開放性與中國政黨制度的創(chuàng)新發(fā)展

崔玨（廣州市社會(huì)主義學(xué)院，廣東廣州510030）

開放性與中國政黨制度的創(chuàng)新發(fā)展

崔玨
（廣州市社會(huì)主義學(xué)院，廣東廣州510030）

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是獨(dú)具中國特色的政黨制度，是符合中國政治特質(zhì)的制度安排。中國政黨制度在創(chuàng)新發(fā)展中體現(xiàn)的政治開放性，表現(xiàn)為制度體系的包容性、對(duì)政策過程的參與度擴(kuò)大以及制度功能的擴(kuò)展，而這也正是中國政黨制度的適應(yīng)性和生命力所在。

開放性；中國政黨制度；創(chuàng)新

改革開放以來中國政治是在“不變”中“變化”著。不變的是基本政治制度，變化的是政治過程。政治制度擴(kuò)大包容性以適應(yīng)社會(huì)變化，公眾參與政策過程的程度前所未有。中國政治改革的穩(wěn)步推進(jìn)，歸功于它注重了民主政治發(fā)展的自主性、平衡性和開放性。政治的民主和開放，既包含競爭、選舉，也包括自由、包容、參與、透明以及政府對(duì)公民承擔(dān)責(zé)任等。“這種開放性，在西方是通過外部多元主義即多黨政治實(shí)現(xiàn)的，每一個(gè)社會(huì)群體都試圖找到能夠代表其利益的政黨。在中國，是依靠內(nèi)部多元主義實(shí)現(xiàn)的。執(zhí)政黨通過開放機(jī)制，代表最廣大人民的根本利益，擁有最廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)”［1］。

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是獨(dú)具中國特色的政黨制度，是符合中國政治特質(zhì)的制度安排。中國政黨制度在實(shí)踐中探索、創(chuàng)新、發(fā)展，避免了封閉性、排他性，體現(xiàn)了開放性。這種開放性從制度體系來看，表現(xiàn)為包容性以及對(duì)變化社會(huì)的適應(yīng)性；從政治過程看，表現(xiàn)為參與渠道、參與程度的不斷擴(kuò)大；從制度功能看，表現(xiàn)為基本功能的擴(kuò)展和遞增。

一、多黨合作體系具有包容性

改革開放以來，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨在經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益多元化的條件下，一方面用不斷發(fā)展的中國特色社會(huì)主義理論作為主流意識(shí)形態(tài)整合社會(huì)，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，充當(dāng)社會(huì)利益整合者，同時(shí)增強(qiáng)了組織對(duì)新的社會(huì)階層的吸納能力，并向各社會(huì)群體開放政治過程，形成一黨領(lǐng)導(dǎo)的開放型政黨體系。

作為參政黨的各民主黨派，在參政議政的過程中也逐步擴(kuò)大其主體界別，以適應(yīng)履行職能的需要。對(duì)于民主黨派發(fā)展新的社會(huì)階層代表性人士，2004年頒布的《關(guān)于進(jìn)一步做好民主黨派組織發(fā)展工作座談會(huì)紀(jì)要》提出的基本要求是：從參政黨建設(shè)的目標(biāo)、原則出發(fā)，按照章程規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，遵循組織發(fā)展基本方針，從嚴(yán)掌握，擇優(yōu)、少量發(fā)展其中政治素質(zhì)好、層次高的代表性人士。對(duì)私營企業(yè)主，民建可適當(dāng)發(fā)展其中符合條件的代表性人士，其他民主黨派可個(gè)別發(fā)展與本黨派重點(diǎn)分工范圍相關(guān)的代表性人士。對(duì)于其他新的社會(huì)階層人士，各民主黨派可少量發(fā)展其中符合條件的、與本黨派重點(diǎn)分工范圍相關(guān)的代表性人士［2］。新世紀(jì)以來，民主黨派組織發(fā)展范圍隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化以及參政議政領(lǐng)域的擴(kuò)大，在原來的基礎(chǔ)上進(jìn)行了一些調(diào)整。有的黨派如致公黨密切聯(lián)系出國和歸國留學(xué)人員，民革和農(nóng)工黨開始在參政議政重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)展新成員。民革在堅(jiān)持原有重點(diǎn)分工的基礎(chǔ)上，新增加社會(huì)和法制作為民革界別特色，重點(diǎn)發(fā)展社會(huì)和法制專業(yè)的代表性人士。農(nóng)工黨主體界別范圍在原來“醫(yī)藥衛(wèi)生界”基礎(chǔ)上增加了“人口資源和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域”。

當(dāng)今中國政黨制度的特征被表述為“共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，多黨派合作；共產(chǎn)黨執(zhí)政，多黨派參政”。在合作、參政的“多黨派”中，不僅有穩(wěn)定的八個(gè)民主黨派，還包含無黨派人士。無黨派人士與我國政黨相伴產(chǎn)生，是中國政治發(fā)展中特別的現(xiàn)象。在歷史發(fā)展中形成的這一界別，先后被稱為無黨者、社會(huì)賢達(dá)、無黨派民主人士、無黨派人士等，是中國社會(huì)重要的政治力量。當(dāng)今中國處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，新階層、新群體不斷涌現(xiàn)，政治參與需求急劇擴(kuò)大。美國政治學(xué)家亨廷頓在分析發(fā)展中國政黨制度的適應(yīng)性時(shí)，認(rèn)為“政治穩(wěn)定的先決條件在于有一個(gè)能夠同化現(xiàn)代化過程所產(chǎn)生出來的新興社會(huì)勢力的政黨制度［3］”。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度中，無黨派人士也是重要主體，為包容、吸納新的社會(huì)力量提供了空間，增強(qiáng)了政黨制度對(duì)社會(huì)發(fā)展變化的適應(yīng)性。這就意味著，一些沒有參加中國共產(chǎn)黨和民主黨派的代表人士，不通過組織新的政黨，也有參與國家政治生活的制度平臺(tái)和途徑，增強(qiáng)了制度的包容性。

目前，我國無黨派人士隊(duì)伍迅速擴(kuò)大，越來越多經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域的精英人士保持無黨派身份，這就要求政黨制度進(jìn)一步明確無黨派人士政治參與的方式和途徑。中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議在強(qiáng)調(diào)提高多黨合作制度效能時(shí)，明確要發(fā)揮好民主黨派、無黨派人士的作用，《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》第一次明確無黨派人士參照民主黨派履行職責(zé)，即參政議政、民主監(jiān)督、參加中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商。在實(shí)踐中，中國共產(chǎn)黨組織的民主協(xié)商會(huì)、調(diào)研活動(dòng)都有無黨派人士參加，無黨派代表人士參加政黨協(xié)商已經(jīng)成為政治慣例。在人民政協(xié)中也設(shè)有無黨派人士界別。在實(shí)職安排、政治安排中，也有相當(dāng)比例的無黨派人士。一些地方的無黨派人士為了適應(yīng)參政議政的需要，成立了“無黨派人士建言獻(xiàn)策小組”等機(jī)構(gòu)，有利于整合分散的資源，提升無黨派人士政治參與的有效性。

當(dāng)今中國政黨制度中，無黨派人士的政治參與應(yīng)該是參與有平臺(tái)，組織不固化。保留穩(wěn)定的“沒有黨派組織但有黨派性”的無黨派人士，既符合當(dāng)今社會(huì)結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，符合無黨派人士的特點(diǎn)，又體現(xiàn)政黨制度的開放性，有助于我國政黨制度更具包容性和生命力。

二、多黨合作對(duì)政策過程的嵌入和影響加深

在我國現(xiàn)行的政治體制中，中國共產(chǎn)黨既是執(zhí)政黨，也是領(lǐng)導(dǎo)核心，“由于黨處在國家權(quán)力系統(tǒng)的最高層級(jí)，這種最高的決策權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、指揮權(quán)、否決權(quán)的運(yùn)用，必然形成對(duì)行政、立法、司法等機(jī)關(guān)的支配”［4］。因此，它在國家決策體制中處于核心地位，在公共政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估和監(jiān)控中起著主導(dǎo)作用。黨對(duì)國家事務(wù)實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)的主要方式是：使黨的主張通過法定程序，變成國家意志。黨制定出具有綜合指導(dǎo)性和根本性的方針、政策，掌握國家和社會(huì)生活的發(fā)展方向。可見，中國共產(chǎn)黨是我國決策過程中最重要的決策主體。

多黨合作中民主黨派、無黨派人士的政治參與經(jīng)歷了從動(dòng)員性參與為主向決策參與發(fā)展。研究者們很早就發(fā)現(xiàn)，政治參與不僅是擴(kuò)大公民民主權(quán)利的需要，也是進(jìn)行社會(huì)政治動(dòng)員，增進(jìn)政治認(rèn)同的需要。多黨合作制度本身是在中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線理論和實(shí)踐基礎(chǔ)上發(fā)展而來，新中國成立后相當(dāng)長一段時(shí)間里，民主黨派、無黨派人士的政治參與很大程度上是進(jìn)行政治動(dòng)員的需要。1978年12月，中共召開十一屆三中全會(huì)，作出全黨工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上的戰(zhàn)略決策。在民主黨派恢復(fù)組織的過程中，相繼召開全國代表大會(huì)，提出工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到為現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)上來。在之后10余年時(shí)間里，民主黨派的社會(huì)功能突出表現(xiàn)在科技咨詢、社會(huì)服務(wù)等方面。1989年12月，《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》頒布，參政黨地位確立，多黨合作制度上升為國家基本政治制度，民主黨派的政治參與在原有的意義上，發(fā)揚(yáng)民主、參與決策的功能凸現(xiàn)出來。1990年后，各民主黨派參政議政熱情高漲，針對(duì)國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重大問題，深入調(diào)研，出謀獻(xiàn)策，為政策的制定提供參考，參與重大決策的協(xié)商活動(dòng)，發(fā)揮了越來越重要的咨詢建議及參與決策的作用。今天的民主黨派和無黨派代表人士，直接在各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)和政府部門參與管理，不僅可以充分反映民主黨派及其所聯(lián)系群眾的利益和要求，并且能將其體現(xiàn)在國家的法律、政策之中；不僅能在與執(zhí)政黨的“高層協(xié)商”中提出意見和建議，促進(jìn)決策的科學(xué)化和民主化，并且能吸引廣大民主黨派成員參政議政，發(fā)揮他們在民主監(jiān)督、咨詢服務(wù)、建言獻(xiàn)策等方面的重要作用，以達(dá)到擴(kuò)大各界人士有序地政治參與，拓寬社會(huì)利益表達(dá)渠道，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的目的。

雖然多黨合作制度中的政治參與始終都包含動(dòng)員性參與、咨詢性參與和決策性參與，但這種參與在不同時(shí)期的變化仍然是十分明顯的。以全國政協(xié)的“雙周座談會(huì)”為例，可以看出這種變化和發(fā)展。20世紀(jì)五六十年代的雙周座談會(huì)，參與者是中共領(lǐng)導(dǎo)人和民主黨派、無黨派代表人士，主要是溝通思想，就政策時(shí)事等問題交換意見，目標(biāo)是增進(jìn)共識(shí)。而2013年恢復(fù)至今的“雙周協(xié)商座談會(huì)”，主題都緊扣“黨和國家的重大關(guān)鍵性課題、研究涉及人民群眾根本利益”，參加者包括相關(guān)問題的政協(xié)委員、專家學(xué)者和政府有關(guān)部門，既有專業(yè)的充分討論，又實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)黨外、政協(xié)和政府部門的直接溝通，會(huì)議紀(jì)要直接報(bào)送中央決策層，加大了協(xié)商成果對(duì)決策的影響。

值得注意的是，2005年、2006年中共中央相繼頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》，都提出“把政治協(xié)商納入決策程序，就重大問題在決策前和決策執(zhí)行中進(jìn)行協(xié)商，是政治協(xié)商的重要原則”。將協(xié)商納入決策程序，意味著先協(xié)商后決策作為一條原則是貫穿于黨委、人大、政府的決策和執(zhí)行過程，協(xié)商是必經(jīng)程序，但目前法律上、制度上并沒有硬性規(guī)定，執(zhí)行上也就不具有確定性。“這種政治協(xié)商仍屬于權(quán)力主體與權(quán)利主體的‘溝通’、聽取或交換意見而已。這種政治協(xié)商權(quán)只是一種程序性的權(quán)利，而非權(quán)力”［5］。對(duì)此，2015年中共中央頒布的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》對(duì)我國協(xié)商民主的本質(zhì)屬性和基本內(nèi)涵進(jìn)行界定時(shí)，明確指出“協(xié)商民主是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，人民內(nèi)部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題，在決策之前和決策實(shí)施之中開展廣泛協(xié)商，努力形成共識(shí)的重要民主形式”。同年中辦印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見》也體現(xiàn)了同樣的精神。雖然目前協(xié)商仍然是程序性權(quán)利而非權(quán)力，但作為我國長期以來努力探索、不斷完善的民主形式，它通過各種豐富的參與渠道，廣泛吸納來自執(zhí)政黨以外的各種意見、建議和訴求，體現(xiàn)了民主作風(fēng)，以協(xié)商、溝通塑造了決策過程的開放性。

從提高政黨制度有效性的角度看，政策過程中黨委、人大、政府、政協(xié)之間的銜接機(jī)制需要建立和完善，參政議政、政治協(xié)商中民主黨派、無黨派人士的主體地位、主動(dòng)作用需要受到進(jìn)一步重視和保障。

三、多黨合作基本功能不斷擴(kuò)展

政治制度都有特定的功能。有學(xué)者指出政黨制度的功能包含兩個(gè)維度：“一是政黨制度是國家政治上層建筑的重要組成部分，由一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定，又反過來為一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)制度服務(wù)。這是政黨制度的根本功能。二是政黨制度作為獨(dú)立的政治結(jié)構(gòu)，發(fā)揮著與結(jié)構(gòu)相關(guān)的功能，即結(jié)構(gòu)性功能。這是政黨制度的基本功能”［6］。對(duì)于中國政黨制度的基本功能，2007年中國國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表的《中國的政黨制度》白皮書第一次作出概括，即政治參與、利益表達(dá)、社會(huì)整合、民主監(jiān)督、維護(hù)穩(wěn)定。

政治制度的包容性、開放性，還體現(xiàn)在制度基本功能不斷適應(yīng)社會(huì)變化進(jìn)行拓展并在發(fā)展中累積遞增。政黨是國家和社會(huì)之間的政治組織，在肯定上述五個(gè)功能的同時(shí)還應(yīng)該看到，在國家建設(shè)、社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮作用是發(fā)展中國家政黨、政黨制度不同于西方國家政黨、政黨制度的顯著特點(diǎn)。我國正處在全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程中，各項(xiàng)政治制度的不斷完善是全面建設(shè)小康社會(huì)的內(nèi)在要求，政治制度服務(wù)于全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)也是現(xiàn)實(shí)需要。多黨合作制度服務(wù)社會(huì)發(fā)展的功能應(yīng)該得到重視和拓展。

就執(zhí)政黨而言，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)了中國革命的進(jìn)程，并在中國建設(shè)現(xiàn)代化國家的過程中發(fā)揮了關(guān)鍵作用，“從而創(chuàng)造了有中國特色的發(fā)展邏輯：黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行現(xiàn)代化國家建設(shè)”［7］。中國共產(chǎn)黨在國家建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，但政黨主導(dǎo)本身不是目的，目的是推進(jìn)現(xiàn)代國家體系形成，全面實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治的制度化發(fā)展。

多黨合作的社會(huì)建設(shè)、社會(huì)服務(wù)功能在改革開放后開始啟動(dòng)。1978年12月，中共十一屆三中全會(huì)作出全黨工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上的戰(zhàn)略決策。民主黨派恢復(fù)組織的過程中，相繼召開全國代表大會(huì)，也相應(yīng)提出工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到為現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)上來。在之后10余年時(shí)間里，民主黨派在辦學(xué)、科技咨詢、扶貧等方面做了大量工作。民主黨派社會(huì)服務(wù)的基本涵義就是通過經(jīng)濟(jì)、科技、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、法律等活動(dòng)，以服務(wù)為宗旨，注重社會(huì)效益，促進(jìn)社會(huì)和諧與科學(xué)發(fā)展。在民主黨派的社會(huì)服務(wù)活動(dòng)中，以“開發(fā)扶貧、生態(tài)建設(shè)、人口控制”為主題的貴州畢節(jié)實(shí)驗(yàn)區(qū)就是多黨合作、同心共建的一個(gè)成功典范。1988年，在中央統(tǒng)戰(zhàn)部牽頭組織下，各民主黨派中央、全國工商聯(lián)和無黨派人士發(fā)揮自身優(yōu)勢，將參與畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)脫貧攻堅(jiān)作為多黨合作服務(wù)改革發(fā)展的突破點(diǎn)和著眼點(diǎn)，全力投入到支持幫扶畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的工作中，取得令人驕傲的成就。28年來，畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)生產(chǎn)總值增長81倍，財(cái)政收入增長150倍，農(nóng)民人均純收入增長22倍，經(jīng)濟(jì)實(shí)力從全省倒數(shù)第一躍居第三；森林覆蓋率從14.94%提高到46.23%，人口自然增長率從19.91‰下降到6.04‰，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了翻天覆地的變化［8］。畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)實(shí)現(xiàn)了人民生活從普遍貧困到基本小康、生態(tài)環(huán)境從不斷惡化到明顯改善兩大跨越，為全面建成小康社會(huì)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。與此同時(shí)，各民主黨派還與當(dāng)?shù)卣⒘朔€(wěn)定的聯(lián)系服務(wù)機(jī)制，溝通情況、協(xié)商問題、提供指導(dǎo)，發(fā)揮了民主黨派參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)建設(shè)的功能。

政黨與社會(huì)的關(guān)系是政黨制度中的基本關(guān)系。在現(xiàn)代國家中，政黨與社會(huì)的關(guān)系模式大體上有三種：一是控制模式，政黨通過強(qiáng)有力的組織方式和相關(guān)手段實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的控制；二是交換模式，政黨通過公共政策宣傳和社會(huì)公關(guān)力量投入，換取民眾更多支持和選票；三是服務(wù)模式，政黨通過各種途徑、方法服務(wù)民眾，通過服務(wù)民眾、團(tuán)結(jié)民眾，增強(qiáng)政黨的社會(huì)基礎(chǔ)和社會(huì)認(rèn)同［9］。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，與社會(huì)的關(guān)系集中表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)、整合、服務(wù)。我國民主黨派發(fā)揮特長和優(yōu)勢開展社會(huì)服務(wù)，初步建立其服務(wù)性的社會(huì)溝通模式。當(dāng)然，民主黨派由于其政治地位、組織結(jié)構(gòu)、活動(dòng)領(lǐng)域等方面的獨(dú)特性，與社會(huì)的溝通聯(lián)系相對(duì)不足。參政黨社會(huì)溝通的動(dòng)力如何激活、穩(wěn)定的渠道如何建立、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系的機(jī)制如何形成等還需要理論與實(shí)踐的進(jìn)一步探索。

［1］鄭永年.在開放基礎(chǔ)上競爭和參與契合中國文化的制度安排［N］.人民日報(bào)，2016-04-22（07）.

［2］廣州市社會(huì)主義學(xué)院.統(tǒng)一戰(zhàn)線理論學(xué)習(xí)文件資料匯編［C］.［內(nèi)部資料］，2008：195—196.

［3］［美］塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會(huì)中的政治秩序［M］.王冠華，等，譯.北京：三聯(lián)書店，1989：388.

［4］李景鵬.權(quán)力政治學(xué)［M］.哈爾濱：黑龍江教育出版社，1995：223—224.

［5］郭道暉，劉永艷.政黨與憲制［M］.北京：法律出版社，2016：149.

［6］袁廷華.中國特色政黨制度研究［M］.北京：中國書籍出版社，2013：28.

［7］林尚立.政治建設(shè)與國家成長［M］.北京：中國大百科全書出版社，2008：29.

［8］在多黨合作服務(wù)改革發(fā)展實(shí)踐中探索新經(jīng)驗(yàn)［N］.光明日報(bào)，2016-04-11（11）.

［9］崔玨.試論我國民主黨派的職能與功能［J］.重慶社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2012（2）.

責(zé)任編輯：顧榕昌

10.3969/j.issn.1009-0339.2016.03.011

D665

A

1009-0339（2016）03-0051-04

2016-03-28

崔玨，女，廣州市社會(huì)主義學(xué)院教研室主任、教授，研究方向?yàn)橹袊h制度、民主黨派、政治發(fā)展問題。