巴西福利責(zé)任主體的反貧困政策均衡化研究

柳　穎

(中共內(nèi)蒙古自治區(qū)委員會(huì)黨校 社會(huì)管理與文化教研部，內(nèi)蒙古 呼和浩特市 010070 )

?

巴西福利責(zé)任主體的反貧困政策均衡化研究

柳穎

(中共內(nèi)蒙古自治區(qū)委員會(huì)黨校 社會(huì)管理與文化教研部，內(nèi)蒙古 呼和浩特市 010070 )

巴西是世界上貧富差距最大的國(guó)家之一，國(guó)家GDP和經(jīng)濟(jì)總量的快速增加并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)國(guó)民共同均衡富裕，而是造成了嚴(yán)重的貧富分化。同時(shí)巴西貧困規(guī)模大，貧困程度深。在此背景下，以巴西政府為主導(dǎo)，積極協(xié)同企業(yè)、社會(huì)組織采取了相應(yīng)措施，為巴西印第安貧困人口的生活改善提供了保障。

巴西;責(zé)任主體;反貧困政策;均衡化

一　巴西貧困現(xiàn)狀

二元經(jīng)濟(jì)使巴西地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展表現(xiàn)出明顯的不平衡，貧窮問(wèn)題十分突出，主要表現(xiàn)有：第一，貧困地區(qū)在區(qū)位分布方面顯示出很不平衡的態(tài)勢(shì)。全國(guó)約有7500萬(wàn)貧困人口，其中3500萬(wàn)人為赤貧。這些人主要是黑人與印第安人混血人、印第安人和純種黑人，主要分布在原始落后的北方地區(qū)，處于社會(huì)底層。例如位于巴西東北部的九個(gè)州是南美最貧困的地區(qū)，與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)相比，其人均收入只有后者的三分之一，與全國(guó)人均收入相比也僅占全國(guó)平均水平的一半。根據(jù)1990年數(shù)據(jù)顯示，該地區(qū)受貧困困擾的家庭數(shù)量占全國(guó)總數(shù)的74%，其中，皮奧伊州最為嚴(yán)重，貧困人口比例高達(dá)90%。所以，政府對(duì)于國(guó)家區(qū)域劃分有了“第一巴西”和“第二巴西”的說(shuō)法。二戰(zhàn)結(jié)束后，巴西對(duì)位于北部的“第二巴西”與中西部地區(qū)采取減貧措施。第二，貧困規(guī)模大，貧困程度深。據(jù)聯(lián)合國(guó)拉美經(jīng)濟(jì)委員會(huì)在1990年的調(diào)查顯示，巴西人口接近一半貧困，其中農(nóng)村貧困人口占73%。進(jìn)入20 世紀(jì)以來(lái)，巴西的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和人均國(guó)內(nèi)產(chǎn)值增長(zhǎng)率均居世界前列，是發(fā)展中國(guó)家中經(jīng)濟(jì)增速最快的國(guó)家之一。但巴西也是世界上貧富差距最大的國(guó)家，吉尼系數(shù)長(zhǎng)期居高不下，1996年為0.60。2010年巴西的基尼系數(shù)為0.5304，該數(shù)值是巴西有該統(tǒng)計(jì)以來(lái)的最低值。巴西政府為了解決貧困問(wèn)題，采取了相應(yīng)措施。

二　巴西反貧困責(zé)任主體采取的積極措施及其成效

(一)政府推動(dòng)實(shí)施“發(fā)展極戰(zhàn)略”

這一戰(zhàn)略的具體做法是在某一地區(qū)首先建立“發(fā)展極”，然后最大程度地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)體制對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的傳遞與導(dǎo)向作用，并以此來(lái)助力與提速本地區(qū)全面經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在此過(guò)程中，政府成立專門的機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌全國(guó)的發(fā)展規(guī)劃，并具體指導(dǎo)對(duì)落后地區(qū)的開(kāi)發(fā)，建立“發(fā)展極”。

1967年，巴西在亞馬遜州首府瑪瑙斯地區(qū)建立首個(gè)自貿(mào)區(qū)作為“發(fā)展極”， 政府通過(guò)資金重點(diǎn)保障和優(yōu)厚的稅收政策吸引國(guó)內(nèi)外企業(yè)前來(lái)投資建廠。此后，他們進(jìn)一步推廣這種模式，先后建立不同規(guī)模的“發(fā)展極”17個(gè)，在整個(gè)地區(qū)呈網(wǎng)絡(luò)狀分布，較好地推動(dòng)了該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止1989年底，巴西政府對(duì)“發(fā)展極”總投資為135億美元；吸引577家企業(yè)進(jìn)駐自貿(mào)區(qū)達(dá)成70億美元的產(chǎn)品銷售額；在農(nóng)牧業(yè)方面也有較好的表現(xiàn)，1990年共建立170多個(gè)農(nóng)牧場(chǎng)，并吸納2.7萬(wàn)相關(guān)從業(yè)人員，對(duì)亞馬遜地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了突出的貢獻(xiàn)。

巴西政府采取了一系列行之有效的政策措施保障“發(fā)展極” 建設(shè)發(fā)展，主要有：(1)制定層級(jí)嚴(yán)密、上下有序的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，并設(shè)置專門的指導(dǎo)部門對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)。(2)對(duì)于發(fā)展較為滯后區(qū)域的不同情況，有針對(duì)性的制定開(kāi)發(fā)計(jì)劃。如針對(duì)亞馬遜地區(qū)的情況，巴西政府于1970年制定了《全國(guó)一體化規(guī)劃》，其目的在于改變?cè)摰貐^(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，特別是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展。針對(duì)中西部地區(qū)實(shí)際情況，大力加強(qiáng)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)注重沼澤地的治理，從而為區(qū)域整體開(kāi)發(fā)增添動(dòng)力。(3)通過(guò)一系列鼓勵(lì)政策形成激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)建設(shè)“發(fā)展極”。一是積極籌集建設(shè)資金，引導(dǎo)民間資本向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域和落后地區(qū)匯集；二是推行各種鼓勵(lì)政策，例如：減免所得稅、流通稅等，激勵(lì)各類資本在當(dāng)?shù)赝顿Y建廠；制定農(nóng)產(chǎn)品最低收購(gòu)價(jià)政策，以積極的政策支持推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展，尤其注意對(duì)新開(kāi)發(fā)地區(qū)相關(guān)利益者的保護(hù)與支持；加大開(kāi)發(fā)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，重點(diǎn)建設(shè)電子業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)。三是通過(guò)地區(qū)移民政策，為中、北部發(fā)展注入新的動(dòng)力。例如巴西政府于1960年決定將原首都里約熱內(nèi)盧遷移至巴西利亞，并組織東南地區(qū)民眾遷入在中西部馬托格羅索州和北部帕拉洲、戈亞斯州、朗多尼亞洲設(shè)立的移民點(diǎn)，進(jìn)行資源開(kāi)發(fā)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，從而為工業(yè)發(fā)展提供了所需的人力和物力支持，對(duì)人口以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局進(jìn)行了結(jié)構(gòu)優(yōu)化。四是科學(xué)合理運(yùn)用外資，積極建設(shè)“發(fā)展極”?；谪?cái)政不足的缺陷，巴西政府積極探索，一方面設(shè)立自由貿(mào)易區(qū)，一方面利用優(yōu)惠的政策吸引外資，發(fā)展本地產(chǎn)業(yè)。巴西地方政府也根據(jù)本地區(qū)實(shí)際，采取對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的科學(xué)管控與發(fā)展、對(duì)新建企業(yè)注資參股、不同程度的減免土地使用稅費(fèi)等多種手段吸引外來(lái)資金，幫助本地區(qū)發(fā)展。五是投入專項(xiàng)資金發(fā)展教育，幫助不發(fā)達(dá)地區(qū)培養(yǎng)師資，通過(guò)免費(fèi)發(fā)放教科書(shū)、發(fā)展遠(yuǎn)程教育等多種手段提高當(dāng)?shù)厝丝谒刭|(zhì)，配合支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。巴西政府累計(jì)投資7億美元支持自貿(mào)區(qū)的落成，此項(xiàng)政策不僅推動(dòng)了以摩托車、電子為典型的技術(shù)密集型企業(yè)的發(fā)展，還促進(jìn)了上述產(chǎn)業(yè)的配套產(chǎn)業(yè)以及服務(wù)業(yè)的全面建設(shè)。截至2003年，瑪瑙斯已成為巴西開(kāi)發(fā)較為封閉落后的亞馬遜地區(qū)的門戶與重要的增長(zhǎng)極：瑪瑙斯地區(qū)的彩電產(chǎn)品產(chǎn)量達(dá)到全國(guó)產(chǎn)量的八成，電子產(chǎn)品也占據(jù)了全國(guó)生產(chǎn)份額的15%。

(二)多元主體合作開(kāi)發(fā)農(nóng)林經(jīng)濟(jì)

巴西地處亞熱帶和熱帶，62%的國(guó)土面積適宜農(nóng)業(yè)種植，蘊(yùn)藏著巨大的農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿?。?zhàn)后，巴西把發(fā)展的主要方向選定在開(kāi)發(fā)農(nóng)林經(jīng)濟(jì)上，并采取了一系列行之有效的措施。一是政府和企業(yè)合作興修水利，巴西東北部地區(qū)干旱少雨，薩爾內(nèi)政府主政期間，于1985年相繼投資40億美元用于在東北部地區(qū)建成具有重要戰(zhàn)略意義的百萬(wàn)公頃灌溉地。1999年政府再次注資29億美元加強(qiáng)對(duì)于農(nóng)業(yè)發(fā)展方面的保障，決定將圣弗朗西斯科河河水引入位于東北部地區(qū)的水庫(kù)。二是引入高新技術(shù)，巴西政府希望通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)革新，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化發(fā)展注入新的動(dòng)力。1973年以巴西農(nóng)牧業(yè)研究公司和農(nóng)牧業(yè)技術(shù)推廣公司為代表的科技創(chuàng)新公司，實(shí)現(xiàn)了將科技創(chuàng)新與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相結(jié)合，推動(dòng)巴西農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的快速發(fā)展的目標(biāo)。三是重視森林經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。森林資源作為巴西經(jīng)濟(jì)的支撐在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中處于重要地位。除了天然的環(huán)境優(yōu)勢(shì)之外，政府在發(fā)展森林經(jīng)濟(jì)過(guò)程中對(duì)種植業(yè)、森林業(yè)、運(yùn)輸業(yè)發(fā)揮著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用。建設(shè)之初，開(kāi)發(fā)者忽視客觀規(guī)律，盲目增產(chǎn)、修路，使大面積的森林遭到破壞，面對(duì)這一問(wèn)題，巴西政府積極采取引導(dǎo)居民界定森林產(chǎn)權(quán)、行使森林管理權(quán)等措施，明確規(guī)定，森林與農(nóng)業(yè)種植并重，農(nóng)田區(qū)森林一半保留、不得砍伐，一半種植農(nóng)作物。我國(guó)民族地區(qū)在開(kāi)發(fā)森林資源豐富的貧困地區(qū)時(shí)可以合理借鑒巴西政府與各主體合作的成功減貧模式。

(三)激勵(lì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新

自1980年以來(lái)，巴西政府著手調(diào)整本國(guó)科技發(fā)展，把科技創(chuàng)新納入國(guó)家發(fā)展規(guī)劃，并采取一系列措施逐漸加強(qiáng)企業(yè)和市場(chǎng)在科技創(chuàng)新中的主導(dǎo)地位：(1)建立科技創(chuàng)新與實(shí)踐應(yīng)用機(jī)制，使實(shí)驗(yàn)室與工廠車間接軌，增進(jìn)科技創(chuàng)新成果的產(chǎn)業(yè)化。(2)鼓勵(lì)技術(shù)開(kāi)發(fā)，給予金融服務(wù)方面的優(yōu)惠，例如放寬信貸條件、補(bǔ)貼稅收優(yōu)惠等。在稅收方面：1984年頒布的《科技進(jìn)步法》，闡明了免稅額度與技術(shù)開(kāi)發(fā)研究投入數(shù)額的比例；四年后又頒布實(shí)施了新的工業(yè)政策，降低企業(yè)技術(shù)研發(fā)稅收、免收科技儀器進(jìn)口關(guān)稅。信貸方面，銀行執(zhí)行調(diào)低利率以實(shí)現(xiàn)支持技術(shù)開(kāi)發(fā)，促進(jìn)創(chuàng)新技術(shù)的發(fā)展。《2007—2010年科學(xué)技術(shù)和創(chuàng)新行動(dòng)計(jì)劃》明確提出，要加強(qiáng)生物、國(guó)防、公共安全、航天和能源等戰(zhàn)略領(lǐng)域的創(chuàng)新發(fā)展，并加強(qiáng)和拓展全國(guó)科技創(chuàng)新體系的完善。巴西政府十分重視中小企業(yè)的發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新，政府每年從世界銀行和美洲銀行所獲得的貸款以及本國(guó)銀行的貸款中，都有一大部分投入到中小企業(yè)的發(fā)展中。政府主要扶持以信息技術(shù)為代表的產(chǎn)業(yè)類型，尤其注重中小企業(yè)的發(fā)展態(tài)勢(shì)。據(jù)巴西軟件協(xié)會(huì)(ABES)報(bào)告表明，2007年巴西軟件行業(yè)總體發(fā)展規(guī)模達(dá)111.2億美元，在整個(gè)軟件產(chǎn)業(yè)中，中小企業(yè)占到總體份額的半數(shù)以上，而且國(guó)產(chǎn)軟件在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和國(guó)際市場(chǎng)上均占據(jù)了相當(dāng)一部分的份額。

(四)注重人力資本建設(shè)，為貧困者賦權(quán)增能

巴西盧拉政府時(shí)期，“零饑餓計(jì)劃”和“家庭救助計(jì)劃”是針對(duì)改善貧困者生活水平，具有代表性的政府反貧困政策。

政府實(shí)施的“零饑餓計(jì)劃”當(dāng)中，就特別強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)貧困者衛(wèi)生和受教育的基本權(quán)利建設(shè)，打破貧困家庭的衛(wèi)生教育資源稀缺的惡性循環(huán)。通過(guò)增加貧困者勞動(dòng)收入，減少成人文盲率實(shí)現(xiàn)徹底脫貧。解決貧困問(wèn)題，政府清楚的知道要從根本上打破農(nóng)村土地所有制的束縛，讓農(nóng)民“耕者有其田”，自食其力。

巴西里約熱內(nèi)盧、圣保羅等城市的貧困移民受教育水平低，缺乏專業(yè)技術(shù)和技能，存在大量低收入者和失業(yè)者。在低收入水平家庭當(dāng)中成長(zhǎng)起來(lái)的青年，受到家庭條件和自身情況的制約，沒(méi)有得到優(yōu)質(zhì)教育與技能培訓(xùn)，在競(jìng)爭(zhēng)中處于下游。年輕失業(yè)者占總失業(yè)人口比重60%，而失業(yè)人口當(dāng)中有一半是不到25歲的青年。2003年，巴西政府推出“第一次就業(yè)計(jì)劃”，每年至少要為20萬(wàn)年輕人提供就業(yè)崗位。政府設(shè)立“扶貧勞動(dòng)者基金”，撥?？畈⑹跈?quán)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)對(duì)16-24周歲的年輕人進(jìn)行培訓(xùn)，并要求培訓(xùn)結(jié)束后至少30%的人員找到工作。同時(shí)，若企業(yè)招聘初次求職的年輕人，可獲得政府補(bǔ)貼。根據(jù)巴西勞工部統(tǒng)計(jì)，2003-2005年，該基金撥付勞動(dòng)部資金比1999-2002年增加43%，極大的顯示出政府在提高人力資本和改善就業(yè)方面的決心。而“零饑餓計(jì)劃”中促進(jìn)就業(yè)和為下崗工人提供就業(yè)指導(dǎo)和培訓(xùn)的計(jì)劃都在很大程度給貧困者賦權(quán)增能。

與此同時(shí)，巴西政府實(shí)施的另一項(xiàng)“家庭救助計(jì)劃”中針對(duì)農(nóng)民的“家庭農(nóng)業(yè)計(jì)劃”提供了更多的資金與技術(shù)，農(nóng)民的參與熱情提高，收入大大提升。

三　巴西印第安反貧困責(zé)任主體關(guān)系均衡對(duì)我國(guó)的啟示

巴西反貧困責(zé)任主體關(guān)系均衡的特征給我們提供了很好的啟示，大致有以下方面：

第一，反貧困責(zé)任主體關(guān)系清晰，制定適合自身發(fā)展的科學(xué)道路解決貧困問(wèn)題。一是以政府為主導(dǎo)，明確各主體的反貧困職責(zé)。把解決貧困問(wèn)題上升到國(guó)家重點(diǎn)解決問(wèn)題的行列之中，政府制定相應(yīng)體制機(jī)制并提供資金保障，在實(shí)施中確保政策推行與落實(shí)。二是在與企業(yè)合作過(guò)程中保證區(qū)域協(xié)調(diào)與平衡，以國(guó)家政策措施作為解決貧困地區(qū)的有力舉措，早日實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)化發(fā)展與全面致富。同時(shí)為入駐企業(yè)提供行政、稅收、財(cái)政等方面的優(yōu)惠政策，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增加就業(yè)崗位。在此過(guò)程中，“發(fā)展極”戰(zhàn)略、農(nóng)林經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)等典型做法對(duì)推動(dòng)巴西區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極的作用。政府還鼓勵(lì)企業(yè)組織工作人員管理能力培訓(xùn)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員職業(yè)培訓(xùn)。三是明確個(gè)人無(wú)責(zé)任即無(wú)權(quán)利意識(shí)，提升個(gè)人能力。巴西盧拉政府時(shí)期，實(shí)施的“零饑餓計(jì)劃”和“家庭救助計(jì)劃”在提高貧困者職業(yè)技術(shù)、專業(yè)素質(zhì)方面發(fā)揮了重要作用。政府為個(gè)人提供了人力資本提升的資金與項(xiàng)目，而個(gè)人則是積極增能以獲得更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。四是建設(shè)包括政府組織、企業(yè)、社會(huì)組織三方面?zhèn)鬟f系統(tǒng)，清晰各主體責(zé)任界限，發(fā)揮各自在反貧困中的功能。

巴西政府、企業(yè)、社會(huì)組織與貧困者通過(guò)實(shí)施“發(fā)展極戰(zhàn)略”、“零饑餓計(jì)劃”和“家庭救助計(jì)劃”，開(kāi)發(fā)農(nóng)林經(jīng)濟(jì)，因地制宜的進(jìn)行了開(kāi)發(fā)式扶貧。政府高度重視本國(guó)科技發(fā)展，通過(guò)把科技創(chuàng)新納入國(guó)家發(fā)展規(guī)劃，建設(shè)并提高貧困者人力資源水平，增強(qiáng)其責(zé)任意識(shí)。

第二，就我國(guó)而言，不同地區(qū)的貧困具有各自的特征和原因，必須均衡各責(zé)任主體在貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置、方針制定、政策保障、資金規(guī)模、流向和具體實(shí)施計(jì)劃等方面，發(fā)揮決策和部署作用，政府由以往直接管理經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向?qū)?guó)家宏觀政策的管理以及對(duì)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管理。這樣“抓兩頭”的管理模式，對(duì)于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制變革中的社會(huì)穩(wěn)定具有重要作用和意義。政府通過(guò)發(fā)揮權(quán)威，實(shí)現(xiàn)整合有利資源完成扶貧的最終目標(biāo)。政府要引導(dǎo)企業(yè)主動(dòng)采取措施發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，利用培訓(xùn)教育等手段為貧困者增能，這也是積極型反貧困的核心要義。同時(shí)，企業(yè)在發(fā)展生產(chǎn)、利用政府提供的有利政策基礎(chǔ)上，也要積極開(kāi)發(fā)人力資本，幫助員工提升能力素質(zhì)。而個(gè)人則是變過(guò)去的接受為創(chuàng)造，變被動(dòng)為主動(dòng)，不再等待政府救濟(jì)，而是通過(guò)積極就業(yè)，創(chuàng)造財(cái)富擺脫貧困。因此，均衡反貧困責(zé)任主體關(guān)系也是從救濟(jì)式扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)樵煅椒鲐毜年P(guān)鍵。

[1][法] 桑蒂索.拉丁美洲經(jīng)濟(jì)政策的務(wù)實(shí)性[M].北京：世界知識(shí)出版社, 2009.

[2]孫志祥.美國(guó)的貧困問(wèn)題與反貧困政策述評(píng)[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007(3).

[3]何慧超.美國(guó)和歐洲國(guó)家反貧困政策比較及其對(duì)中國(guó)的啟示[J].中國(guó)民政，2008(9).

Research into the Equalization of Anti-poverty Policy for the Main Body of Brazil’s Welfare Responsibility

LIU Ying

(Teaching Section of Social Management and Culture,CPC School of Inner Mongolia Autonomous Region Committee, Hohhot 010070,China)

Brazil is one of the countries with the largest gap between the rich and the poor in the world. The rapid increase of GDP and total economy did not realize the national common wealth, but caused a serious gap between the rich and the poor. Brazil has a large scale and deep poverty. In this context,the Brazilian government, enterprises and social organizations had taken relevant measures to improve the lives of the poor Indian people.

Brazil; main body of responsibility; anti-poverty policy; equalization

2015-08-28

柳穎(1983-)，女，南京大學(xué)公共管理專業(yè)博士，副教授，研究方向：社會(huì)學(xué)。

F113.9∶C913.7

A

1671-1181(2016)01-0016-04