資源型地區(qū)政治生態(tài)的生成邏輯與治理路徑

張少停

(山西大學(xué)，山西 太原 030006)

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資源型地區(qū)政治生態(tài)的生成邏輯與治理路徑

張少停*

(山西大學(xué)，山西 太原 030006)

我國(guó)資源密集型地區(qū)依靠資源稟賦推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也暴露出嚴(yán)重的腐敗問(wèn)題，官商一體政治生態(tài)是資源型地區(qū)腐敗問(wèn)題的癥結(jié)所在。資源型地區(qū)官商一體政治生態(tài)一方面源于其歷史悠久的官商文化；另一方面源于現(xiàn)實(shí)不合理的產(chǎn)權(quán)制度，資源權(quán)屬不清晰導(dǎo)致利益被分割，所有權(quán)虛置導(dǎo)致管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“私營(yíng)化”，行政官員通過(guò)資源型企業(yè)攫取了大量的不當(dāng)利益，從而形成了官商一體的政治生態(tài)。由此引發(fā)了生態(tài)環(huán)境惡化、社會(huì)矛盾叢生、利益沖突不斷、治理難度加大等問(wèn)題?，F(xiàn)階段，亟需通過(guò)理清礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系、推動(dòng)資源市場(chǎng)去行政化以及建立收益共享機(jī)制等措施，重構(gòu)益于促進(jìn)資源型地區(qū)健康發(fā)展的良性政治生態(tài)。。

資源型地區(qū)；政治生態(tài)；資源產(chǎn)權(quán)；官商一體

在資源型地區(qū)，基于豐富的資源開(kāi)采、生產(chǎn)以及銷售而產(chǎn)生的官商勾結(jié)，官商一體的塌方式腐敗，是導(dǎo)致我國(guó)政治生態(tài)惡化的主要表現(xiàn)之一。所謂官商一體是指官員與商人以違反法律的手段，在商業(yè)經(jīng)營(yíng)、資源分配等活動(dòng)中形成權(quán)力與利益的交換關(guān)系，其結(jié)果是個(gè)別官員和商人為達(dá)到個(gè)人利益侵害公共利益。[1]官商一體現(xiàn)象古已有之，是中國(guó)政治生態(tài)中的一大頑疾。官商一體不可避免地跟官吏貪腐和政治黑暗勾連，成為一朝一代人亡政息的重要因素。如晚清的捐官制度，使得所謂紅頂商人盛極一時(shí)，加速了滿清的滅亡。當(dāng)年國(guó)民黨倒臺(tái)，即是官商一體導(dǎo)致盡失民心所致。[2]從近年來(lái)落馬官員的案例中也不難發(fā)現(xiàn)，腐敗背后幾乎都隱藏著官商勾結(jié)、權(quán)力尋租的內(nèi)在因素。“勾肩搭背”的官商一體現(xiàn)象，特別是以山西省為典型的資源型地區(qū)更是出現(xiàn)了令人震驚的塌方式腐敗，嚴(yán)重侵蝕了我國(guó)的政治生態(tài)，對(duì)黨的威信、政府公信力造成了極其惡劣的影響。因此，重構(gòu)資源型地區(qū)的官商關(guān)系，優(yōu)化資源型地區(qū)的政治生態(tài)，成為資源型地區(qū)乃至全國(guó)性的課題。

一、資源型地區(qū)政治生態(tài)的生成邏輯

在我國(guó)，官商一體現(xiàn)象由來(lái)已久，是傳統(tǒng)中國(guó)政治生態(tài)惡化的主要表現(xiàn)之一，雖然在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，官商一體的政治生態(tài)曾隱匿了一段時(shí)期，但體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期又開(kāi)始出現(xiàn)，在資源型地區(qū)官商一體尤為嚴(yán)重。

(一)資源型地區(qū)政治生態(tài)的歷史與現(xiàn)實(shí)邏輯

戰(zhàn)國(guó)時(shí)期衛(wèi)國(guó)大商人呂不韋開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)官商一體的先例，在他看來(lái)，種田收益不過(guò)數(shù)倍，貨物買賣的收益最多百倍，如果能夠扶立一國(guó)之君，通過(guò)掌握國(guó)家大權(quán)而取得收益，這是一本萬(wàn)利的大買賣。自呂不韋始，中國(guó)出現(xiàn)了官商結(jié)合或官商一體的奇特政治生態(tài)。然而在封建時(shí)代，“重本抑末”是大部分封建王朝的基本國(guó)策，商人長(zhǎng)期處在社會(huì)階層的末位。不過(guò)，在宋元時(shí)代，這種狀況發(fā)生了一定的變化。為了增加財(cái)政收入，宋代統(tǒng)治者開(kāi)始鼓勵(lì)發(fā)展手工業(yè)和商業(yè)，商人的地位也有所提高。元代重視商品貿(mào)易，商人空前活躍，地位遠(yuǎn)超平民，[3]高官得坐者也不乏其人。明代以來(lái)，商品經(jīng)濟(jì)空前發(fā)展，國(guó)家對(duì)商人的限制逐漸放松，隨著經(jīng)濟(jì)積累的增多，一些商人開(kāi)始通過(guò)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作打通和官府的通道，社會(huì)地位漸漸得到了提高，出現(xiàn)了以晉商、徽商為代表的官商合體家族，對(duì)當(dāng)時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)產(chǎn)生了巨大的影響。民國(guó)時(shí)期的“四大家族”更是官商一體的“典范”，并最終導(dǎo)致國(guó)民黨喪失人心而倒臺(tái)。在改革開(kāi)放之初的90年代，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不完善，法治不健全，官商勾結(jié)以及官商一體也是非常普遍，惡化了當(dāng)時(shí)的政治生態(tài)。有學(xué)者早已提醒過(guò)，“切莫誤入官商一體的歧途”，“廠長(zhǎng)、經(jīng)理兼任黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)弊端多”。21世紀(jì)以來(lái)，尤其在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域，官商勾結(jié)、官商一體現(xiàn)象更加嚴(yán)重，成為我國(guó)政治生態(tài)狀況堪憂的根源之一。

根據(jù)發(fā)生學(xué)原理，資源型地區(qū)是指該地區(qū)的生產(chǎn)和發(fā)展與當(dāng)?shù)刭Y源開(kāi)發(fā)有密切關(guān)系。隨著資源開(kāi)采力度的不斷加大，對(duì)當(dāng)?shù)厝嗣竦纳a(chǎn)、生活和生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重危害。為了繼續(xù)維持對(duì)礦產(chǎn)資源的利益索取權(quán)，礦產(chǎn)資源采掘上與當(dāng)?shù)毓賳T勾結(jié)在一起，不斷惡化當(dāng)?shù)氐恼紊鷳B(tài)。在這些因素的疊加下，資源型地區(qū)的生態(tài)、政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)互相影響，各種問(wèn)題相互疊加，致使轉(zhuǎn)型發(fā)展遙遙無(wú)期。普遍的邏輯是良好的資源稟賦，特別是優(yōu)質(zhì)豐富的礦產(chǎn)資源是資源型地區(qū)工業(yè)化起步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)和“引擎”，[4]而目前在我國(guó)資源型地區(qū)遭遇到的“資源詛咒”現(xiàn)象值得反思。

首先，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政企關(guān)系。改革開(kāi)放前，我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，在國(guó)家全面壟斷資源配置的產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)下，國(guó)有資源型企業(yè)受政府領(lǐng)導(dǎo)，由政府管理和控制，其管理機(jī)構(gòu)由政府組建，管理人員由政府任命。礦產(chǎn)資源開(kāi)采的主要目標(biāo)是為國(guó)家工業(yè)化提供原材料。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家壟斷了礦產(chǎn)資源的生產(chǎn)、交換、消費(fèi)、分配等各個(gè)環(huán)節(jié)，把各種指標(biāo)下達(dá)給國(guó)有資源型企業(yè)，企業(yè)只需要按照計(jì)劃完成指標(biāo)即可，由于不存在任何市場(chǎng)交易行為，企業(yè)成了政府的附屬。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政企關(guān)系有如下表現(xiàn)：其一，資源配置權(quán)力掌握在各級(jí)行政部門及其官員手里，礦產(chǎn)資源完全按照國(guó)家工業(yè)化建設(shè)指標(biāo)和居民生活的部分需要進(jìn)行有計(jì)劃開(kāi)采和無(wú)償使用，這些礦產(chǎn)資源大都有固定的供應(yīng)對(duì)象。其二，國(guó)有重點(diǎn)礦產(chǎn)企業(yè)和地方國(guó)有礦產(chǎn)企業(yè)都僅僅是生產(chǎn)組織，其行為動(dòng)機(jī)是完成國(guó)家計(jì)劃的開(kāi)采任務(wù)，并不從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。因此，在資源領(lǐng)域很難形成特殊的利益集團(tuán)。其三，國(guó)有資源型企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和職工的工資與行政級(jí)別和生產(chǎn)任務(wù)掛鉤，政府行政官員與企業(yè)官員的關(guān)系與資源開(kāi)采任務(wù)和指標(biāo)密切相關(guān)。生產(chǎn)任務(wù)能否完成，直接關(guān)系到國(guó)家計(jì)劃目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，也是決定政府官員、企業(yè)官員和職工工資的關(guān)鍵因素。最后，礦產(chǎn)資源開(kāi)采任務(wù)是由國(guó)家根據(jù)企業(yè)規(guī)模和當(dāng)時(shí)的技術(shù)條件確定，并委托給國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)執(zhí)行，資源價(jià)格由國(guó)家統(tǒng)一確定。沒(méi)有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，也不存在利潤(rùn)壓力，不會(huì)出現(xiàn)資源掠奪式開(kāi)采的問(wèn)題。

由上可見(jiàn)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與經(jīng)營(yíng)完全由國(guó)家壟斷，在資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域基本上不存在權(quán)力尋租的空間，也不會(huì)出現(xiàn)官商勾結(jié)謀取私利的腐敗現(xiàn)象。然而，在這種體制下，盡管不存在官商一體、官商勾結(jié)的政治生態(tài)問(wèn)題，但存在官商一體的“基因”，一有條件就會(huì)生根發(fā)芽。

其次，不完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的官商關(guān)系。改革開(kāi)放之初，在先富帶后富理念的指導(dǎo)下，國(guó)家為了讓資源豐富的地區(qū)依靠資源富裕起來(lái)，出臺(tái)了“有水快流”的政策。政策初衷是，在資源領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)讓出一部分資源讓群眾開(kāi)采，由國(guó)有企業(yè)向他們提供技術(shù)指導(dǎo)，國(guó)家也可以獲得部分稅收收入。此后，在許多國(guó)有企業(yè)的邊沿、外圍、小礦脈等無(wú)法使用大型機(jī)械開(kāi)采的礦產(chǎn)資源都讓予私人開(kāi)采。有了“有水快流”的政策支持，再加上“GDP”主義至上的政績(jī)觀，地方政府也大力支持私人辦礦。雖然地方政府不能直接參與國(guó)有礦產(chǎn)資源的利益分配，卻可以獲得一定的財(cái)政收入。地方官員無(wú)視開(kāi)采規(guī)律，熱衷追求短期效益，放任私采濫挖。這一時(shí)期，資源型地區(qū)依賴礦產(chǎn)資源大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，產(chǎn)生了一系列的負(fù)面影響，特別是生態(tài)破壞、環(huán)境污染以及頻繁發(fā)生的礦難，嚴(yán)重影響了礦區(qū)居民的生產(chǎn)和生活，制約了資源型地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展。

再者，“政府的特許、配額、許可證、批準(zhǔn)、同意、特許權(quán)分配——這些密切相關(guān)的詞的每一個(gè)都意味著由政府造成的任意或人為的稀缺”。[5]“有水快流”的政策是在沒(méi)有建立完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下出臺(tái)的，政府不但擁有礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，而且壟斷了礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)權(quán)、管理權(quán)以及經(jīng)營(yíng)權(quán)，由此給權(quán)力尋租留下了巨大的操作空間。

因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不完善的條件下，政府對(duì)資源的高度控制和人們追求利益的強(qiáng)烈沖動(dòng)相互結(jié)合、交織、疊加在一起，形成了極具資源型地區(qū)特色的官商一體現(xiàn)象，無(wú)視生態(tài)環(huán)境、無(wú)視公共利益、無(wú)視道德法律等破壞政治生態(tài)的行為也就難以避免。

(二)資源型地區(qū)政治生態(tài)產(chǎn)權(quán)與政治邏輯

產(chǎn)生資源型地區(qū)官商一體政治生態(tài)的現(xiàn)實(shí)因素主要有三個(gè)方面：一是制度因素。由于產(chǎn)權(quán)權(quán)屬不清導(dǎo)致資源利益被地方和部門利益分割，管理機(jī)制不完善為權(quán)力尋租制造了空間，所有權(quán)虛置導(dǎo)致政府和礦企背離公共利益；二是市場(chǎng)因素。政府通過(guò)行政審批等干預(yù)手段導(dǎo)致礦權(quán)市場(chǎng)難以形成，滯后的礦權(quán)市場(chǎng)建設(shè)導(dǎo)致礦權(quán)出讓機(jī)制難以建構(gòu)并有效運(yùn)轉(zhuǎn)，利益分配和財(cái)稅體制不合理造成地方政府過(guò)于看重地方利益和部門利益；三是政策因素。資源稅收依據(jù)不當(dāng)引發(fā)資源型企業(yè)投機(jī)行為，資源整合政策不穩(wěn)定加劇權(quán)力尋租，行政指令的隨意性強(qiáng)化官商一體關(guān)系。

一是產(chǎn)權(quán)界限模糊使官商一體成為可能。當(dāng)前，我國(guó)資源市場(chǎng)存在的突出問(wèn)題之一是產(chǎn)權(quán)界線模糊。產(chǎn)權(quán)制度的起源與資源的稀缺性有關(guān)。資源稀缺性的特點(diǎn)決定了資源需要一套法律上完善并且強(qiáng)有力的產(chǎn)權(quán)制度，否則在資源的開(kāi)發(fā)和利用過(guò)程當(dāng)中，必將產(chǎn)生資源的濫用，更為重要的是產(chǎn)權(quán)不清引發(fā)各利益主體之間的矛盾和沖突，并有可能出現(xiàn)以暴力手段來(lái)占有和維護(hù)排他性產(chǎn)權(quán)。[6]產(chǎn)權(quán)不清晰為官員權(quán)力尋租提供了機(jī)會(huì)，為商人以不正當(dāng)手段獲取資源提供了條件，進(jìn)而造成市場(chǎng)配置資源失靈，權(quán)力配置資源盛行。因此，資源產(chǎn)權(quán)不清晰是導(dǎo)致官商一體的根本原因。

礦產(chǎn)資源權(quán)屬不清晰導(dǎo)致資源權(quán)益被分割。我國(guó)是社會(huì)主義公有制國(guó)家，按法律規(guī)定，礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，也就是全民所有，而所有權(quán)的行使主體是國(guó)務(wù)院。但具體到操作層面并非如此，從國(guó)務(wù)院到地方各級(jí)政府之間產(chǎn)權(quán)界線不清晰。國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，缺乏明確的人格化責(zé)任主體，實(shí)際上中央政府和地方政府之間形成了“委托——代理”關(guān)系。在委托代理過(guò)程中，國(guó)務(wù)院、地方各級(jí)政府分別扮演了礦產(chǎn)資源所有權(quán)的代表者、開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的參與者和實(shí)施者的角色。資源規(guī)劃的編制、資源政策的制定以及資源利用與保護(hù)的宏觀調(diào)控屬于國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)，最為重要的審批發(fā)證工作由省級(jí)行政主管部門負(fù)責(zé)，兼具地方立法和礦產(chǎn)資源合理利用、保護(hù)與監(jiān)督。而資源補(bǔ)償費(fèi)的征收、較小規(guī)模礦產(chǎn)資源的審批發(fā)證工作則由市縣級(jí)煤炭行政主管部門負(fù)責(zé)，并負(fù)有資源的合理利用和保護(hù)監(jiān)督的責(zé)任。從以上分析不難發(fā)現(xiàn)，資源所有權(quán)收益實(shí)際上是被地方和部門所分割，國(guó)家所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上未能得到真正體現(xiàn)，在法治規(guī)則還未成為調(diào)整利益主體之間關(guān)系的主要方式之前，地方政府、以及各利益集團(tuán)甚至個(gè)人合謀分割了礦產(chǎn)資源的全部利益。

管理機(jī)制不完善導(dǎo)致管理失效。在礦產(chǎn)資源管理中，分級(jí)管理的方式是除了“委托——代理”式管理的另外一種重要管理方式。首先，資源管理權(quán)和開(kāi)發(fā)權(quán)由各類資源管理部門接受國(guó)務(wù)院委托進(jìn)行管理，資源勘探權(quán)和開(kāi)采權(quán)則由各級(jí)地方政府受資源管理部門委托進(jìn)行管理，資源審批權(quán)和監(jiān)督權(quán)則由地方資源管理部門受各級(jí)地方政府委托來(lái)施行。這種層層委托、分級(jí)管理的關(guān)系，由于缺乏相應(yīng)的“約束——激勵(lì)”機(jī)制，加上中央目標(biāo)和地方目標(biāo)不同，最終產(chǎn)生了利益分割和利益沖突。其次，由于分稅制的財(cái)政稅收分配政策和“GDP”的考核機(jī)制，導(dǎo)致國(guó)家利益在地方利益面前被地方政府拋棄，使得中央目標(biāo)的代理失效。中央委托、授權(quán)地方的礦產(chǎn)資源管理模式，事實(shí)上造就了地方政府集所有權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)于一身，為官商勾結(jié)或官商一體創(chuàng)造了良好的土壤條件。[7]

所有權(quán)虛置導(dǎo)致管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“私營(yíng)化”。對(duì)于國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)，礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，采礦企業(yè)只負(fù)責(zé)按計(jì)劃指標(biāo)完成生產(chǎn)任務(wù)，無(wú)須負(fù)責(zé)資源開(kāi)采的成本增值、收益分配和地下資源生態(tài)保護(hù)。因財(cái)政來(lái)源主要是集體或個(gè)體小煤礦，不參與國(guó)有礦產(chǎn)的利益分配，在“有水快流”的政策下，地方政府為追求地方財(cái)政收入，因而支持開(kāi)辦小型礦廠的積極性很高。在這種情況下，地方官員很可能會(huì)與國(guó)有企業(yè)達(dá)成一致，對(duì)集體或個(gè)人在國(guó)有礦產(chǎn)周邊違規(guī)開(kāi)辦小礦視而不見(jiàn)。在礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中，作為所有權(quán)主體的國(guó)家沒(méi)有獲得資源所有權(quán)收益，作為管理權(quán)主體的地方政府也沒(méi)有獲得資源使用權(quán)收益，礦產(chǎn)資源的巨大經(jīng)濟(jì)利益被實(shí)際開(kāi)采者和經(jīng)營(yíng)者的企業(yè)和個(gè)人攫取了，[8]礦區(qū)生活的群眾則少量收益。可見(jiàn)，各級(jí)地方政府通過(guò)手中的資源管理權(quán)、企業(yè)和個(gè)人通過(guò)具體的資源經(jīng)營(yíng)權(quán)在礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中出于追求自身利益的動(dòng)機(jī)而忽視了國(guó)家利益和公共利益。

二是礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)不規(guī)范為官商一體埋下隱患。地方政府通過(guò)增設(shè)管理機(jī)構(gòu)強(qiáng)化和擴(kuò)大公共資源管控權(quán)，在監(jiān)管和控制煤礦的審批、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)過(guò)程中形成龐大的利益鏈條。以煤礦從成立到運(yùn)營(yíng)所需要的“六證”為例，《煤炭經(jīng)營(yíng)資格證》的審批權(quán)屬于安監(jiān)局，《采礦許可證》的審批權(quán)屬于國(guó)土局，《經(jīng)營(yíng)許可證》的審批權(quán)屬于工商和稅務(wù)部門等。煤炭的經(jīng)營(yíng)與政府采購(gòu)、物價(jià)、供應(yīng)、質(zhì)檢、安檢、稱重、財(cái)務(wù)等部門密切相關(guān)。企業(yè)要想獲得資源開(kāi)采權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)需要邁過(guò)一道又一道坎，疏通一道又一道關(guān)，權(quán)力尋租的空間非常大，[9]官商勾結(jié)、官商一體就不難理解了。

對(duì)于官員來(lái)說(shuō)，面對(duì)巨大的利益誘惑，普遍通過(guò)各種方式參與礦產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。盡管中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)禁止政府官員參與礦產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，但高額的利潤(rùn)回報(bào)使中央的禁令成為一紙空文，地方官員通過(guò)入股、委托他人辦礦等方式，成為地方煤礦的實(shí)際受益者和最大受益者。部分官員利用手中的采礦許可權(quán)、開(kāi)采審批權(quán)收取企業(yè)的賄賂，放寬對(duì)企業(yè)的監(jiān)管，甚至非法侵占國(guó)有礦產(chǎn)資源，違法幫助企業(yè)偷稅漏稅，置普通群眾與公共利益于不顧。

再者，產(chǎn)權(quán)政策不合理促使企業(yè)綁架政府。企業(yè)往往利用資源稅收政策漏洞采取投機(jī)行為。我國(guó)的礦產(chǎn)資源稅征收不是以實(shí)際擁有量為依據(jù)征稅，而是依據(jù)資源的生產(chǎn)量和銷售量征稅，礦產(chǎn)企業(yè)不用為其占有的資源負(fù)責(zé)，只需為開(kāi)采的資源交稅即可，從而造成了哈丁提出的“公地悲劇”，因此，礦產(chǎn)企業(yè)的行為動(dòng)機(jī)必然是以短時(shí)間內(nèi)的利益最大化，而忽視資源開(kāi)采帶來(lái)的負(fù)外部成本。在資源型地區(qū)，地方經(jīng)濟(jì)命脈掌握在礦商手中，政府治理不得不以資源型企業(yè)為主體，并迎合礦商的需求。

行政化的礦產(chǎn)整合政策制造尋租空間。朝令夕改的資源產(chǎn)權(quán)改革政策導(dǎo)致企業(yè)一方面依附政府官員進(jìn)行掠奪式開(kāi)采，另一方面依附官員整合資源。山西省的煤礦整合標(biāo)準(zhǔn)2004年為9萬(wàn)噸/年，[10]2006年為30萬(wàn)噸/年，[11]2009年為90萬(wàn)噸/年。[12]這種政策變化盡管在減少煤炭安全隱患、提升煤礦技術(shù)水平方面做出過(guò)重要貢獻(xiàn)，但也增加了行政權(quán)力向煤礦進(jìn)行權(quán)力尋租的空間。

行政指令的隨意性強(qiáng)化了官商一體關(guān)系。在山西，為了躲避責(zé)任以及降低治理成本，大多數(shù)地方政府往往通過(guò)最簡(jiǎn)單的手段處理煤礦安全事故，即只要某個(gè)地方發(fā)生礦難，無(wú)論什么原因，這一地方的全部煤礦都被關(guān)閉，由此導(dǎo)致很多企業(yè)都被無(wú)辜牽連。小礦的違規(guī)審批和生產(chǎn)，必然的結(jié)果是安全事故難以避免，企業(yè)也因此經(jīng)常性停工停產(chǎn)，利益損失嚴(yán)重。再加上我國(guó)的資源市場(chǎng)機(jī)制不完善，礦企應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，對(duì)政府依賴性較強(qiáng)。在這種情況下，企業(yè)大多通過(guò)向政府官員尋租的方式明停暗開(kāi)，以減少損失。地方政府官員也有意無(wú)意擴(kuò)大關(guān)停范圍，坐收不當(dāng)利益。

二、資源型地區(qū)政治生態(tài)的不良后果

恩格斯說(shuō)過(guò)，“我們不要過(guò)分陶醉于我們對(duì)自然界的勝利。對(duì)于每一次這樣的勝利，自然界都報(bào)復(fù)了我們”。[13]由于官商一體的政治生態(tài)，自然資源由此成了地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的“詛咒”，引發(fā)了生態(tài)環(huán)境惡化、社會(huì)矛盾叢生、利益沖突不斷等諸多不良后果，嚴(yán)重威脅到資源型地區(qū)居民的生存狀態(tài)和社會(huì)的安全穩(wěn)定，必須加以重視。

(一)生態(tài)惡化威脅居民生存

礦產(chǎn)資源開(kāi)采本身就是一種對(duì)地質(zhì)和生態(tài)環(huán)境有一定破壞的產(chǎn)業(yè)類型，由于企業(yè)過(guò)于追求經(jīng)濟(jì)利益，而政府又缺乏有效的監(jiān)督和監(jiān)管，企業(yè)肆無(wú)忌憚的掠奪，必然導(dǎo)致生態(tài)破壞和地質(zhì)災(zāi)害越來(lái)越嚴(yán)重。如煤炭含量豐富的山體被采空后引發(fā)地面塌陷，長(zhǎng)期開(kāi)采而又缺乏保護(hù)措施導(dǎo)致植被破壞、水土流失等，最為嚴(yán)重的后果是礦區(qū)居民的生產(chǎn)生活條件被破壞。煤炭開(kāi)采過(guò)程產(chǎn)生的工業(yè)污水導(dǎo)致礦區(qū)居民生活用水被污染，土壤被污染，采礦留下的大量尾礦固體廢料等，嚴(yán)重威脅到礦區(qū)居民的生命財(cái)產(chǎn)安全。據(jù)專家估計(jì)，山西每年因挖煤遭受的損失高達(dá)300多億元，采空區(qū)面積多達(dá)5000多平方公里，采煤塌陷區(qū)面積達(dá)3000平方公里，目前仍有2000多平方公里采煤塌陷區(qū)亟待治理。[14]

另外，粗放式經(jīng)營(yíng)造成礦產(chǎn)資源浪費(fèi)嚴(yán)重。劉京希認(rèn)為良好的政治生態(tài)需要堅(jiān)持市場(chǎng)和政府的有限性原則。市場(chǎng)范圍或政府權(quán)力的擴(kuò)張容易導(dǎo)致金錢與權(quán)力的交易和共謀，以及由此而生的權(quán)力腐敗和市場(chǎng)外部性問(wèn)題。[15]在資源型地區(qū)，由于官商一體的政治生態(tài)，企業(yè)必然會(huì)選擇掠奪式開(kāi)采和粗放式經(jīng)營(yíng)，造成資源低效利用和嚴(yán)重浪費(fèi)。根據(jù)國(guó)家安全監(jiān)督管理總局公布的數(shù)據(jù)，2005年中國(guó)煤礦開(kāi)采量超過(guò)3400億噸，其中回采率只有10%至15%的小煤礦開(kāi)采量超過(guò)2200億噸。而且礦企和地方政府官員只顧在資源開(kāi)采和經(jīng)營(yíng)中牟取暴利，不管資源利用中的技術(shù)開(kāi)發(fā)，其中蘊(yùn)藏的高價(jià)值成分白白流失掉了。

(二)貧富分化誘發(fā)利益沖突

嚴(yán)重的貧富差距是導(dǎo)致社會(huì)分裂，產(chǎn)生社會(huì)矛盾與沖突的基本的經(jīng)濟(jì)根源。[16]在礦產(chǎn)資源開(kāi)采和開(kāi)發(fā)利用中，部分官員利用手中國(guó)家和人民賦予的權(quán)力在礦場(chǎng)審批和經(jīng)營(yíng)中收受賄賂，大量攫取本屬于國(guó)家和人民的財(cái)富，甚至將國(guó)家財(cái)產(chǎn)直接占為己有。礦企在腐敗官員的庇護(hù)下通過(guò)非法開(kāi)采和偷稅漏稅獲取了大量財(cái)富，卻逃避礦區(qū)恢復(fù)與治理的外部成本，也成為資源利益的最大獲得者。與之形成鮮明對(duì)比的是貧困礦區(qū)居民。礦產(chǎn)開(kāi)采造成的地質(zhì)災(zāi)害和生態(tài)破壞，使他們失去了生存環(huán)境和生產(chǎn)生活條件，只能依靠外出打工維持生計(jì)。在官商一體的政治生態(tài)中，資源型地區(qū)存在巨大的貧富差距。

馬克思認(rèn)為產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)是人與人(階級(jí)與階級(jí))之間的利益分配關(guān)系，而非人與物的關(guān)系。[17]34由于官商一體的政治生態(tài)，部分商人依靠官員，通過(guò)非法手段利用國(guó)有礦產(chǎn)資源暴富起來(lái)，其財(cái)富獲得是建立在損害礦區(qū)農(nóng)村和礦區(qū)居民利益的基礎(chǔ)之上。在財(cái)富二次分配機(jī)制不完善的情況下，暴富起來(lái)的商人寧可移民，也不會(huì)主動(dòng)放棄既得利益為礦區(qū)損失做出補(bǔ)償。面對(duì)因資源開(kāi)采而不斷惡化的生存環(huán)境，礦區(qū)居民也會(huì)采取各種方式維護(hù)自己的權(quán)力，以“弱者的武器”甚至有時(shí)采取過(guò)激的手段阻止礦企正常生產(chǎn)，迫使礦企為居民的利益損失做出一定補(bǔ)償。有些礦企老板無(wú)視法紀(jì)，甚至雇傭黑惡勢(shì)力打擊報(bào)復(fù)當(dāng)?shù)鼐用?。此時(shí)，一些與礦企關(guān)系密切的地方政府官員不僅不會(huì)維護(hù)礦區(qū)居民利益，反而會(huì)與礦企一道打擊維權(quán)居民，加劇利益沖突和社會(huì)矛盾。

(三)治理異化引發(fā)社會(huì)沖突

官商一體不僅造成官員腐敗，損害黨和政府的形象，而且擾亂了正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，構(gòu)成了對(duì)政權(quán)和干部隊(duì)伍的腐蝕，對(duì)我國(guó)社會(huì)制度和社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成了潛在威脅。[18]礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)不清晰導(dǎo)致地方政府只關(guān)心地方財(cái)政或官員個(gè)人利益，在資源管理和審批中通過(guò)官商勾結(jié)和權(quán)錢交易獲取暴利，而對(duì)礦區(qū)居民利益關(guān)注不足，引發(fā)礦區(qū)居民對(duì)地方政府的不滿。在資源型地區(qū)，許多礦場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者擁有黨代表、人大代表、政協(xié)委員、勞動(dòng)模范等榮譽(yù)性政治身份，還有的直接就是黨政干部、村干部等實(shí)質(zhì)性政治身份，致使礦企與礦區(qū)居民的矛盾演變成黨群、干群矛盾，加大了礦區(qū)居民對(duì)地方官員以及地方政府的不滿。有些地方官員在處理群眾上訪等事件中，有意不作為，偏袒企業(yè)，打壓上訪群眾，導(dǎo)致地方治理陷入癱瘓。清廉的官員是善治主要的內(nèi)容。[19]而在官商一體的政治生態(tài)下，很難出現(xiàn)清廉的官員，因此，地方治理很難實(shí)現(xiàn)“善治”。

三、優(yōu)化資源型地區(qū)政治生態(tài)的現(xiàn)實(shí)路徑

實(shí)際上自2006年開(kāi)始，全國(guó)范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源整合工作就已經(jīng)展開(kāi)，到2011年整合工作基本完成，基本解決了大礦小開(kāi)、一礦多開(kāi)和礦山企業(yè)“多、小、散”等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了辦礦體制大變革、辦礦布局大調(diào)整、生產(chǎn)方式大轉(zhuǎn)變，走進(jìn)了規(guī)模化、集約化、機(jī)械化、多元化和可持續(xù)發(fā)展的大礦時(shí)代。[20]通過(guò)整合，把開(kāi)采和經(jīng)營(yíng)礦產(chǎn)資源的權(quán)利收歸國(guó)有大型能源企業(yè)。另外，近年來(lái)經(jīng)濟(jì)不景氣尤其是煤炭行業(yè)遭遇“市場(chǎng)寒冬”，加之中央反腐力度的加大，資源型地區(qū)官商勾結(jié)謀取暴利的現(xiàn)象得以遏制。然而，滋生官商一體的土壤依然存在，為進(jìn)一步優(yōu)化資源型地區(qū)的政治生態(tài)，需從以下方面入手：

(一)理清產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立科學(xué)的利益分配機(jī)制

官商一體的政治生態(tài)，造成了資源型地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方治理的雙重困境。通過(guò)分析不難發(fā)現(xiàn)，礦產(chǎn)資源不清晰是導(dǎo)致官商一體政治生態(tài)的關(guān)鍵因素。產(chǎn)權(quán)制度安排是礦產(chǎn)資源得到有效利用的制度基礎(chǔ)，推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革必須明晰礦產(chǎn)資源的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，保障資源所有者對(duì)資源的索取權(quán)和控制權(quán)。只有通過(guò)深化資源產(chǎn)權(quán)改革，才能從根本上消除官商一體的政治現(xiàn)象，減少腐敗存量、遏制腐敗增量、重構(gòu)政治生態(tài)。[21]需要強(qiáng)調(diào)的是，在產(chǎn)權(quán)改革過(guò)程中，必須防止部分學(xué)者受西方資本主義產(chǎn)權(quán)理論(科斯定理*科斯定理通常指的是科斯的產(chǎn)權(quán)理論，西方學(xué)者普遍認(rèn)為源于科斯1960年《社會(huì)成本問(wèn)題》中的案例。)影響的資源產(chǎn)權(quán)私有化傾向，堅(jiān)持按照馬克思的所有制理論和產(chǎn)權(quán)理論，堅(jiān)持以公有制為主體，多種產(chǎn)權(quán)制度并存。[17]25正確處理國(guó)家和地方政府在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用中的利益關(guān)系，建立中央政府、各級(jí)相關(guān)部門以及地方政府之間合理的利益分配機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)資源開(kāi)發(fā)與地方利益的一致性，實(shí)現(xiàn)資源收益共享。

(二)推動(dòng)資源市場(chǎng)去行政化，建立規(guī)范的資源監(jiān)管機(jī)制

優(yōu)化資源型地區(qū)政治生態(tài)的根本是政府向企業(yè)賦權(quán)，并采取清權(quán)、簡(jiǎn)政、曬權(quán)等措施推動(dòng)資源市場(chǎng)去行政化，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。同時(shí)要更好地發(fā)揮政府作用，用市場(chǎng)規(guī)則規(guī)范企業(yè)行為，以優(yōu)質(zhì)服務(wù)助力當(dāng)?shù)仄髽I(yè)發(fā)展。要完善探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度，推進(jìn)礦業(yè)權(quán)有形市場(chǎng)建設(shè)。同時(shí)深化礦產(chǎn)資源價(jià)格改革，建立反映資源稀缺程度的價(jià)格機(jī)制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身也是法治經(jīng)濟(jì)，把礦產(chǎn)資源管理納入法治軌道，建立完善的礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系，統(tǒng)籌礦產(chǎn)資源保護(hù)與合理利用。要明確相關(guān)部門的管理職責(zé)，理清不同部門間的權(quán)責(zé)界限，建立權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的管理體制。

(三)確保群眾共享資源利益，建立規(guī)范的社會(huì)參與機(jī)制

資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中利益分配不公平是引發(fā)大量社會(huì)矛盾的主要原因，合理分配資源利益，防止貧富差距拉大就成了當(dāng)前解決人民內(nèi)部矛盾的一個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)從政治上看待收入分配不公的問(wèn)題，[16]確立“發(fā)展成果由人民共享”的基本原則，讓人民群眾尤其是礦區(qū)居民參與資源占有、使用和分配的過(guò)程，確保資源利益能夠公平分享，既有利于資源開(kāi)采中的負(fù)外部成本內(nèi)部化，也有利于監(jiān)督企業(yè)和政府行為。與此同時(shí)，需要聯(lián)合廣泛的社會(huì)力量，包括新聞媒體、公益組織、社會(huì)團(tuán)體、職業(yè)律師等的廣泛參與，因此要鼓勵(lì)社會(huì)力量參與和監(jiān)督填補(bǔ)資源型地區(qū)開(kāi)采過(guò)程中的監(jiān)督空缺。

四、結(jié)論

官商一體古已有之，不可避免地與政治腐敗勾連在一起，是不良政治生態(tài)的重要表現(xiàn)。當(dāng)前，官商一體導(dǎo)致以山西省為典型的資源型地區(qū)出現(xiàn)了塌方式腐敗，嚴(yán)重侵蝕了我國(guó)的政治生態(tài)。盡管資源型地區(qū)官商一體的政治生態(tài)有歷史的原因，但更是現(xiàn)實(shí)不合理產(chǎn)權(quán)制度的產(chǎn)物。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)與經(jīng)營(yíng)完全由國(guó)家壟斷，在資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域基本上不存在權(quán)力尋租的空間，但存在官商一體的“基因”。改革開(kāi)放之初，市場(chǎng)機(jī)制沒(méi)有完全建立，法律制度也不健全，地方政府對(duì)資源的高度控制和人們追求利益的強(qiáng)烈沖動(dòng)交織在一起，形成了極具資源型地區(qū)特色的官商一體現(xiàn)象。更深層次的原因在于不合理的產(chǎn)權(quán)制度，盡管法律明文規(guī)定礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，然而現(xiàn)實(shí)情況卻是中央政府和地方政府之間沒(méi)有清晰的產(chǎn)權(quán)界線，只能以“委托——代理”的方式，中央政府將礦產(chǎn)資源的具體管理權(quán)交給地方政府和各級(jí)部門，導(dǎo)致了資源收益權(quán)被分割為所有權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。由于缺乏相應(yīng)的“約束——激勵(lì)”機(jī)制，加上分稅制和“GDP”主義考核機(jī)制，地方政府官員往往會(huì)傾向于選擇地方利益和個(gè)體利益而背離國(guó)家利益，礦產(chǎn)資源的資產(chǎn)收益變相轉(zhuǎn)化為地方政府、管理部門甚至是個(gè)人或利益集團(tuán)的利益。管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際上變成了“私營(yíng)”，資源型企業(yè)需依附官員才能獲得礦產(chǎn)資源的開(kāi)采權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，行政官員通過(guò)資源型企業(yè)攫取了大量的不當(dāng)利益，從而形成了官商一體的政治生態(tài)。由此引發(fā)了生態(tài)環(huán)境惡化、社會(huì)矛盾叢生、利益沖突不斷、治理難度加大等問(wèn)題。

近年來(lái)經(jīng)濟(jì)不景氣尤其是煤炭行業(yè)遭遇“市場(chǎng)寒冬”，加之中央反腐力度的加大，資源型地區(qū)官商勾結(jié)謀取暴利的現(xiàn)象在一定程度上得以遏制。然而，滋生官商一體的土壤依然存在，仍需要進(jìn)一步優(yōu)化資源型地區(qū)的政治生態(tài)。首先要理清礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立科學(xué)合理的利益分配機(jī)制，在資源開(kāi)發(fā)中實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益與地方政府、各級(jí)部門之間的利益一致。其次要推動(dòng)資源市場(chǎng)化，確定市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，同時(shí)加強(qiáng)資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中的監(jiān)督和管理，維護(hù)良好的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序。第三要建立收益共享機(jī)制，確立“發(fā)展成果由人民共享”的基本原則，讓人民群眾尤其是礦區(qū)居民分享資源利益。

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[責(zé)任編輯：丁 勝]

“全國(guó)優(yōu)秀博士學(xué)位論文作者專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目”(201408)；國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“產(chǎn)權(quán)視角下資源型地區(qū)政治生態(tài)優(yōu)化機(jī)制研究”(104021901049)。

張少停，山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士生，主要研究方向：政治學(xué)理論。

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1002-6924(2016)12-018-024