構(gòu)建法制化的新型職業(yè)農(nóng)民認定管理制度

新型職業(yè)農(nóng)民作為中國農(nóng)民的一個特定群體，擔當我國保障國家糧食安全、保證農(nóng)產(chǎn)品有效供給和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的歷史重任，大力培育新型職業(yè)農(nóng)民已上升為國家戰(zhàn)略，教育培訓、認定管理、政策扶持“三位一體”的新型職業(yè)農(nóng)民培育制度正在逐步建立完善。我國戶籍制度改革已經(jīng)啟動，市民、農(nóng)民均為居民，對現(xiàn)行的三農(nóng)制度體系將形成很大沖擊，許多在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下構(gòu)建的法律法規(guī)政策亟需修訂完善，針對新型職業(yè)農(nóng)民的立法還是空白，加快建立包括認定管理在內(nèi)的新型職業(yè)農(nóng)民法律制度體系勢在必行。

一、新型職業(yè)農(nóng)民亟需法律確認

行政確認是指行政機關(guān)和法定授權(quán)的組織依照法定權(quán)限和程序?qū)τ嘘P(guān)法律事實進行甄別，通過確定、證明等方式?jīng)Q定管理相對人某種法律地位的行政行為。行政確認具有穩(wěn)定的法律關(guān)系，起到減少各種糾紛，保障社會安定秩序，保護公民、法人或其他組織合法權(quán)益等重要作用，適用范圍廣泛，其主要形式有：確定、認可、證明、登記、批準、鑒證、行政鑒定。按照行政確認的對象不同可分為對身份、能力（或資格）、事實、法律關(guān)系和權(quán)利歸屬的行政確認。對權(quán)利歸屬的行政確認主要有：不動產(chǎn)所有權(quán)的行政確認、不動產(chǎn)使用權(quán)的行政確認、經(jīng)營權(quán)的行政確認、工業(yè)產(chǎn)權(quán)的行政確認。

行政確認能夠使當事人的法律地位和權(quán)利義務得以明確，不致因含糊不清而發(fā)生爭議。一旦發(fā)生糾紛，根據(jù)行政確認，能夠迅速辨明歸屬，明確雙方權(quán)利義務，進而依法公正地解決問題。對獲證新型職業(yè)農(nóng)民進行教育培訓、生產(chǎn)補貼、基礎(chǔ)設(shè)施、金融保險、工商稅收、創(chuàng)業(yè)發(fā)展、社會保障等方面的政策扶持，戶籍制度改革后，如果不加以區(qū)別地扶持，原承包土地農(nóng)民可以享受，市民流轉(zhuǎn)承包土地也可以享受，就有可能助長別有用心者套取國家資金，個別人拿到補貼就進城買房不種地等消極現(xiàn)象的發(fā)生，農(nóng)業(yè)補貼政策不僅起不到穩(wěn)定促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的作用，還會造成國家資金的大量浪費，不利于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，不利于推進適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

目前，對于開展新型職業(yè)農(nóng)民認定管理工作仍有不同聲音，諸如認為這是將簡單問題復雜化、與國務院“簡政放權(quán)”的宗旨相悖等觀點，這些觀點主要是模糊了行政確認和行政許可的界限，將通過認定來區(qū)分新型職業(yè)農(nóng)民與傳統(tǒng)農(nóng)民的這一行政確認行為，誤解為“只有獲得新型職業(yè)農(nóng)民資格證才能種地”的行政許可行為，忽視了新型職業(yè)農(nóng)民在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和確保國家糧食安全、保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給、建設(shè)新農(nóng)村等方面的重要作用。

二、新型職業(yè)農(nóng)民認定與國家職業(yè)資格的聯(lián)系與區(qū)別

根據(jù)《勞動法》和《職業(yè)教育法》的有關(guān)規(guī)定，對從事技術(shù)復雜、通用性廣，涉及國家財產(chǎn)、人民生命安全和消費者利益的職業(yè)（工種）的勞動者，只要從事國家規(guī)定的技術(shù)工種（職業(yè)）工作，必須取得相應的職業(yè)資格證書，方可就業(yè)上崗。職業(yè)資格是對從事某一職業(yè)所必備的學識、技術(shù)和能力的基本要求，包括從業(yè)資格和執(zhí)業(yè)資格。從業(yè)資格是指從事某一專業(yè)（工種）學識、技術(shù)和能力的起點標準，需要通過學歷認定或考試取得；執(zhí)業(yè)資格是指政府對某些責任較大，社會通用性強，關(guān)系公共利益的專業(yè)（工種）實行準入控制，是依法獨立開業(yè)或從事某一特定專業(yè)（工種）學識、技術(shù)和能力的必備標準，需要通過考試取得。職業(yè)資格分別由國務院勞動、人事行政部門通過學歷認定、資格考試、專家評定、職業(yè)技能鑒定等方式進行評價，對合格者授予國家職業(yè)資格證書，是求職、任職、獨立開業(yè)和單位錄用的主要依據(jù)。

國家職業(yè)資格分為五個等級：初級技能（五級），中級技能（四級），高級技能（三級），技師（二級），高級技師（一級）；專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格即職稱則分為初級職稱（員級，助理級）、中級職稱、高級職稱（副高級，正高級）。專業(yè)技術(shù)資格由人力資源和社會保障部人事考試中心主管，職業(yè)技能鑒定考試由人力資源和社會保障部職業(yè)技能鑒定中心主管。職業(yè)技能鑒定是基于職業(yè)技能水平的考核活動，由考試考核機構(gòu)對勞動者從事某種職業(yè)所應掌握的技術(shù)理論知識和實際操作能力做出客觀的測量和評價，一般分為操作人員、生產(chǎn)人員、商業(yè)服務人員、技術(shù)和其他人員鑒定四種類型。職業(yè)技能鑒定對技術(shù)化、專業(yè)精細化要求很高，如動物疫病防治員、動物檢疫檢驗員、沼氣生產(chǎn)工等列入農(nóng)牧生產(chǎn)人員職業(yè)技能鑒定目錄。

由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程是一次植物（動物）生長（成長）過程，尚有大量的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人員難以列入目錄，即使能列入目錄，技術(shù)規(guī)范和標準也難以統(tǒng)一，考核方式和周期也是難題，如水稻生產(chǎn)，茬口安排：冬閑（歇）田、油菜收割后插秧、小麥收割后插秧、紫云英等綠肥翻耕后插秧等，種植方式分為：單季、雙季稻，畜力整地、大中小型機械整地、水稻旱田直播、水稻水田直播、自育秧移栽、工廠育秧移栽、水田拋秧、人工栽秧、機插秧，不同區(qū)域、不同品種的水稻育秧栽插時間、行距株距株數(shù)、田間管理、施肥和病蟲害防治方式方法、生產(chǎn)周期等等均不一樣，生產(chǎn)技術(shù)差別更大，其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大都如此，顯然通過技能鑒定很難做到，即使獲得農(nóng)業(yè)相關(guān)職業(yè)技能鑒定（如動植物檢疫檢驗員）的人員也并非都從事具體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

可以說，新型職業(yè)農(nóng)民通過認定獲得的資格同時包含了從業(yè)資格、執(zhí)業(yè)資格和專業(yè)技術(shù)資格的屬性，與我國現(xiàn)行的職業(yè)資格既有共性，也有明顯的區(qū)別。共性是持證者從事某一職業(yè)所必備的學識、技術(shù)和能力水平；差異主要表現(xiàn)在：最根本的是在占用生產(chǎn)資源方式上，職業(yè)資格獲得時不需要占用任何生產(chǎn)資源，獲證后僅需要具備工作條件但不一定需要占用生產(chǎn)資源（如操作工、文秘等）；新型職業(yè)農(nóng)民認定時必須占用一定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源（如承包流轉(zhuǎn)土地、豬舍雞棚等）和必要的資金投入。此外，新型職業(yè)農(nóng)民資格沒有終身制；不僅需要一定的文化知識和技能水平，更重要的是需要適度規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展能力；不僅是當事人綜合素質(zhì)的證明，還是落實支持扶持政策的憑證；雖有等級劃分但不實行層級遞增，可以對照標準直接認定；通過年度審核實行動態(tài)管理，能上能下等等。當然，職業(yè)資格證書應當是新型職業(yè)農(nóng)民認定的有效憑證之一，兩種證書性質(zhì)不同，可以并行不悖，分別調(diào)整不同領(lǐng)域的法律關(guān)系。

在新型職業(yè)農(nóng)民資格確認方面，容易混淆“認定”與“認證”的概念。“認證”需要國家標準化委員會制定認證標準并許可；“認定”是行政確認行為，新型職業(yè)農(nóng)民的認定標準由縣級以上人民政府或省級以上農(nóng)業(yè)主管部門制定。新型職業(yè)農(nóng)民的認定無法用技術(shù)標準來衡量，對涉及技術(shù)標準要求的綠色食品等“三品一標”也僅僅是引導其應用認證結(jié)果，其他諸如年齡、文化程度、教育培訓、從業(yè)年限、土地承包流轉(zhuǎn)合同年限、生產(chǎn)經(jīng)營收益、示范帶動效應等很多內(nèi)容無法單純用技術(shù)標準衡量?！罢J定”與“認證”的目標并不契合，沒必要也不適宜進行標準化認證，但需要制定符合我國國情的“認定”標準或依據(jù)，法制化建設(shè)必不可少。

三、新型職業(yè)農(nóng)民認定管理的法律依據(jù)考察

《中華人民共和國職業(yè)教育法》對農(nóng)民教育培訓作出了法律規(guī)定，即“十八條：縣級以上政府應當適應農(nóng)村經(jīng)濟、科學技術(shù)、教育統(tǒng)籌發(fā)展的需要，舉辦多種形式的職業(yè)教育，開展實用技術(shù)的培訓，促進農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展”，但重點是強調(diào)職業(yè)教育。我國現(xiàn)行的職業(yè)教育體系中，普遍存在輕農(nóng)離農(nóng)棄農(nóng)現(xiàn)象，留下來為數(shù)不多的農(nóng)業(yè)（涉農(nóng)）院校也是重理論教學、輕實踐技能，學生難招，招到的學生難留，畢業(yè)的學生也不愿回鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而并非所有渴望獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)知識的農(nóng)民都能獲得職業(yè)教育的機會，加上大量的多種多樣技術(shù)內(nèi)容需要在田間地頭實訓操作，才能有效指導從業(yè)者的耕作活動，《職業(yè)教育法》不宜作為新型職業(yè)農(nóng)民認定的法律依據(jù)，但在修法時建議將農(nóng)民的職業(yè)教育和農(nóng)業(yè)后繼者的教育培養(yǎng)納入其中，讓農(nóng)民與市民一樣能享受到公共教育的陽光。

當前正在進行的農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證，是依據(jù)《土地法》和《農(nóng)村土地承包法》對農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的確認，是完善我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重大舉措，為建立新型職業(yè)農(nóng)民國家制度奠定了堅實的基礎(chǔ)。新型職業(yè)農(nóng)民認定管理就是針對我國戶籍制度改革后農(nóng)民職業(yè)身份的定位，發(fā)揮職業(yè)農(nóng)民在建設(shè)新農(nóng)村、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中的重要作用，應對第二輪農(nóng)村土地承包期限到期后“誰來種地”的制度儲備。因此，從我國立法實踐和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要來看，《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》作為新型職業(yè)農(nóng)民認定管理的法律依據(jù)較為可行。

《農(nóng)業(yè)法》第56條規(guī)定“開展農(nóng)業(yè)綠色證書培訓”，這是建立我國新型職業(yè)農(nóng)民制度的法律依據(jù)。綠色證書制度是農(nóng)業(yè)發(fā)達國家實行職業(yè)農(nóng)民資格制度的統(tǒng)稱，只有取得綠色證書的職業(yè)農(nóng)民，才能享受國家提供的農(nóng)業(yè)培訓、補貼等優(yōu)惠政策。2012年，全國人大常委會修訂《農(nóng)業(yè)法》時已充分注意到了我國新型職業(yè)農(nóng)民的發(fā)展前景，當時因新型職業(yè)農(nóng)民的內(nèi)涵特征、認定標準、制度體系均未完善，無法直接表述“新型職業(yè)農(nóng)民”概念，委婉地表達“符合綠色證書條件的農(nóng)民進行培訓”這一思想，這一法律規(guī)定無疑為今后新型職業(yè)農(nóng)民認定、培訓、管理指明了方向?！掇r(nóng)村土地承包法》第33條規(guī)定“受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力”是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應當遵循的五條原則之一；第48條規(guī)定：“由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包的，應當對承包方的資信情況和經(jīng)營能力進行審查后，再簽訂承包合同”?！段餀?quán)法》第120條規(guī)定：“用益物權(quán)人行使權(quán)利，應當遵守法律有關(guān)保護和合理開發(fā)利用資源的規(guī)定”；第125條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。”也就是說，只有“有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力”的受讓方通過“資信情況和經(jīng)營能力進行審查后”，獲得的流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)等合法權(quán)益才能受到法律保護。新型職業(yè)農(nóng)民是高素質(zhì)、高技能的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)從業(yè)者，“有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力”和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入能力是認定的最基本條件，只有從法律上確定新型職業(yè)農(nóng)民認定制度，才能暢通、高效地進行后續(xù)的教育培訓、管理服務、政策扶持工作，保護其合法權(quán)益。

四、新型職業(yè)農(nóng)民認定管理的法制化路徑思考

根據(jù)《立法法》規(guī)定，我國現(xiàn)行法律規(guī)章主要包含法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、國務院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。由于新型職業(yè)農(nóng)民培育是一項創(chuàng)新性的重大制度變革，直接進入立法程序難度較大，但需要堅定目標，逐步往前推進。

1. 政策層面的完善與突破

黨中央、國務院高度重視新型職業(yè)農(nóng)民培育工作，2012年以來連續(xù)5個中央一號文件均從不同的角度和深度提出了明確要求。中央全面深化改革領(lǐng)導小組第五次會議審議通過的《關(guān)于引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（中辦發(fā)〔2014〕61號）明確提出：努力構(gòu)建新型職業(yè)農(nóng)民和農(nóng)村實用人才培養(yǎng)、認定、扶持體系，建立公益性農(nóng)民培養(yǎng)培訓制度，探索建立培育新型職業(yè)農(nóng)民制度。國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》（國辦發(fā)〔2015〕59號）明確提出：大力培育新型職業(yè)農(nóng)民。加快建立教育培訓、規(guī)范管理和政策扶持“三位一體”的新型職業(yè)農(nóng)民培育體系。農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《農(nóng)業(yè)部關(guān)于統(tǒng)籌開展新型職業(yè)農(nóng)民和農(nóng)村實用人才認定工作的通知》（農(nóng)人發(fā)〔2015〕3號）文件，標志著新型職業(yè)農(nóng)民認定管理開始步入規(guī)范化、制度化、標準化、常態(tài)化新階段。農(nóng)業(yè)部全力推進的新型職業(yè)農(nóng)民培育試點示范工作，仍未形成合力，全國尚無新型職業(yè)農(nóng)民相應管理架構(gòu)與機構(gòu)，認定管理、政策扶持基本上是縣級層面的艱難推進，培養(yǎng)造就適應我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需要的新型職業(yè)農(nóng)民隊伍任務依然十分艱巨。建議國務院和地方各級政府適時出臺文件，凝聚共識，集聚能量，加大工作推進力度。

2. 法規(guī)規(guī)章層面的完善與突破

一是部門規(guī)章的制定完善。建議農(nóng)業(yè)部在出臺規(guī)范文件時，引導產(chǎn)業(yè)扶持項目向新型職業(yè)農(nóng)民傾斜，起到示范引領(lǐng)作用；同時，對1997年4月22日頒發(fā)的《“綠色證書”制度管理辦法》（農(nóng)業(yè)部令〔第12號〕）進行修訂完善，或直接制定新規(guī)章《新型職業(yè)農(nóng)民認定管理辦法》，通過規(guī)定認定原則、認定主體、認定標準、認定程序、法律責任等規(guī)范內(nèi)容，促進全國職業(yè)農(nóng)民科學化、法制化發(fā)展。

二是推動地方法規(guī)規(guī)章的制定與完善。目前，全國僅有天津市（2010年5月26日）、甘肅?。?011年4月1日）分別頒發(fā)了農(nóng)民教育培訓條例，但都在新型職業(yè)農(nóng)民概念提出之前，宜盡快修訂完善。建議試點省和有立法權(quán)的市推動地方法規(guī)規(guī)章的制定，至少出臺新型職業(yè)農(nóng)民的專門規(guī)范性文件。

三是推動行政法規(guī)的制定。建議國務院適時出臺《新型職業(yè)農(nóng)民培育條例》，加大部門協(xié)調(diào)工作力度，建立新型職業(yè)農(nóng)民培育國家制度。

3. 法律修訂時關(guān)注相關(guān)內(nèi)容的補充與完善

建議全國人大將新型職業(yè)農(nóng)民教育培訓、認定管理、政策扶持制度納入相關(guān)立法修法之中，如《農(nóng)業(yè)法》、《職業(yè)教育法》、《勞動法》、《糧食法》（征求意見）、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《食品安全法》、《環(huán)境保護法》、《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》、《農(nóng)民專業(yè)合作社法》、《森林法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《畜牧法》、《動物防疫法》、《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》、《種子法》、《農(nóng)業(yè)機械化促進法》等相關(guān)法律。

4. 加快立法進程

在認真總結(jié)試點示范實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提前謀劃，著手立法前期準備工作，條件成熟時制定《中華人民共和國新型職業(yè)農(nóng)民促進法》，全面規(guī)范新型職業(yè)農(nóng)民認定管理工作，加大教育培訓、政策扶持力度，培養(yǎng)造就一支高素質(zhì)、高技能的新型職業(yè)農(nóng)民隊伍，為確保我國糧食安全、全面實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化做貢獻。

培育新型職業(yè)農(nóng)民是一項長期的、艱巨的公益性、基礎(chǔ)性戰(zhàn)略任務，必將伴隨我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的全過程，新型職業(yè)農(nóng)民培育制度的法制化建設(shè)還任重道遠。