我國互聯(lián)網(wǎng)彩票業(yè)重啟之路上的法律問題分析

汪千力

(武漢大學(xué)　法學(xué)院，湖北　武漢　430072)

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我國互聯(lián)網(wǎng)彩票業(yè)重啟之路上的法律問題分析

汪千力

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430072)

摘要：我國互聯(lián)網(wǎng)彩票業(yè)在開創(chuàng)了火爆銷售局面后卻突然接到了一紙停業(yè)整頓通知，且并未在今年年初如期拉開重啟大幕。此次專項(xiàng)審查行動(dòng)揭露出了傭金分配失衡、公益金去向不明、“坐私莊”現(xiàn)象頻發(fā)以及未成年人購彩等諸多亂象，同時(shí)也顯示出了《彩票法》缺位狀態(tài)下監(jiān)管工作開展的混亂局面。在重啟前夕，有必要將當(dāng)前暴露出的問題與《彩票法》的制定統(tǒng)一起來，在解決這批問題的同時(shí)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管體制的重組和工作思路的轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：互聯(lián)網(wǎng)；彩票；彩票法；傭金；公益金；監(jiān)管

我國互聯(lián)網(wǎng)彩票業(yè)自2015年2月底開始大面積暫停銷售業(yè)務(wù)以來，在經(jīng)歷了一年多的行業(yè)整頓后，并未在2016年年初傳出坊間普遍猜測(cè)的“重啟”消息。在這暫停銷售的一年多時(shí)間內(nèi)，福利彩票、體育彩票的銷售額均遭受了巨大沖擊。據(jù)資料顯示，2015年全國共銷售彩票3678.84億元，相比上一年度減少144.92億元，下降幅度達(dá)5.6%[1]。2016年作為擁有奧運(yùn)會(huì)、歐洲杯等諸多重量級(jí)賽事的“體育大年”，自然將掀起體育彩票銷售的新一波高潮?；ヂ?lián)網(wǎng)彩票業(yè)能否適時(shí)而有序地重啟，將直接影響新一年度的彩票業(yè)整體銷售額，關(guān)乎“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代背景下的兩大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的融合步伐，同時(shí)也將為今后《彩票法》的制定積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

一、回顧：火爆市場(chǎng)遭遇突然降溫

2014年6月舉行的巴西世界杯在給全中國球迷帶來又一個(gè)足球盛宴的同時(shí)，也促進(jìn)了我國體育彩票業(yè)的快速發(fā)展。隨著智能移動(dòng)設(shè)備的普及、互聯(lián)網(wǎng)彩票業(yè)務(wù)的開展以及球迷人數(shù)的擴(kuò)增，互聯(lián)網(wǎng)彩票業(yè)從彩票銷售總額中分得的“一杯羹食”已不再是一個(gè)小小的數(shù)目。據(jù)資料顯示，2014年全國彩票銷售額為3823.78億元，而互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售額就達(dá)到了850億元，僅競(jìng)彩足球這一票種在世界杯的首個(gè)比賽日便實(shí)現(xiàn)了1.5億元的單日銷量，甚至可以用“火爆”來形容[2]。與此同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)彩票業(yè)的迅猛發(fā)展也吸引了越來越多的博彩網(wǎng)站投資，各類大大小小的彩票經(jīng)營網(wǎng)站如“雨后春筍”般紛紛涌現(xiàn)。截止2014年年底，我國境內(nèi)注冊(cè)的彩票銷售網(wǎng)站數(shù)量已超過300家，世界杯期間，淘寶、騰訊等幾大主要的網(wǎng)絡(luò)彩票銷售商的營業(yè)額達(dá)到了平時(shí)的十倍。世界杯的狂熱將互聯(lián)網(wǎng)體育彩票業(yè)推上了更高的平臺(tái)，以體育彩票為依托，各大彩票銷售網(wǎng)站同時(shí)也在銷售種類中加入了福利彩票的常見彩種，帶動(dòng)了傳統(tǒng)彩票類型的發(fā)展?；ヂ?lián)網(wǎng)彩票業(yè)的發(fā)展在增加彩票總體銷售額的基礎(chǔ)上，還實(shí)現(xiàn)了電信、網(wǎng)絡(luò)、體育、慈善等事業(yè)的新一輪融合，成為了我國“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展戰(zhàn)略中的一支新興力量。

正在社會(huì)各界對(duì)互聯(lián)網(wǎng)彩票業(yè)的發(fā)展前景紛紛叫好時(shí)，監(jiān)管層的整頓行動(dòng)卻在暗中悄悄拉開了序幕。2014年11月，審計(jì)署開展了互聯(lián)網(wǎng)售彩情況全面審計(jì)行動(dòng)，由18個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的特派辦分別負(fù)責(zé)該區(qū)域內(nèi)的售彩資金審計(jì)工作。緊接著，2015年年初，財(cái)政部、民政部、體育總局先后下發(fā)了互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售業(yè)務(wù)審查的有關(guān)文件，由行業(yè)內(nèi)部的自查自糾轉(zhuǎn)變?yōu)槿袠I(yè)接受上級(jí)組織的調(diào)查整頓。這次專項(xiàng)治理行動(dòng)揭露了互聯(lián)網(wǎng)彩票業(yè)在迅猛發(fā)展背后所掩蓋的諸多違法、違規(guī)亂象，自2015年3月起，各大互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售商紛紛宣布無限期暫停自身開展的業(yè)務(wù)。2014年，我國互聯(lián)網(wǎng)彩票業(yè)取得了世界矚目的銷售業(yè)績，卻也在經(jīng)歷了曇花一現(xiàn)式的“火爆”后，突然遭遇到了大幅度降溫。

二、分析：灰色地帶缺乏有效監(jiān)管

我國的互聯(lián)網(wǎng)彩票業(yè)具有誕生晚、發(fā)展迅速、專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)等幾大特點(diǎn)，對(duì)現(xiàn)行有關(guān)法規(guī)及執(zhí)法部門工作機(jī)制提出了新的挑戰(zhàn)。一方面，在法規(guī)制定的層面上，《彩票管理?xiàng)l例》以及《彩票管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》未對(duì)彩票發(fā)行費(fèi)用在省級(jí)彩票中心和網(wǎng)絡(luò)銷售商之間的分配比例，以及公益金跨行政區(qū)域的流動(dòng)性問題做出限定；另一方面，在技術(shù)操作的層面上，現(xiàn)行的監(jiān)管工作難以對(duì)網(wǎng)絡(luò)銷售過程中出現(xiàn)的“坐私莊”及未成年人購彩現(xiàn)象做出積極應(yīng)對(duì)?？梢哉f，互聯(lián)網(wǎng)彩票業(yè)的誕生和成長歷程一直以來處于一個(gè)較為尷尬的灰色地帶。

1.傭金分配失衡

在互聯(lián)網(wǎng)彩票的銷售模式上，各大運(yùn)營商基本上實(shí)行的是一種“移動(dòng)終端購票，省級(jí)彩票中心出票”的“代購”型合作經(jīng)營模式，購票、出票程序同時(shí)進(jìn)行，并以電子交易憑證代替?zhèn)鹘y(tǒng)的紙質(zhì)票據(jù)。在這種合作式的經(jīng)營模式下，彩票銷售傭金的分配比例成為了各銷售平臺(tái)最為關(guān)心的問題。按照現(xiàn)行的行業(yè)規(guī)定，彩票銷售額的50%用于支付獎(jiǎng)金，35%作為公益金上繳國家，剩下的15%作為彩票發(fā)行費(fèi)用(也即俗稱的“傭金”)，在彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)和代銷點(diǎn)之間進(jìn)行分配。一般而言，實(shí)體代銷點(diǎn)所分得的傭金比例在7%左右，而新型互聯(lián)網(wǎng)銷售者所分得的傭金通常會(huì)高于這一數(shù)字，甚至最高達(dá)到了12%。在展現(xiàn)出巨大的銷售潛力后，互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售商在與省級(jí)彩票中心傭金分配的博弈上已開始占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，一些省份的彩票中心已將互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售商視為提升銷售業(yè)績的新“法寶”，在傭金分配協(xié)商中持讓步態(tài)度[3]。在《彩票法》尚未制定的情況下，傭金分配方案呈現(xiàn)出了“市場(chǎng)化”的特點(diǎn)，方案協(xié)商制定的過程中很容易形成彩票中心工作人員與彩票經(jīng)營商串通牟利的局面，造成彩票監(jiān)管部門的腐敗。

2.公益金去向不明

在互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售額呈跨越式增長的情形下，從中按照35%比例提取的公益金的數(shù)額已相當(dāng)可觀。除部分上繳國家統(tǒng)籌外，公益金的剩余部分則留在地方，一些省份的彩票中心為更好地完成銷售目標(biāo)，紛紛與一些大型互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售商簽訂優(yōu)厚的傭金協(xié)議，而本省彩民的公益金，則通過網(wǎng)絡(luò)渠道流入其他省份[4]。公益金跨區(qū)域流失的現(xiàn)象與我國現(xiàn)行的按行政區(qū)域劃分的彩票管理體制相關(guān)。一方面，不受行政區(qū)劃限制的網(wǎng)絡(luò)銷售商為追求更優(yōu)的傭金分配比“待價(jià)而沽”；另一方面，各省彩票中心也在為提升銷售額而不惜一位做出讓步，這樣的局面顯然將違背彩票公益金設(shè)立的初衷。此外，因管理主體繁多(通常是民政、體育以及財(cái)政部門)、使用規(guī)則不明確以及上位監(jiān)管機(jī)制的缺位，留存于地方的彩票公益金極容易遭到挪用。在此次專項(xiàng)審計(jì)行動(dòng)中，山東省就揭露出了濟(jì)南市超出福彩公益金規(guī)定使用范圍，支付市民政局下屬4家福利企業(yè)在職人員“五險(xiǎn)”的違規(guī)操作行徑[5]。

3.“坐私莊”現(xiàn)象頻現(xiàn)

“坐私莊”(也被稱作“吃票”)是全世界博彩界所難以禁止的一種違規(guī)操作現(xiàn)象，通俗而言，即是代銷者收受了彩民的投注資金，卻并未在彩票中心端口完成出票，一旦彩票未中獎(jiǎng)，該投注資金就被代銷者侵吞。按照概率計(jì)算邏輯，中獎(jiǎng)畢竟屬于小概率事件，而中獎(jiǎng)金額與中獎(jiǎng)概率的乘積遠(yuǎn)小于投注總金額，成為“莊家”的代銷者可以對(duì)小額中獎(jiǎng)彩票自行支付獎(jiǎng)金，也可以在巨獎(jiǎng)產(chǎn)生時(shí)通過關(guān)閉網(wǎng)站跑路以逃避支付。以足彩賠率玩法為例，其具有投注大、開獎(jiǎng)快、賠率小、返獎(jiǎng)金額與投注金額掛鉤等特點(diǎn)，彩民不可能僅憑單注彩票贏得大額獎(jiǎng)金，彩票銷售商還可以與域外博彩網(wǎng)站取得聯(lián)系，獲取最新的賠率信息，對(duì)勝負(fù)把握較大的比賽有選擇地“不出票”。因此，賽事競(jìng)猜類彩票成為了“坐私莊”現(xiàn)象的高發(fā)地帶，在我國大大小小300余家彩票銷售網(wǎng)站中，難免會(huì)有漏網(wǎng)之魚出現(xiàn)。

4.未成年人購彩難以限制

現(xiàn)階段我國互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售過程中體現(xiàn)出的另一大問題便是未成年人購彩現(xiàn)象難以得到有效管控。隨著電腦、手機(jī)在低年齡層的日益普及，未成年人只需將其他成年親朋好友的銀行賬戶綁定在注冊(cè)賬號(hào)上，便可以很輕松地完成購彩流程。體育賽事所帶來的激情狂熱不分年齡，但體育彩票銷售的對(duì)象中決不允許有未成年人的身影。一方面，未成年人購彩現(xiàn)象的頻發(fā)與各經(jīng)營者為追求銷售額而不加區(qū)分的廣告投放有密切聯(lián)系；另一方面，互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售中個(gè)人真實(shí)身份信息的審核機(jī)制的缺失也為未成年人購彩現(xiàn)象的發(fā)生提供了便利。在《彩票法》尚未制定的情況下，對(duì)于向未成年人售賣彩票的現(xiàn)象缺乏嚴(yán)厲有效的監(jiān)督、制裁機(jī)制，那些秉承著“追求利潤最大化”經(jīng)營理念的互聯(lián)網(wǎng)彩票銷商便有可能會(huì)在銷售過程中忽視這一方面的監(jiān)管。與此同時(shí)，因法制宣傳的不到位，一些家庭對(duì)家中未成年子女的購彩現(xiàn)象也會(huì)秉持放任姿態(tài)，“孩子喜歡看球，暑假花點(diǎn)零花錢買幾注彩票就當(dāng)娛樂一下?！?/p>

三、建議：《彩票法》的立法展望

迄今為止，我國彩票發(fā)行、監(jiān)管工作所依據(jù)的高層級(jí)規(guī)范性文件僅有國務(wù)院頒布的《彩票管理?xiàng)l例》，以及財(cái)政部、民政部、體育總局聯(lián)合制定的《彩票管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》等部門規(guī)章，整個(gè)規(guī)則體系的效力層次相對(duì)較低，在實(shí)際操作中還常常出現(xiàn)同效力層級(jí)的部門規(guī)章之間發(fā)生沖突的現(xiàn)象[6]。按照前文的分析思路，在技術(shù)水平一定的前提下，不同的制度安排仍可以帶來不同的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效果。在互聯(lián)網(wǎng)彩票業(yè)拉開重啟大幕的前夕，有必要結(jié)合新時(shí)期彩票銷售中暴露出的問題，對(duì)今后《彩票法》立法工作中互聯(lián)網(wǎng)彩票業(yè)部分從法律規(guī)則和法律原則兩個(gè)層面提出幾點(diǎn)建議。

1.出臺(tái)準(zhǔn)入機(jī)制

目前我國300多家互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售商所開展的大多都是一種具有“代購”性質(zhì)的營銷活動(dòng)，僅有“500彩票網(wǎng)”和“中國競(jìng)彩網(wǎng)”等幾家網(wǎng)站獲得了有關(guān)部門頒發(fā)的營業(yè)許可，真正具備完整意義上彩票銷售資格。在全行業(yè)停業(yè)整頓的這一年多時(shí)間內(nèi)，仍然有一些小型彩票銷售網(wǎng)站通過與實(shí)體代銷點(diǎn)建立聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)了由網(wǎng)絡(luò)中心出票到實(shí)體代銷點(diǎn)出票的模式轉(zhuǎn)變，可以說互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售這一領(lǐng)域依然是暗流涌動(dòng)。因此，《彩票法》的制定應(yīng)當(dāng)重新考慮發(fā)放互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售牌照的問題，可以對(duì)擁有良好銷售記錄，并且沒有違法違規(guī)操作行為的網(wǎng)站有限制地發(fā)放運(yùn)營牌照，以改變傳統(tǒng)的“代購”格局。這樣一種嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，一方面可以在運(yùn)營資質(zhì)上實(shí)行嚴(yán)格把控，以減少“坐私莊”及未成年人購彩現(xiàn)象的發(fā)生頻率；另一方面還有助于形成良好的市場(chǎng)競(jìng)爭局面，增加傭金分配和公益金使用的透明度。

2.制定分成細(xì)則

現(xiàn)階段互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售商在與省級(jí)彩票中心的對(duì)話中處于強(qiáng)勢(shì)地位，對(duì)于按彩票銷售額15%留存的傭金分配享有更加主動(dòng)的話語權(quán)，一定程度上助長了區(qū)域間傭金分配失衡、公益金流失他省等亂象?，F(xiàn)行的《彩票管理?xiàng)l例》和《彩票管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》對(duì)于傭金的分配僅做了原則上的規(guī)定，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)銷售商與彩票中心的分配比例沒有進(jìn)行明文限制，彩票傭金分配格局呈現(xiàn)出“市場(chǎng)化”的發(fā)展特點(diǎn)。因此，在進(jìn)行相關(guān)立法工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)確立傭金分配比例的上、下限，以略高于實(shí)體銷售點(diǎn)7%的分配比例，至高不超過10%為宜，并允許各省網(wǎng)絡(luò)中心結(jié)合當(dāng)前本省范圍內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售的總體情況，在每一年度浮動(dòng)制定具體的分配方案，呈上級(jí)監(jiān)管部門批準(zhǔn)備案。

3.統(tǒng)一監(jiān)管體制

經(jīng)過多年的發(fā)展，我國已形成了福利彩票與體育彩票銷售并行的格局，并分別由民政部與國家體育總局分別負(fù)責(zé)福利彩票和體育彩票的發(fā)行、銷售和監(jiān)管工作。在這樣一種“各自為營”的運(yùn)行體系中，彩票銷售管理工作的具有極大的封閉性，包括廣大彩民在內(nèi)的外部監(jiān)督力量難以有效介入，監(jiān)管者對(duì)內(nèi)部信息的披露常常是諱莫如深。各部門對(duì)銷售工作中暴露出的問題實(shí)行的是一種內(nèi)部自我監(jiān)管的工作模式，在公益金遭到挪用等問題發(fā)生時(shí)，成為了“自己案件的法官”。因此，在進(jìn)行《彩票法》立法創(chuàng)設(shè)時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)彩票的經(jīng)營、監(jiān)管兩條線作必要區(qū)分，賦予獨(dú)立于民政、體育的專門部門以監(jiān)管職權(quán)，將福彩、體彩、實(shí)體售彩以及互聯(lián)網(wǎng)售彩的監(jiān)管機(jī)制納入統(tǒng)一渠道，并嚴(yán)格按照《政府信息公開條例》增加彩票銷售、分成、公益金適用等重要數(shù)據(jù)信息的透明度，接受社會(huì)監(jiān)督。

4.保護(hù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的到來，以網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)為依托而實(shí)現(xiàn)的傳統(tǒng)行業(yè)快捷疊加將有助于進(jìn)一步開發(fā)經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)生動(dòng)力，快速崛起的互聯(lián)網(wǎng)彩票業(yè)正是順應(yīng)了國家新一輪發(fā)展戰(zhàn)略的時(shí)代產(chǎn)物。在該行業(yè)誕生初期，各類違規(guī)操作現(xiàn)象的出現(xiàn)是商家創(chuàng)新探索的超前性與監(jiān)管體制的滯后性發(fā)生沖擊的結(jié)果，部分網(wǎng)絡(luò)銷售商在進(jìn)行營銷活動(dòng)時(shí)難免會(huì)在無意中觸及到法律的“紅線”。法律制定的目的始終在于保護(hù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在對(duì)全行業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格整頓的同時(shí)，不能因力度把握不當(dāng)而打消了商家提升銷售業(yè)績的積極性。因此，《彩票法》制定應(yīng)當(dāng)秉承“保護(hù)先行、打擊為輔”的立法原則。允許各省市彩票監(jiān)管部門結(jié)合本地區(qū)實(shí)際工作情況，制定具體工作細(xì)則，對(duì)重大違法、違規(guī)經(jīng)營者予以嚴(yán)格懲戒，對(duì)輕微違規(guī)者予以督促整改，對(duì)優(yōu)秀運(yùn)營商的營銷模式加以表彰，在行業(yè)內(nèi)部予以推廣，并將考核結(jié)果定期公布于眾，從而有序引導(dǎo)整個(gè)互聯(lián)網(wǎng)彩票業(yè)的健康發(fā)展。

互聯(lián)網(wǎng)彩票業(yè)的發(fā)展就像一條大河，河的左岸是資本流通，右岸是法律監(jiān)督，上游是國家對(duì)促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)增長的孜孜追求，下游是彩票行業(yè)市場(chǎng)運(yùn)作的嚴(yán)格監(jiān)管。自2001年我國第一次開展互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售的實(shí)踐以來，互聯(lián)網(wǎng)彩票業(yè)已經(jīng)歷了大大小小一共5次的停業(yè)整改行動(dòng)。每一次整改工作貌似已經(jīng)解決了眼下所有的問題，卻似乎又始終跟不上彩票市場(chǎng)發(fā)展的時(shí)代步伐。針對(duì)目前互聯(lián)網(wǎng)彩票業(yè)所呈現(xiàn)出的巨大發(fā)展?jié)摿Γ斜匾雠_(tái)一部高效力層級(jí)的《彩票法》，為當(dāng)前的運(yùn)營、監(jiān)管工作提供指導(dǎo)，此次重啟之路上的工作重點(diǎn)便放在了“出臺(tái)準(zhǔn)入機(jī)制”、“制定分成細(xì)則”以及“統(tǒng)一監(jiān)管體制”三個(gè)方面，同時(shí)也必須以法律原則的形式將傳統(tǒng)的“懲戒為主”的工作思路轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨Ｗo(hù)先行、打擊為輔”，力爭為今后我國互聯(lián)網(wǎng)彩票業(yè)的蓬勃發(fā)展開創(chuàng)新的局面?？梢灶A(yù)見，經(jīng)過長時(shí)間休整的我國互聯(lián)網(wǎng)彩票業(yè)會(huì)在不久的將來迎來更加規(guī)范的發(fā)展空間。

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(責(zé)任編輯：陳道斌)

Analysis of Legal Problems in the Restart Way to China’s Internet Lottery

WANG Qianli

(School of Law， Wuhan University， Wuhan 430072， China)

Abstract：China’s Internet lottery industry had created a booming market in 2014， however， it suddenly received a notice of stopping the business for a internal reflection， which is still in function at the beginning of this year. This special review action has revealed some chaotic phenomenons like the unbalance of commission distribution， the uncounted public welfare fund， the existence of private banker， selling lottery to juveniles and many other problems that happened because of the absence of Lottery Law. Before the restart， these problems should be bounded with the Lottery Law’s legislation. The lottery supervision system should be reconstructed， and the work ideas should be switched as well.

Key words：Internet； Lottery； Lottery Law； Commission； Public welfare fund； Supervision

收稿日期：2016-03-19；

修訂日期：2016-04-12

作者簡介：汪千力(1992— )，男，湖北武漢人，武漢大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

中圖分類號(hào)：D912.29

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：2095-4476(2016)04-0045-04