城市治安重點地區(qū)長效治理機制建設(shè)淺析

劉火燕 彭 霄

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城市治安重點地區(qū)長效治理機制建設(shè)淺析

劉火燕 彭 霄

治安重點地區(qū)問題是城市發(fā)展過程中的頑疾。該文以Z市重點地區(qū)治安治理為例，在概述治安亂象，分析問題成因的基礎(chǔ)上，從轉(zhuǎn)變治理方式，促進區(qū)域轉(zhuǎn)型；清理亂象源頭，追究“宿主”責任；拓展治理途徑，發(fā)掘社會資源等角度，探討了治安長效治理機制。

治安；治理；長效機制

近年來，大型城市平安創(chuàng)建和綜合治理工作取得了較大成績，仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)和突出問題，特別是治安重點地區(qū)流動人員包括外國人管理、“五類車”整治、社會面治安防控等難題有待破解。本文以Z市為例，探討治安重點地區(qū)長效治理機制。

一、治安重點地區(qū)存在的問題

按人員聚居類型劃分，治安重點地區(qū)主要有以下三類：

(一)“商緣”聚居型治安重點地區(qū)。一是專業(yè)市場聚集型，如HZ區(qū)某專業(yè)市場商圈，遍布各類服裝面料、輔料、家紡、制衣設(shè)備等商鋪，流動人員約64.2萬。市場周邊客貨運需求大，“五類車”現(xiàn)象突出；無照經(jīng)營、占道經(jīng)營問題突出；“住改倉”、“住改商”場所普遍，消防隱患大。2015年上半年，某專業(yè)市場及5個周邊街鎮(zhèn)的110刑事治安警情占全HZ區(qū)的近一半。二是涉外市場聚集型，如YX區(qū)KQ地區(qū)有10多個涉外專業(yè)市場，流動人員7萬多，日均流動外國人5000多名，近年曾發(fā)生非洲籍人員聚集事件；DF地區(qū)有5大涉外綜合商場，流動人員3.8萬，日均流動外國人8000多名。這些地區(qū)“三非”外國人，非法兌換外幣，制假售假等現(xiàn)象突出，重點少數(shù)民族因“供需”關(guān)系與外國人形成雜居格局。

(二)“業(yè)緣”聚居型治安重點地區(qū)。一是低端制造業(yè)人員聚集區(qū)，HD區(qū)SL地區(qū)以皮革皮具產(chǎn)業(yè)為主，聚集生產(chǎn)型企業(yè)8000多家，從業(yè)人員30余萬人，勞資糾紛、征地拆遷糾紛等矛盾突出，容易引發(fā)群體性事件。ZC區(qū)XT地區(qū)以牛仔休閑服裝和汽車摩托車零配件產(chǎn)業(yè)為主，牛仔服裝加工鏈有3300多間工廠，占該地工廠總數(shù)的58.9%，流動人員約50萬。BY區(qū)近郊地區(qū)以皮具、鞋類、服裝、化妝品生產(chǎn)加工行業(yè)為主，流動人員約92.2萬。PY區(qū)DL地區(qū)私營小工廠多，流動人員約18.4萬。2013年HZ區(qū)整治某地無證照制衣廠過程中，執(zhí)法受阻，引發(fā)數(shù)百人聚集事件。二是低端服務(wù)業(yè)人員聚集區(qū)，例如TH區(qū)TX地區(qū)聚集大量出租車司機。這些地區(qū)出租屋隱患突出，不法分子在出租屋開設(shè)黑廠店、黑診所、黑網(wǎng)吧、黃賭毒窩點，進行制毒販毒、賣淫嫖娼、設(shè)賭傳銷等違法犯罪活動。

(三)“地緣”聚居型治安重點地區(qū)。例如ZC區(qū)XT“寧西村”，HZ區(qū)ZD的“湖北村”，PY區(qū)DL地區(qū)“貴州村”、“河南村”等。這些聚居點存在兩類隱患：維穩(wěn)隱患，外來務(wù)工人員大多處于社會底層，缺乏歸屬感和認同感，不滿情緒極易被觸發(fā)。2011年ZC區(qū)XT地區(qū)聚眾滋事事件，反映了“外來同鄉(xiāng)”與“本地人”之間的矛盾。2012年HZ區(qū)DXN地區(qū)一起普通交通事故引起湛江吳川籍人員攔堵馬路、襲擊警察，引發(fā)聚集事件。治安隱患，Z市侵財案件地緣性顯著，嫌疑人以同鄉(xiāng)、同族等關(guān)系聚集到一起實施系列團伙作案，例如某某籍電話詐騙、某某籍高層攀爬、某某籍入戶盜竊、某某籍盜搶工地等犯罪團伙。

二、治安重點地區(qū)問題產(chǎn)生的原因

(一)人員復雜，治理難度大。

一是治安重點地區(qū)“人口倒掛”現(xiàn)象普遍。全市八大“維穩(wěn)重點地區(qū)”聚集了近300萬流動人員。流動人員數(shù)量普遍超過戶籍人數(shù)，呈“倒掛”態(tài)勢，比例較高的XT鎮(zhèn)DD村達11:1。人財物流動性大，客觀上為違法犯罪人員作案后逃逸、銷贓提供了便利。二是外國人非法居留現(xiàn)象嚴重。部分“三非”人員晚上在周邊居住，白天流入Z市。近年來，Z市查處的“三非”外國人中，“非法居留”人員占九成以上。三是特殊人群雜居現(xiàn)象突出。Z市非洲人集中在市區(qū)中心地段(約占70%)，形成若干“非洲村”。由于非洲人與重點少數(shù)民族同為穆斯林，生活習性相近，產(chǎn)生“供給—消費”關(guān)系，逐漸形成雜居格局，助長了露天燒烤、“五類車”營運、非法兌換外幣等亂象。四是少數(shù)民族重點人比例高。涉恐形勢嚴峻地區(qū)少數(shù)民族人員比率高。

(二)業(yè)態(tài)低端，違法經(jīng)營多。

一是低端市場廣布。Z市約有各類低端市場61個、檔口3萬個。主要分布在5個中心城區(qū)，其中僅YX區(qū)就有18家，且多集中在鬧市區(qū)及交通要道。二是低端產(chǎn)業(yè)密集。初級加工的小工廠、家庭作坊多。低端市場和產(chǎn)業(yè)吸納的多是低教育程度、低勞動技能的人員，一些前科劣跡、游手好閑的閑散人員混跡其中，帶來治安隱患；一些低端工廠迎合客戶需求，無照經(jīng)營、制假售假屢禁不止。

(三)管控不力，管理實效低。

1.街面亂象查處不及時。一些街面亂象未及時查處，平時個別職能部門視而不見，整治期間“走鬼”自行收斂配合檢查。一些少數(shù)民族問題被遷就，個別職能部門瞻前顧后，有法不依，息事寧人，導致少數(shù)民族低端業(yè)態(tài)屢禁不止。2.外國人入境管理不到位。一是出入境管理信息系統(tǒng)不完善，負責外國人簽證的派出機構(gòu)、入出境檢查的邊檢部門、入境后屬地公安機關(guān)之間的信息共享不充分，導致不準入境的、變換身份的、在國內(nèi)有犯罪記錄的、涉嫌違法犯罪外國人的再次入境。二是簽證源頭管控疏漏，一些外省市單位對外國人特別是非洲國家人員資格把關(guān)不嚴，導致外國人入境后從事與簽證身份不符的活動。Z市公安部門抽查的非洲籍人員中，多數(shù)講不清來華邀請單位，一般聲稱在境外通過中介代辦簽證，來華目的與簽證不符。三是一些高校軟硬件配套不足的情況下，盲目擴大留學生招生規(guī)模，導致外籍學生管理不到位，被騙取留學出入境證件。3.“五類車”尚無根治措施。全市每年查扣數(shù)十萬輛“五類車”，刑事行政拘留數(shù)千人，力度已經(jīng)很大，但一些根本性問題仍未解決。全市約數(shù)百個專業(yè)批發(fā)市場近80%位于中心城區(qū)，短程貨運需求大；全市規(guī)劃發(fā)展區(qū)域內(nèi)一百多個治安重點地區(qū)內(nèi)部及周邊交通薄弱，“最后一公里”出行不便。近年來多次發(fā)生“五類車”從業(yè)人員聚眾鬧事、到公安機關(guān)鬧訪等群體性事件。4.區(qū)域聯(lián)合整治機制缺失。區(qū)域整治成效往往被流動攤販的“游擊戰(zhàn)術(shù)”抵消。露天燒烤、亂擺賣、私宰羊等從業(yè)人員謀生手段單一，往往易地擺攤，重抄舊業(yè)。

(四)保障不足，人員經(jīng)費少。

一是工作總量大。Z市社會治安大局穩(wěn)定，但刑事案件總量仍在高位徘徊。Z市約800萬流動人員，與戶籍人口基本持平，給綜治平安工作帶來很大壓力，約80%的犯罪嫌疑人是流動人員，約80%的刑事案件受害者也是流動人員。二是人員配置少。Z市綜治辦僅有2個處，12人。具有一定可比性的B市綜治辦下設(shè)8個處，T市下設(shè)5個處；CQ市下設(shè)4個處。三是經(jīng)費預算低。Z市推動政法綜治平安基礎(chǔ)建設(shè)的專項資金有限，與B、T、CQ等市相差甚遠。

三、治安重點地區(qū)長效治理建議

(一)轉(zhuǎn)變治理方式，促進區(qū)域轉(zhuǎn)型。

一是從特殊人群的無序驅(qū)散到定向疏導。局部綜合整治導致重點少數(shù)民族、“三非”外國人及其他流動人員易地聚居，違法亂象、維穩(wěn)隱患仍在轄內(nèi)無序流動。B市在重點少數(shù)民族人員超過30人的聚居點和集中經(jīng)營的商市場建立示范服務(wù)站(聯(lián)系點)，在少數(shù)民族較多的地區(qū)為務(wù)工經(jīng)商的外來人員免費提供市場攤位，幫助解決就近租房居住問題。T市為外來人員提供子女就學、住房保障、社會保障等20項同城化待遇。建議通過設(shè)定禁止區(qū)、限制經(jīng)營區(qū)和開放區(qū)，采取減免租金、管理費、推薦就業(yè)和鼓勵創(chuàng)業(yè)等措施，引導重點少數(shù)民族流動商販入場入室經(jīng)營，依法處置流動攤販問題。

二是從涉外市場的就地整治到定點遷移。1.推動涉外專業(yè)市場遷出市中心區(qū)。進一步加強外國人服務(wù)管理，加強對涉外專業(yè)市場的綜合評估，合理調(diào)整大型涉外專業(yè)市場布局，不在中心區(qū)、市級以上黨政機關(guān)及軍隊等要害機關(guān)周邊、城區(qū)主干道、交通樞紐周邊新建大型涉外專業(yè)市場。逐步將涉外案(事)件頻發(fā)、“三非”等違法犯罪外國人聚集、對社會治安穩(wěn)定影響較大的涉外專業(yè)市場遷出市中心區(qū)?？山梃b義烏經(jīng)驗，專題深入研究。2.探索涉外專業(yè)市場走出國門。在非洲國家建立我市小商品專業(yè)市場，加快涉外小商品市場的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，方便非洲國家人員在當?shù)夭少?。擠壓“三非”外國人利潤空間，引導其回國經(jīng)營。

三是從重點地區(qū)的局部整治到區(qū)域聯(lián)動。區(qū)域性整治容易陷入“地區(qū)本位”，一般不會從全市角度考慮整治成效，實現(xiàn)長效治理要求拓寬視角，整體布局。治安重點地區(qū)整治應當聯(lián)合周邊街鎮(zhèn)甚至全市力量集中行動、統(tǒng)一清理。建議在市層面建立聯(lián)席會議制度，整合各職能部門力量，促進聯(lián)合執(zhí)法；在區(qū)域?qū)用娼⑿畔⒔涣髦贫?，及時交流配合。

四是從整治低端市場到促進業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)型。治安重點地區(qū)歷次專項行動表明，整治低端市場始終走不出“整治—反彈—再整治”的路子。逐步優(yōu)化營商環(huán)境，打造高端市場，促進業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)型才能從根本上改變地區(qū)貿(mào)易結(jié)構(gòu)，破除亂象根源。在促進業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)型方面有三點舉措：其一查處無證照商鋪，關(guān)停部分低端檔口。由工商、質(zhì)監(jiān)部門牽頭，進駐涉外商場，查處無證照經(jīng)營商鋪，銷售假冒偽劣商品和經(jīng)營無“3C”認證產(chǎn)品商鋪。按照整治“一鋪一策”對臨街商鋪進行整治，對不具備辦證條件的予以取締，對可以引導辦證且愿意簽訂守法經(jīng)營承諾書的，發(fā)放為期1年的經(jīng)營許可證。其二提高準入門檻，以環(huán)境優(yōu)化促轉(zhuǎn)型。分類規(guī)范商鋪、商場、出租屋整治改造標準，提高管理服務(wù)標準和業(yè)態(tài)準入門檻，倒逼低端低值低效的專業(yè)市場和傳統(tǒng)商貿(mào)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。其三從街面亂象清理到文化綠化占領(lǐng)。治安重點地區(qū)占道經(jīng)營入市門檻低、違法成本小、利潤豐厚，易死灰復燃。整治要在剔除滋生亂象的土壤方面下功夫，破除占道經(jīng)營的便利條件。在占道經(jīng)營多發(fā)的地段設(shè)置宣傳欄、花圃、景觀水池、健身器材等文化綠化設(shè)施。例如在廣場設(shè)綠化隔離區(qū)；在鐵路涵洞兩側(cè)設(shè)綠化隔離帶，種植帶刺植物，防止靠近；在重點地段沿線設(shè)置花圃，防止亂擺賣。

(二)清理亂象源頭，追究“宿主”責任。

建議肅清滋生亂象的便利條件，查處協(xié)助外國人非法入境的單位、容留流動人員非法居留的出租屋主、協(xié)助違法經(jīng)營的檔口業(yè)主等外圍主體。

一是從清查外國人非法入境到落實涉案單位責任。建議：1.落實涉外邀請單位責任。會同公安部門制定《簽證邀請函件審核簽發(fā)工作規(guī)范》，建立涉外邀請、接待單位的責任追究制度，明確邀請、接待單位資質(zhì)，建立信譽等級制度和問責機制，落實相關(guān)擔保責任。2.落實涉外旅行社責任。制定《外國旅游團隊管理工作規(guī)范》，督促各旅行社落實對接待的外國旅游團隊實行整團進出，準確如實登記外國旅游團隊成員名單，并實時傳送到“外籍人員信息共享綜合應用系統(tǒng)”，及時掌握外國旅游團隊出境和滯留情況。3.落實涉外院校科研機構(gòu)責任。落實學校對留學生管理責任，建核查通報制度；細化外國專家、外籍教師的資格條件，嚴格審核外國專家、外籍教師資格；嚴格審發(fā)學習簽證邀請函和其它短期學習簽證的相關(guān)證明，防止不符合資質(zhì)和條件的外國專家、外籍教師、留學生流入，依法查處各類非法涉外執(zhí)教行為及聘用單位。爭取上級支持，落實部屬、省屬高校及相關(guān)機構(gòu)對其聘請的外國專家、外籍教師和招收的留學生的管理責任。

二是從清查外國人非法居住到落實出租屋主責任。肅清非法居住的便利環(huán)境，遏制外國人非法居住的勢頭。建議在清查外國人非法居住的同時，追究出租屋主違規(guī)容留外國人居住的責任，使其或履行協(xié)助管理義務(wù)，或不將房屋出租給不明身份的外國人。例如：不按規(guī)定登記承租人姓名、身份證件種類和號碼的，處二百元以上五百元以下罰款(《治安管理處罰法》第五十四條)；將房屋出租給無身份證件的人居住的，處二百元以上五百元以下罰款(《治安管理處罰法》第五十四條)。其他業(yè)主未履行房屋租賃登記備案義務(wù)、未到房屋所在地公安派出所簽訂治安責任保證書、未及時報告出租屋內(nèi)流動人員基本情況等也可依據(jù)相關(guān)法規(guī)予以處罰[1]。

三是從處罰商鋪違法行為到落實檔口業(yè)主責任。建議追究業(yè)主違規(guī)容許承租人在出租房屋內(nèi)進行犯罪活動的責任，迫使其自覺抵制出租房屋內(nèi)涉及的假冒偽劣產(chǎn)品、無照經(jīng)營等違法行為。例如：出租人明知承租人利用出租房屋進行犯罪活動，不向公安機關(guān)報告，處二百元以上五百元以下罰款；情節(jié)嚴重的，處五日以下拘留，可以并處五百元以下罰款(《治安管理處罰法》第五十七條)。其他出租房屋涉假冒偽劣產(chǎn)品、涉無照經(jīng)營等違法行為也可依據(jù)相關(guān)法規(guī)予以處罰[2]。

四是從收繳“五類車”到打擊“五類車”乘坐行為?！拔孱愜嚒钡母丛谟凇白詈笠还铩贝呱氖袌鲂枨螅行枨蟊厝挥幸慌扒案昂罄^”的“五類車”經(jīng)營者。建議從“五類車”乘客著手，抑制“五類車”客貨運需求。具體做法是查扣“五類車”的同時，處罰“五類車”乘客，依據(jù)是《道路交通安全法實施條例》第77條 ：“乘坐機動車應當遵守下列規(guī)定：(一)不得在機動車道上攔乘機動車；(四)機動車行駛中，不得干擾駕駛，不得將身體任何部分伸出車外，不得跳車；(五)乘坐兩輪摩托車應當正向騎坐。”第102條：“違反本條例規(guī)定的行為，依照道路交通安全法和本條例的規(guī)定處罰。”《道路交通法》：第八十九條“行人、乘車人、非機動車駕駛?cè)诉`反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于道路通行規(guī)定的，處警告或者5元以上50元以下罰款。”

(三)拓展治理途徑，發(fā)掘社會資源。

一是從依靠行政力量到借助社會力量。1.強化輔助管理隊伍。B市在外國人聚居社區(qū)配備涉外協(xié)管員。B市各街鎮(zhèn)輔助隊伍較成熟，例如中心城區(qū)某街組建了一支以社區(qū)社工為骨干，以治安志愿者、樓門院長以及單位保安為基礎(chǔ)的3400人的維穩(wěn)信息員隊伍；并借助大型體育活動安保契機，整合群防群治力量4500人。建議加強重點地區(qū)，尤其是“城中村”周邊輔助力量建設(shè)。建議部分重點街道增配輔警，日常用來維護社會治安，特殊時期可作為機動力量調(diào)配。2. 組建平安志愿者隊伍。B市建立了治安志愿者協(xié)會，將注冊的85萬名會員分為治安巡邏員、矛盾調(diào)解員、維穩(wěn)信息員、城市運行監(jiān)測員、政策法規(guī)宣傳員等5大類。C市成立了服務(wù)社會志愿隊伍。建議參照上述做法，組建常規(guī)的平安志愿者隊伍，在治安巡邏、信息收集、調(diào)解矛盾、法律服務(wù)等方面發(fā)揮作用。3. 發(fā)動重點少數(shù)民族力量促進自治。在重點少數(shù)民族流動攤販聚居地區(qū)，通過組建少數(shù)民族志愿者服務(wù)隊等形式，發(fā)動他們自行調(diào)解內(nèi)部矛盾，參與平安創(chuàng)建。探索建立我市少數(shù)民族協(xié)會，利用社會組織中間身份，加強少數(shù)民族服務(wù)管理。加強與重點少數(shù)民族流出地合作，通過財政補助、干部交流等方式，爭取從這些地區(qū)選派多名干部輪流常駐，協(xié)助開展重點少數(shù)民族服務(wù)管理。

二是從依靠行政方式到借助社會手段。1.引入物業(yè)管理推行社會自治。引入物業(yè)公司，借助專業(yè)經(jīng)驗，管理一些重點難點地區(qū)，有利于轉(zhuǎn)移矛盾，避免外國人、重點少數(shù)民族、流動攤販、“五類車主”與政府部門發(fā)生直接沖突。以DF街為例，整治初期以公安、城管、街道力量為主，逐步向公司運營過渡，最后由物業(yè)管理公司全面接管。管理資金來源有物業(yè)管理費、周邊停車收費、村集體出資等方面，另外在物管過度期間，街道辦事處可以每月補助一定的管理資金。一些物業(yè)公司樂于借助類似機會展示自身運作能力，做大做強。2.用好鄉(xiāng)規(guī)民約彌補法規(guī)缺位。對于政府來說“法無授權(quán)不可為”，創(chuàng)新治理常常遭遇“于法無據(jù)”的尬尷，而民間自治“法無禁止即可為”。例如，一些疏導“三非”外國人、重點少數(shù)民族的“創(chuàng)新思路”由政府牽頭于法無據(jù)，上不了臺面，甚至引來外交麻煩。而村集體自行制定“鄉(xiāng)規(guī)民約”，通過股東代表大會表決，不將自有房屋出租給外國人，合法合理。

[1]關(guān)于出租屋主容留流動人員、外國人非法居住的其他罰則。

(1)未履行房屋租賃登記備案義務(wù)。房屋租賃合同訂立后三十日內(nèi)，房屋租賃當事人應當?shù)阶赓U房屋所在地區(qū)(縣級市)房地產(chǎn)主管部門辦理房屋租賃登記備案。房屋租賃登記備案內(nèi)容發(fā)生變化、續(xù)租或者租賃終止的，當事人應當在三十日內(nèi)，到原租賃登記備案的部門辦理房屋租賃登記備案的變更、延續(xù)或者注銷手續(xù)。違反上述規(guī)定的，由區(qū)(縣級市)房地產(chǎn)主管部門責令限期改正；個人逾期不改正的，處以一千元以下罰款；單位逾期不改正的，處以一千元以上一萬元以下罰款。(《商品房屋租賃管理辦法》第6、8、14、19、21、22、23條)

(2)業(yè)主未及時報告出租屋內(nèi)流動人員基本情況。房屋出租人或其委托代理人應當在流動人口入住后二十四小時內(nèi)登記其姓名、身份證件種類和號碼等基本情況，并在三個工作日內(nèi)向當?shù)毓才沙鏊蛘哙l(xiāng)鎮(zhèn)、街道流動人口服務(wù)管理機構(gòu)報告流動人口的基本情況，并督促其按本條例第十條規(guī)定申報居住登記或者居住變更登記。流動人口終止居住的，房屋出租人或其委托代理人應當在流動人口離開后三個工作日內(nèi)報告當?shù)毓才沙鏊蛘哙l(xiāng)鎮(zhèn)、街道流動人口服務(wù)管理機構(gòu)。違反規(guī)定的，由公安機關(guān)責令限期改正；逾期未改正的，處以二百元以上一千元以下罰款。(《廣東省流動人口服務(wù)管理條例》 第二十一條、第三十二條)

[2]關(guān)于商鋪、出租屋主容留非法經(jīng)營的罰則。

(1)出租房屋涉假冒偽劣產(chǎn)品。知道或者應當知道屬于《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定禁止生產(chǎn)、銷售的產(chǎn)品而為其提供保管、倉儲等便利條件的，沒收全部保管、倉儲收入，并處違法收入百分之五十以上三倍以下的罰款(《產(chǎn)品質(zhì)量法》第六十一條)。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任,以生產(chǎn)、銷售偽劣商品犯罪的共犯論處(《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理生產(chǎn)、銷售偽劣商品刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第九條)。

(2)出租房屋涉無照經(jīng)營。知道或者應當知道承租人從事無照經(jīng)營行為而為其提供生產(chǎn)經(jīng)營場所、運輸、保管、倉儲等條件的，由工商行政管理部門責令立即停止違法行為，沒收違法所得，并處2萬元以下的罰款(《無照經(jīng)營查處取締辦法》第十五條；《廣東省查處無照經(jīng)營行為條例》第七條、第十四條)。

責任編輯：李玲

2015-11-19

劉火燕,男，中共廣州市委政法委研究室主任；彭霄，男，中共廣州市委政法委研究室干部。廣東 廣州，510030。

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