiàn)代法治理念下行政法對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督是全方位的，不僅包括實(shí)體行政權(quán)和行政救濟(jì)權(quán)，通過對(duì)行政權(quán)的運(yùn)行過程進(jìn)行自體規(guī)范也是一個(gè)非常重要的內(nèi)容?！啊婪ㄐ姓鳛樾姓ㄖ?、法治政府的一項(xiàng)核心要求，其邏輯亦在于通過要求行政活動(dòng)依法進(jìn)行，而實(shí)現(xiàn)行政的合法化”[7]。“政府通過行政權(quán)調(diào)整社會(huì)，通過行政法治化調(diào)控行政權(quán)，通過程序優(yōu)化行政選擇過程及其結(jié)果”[8]。其次，行政程序法治是“行政國(guó)家”和“風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家”發(fā)展的必然結(jié)果。由于現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的復(fù)雜化和經(jīng)濟(jì)、科技的高速發(fā)展帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，國(guó)家行政管理職能日益增多，面對(duì)這一既定現(xiàn)實(shí)，社會(huì)更加需要通過合理的程序性規(guī)定來(lái)規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)行。“程序的控制之所以重要，就是因?yàn)樵趯?shí)體上不得不賦予行政機(jī)關(guān)很大的權(quán)力”[9]。再次，行政程序法治是行政自由裁量發(fā)展與約束的必然結(jié)果?，F(xiàn)代行政具有目標(biāo)導(dǎo)向性質(zhì)，“目標(biāo)導(dǎo)向的行政，也意味著法律對(duì)行政的控制，通常只能是寬泛的目標(biāo)指引而非具體的指令控制。立法提出行政活動(dòng)的寬泛目標(biāo)，行政對(duì)目標(biāo)進(jìn)行判斷、權(quán)衡以及對(duì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段進(jìn)行選擇裁量”[7]。這就導(dǎo)致了行政權(quán)在不斷擴(kuò)張的同時(shí)還具有了自由裁量的性格。“要實(shí)現(xiàn)‘行政自由裁量的正義’，就必須使這種選擇性權(quán)力的運(yùn)行遵循法律法規(guī)尤其是行政程序的監(jiān)控”[10]。最后，行政程序法治也是調(diào)適實(shí)質(zhì)公正與行政效率之間矛盾的工具?！靶姓绦蜃罨镜姆结?，是研究如何設(shè)計(jì)一個(gè)使行政機(jī)關(guān)官僚武斷和伸手過長(zhǎng)的危險(xiǎn)減少到最低限度的制度，同時(shí)保持行政機(jī)關(guān)進(jìn)行有效活動(dòng)所需要的靈活性”[11]。

二、低碳發(fā)展中行政程序法治的重要價(jià)值

伴隨著現(xiàn)當(dāng)代社會(huì)發(fā)展日趨復(fù)雜化，具有即時(shí)性和靈活性、能夠及時(shí)靈便地對(duì)社會(huì)發(fā)展事實(shí)和不斷變化的情態(tài)作出回應(yīng)的行政權(quán)被凸顯出來(lái)。隨著政府行政管理范圍的不斷擴(kuò)大和行政管理職能的日益增多，“夜警國(guó)家”式的消極行政逐漸轉(zhuǎn)向“行政國(guó)家”式的積極行政、擴(kuò)張行政發(fā)展，這就不可避免地導(dǎo)致現(xiàn)當(dāng)代政府行政權(quán)力的膨脹。而現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)和科技的高速發(fā)展也帶來(lái)了許多潛在的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，導(dǎo)致社會(huì)潛在風(fēng)險(xiǎn)急劇上升，需要國(guó)家采取行政措施加以防范，維護(hù)公眾福利，這也導(dǎo)致了行政權(quán)力的不斷擴(kuò)張，政府行政職能向給付行政、服務(wù)行政、福利行政方向發(fā)展。行政權(quán)力的不斷擴(kuò)張引起了對(duì)行政程序的重視?！巴ㄟ^行政程序?qū)?quán)力的行使進(jìn)行事前和事中的監(jiān)督和制約，防止行政權(quán)的濫用，促進(jìn)行政權(quán)行使的效率，平衡行政權(quán)和相對(duì)方權(quán)利之間的關(guān)系，保障相對(duì)方的合法權(quán)益，已成為現(xiàn)代行政法的一個(gè)重要特征”[12]。

自1972年羅馬俱樂部討論增長(zhǎng)的極限問題開始，人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境資源之間的矛盾一再成為理論研究和實(shí)踐發(fā)展中的焦點(diǎn)。20世紀(jì)中期以來(lái)，在當(dāng)代世界經(jīng)濟(jì)全球化及其高速發(fā)展給人類社會(huì)生活帶來(lái)福利的同時(shí)，能源的巨量消耗也產(chǎn)生了許多負(fù)作用，造成了環(huán)境污染、溫室氣體巨量排放、全球變暖等生態(tài)環(huán)境難題。為因應(yīng)此類環(huán)境危機(jī)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)、低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展和氣候治理逐漸成為現(xiàn)當(dāng)代國(guó)家的新型政府職能。有學(xué)者甚至提出了“環(huán)境國(guó)家”的概念，強(qiáng)調(diào)政府的環(huán)境治理職能和對(duì)國(guó)民的環(huán)境福利義務(wù)[13]。2003年英國(guó)政府發(fā)表題為“我們能源的未來(lái)：創(chuàng)建低碳經(jīng)濟(jì)”的能源白皮書，低碳概念隨之開始風(fēng)行[14]。在低碳發(fā)展的目標(biāo)之下，生態(tài)環(huán)境保護(hù)、低碳社會(huì)建設(shè)和政府行政權(quán)力擴(kuò)張實(shí)現(xiàn)了合流，依法行政和法治國(guó)家建設(shè)成為低碳發(fā)展的重要支撐。行政程序法治是行政法治理念和實(shí)踐的一個(gè)重要組成部分，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)貫徹到低碳社會(huì)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)中去，低碳社會(huì)建設(shè)離不開行政程序法治的保障?！碍h(huán)境程序法治是衡量一個(gè)國(guó)家環(huán)境法治程度的重要標(biāo)志。環(huán)境程序法治實(shí)質(zhì)上是正當(dāng)程序之治”[15]。因此，加強(qiáng)低碳社會(huì)建設(shè)中的行政程序法治，對(duì)促進(jìn)我國(guó)低碳社會(huì)發(fā)展具有重要意義和價(jià)值。

加強(qiáng)低碳社會(huì)建設(shè)中的行政程序法治，有利于規(guī)范政府行政權(quán)力的合理行使。建設(shè)低碳社會(huì)是現(xiàn)當(dāng)代新型政府公共管理職能的重要表現(xiàn)形式，需要政府依靠強(qiáng)大的行政權(quán)力推動(dòng)其向前發(fā)展。“只有政府才具有全局性視野、戰(zhàn)略調(diào)控能力和強(qiáng)大的公共資源而成為低碳社會(huì)建設(shè)的旗手?！心芰ψ陨隙碌匾怨舱邅?lái)統(tǒng)領(lǐng)、規(guī)范甚至強(qiáng)制實(shí)施低碳經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和低碳物質(zhì)文化生活”[16]。而現(xiàn)當(dāng)代政府在推動(dòng)低碳社會(huì)發(fā)展中具有的巨大行政權(quán)力，使其必須受到行政程序法治原則的制約?！肮珯?quán)力對(duì)個(gè)人所具有的支配性、強(qiáng)權(quán)性使得法治的核心要義是公權(quán)力要依善法行使，其中強(qiáng)大的行政權(quán)是否依法行使更是衡量一國(guó)法治實(shí)現(xiàn)程度的關(guān)鍵因素”[17]。依法行政不僅要求公權(quán)力在行政行為上有明確的法律授權(quán)，而且要求在行政權(quán)力的具體行使上也必須依照一定的程式來(lái)進(jìn)行。行政程序法治既是依法治國(guó)的必然結(jié)果，也是依法治國(guó)的發(fā)展走向深入的外在表現(xiàn)形式?！霸谝苑ㄖ卧瓌t作為背景的行政權(quán)行使過程中，行政程序法律制度的發(fā)展與行政權(quán)作用的擴(kuò)展基本上呈一種‘正相關(guān)’關(guān)系。行政程序已經(jīng)成為法治主義對(duì)‘行政國(guó)’時(shí)代無(wú)所不在的行政權(quán)的一種基本的規(guī)范手段”[18]。行政程序法治是對(duì)政府權(quán)力行使過程的制約，合理周詳?shù)男姓绦蛞?guī)定，一方面是行政權(quán)力行使的外在形式，是落實(shí)政府公共管理職能的表現(xiàn)形式，另一方面也可以有效地將行政權(quán)力限制在低碳發(fā)展目標(biāo)規(guī)定的范圍內(nèi)，規(guī)范監(jiān)督行政權(quán)力的合目的運(yùn)行。

加強(qiáng)低碳環(huán)保發(fā)展中的行政程序法治，有利于抑制腐敗和提高行政效率。在我國(guó)環(huán)保事業(yè)發(fā)展進(jìn)程中，行政權(quán)力的行使與控制一直是非常關(guān)鍵的問題[19]。行政程序法治可以在兩個(gè)方面實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的制約，一個(gè)是通過程序性規(guī)定實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力自身的自行約束，一個(gè)是通過程序公正、公開和透明實(shí)現(xiàn)來(lái)自行政權(quán)力外部的監(jiān)督制約。加強(qiáng)低碳環(huán)保發(fā)展中的行政程序法治，可以規(guī)范環(huán)保行政權(quán)力的合理行使，給予行政機(jī)關(guān)及其工作人員以明確的權(quán)限范圍和職責(zé)預(yù)期，也給予行政相對(duì)人以明確的法律行使過程和效果的預(yù)期，使得行政權(quán)力的行使處于公開監(jiān)督之下，可以有效抑制環(huán)保行政權(quán)力腐敗和尋租現(xiàn)象，防止行政權(quán)力濫用、誤用，避免和克服行政權(quán)力缺位現(xiàn)象，克服地方保護(hù)主義壁壘和選擇性執(zhí)法壁壘，確保行政權(quán)力的高效和普遍性適用。

加強(qiáng)低碳環(huán)保發(fā)展中的行政程序法治，有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與低碳社會(huì)建設(shè)。低碳社會(huì)建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的綜合性系統(tǒng)工程，需要政府、企業(yè)和市民在各自的領(lǐng)域發(fā)揮推動(dòng)作用。現(xiàn)代程序法治要求重視和體現(xiàn)相對(duì)人參與原則，給予行政相對(duì)人在程序中表達(dá)意思的機(jī)會(huì)，甚至通過行政合同等形式主動(dòng)賦予相對(duì)人更加重要的地位。通過相對(duì)人對(duì)程序的參與，可以增加行政權(quán)力運(yùn)行透明度，也可以引導(dǎo)行政相對(duì)人自行調(diào)整規(guī)范其行為，減少行政阻力和行政執(zhí)法成本，行政相對(duì)人也可以借此監(jiān)督行政權(quán)力的運(yùn)行，促進(jìn)廉政建設(shè)?！皬姆ɡ韺W(xué)的角度來(lái)看，程序主要體現(xiàn)為按照一定的順序、方式和步驟來(lái)作出法律決定的過程。其普遍形態(tài)是按照某種既定標(biāo)準(zhǔn)和條件，整理爭(zhēng)論點(diǎn)，公平地聽取各方意見，在可以使當(dāng)事人理解或認(rèn)可的情況下作出決定，而這恰是法治的內(nèi)在要求”[20]。一方面，完備良好的行政程序可以有效促進(jìn)行政法治、提高行政效率，“公正的程序本身就意味著它具有一套能夠保證法律準(zhǔn)確適用的措施和手段，并且由此能夠形成保障法律準(zhǔn)確適用的常規(guī)機(jī)制”[21]。另一方面，良好的行政程序能夠促使行政決定民主性和理性化，保障相對(duì)方的合理參與，衡平行政法律關(guān)系，為行政矛盾的解決提供制度化的條件和解決機(jī)制并作出正當(dāng)性辯護(hù)。

加強(qiáng)低碳環(huán)保發(fā)展中的行政程序法治，有利于在發(fā)展過程中解決困難和矛盾問題。低碳社會(huì)的發(fā)展是在原有的高排放、高污染經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型升級(jí)，這是一個(gè)極為復(fù)雜的過程，在不同歷史時(shí)期、不同社會(huì)領(lǐng)域其理解程度和發(fā)展深度也是不相同的，其推進(jìn)必然涉及利益的重新分配和排列組合，不可避免地會(huì)出現(xiàn)利益的矛盾沖突，因此，推動(dòng)低碳社會(huì)建設(shè)不能一蹴而就、一概而論、一步到位搞一刀切，而只能結(jié)合當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際條件，在發(fā)展過程中解決問題。在這種情況下，加強(qiáng)低碳環(huán)保發(fā)展中的行政程序法治，旨在通過訴諸一系列程序性規(guī)定把實(shí)體問題轉(zhuǎn)化為程序問題，通過參與、對(duì)話和選擇，使各方在公正的程序中相互溝通，充分表達(dá)利益訴求，并對(duì)這些利益訴求進(jìn)行評(píng)價(jià)，在不同利益訴求之間相互妥協(xié)并最終實(shí)現(xiàn)問題的解決。這樣做既可以促進(jìn)低碳社會(huì)建設(shè)，同時(shí)也避免了各方相互之間的沖突和對(duì)抗，降低社會(huì)成本。

三、我國(guó)低碳發(fā)展中的行政程序法治之現(xiàn)狀

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)進(jìn)程的不斷加快，以及我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展不斷融入世界發(fā)展進(jìn)程，低碳復(fù)合概念及其理論也逐漸被引入我國(guó)。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)一直將生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理和低碳發(fā)展作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要目標(biāo)，并為此作出了巨大的努力。從國(guó)家法律層面上，我國(guó)制定頒行和修訂了大量的環(huán)保法律，如《環(huán)境保護(hù)法》《節(jié)約能源法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《可再生能源法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《電力法》《煤炭法》等，并制定推行了許多促進(jìn)低碳環(huán)保發(fā)展的國(guó)家政策和地方政策，采取了許多節(jié)能減排、污染整治等行動(dòng)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式正在向低碳化方向不斷升級(jí)進(jìn)步。圍繞低碳發(fā)展問題，理論界各個(gè)學(xué)科也進(jìn)行了許多深入思考和熱烈對(duì)話，其研究成果在數(shù)量和質(zhì)量上達(dá)到了相當(dāng)高的水準(zhǔn)。國(guó)內(nèi)學(xué)界關(guān)于低碳問題的研究數(shù)量非常之多，以知網(wǎng)搜索為例，以低碳為主題進(jìn)行搜索可以達(dá)到11萬(wàn)以上的文獻(xiàn)搜索結(jié)果。探討通過法治建設(shè)促進(jìn)低碳社會(huì)發(fā)展的研究成果也很多，視角各異且異彩紛呈。

但是客觀上看，我國(guó)低碳環(huán)保發(fā)展事業(yè)必須直面的現(xiàn)實(shí)是，低碳環(huán)保事業(yè)發(fā)展中的確還存在許多問題。環(huán)保類法律雖多，卻往往難以落到實(shí)處，環(huán)保法律和環(huán)保行政權(quán)力行使績(jī)效較差，在環(huán)保行政權(quán)力運(yùn)行過程中，行政權(quán)力不透明、行政程序不公開、地方保護(hù)和選擇性執(zhí)法等等一系列問題成為阻礙低碳環(huán)保事業(yè)發(fā)展的嚴(yán)重障礙[22-23]。這些問題與行政程序法治的缺失有極大的關(guān)系。在促進(jìn)綠色環(huán)保低碳發(fā)展這一問題上，不管是實(shí)務(wù)界還是理論界，行政程序法治問題都沒有得到重視。從國(guó)家法律層面上看，由于統(tǒng)一的行政程序法的制訂工作一直沒有完成，現(xiàn)有的《行政許可法》《行政處罰法》只局限在局部領(lǐng)域，故而從整體上看行政程序法治缺乏明確的法律依據(jù)。在低碳環(huán)保領(lǐng)域，國(guó)家頒行的各個(gè)法律也極少采取補(bǔ)救措施對(duì)行政程序法治的缺失加以彌補(bǔ)，沒有在行政權(quán)力的程序約束方面作出具體明確的規(guī)定。從行政實(shí)踐來(lái)看，據(jù)學(xué)者所做的調(diào)研，行政實(shí)踐中的程序性規(guī)定雖然有很多，但是這些規(guī)定往往存在著很多問題，比如程序規(guī)定任意性大、偏重管理本位和部門利益本位、缺乏透明度、行政相對(duì)人參與度低、不同部門的程序規(guī)定相互沖突、部分程序性規(guī)定欠缺合理性等[18，24，25]。從學(xué)界相關(guān)的理論研究來(lái)看，低碳環(huán)保領(lǐng)域的研究成果雖多，但是人們關(guān)注的重點(diǎn)要么是正名定分的權(quán)力機(jī)構(gòu)組織問題，要么是令行禁止的行政實(shí)體權(quán)力行使問題，要么是對(duì)低碳環(huán)保具體行政措施的規(guī)劃構(gòu)想，而對(duì)于行政程序法治問題則基本缺乏關(guān)注。

四、低碳發(fā)展中的行政程序法治之構(gòu)建

推進(jìn)低碳社會(huì)建設(shè)既是我國(guó)推進(jìn)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略要求，也是我國(guó)落實(shí)國(guó)際公約減排義務(wù)的戰(zhàn)略要求。為了推動(dòng)我國(guó)低碳環(huán)保事業(yè)的發(fā)展，理論界和實(shí)務(wù)界都作出了大量的努力。但是，徒法不足以自行，不管多好的行政權(quán)力規(guī)劃或者低碳發(fā)展構(gòu)想，最終都必須落實(shí)到實(shí)處，才能發(fā)揮促進(jìn)低碳社會(huì)建設(shè)的作用。要實(shí)現(xiàn)生態(tài)化的新型政府職能，推動(dòng)低碳環(huán)保事業(yè)的健康發(fā)展，程序法治建設(shè)是一個(gè)重要的切入點(diǎn)，必須直面當(dāng)前我國(guó)低碳環(huán)保領(lǐng)域行政程序法治缺失的現(xiàn)實(shí)，通過強(qiáng)化行政程序法治來(lái)促進(jìn)低碳發(fā)展建設(shè)。

關(guān)于低碳發(fā)展中的行政程序法治之構(gòu)建，需要從兩個(gè)方面來(lái)認(rèn)識(shí)，一個(gè)是行政程序法治的形式問題，一個(gè)是行政程序法治的內(nèi)容問題。前者是指行政程序法治的外在表現(xiàn)形式，后者是指加強(qiáng)行政程序法治應(yīng)當(dāng)從哪些方面進(jìn)行，或者說(shuō)以特定形式表現(xiàn)出來(lái)的行政程序法治應(yīng)當(dāng)規(guī)定哪些內(nèi)容。

法典化是現(xiàn)代法治的重要表現(xiàn)形式。從行政程序法治的外在形式來(lái)看，行政程序法典化當(dāng)然是行政程序法治的最佳表現(xiàn)形式。但是我國(guó)統(tǒng)一的行政程序法尚未出臺(tái)，到目前為止，我國(guó)行政法學(xué)界仍然在為這一目標(biāo)而努力。面對(duì)這一現(xiàn)實(shí)，理論界一般認(rèn)同在單行法中對(duì)各自領(lǐng)域涉及的行政程序法治問題先行加以規(guī)定的方式，在我國(guó)行政法治的實(shí)踐中，許多地方也采取了首先制定適用于本行政區(qū)域的行政程序規(guī)定的辦法。在國(guó)家層面上統(tǒng)一的行政程序法尚未出臺(tái)的情況下，可以采取在單行法中對(duì)低碳環(huán)保發(fā)展中的行政程序法治問題加以單獨(dú)規(guī)定的方法。實(shí)際上低碳建設(shè)領(lǐng)域同樣面臨著法典化缺失的問題，學(xué)者們一直呼吁制定單獨(dú)的低碳經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法。如此，則可以在單行的低碳經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法中對(duì)行政程序法治問題進(jìn)行專門規(guī)定，也可以在其他低碳環(huán)保法律制定或修訂時(shí)，以專門的篇幅對(duì)行政程序法治問題加以規(guī)定，以彌補(bǔ)統(tǒng)一的行政程序法尚未出臺(tái)的缺憾，為低碳環(huán)保領(lǐng)域的行政程序法治提供明確的法律依據(jù)。

行政程序法治的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括程序合法、程序公開、程序合理、實(shí)質(zhì)性公正、程序平等、告知和說(shuō)明義務(wù)、程序參與等內(nèi)容。這些具體制度對(duì)促進(jìn)低碳社會(huì)建設(shè)都具有重要意義和價(jià)值。

1.程序合法。程序合法包括兩個(gè)方面的要求，第一，不同行政部門實(shí)體行政權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)符合法定的程序，“具體行政行為程序合法應(yīng)當(dāng)具有行為主體上的專屬性、行為過程上的有序性、行為性能上的規(guī)范性和行為后果上的可測(cè)性”[26]；第二，規(guī)范實(shí)體行政權(quán)力行使之法定程序本身的制定也應(yīng)當(dāng)是合法的。低碳環(huán)保事業(yè)是一個(gè)宏大復(fù)雜的工程，其推進(jìn)需要不同行政部分承擔(dān)不同的行政職責(zé)。行政程序法治要求在國(guó)家層面上做好低碳環(huán)保事業(yè)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，合理制定行政程序性規(guī)定，合理界定各個(gè)行政部門的實(shí)體行政權(quán)限及其行使過程、發(fā)展進(jìn)度、目標(biāo)手段等，明確行政權(quán)力行使的科層結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行程序，以確保實(shí)體行政權(quán)力的正當(dāng)行使。

2.程序公開。程序公開要求行政部門的行政實(shí)體權(quán)力及其行使程序都應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開，俾眾周知，確保行政相對(duì)人的知情權(quán)。除涉及國(guó)家機(jī)密、商業(yè)秘密、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、個(gè)人隱私等領(lǐng)域外，低碳環(huán)保建設(shè)中的行政權(quán)力及其行使應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開。這一方面有利于行政行為的迅速展開，提高行政效率，另一方面也可以發(fā)揮法律對(duì)行政相對(duì)人行為的指引作用，防止權(quán)力濫用，促進(jìn)廉潔行政。在低碳環(huán)保事業(yè)推進(jìn)過程中，有關(guān)低碳環(huán)保法律法規(guī)、政策的制定、頒行應(yīng)當(dāng)公開，設(shè)定行政權(quán)力、進(jìn)行行政管制的依據(jù)應(yīng)當(dāng)公開，行政機(jī)關(guān)作出的行政決定及其依據(jù)、執(zhí)行程序應(yīng)當(dāng)公開，涉及行政相對(duì)人重大利益的行政行為，應(yīng)當(dāng)提前向公眾告知并進(jìn)行聽證。

3.程序合理。程序合理要求行政行為所遵循的程序規(guī)定本身應(yīng)當(dāng)是合理制定的，能夠?qū)崿F(xiàn)行政實(shí)體權(quán)力的行使目的、維護(hù)行政相對(duì)人的正當(dāng)合法利益，并能以較低的成本最大限度地滿足行政目的，在遵守程序和提高行政效率之間保持一定的平衡。程序合理內(nèi)在地蘊(yùn)含著實(shí)質(zhì)性公正的要求，實(shí)質(zhì)性公正通過程序合理來(lái)體現(xiàn)。在制定行政程序時(shí)必須注意，行政程序規(guī)定是為了維護(hù)實(shí)體行政權(quán)力的適當(dāng)行使，而不能是出于保護(hù)部門利益和地方利益的目的，必須杜絕任意設(shè)置程序、設(shè)置不合理程序甚至借助設(shè)置程序?yàn)槊我鈹U(kuò)大本部門權(quán)限、濫收費(fèi)等實(shí)質(zhì)性不公正行為；行政程序的制定是為了維護(hù)行政相對(duì)人的合法利益，必須杜絕為了單方面貫徹管理者任意意志而制定程序、以設(shè)置程序?yàn)橛扇我鈹U(kuò)大行政管制范圍等實(shí)質(zhì)性不公正行為；行政程序的制定運(yùn)行是為了提高行政效率，應(yīng)當(dāng)減少或消除對(duì)程序性規(guī)定的機(jī)械照搬，在情勢(shì)緊急情況下或者在行政程序相互之間矛盾的情況下，應(yīng)當(dāng)允許行政機(jī)關(guān)保持一定的靈活性和變通性。

4.告知與說(shuō)明義務(wù)。告知與說(shuō)明義務(wù)要求行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行公務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)行政行為的合法性和合理性承擔(dān)證明責(zé)任，闡明其行為必要性并向行政相對(duì)人作出宣示和說(shuō)明。告知與說(shuō)明義務(wù)在本質(zhì)上也是實(shí)質(zhì)性公正的要求。在低碳環(huán)保事業(yè)推進(jìn)過程中，為了保證行政權(quán)力行使的合目的性，減少行政權(quán)力的任意行使，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)課以證明責(zé)任。在行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布具有普遍性效力的政策、命令時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其行政目的作出充分的釋明，證明其權(quán)力行使的合目的性、合理性和合法性，并應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公眾進(jìn)行告知。在行政機(jī)關(guān)作出具體的影響行政相對(duì)人權(quán)益的行政決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)向受影響的個(gè)別的行政相對(duì)人進(jìn)行充分的釋明，允許行政相對(duì)人提出抗辯，并接受相應(yīng)的司法監(jiān)督。

5.程序平等。程序平等要求對(duì)于相同的事實(shí)應(yīng)當(dāng)給予相同的處理，杜絕不平等對(duì)待、地方保護(hù)和選擇性執(zhí)法，如需區(qū)別對(duì)待則必須說(shuō)明理由。地方保護(hù)主義和選擇性執(zhí)法是我國(guó)環(huán)保事業(yè)發(fā)展中的痼疾。在低碳環(huán)保事業(yè)推進(jìn)過程中，為了克服此類痼疾，在行政程序的制定中必須注意貫徹程序平等，保障所有行政相對(duì)人對(duì)行政程序的可接近性，保證對(duì)于相同或相類似的事實(shí)給予相同或類似的行政對(duì)待，如果需要進(jìn)行差別性對(duì)待，則行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)此承擔(dān)證明責(zé)任，對(duì)差別性對(duì)待的依據(jù)進(jìn)行充分釋明。由于我國(guó)領(lǐng)域遼闊，不同地域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，因此應(yīng)當(dāng)允許不同行政區(qū)域的地方政策根據(jù)本地發(fā)展階段制定地方性政策，但是地方政策在本地應(yīng)當(dāng)平等施行，國(guó)家也應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)措施防止地方惡性競(jìng)爭(zhēng)和污染轉(zhuǎn)移。

6.程序參與。行政相對(duì)人對(duì)程序的廣泛參與被稱為“第三代行政程序”，代表著行政程序法發(fā)展的重要方向[27]。程序參與要求在行政過程中充分保證相對(duì)人意思的合理表達(dá)和相對(duì)人合法權(quán)益的正當(dāng)維護(hù)。低碳社會(huì)建設(shè)中的行政權(quán)力運(yùn)行，應(yīng)當(dāng)盡力吸收相對(duì)人參與到程序中來(lái)，保障行政相對(duì)人的知情權(quán)，通過信息公開、行政公開、聽證、民主立法、民主決策等程序性設(shè)計(jì)，為行政相對(duì)人參與到低碳政策的討論制定、行政行為的執(zhí)行過程中來(lái)創(chuàng)造條件，減少行政矛盾，提高行政效率。在行政執(zhí)行過程中，可以廣泛采取行政指導(dǎo)、行政合同、公共私營(yíng)合作制等方式，推進(jìn)柔性行政，匯集人民群眾的智慧，調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性。同時(shí)應(yīng)當(dāng)建立健全政府權(quán)力行使結(jié)果的及時(shí)評(píng)估和反饋機(jī)制，隨時(shí)對(duì)低碳環(huán)保行政權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行改進(jìn)。

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[責(zé)任編輯 張家鹿]

On the Administrative Due Process on the Low Carbon Development in China

LI Yueyong

(Hunan University,Changsha 410082,China)

Administrative Due Process is the important form and expression of modern administrative?legality wisdom. Low carbon development is an important form of public management function of our government, it also is the main goal of economic and social development aim of our country. To strengthen the construction of Administrative Due Process on the promoting of low-carbon development procedure in China,is of great significance and value.The Administrative Due Process on the low carbon development in China can take the form of special regulations, in content it should include procedural legality, public procedure, reasonable procedure, procedure equality, program participation, etc.

low carbon;administrative due process;special regulations;procedural legality;public procedure;reasonable procedure;procedure equality;program participation

10.16366/j.cnki.1000-2359.2016.06.014

2016-07-11

DF31

A

1000-2359(2016)06-0102-06

李躍勇(1972-)，男，河南長(zhǎng)垣人，湖南大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要從事經(jīng)濟(jì)法研究。