城鎮(zhèn)化大背景下的海綿城市建設(shè)與資源協(xié)調(diào)發(fā)展

畢桂平+陳嫣+徐存福+劉振濤

導讀：在城鎮(zhèn)化的大背景下，我國每年有1000多萬人進城，新建成的建筑相當于世界建筑總量的一半。在這種情況下，如果不引入海綿城市的建設(shè)模式，我國的城市地表徑流量就會大幅度增加，從而引發(fā)洪澇積水、河流水系生態(tài)惡化、水污染加劇等問題。上海作為濱江臨海的超大型城市，推進海綿城市建設(shè)，有利于依據(jù)城市資源環(huán)境承載能力，構(gòu)建科學合理的城鎮(zhèn)化布局，順應自然、尊重自然，促進雨水資源合理利用和生態(tài)環(huán)境保護，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化和環(huán)境資源協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：海綿城市；城市內(nèi)澇；協(xié)調(diào)發(fā)展；生態(tài)文明

一、我國海綿城市建設(shè)現(xiàn)狀

（一）海綿城市建設(shè)背景

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，傳統(tǒng)城市建設(shè)模式帶來的內(nèi)澇頻發(fā)、徑流污染加劇、水資源流失、水生態(tài)環(huán)境惡化等突出雨水問題，已成為制約社會發(fā)展的限制性因素之一?！昂＞d城市”是指城市能夠像海綿一樣，在適應環(huán)境變化和應對自然災害等方面具有良好的“彈性”，下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時將蓄存的水“釋放”并加以利用。習近平總書記在2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議上講話指出：“解決雨水問題必須順應自然，要優(yōu)先考慮把有限的雨水留下來，優(yōu)先考慮更多地利用自然力量來排水，建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市?！?/p>

海綿城市的本質(zhì)是要改變傳統(tǒng)城市建設(shè)理念，實現(xiàn)與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。海綿城市實現(xiàn)人與自然、土地利用、水環(huán)境、水循環(huán)的和諧共處，保護原有的水生態(tài)。海綿城市建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，是實現(xiàn)雨水綜合管理的有效途徑，發(fā)達國家經(jīng)歷一系列探索和實踐，最終形成以保護性設(shè)計、原位滯蓄、生態(tài)調(diào)控等為主體，順應自然的可持續(xù)雨水管理體系，在環(huán)境承載能力日益飽和的今天，建設(shè)海綿城市也已成為當今我國社會發(fā)展的必然需求。

海綿城市的建設(shè)，改變了傳統(tǒng)城鎮(zhèn)排水僅注重末端快排的理念，加大城市徑流雨水源頭減排的剛性約束，促進源頭控制、過程蓄排、末端治理的可持續(xù)雨水綜合管理體系的建立，實現(xiàn)保護水資源、改善水環(huán)境、恢復水生態(tài)、提高水安全的可持續(xù)雨水綜合管理目標，支撐生態(tài)文明建設(shè)；有利于優(yōu)化傳統(tǒng)城市規(guī)劃方法，根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學合理的城鎮(zhèn)化布局，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，順應自然、尊重自然，支撐和引領(lǐng)城市的可持續(xù)發(fā)展。

（二）我國城鎮(zhèn)雨水管理存在的問題

城市暴雨內(nèi)澇造成的危害和影響，暴露了我國城鎮(zhèn)化水平不斷提高、城市規(guī)模不斷擴大的狀況下，市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與安全保障不相適應的矛盾。

隨著短時降雨頻發(fā)、不透水下墊面比例的增加、人口密度和財產(chǎn)密度的不斷加大，高速的城鎮(zhèn)化進程帶來了突出的雨水問題?？梢愿爬橐韵氯c：一是水多，具體表現(xiàn)在匯流時間縮短、峰值流量增大以及內(nèi)澇災害頻現(xiàn)；二是水少，雨水資源流失明顯、地下水位降低以及水資源短缺；三是水臟，徑流污染嚴重、面源控制較難以及水環(huán)境的惡化。

當前，高強度的城市開發(fā)擠占河道、湖泊，設(shè)施建設(shè)“重地上、輕地下”的現(xiàn)象仍相當普遍。城市排水和內(nèi)澇防治工作同樣存在較多問題，包括地下排水管網(wǎng)建設(shè)投入不足、城市排水設(shè)施建設(shè)標準普遍偏低、運行維護管理不到位、缺乏應對特大暴雨的城市內(nèi)澇防治體系等。同時，相應的預警、應急機制與措施不完善，也削弱了城市抵御暴雨等氣象災害的能力。

（三）國家高度重視海綿城市建設(shè)

2013年12月，習近平總書記在的中央城鎮(zhèn)化工作會議上提出“大力推進建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的‘海綿城市，節(jié)約水資源，保護和改善城市生態(tài)環(huán)境”。2014年10月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建》。2014年12月，財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展中央財政支持海綿城市建設(shè)試點工作的通知》（財建（2014）838號）。2015年1月，財政部、住建部、水利部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于組織申報2015年海綿城市建設(shè)試點城市的通知》（財辦建（2015）4號）。2015年10月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于推進海綿城市建設(shè)的指導意見》（國辦發(fā)（2015）75號），要求加快全國范圍內(nèi)推進海綿城市建設(shè)。

住房城鄉(xiāng)建設(shè)部把推進海綿城市建設(shè)作為城市建設(shè)管理的重點工作之一，各地政府也相繼積極開展海綿城市建設(shè)的相關(guān)工作，探討并提供城鎮(zhèn)化帶來的雨水問題的解決途徑。

二、上海開展海綿城市建設(shè)的必要性

（一）上海市的基本情況

上海作為人口數(shù)量多、經(jīng)濟實力強、濱江臨海的全國超大城市，具有降雨充沛、地勢低平、地下水位高、土壤入滲率低等自然特點，同時具有城鎮(zhèn)化程度高、人口眾多、財富密集度高等社會特點。隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，上海中心城區(qū)水面率逐年降低，目前中心城區(qū)水面率不足3%，內(nèi)河調(diào)蓄功能銳減。因洪致澇威脅增大，每逢暴雨，河道水位快速升高，管網(wǎng)排水能力受限。與此同時，城市不透水下墊面比例增加，徑流系數(shù)增加，管網(wǎng)排水壓力增大。城市建設(shè)過程中，由于徑流控制不力，導致排水管道壓力陡增、內(nèi)澇風險增大，必須引起重視。

此外，上海市雨水管理面臨水量、水質(zhì)雙重壓力。近年來，全球氣候變化異常，極端強降雨頻現(xiàn)。上海市年降雨量以50mm/10a的速率遞增，引發(fā)內(nèi)澇災害的降雨多為暴雨和短歷時強降雨，重現(xiàn)期在50年一遇甚至100年一遇水平，徑流峰值流量亟待控制。上海市各類污染源中，城鎮(zhèn)地表徑流污染已成為上海市水環(huán)境污染的主要來源，其中COD和總磷地表徑流負荷率最高，已分別達到32.4%和24.25%，部分河道逢雨即黑現(xiàn)象較為普遍，徑流水質(zhì)亟待控制。

（二）建設(shè)海綿城市的必要性

上海正在建設(shè)國際化大都市，開展海綿城市建設(shè)，提升城市生態(tài)價值，可為緩解上海城市內(nèi)澇、節(jié)約水資源、保護和改善城市生態(tài)環(huán)境提供技術(shù)支撐，并對全國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)工作具有重要借鑒意義。

在海綿城市建設(shè)時，應注意在城市規(guī)劃、設(shè)計、實施等各環(huán)節(jié)納入低影響開發(fā)內(nèi)容，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市規(guī)劃、排水、園林、道路交通、建筑、水文等專業(yè)，共同落實低影響開發(fā)控制目標。

（三）海綿城市技術(shù)體系的架構(gòu)

海綿城市建設(shè)遵循生態(tài)優(yōu)先等原則，將自然途徑與人工措施相結(jié)合，在確保城市排水防澇安全的前提下，最大限度地實現(xiàn)雨水在城市區(qū)域的自然積存、自然滲透和自然凈化，促進雨水資源的利用和生態(tài)環(huán)境保護。

1.海綿城市的建設(shè)途徑

一是對城市原有生態(tài)系統(tǒng)的保護。最大限度地保護原有的河流、湖泊、濕地、坑塘、溝渠等水生態(tài)敏感區(qū)，留有足夠涵養(yǎng)水源、應對較大強度降雨的林地、草地、湖泊、濕地，維持城市開發(fā)前的自然水文特征，這是海綿城市建設(shè)的基本要求。二是生態(tài)恢復和修復。對傳統(tǒng)粗放式城市建設(shè)模式下，已經(jīng)受到破壞的水體和其他自然環(huán)境，運用生態(tài)的手段進行恢復和修復，并維持一定比例的生態(tài)空間。三是遵循低影響開發(fā)理念。按照對城市生態(tài)環(huán)境影響最低的開發(fā)建設(shè)理念，合理控制開發(fā)強度，在城市中保留足夠的生態(tài)用地，控制城市不透水面積比例，最大限度地減少對城市原有水生態(tài)環(huán)境的破壞。同時，根據(jù)需求適當開挖河湖溝渠、增加水域面積，促進雨水的積存、滲透和凈化。

2.三大系統(tǒng)的統(tǒng)籌完善

為實現(xiàn)雨水資源的利用和生態(tài)環(huán)境保護的促進作用，在海綿城市建設(shè)過程中，應統(tǒng)籌完善低影響開發(fā)系統(tǒng)、城市雨水管渠系統(tǒng)和超標雨水徑流排放系統(tǒng)。

一是低影響開發(fā)系統(tǒng)。低影響開發(fā)系統(tǒng)是通過對建筑與小區(qū)、道路廣場和綠地系統(tǒng)的低影響開發(fā)，實現(xiàn)對雨水的滲透、儲存、調(diào)節(jié)、轉(zhuǎn)輸與截污凈化等功能，有效控制徑流總量、徑流峰值和徑流污染。二是城市雨水管渠系統(tǒng)。城市雨水管渠系統(tǒng)即傳統(tǒng)排水系統(tǒng)，包括雨水管渠、調(diào)節(jié)池、泵站等基礎(chǔ)設(shè)施。三是超標雨水徑流排放系統(tǒng)。超標雨水徑流排放系統(tǒng)，用來應對超過雨水管渠系統(tǒng)設(shè)計標準的雨水徑流，一般通過綜合選擇自然水體、多功能調(diào)蓄水體、行泄通道、調(diào)蓄池、深層隧道等自然途徑或人工設(shè)施構(gòu)建。

低影響開發(fā)系統(tǒng)、城市雨水管渠系統(tǒng)及超標雨水徑流排放系統(tǒng)三個系統(tǒng)相互補充、相互依存，成為海綿城市建設(shè)的重要基礎(chǔ)元素。其中，海綿城市與低影響開發(fā)系統(tǒng)等的關(guān)系如圖1所示。

三、上海市海綿城市建設(shè)的總體思路

上海作為濱江臨海的超大型城市，推進海綿城市建設(shè)，有利于依據(jù)城市資源環(huán)境承載能力，構(gòu)建科學合理的城鎮(zhèn)化布局，順應自然、尊重自然，促進雨水資源合理利用和生態(tài)環(huán)境保護，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化和環(huán)境資源協(xié)調(diào)發(fā)展。必須堅持“規(guī)劃引領(lǐng)、城鄉(xiāng)一體、剛性約束、分類指導”的原則，以此積極推進上海市的海綿城市建設(shè)。

（一）加強規(guī)劃引領(lǐng)

編制城市總體規(guī)劃時，要體現(xiàn)海綿城市建設(shè)理念，將年徑流總量控制率、年徑流污染控制率、綠地率、河面率和雨水資源利用率等指標納入規(guī)劃指標體系。編制控制性詳細規(guī)劃時，要落實城市總體規(guī)劃關(guān)于海綿城市建設(shè)的目標、指標和要求，將控制指標落實到規(guī)劃地塊，為雨水調(diào)蓄設(shè)施、調(diào)蓄隧道和行泄通道等設(shè)施預留規(guī)劃空間，劃定“藍線”和“綠線”，有效保護河湖水系、綠地濕地林地等生態(tài)空間。編制城市水系、排水防澇、綠地和道路交通等專項規(guī)劃時，要落實海綿城市建設(shè)指標體系中的目標、指標和要求，確保各行業(yè)系統(tǒng)按規(guī)劃落實海綿城市建設(shè)。同時，加強規(guī)劃落地的監(jiān)督和檢查工作。

（）完善標準規(guī)范

結(jié)合上海市“三高一低”（地下水位高、土地利用率高、不透水面積高、土壤入滲率低）的實際，著力構(gòu)建一套適用于上海特點的南方地區(qū)海綿城市建設(shè)的技術(shù)標準體系。結(jié)合上海市海綿城市建設(shè)目標要求，編制相關(guān)工程建設(shè)標準圖集和技術(shù)導則，指導本市海綿城市建設(shè)工作。

（三）統(tǒng)籌有序建設(shè)

結(jié)合上海市郊區(qū)新城、重點功能區(qū)域及成片開發(fā)區(qū)域等建設(shè)，根據(jù)不同區(qū)域的特點進行試點，同時制定配套的政府投入和支持政策，在綠地系統(tǒng)、建筑和小區(qū)、道路和廣場及城市排水防澇體系建設(shè)等方面加大相關(guān)技術(shù)的應用。

（四）建立在線監(jiān)測和評估體系

以海綿城市建設(shè)效果為核心，以詳細的過程數(shù)據(jù)為支撐，建立可評估、可追溯的海綿城市全過程建設(shè)管控平臺及考核評估體系，支撐海綿城市建設(shè)的過程監(jiān)管、考核評估與綜合管理。需要綜合利用在線監(jiān)測數(shù)據(jù)、設(shè)施分布圖、數(shù)學模型等手段，構(gòu)建真實、系統(tǒng)、完整的考核評估技術(shù)方法體系。穩(wěn)定持續(xù)運行的在線監(jiān)測系統(tǒng)是檢驗各個項目是否達到海綿城市規(guī)劃目標要求的有效手段。

（五）完善支持政策

創(chuàng)新投融資模式，制定符合海綿城市建設(shè)特點的投融資政策，重點研究制定政府與社會資本合作（PPP）的政策機制，積極引導社會資本參與。鼓勵有實力的科研設(shè)計單位、施工企業(yè)、制造企業(yè)與金融資本相結(jié)合，組建具備綜合業(yè)務(wù)能力的企業(yè)集團和聯(lián)合體，采用總承包等方法統(tǒng)籌組織實施海綿城市建設(shè)相關(guān)項目，發(fā)揮整體效應。

充分發(fā)揮開發(fā)性、政策性金融作用，鼓勵相關(guān)金融機構(gòu)主動加大對海綿城市建設(shè)的信貸支持力度。鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)在風險可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下，對海綿城市建設(shè)提供信貸支持。研究出臺支持海綿城市建設(shè)的規(guī)劃土地、住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理、財政、水務(wù)、環(huán)保、交通、綠化等領(lǐng)域配套政策措施。

四、結(jié)語

為貫徹落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進海綿城市建設(shè)的指導意見》（國辦發(fā)（2015]75號）有關(guān)要求，上海市政府辦公廳已下發(fā)“關(guān)于落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進海綿城市建設(shè)的指導意見》的實施意見（滬府辦（2015）111號）”?！吨笜梭w系》、《技術(shù)導則》和標準圖集在2015年年底前具備頒布條件，為上海市全面推進海綿城市建設(shè)提供政策和技術(shù)支撐。

“十三五”期間是上海市基本建成“四個中心”和形成科技創(chuàng)新中心框架的關(guān)鍵階段。實施海綿城市戰(zhàn)略也是我國當前城市建設(shè)和更新的重要內(nèi)涵。通過海綿城市建設(shè)的推進，建成與國際化大都市相匹配的綠色生態(tài)空間和綠色生產(chǎn)生活方式，營造更加綠色宜居的美好家園。

責任編輯：張煒