論中央監(jiān)督權(quán)的正當(dāng)性、范圍與行使的法治化建議?

周挺

論中央監(jiān)督權(quán)的正當(dāng)性、范圍與行使的法治化建議?

周挺

［提要］我國是單一制國家，由中央集中統(tǒng)一行使國家主權(quán)。在國家對香港、澳門恢復(fù)行使主權(quán)之后，中央就擁有了對特別行政區(qū)的全面管治權(quán)，其中就包括對港澳特區(qū)高度自治權(quán)的監(jiān)督權(quán)力?；诜ㄖ卧瓌t，作為主權(quán)性權(quán)力一部分的中央監(jiān)督權(quán)具有存在的正當(dāng)性，中央在港澳行使監(jiān)督權(quán)力時也是依法進(jìn)行的，尤其是依憲法和基本法進(jìn)行的。但需注意的是，中央監(jiān)督權(quán)本身應(yīng)當(dāng)與中央直接行使的權(quán)力有一定的區(qū)分，而且中央監(jiān)督權(quán)的具體外延范圍也應(yīng)當(dāng)依照基本法的具體規(guī)定去理解。

全面管治權(quán)特別行政區(qū)高度自治中央監(jiān)督權(quán)主權(quán)性權(quán)力

2014年6月，國務(wù)院新聞辦公室公布了《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實踐》白皮書（下稱白皮書）。白皮書第二部分“特別行政區(qū)制度在香港的確立”首段指出：“中央擁有對香港特別行政區(qū)的全面管治權(quán)，既包括中央直接行使的權(quán)力，也包括授權(quán)香港特別行政區(qū)依法實行高度自治。對于香港特別行政區(qū)的高度自治權(quán)，中央具有監(jiān)督權(quán)力?！卑灼械倪@些提法，雖然是就香港特區(qū)而言的，但也同樣適用于澳門特區(qū)。

然而，目前在港澳地區(qū)，有關(guān)中央監(jiān)督權(quán)究竟是否應(yīng)當(dāng)存在以及中央監(jiān)督權(quán)究竟包括哪些內(nèi)容等問題，還存在一些不同的意見。這無疑會對中央監(jiān)督權(quán)的進(jìn)一步落實、“一國兩制”實踐的順利進(jìn)行造成影響。為此，本文將對中央監(jiān)督權(quán)的正當(dāng)性與概念范圍作出分析，以作為對不同觀點的回應(yīng)。

一、中央監(jiān)督權(quán)的正當(dāng)性

（一）傳統(tǒng)主權(quán)解釋說需要深化

對于中央監(jiān)督權(quán)的正當(dāng)性問題，我國傳統(tǒng)的主流觀點主要是從單一制國家結(jié)構(gòu)理論的視角進(jìn)行分析的。在單一制之下，具有對外獨立、對內(nèi)最高性質(zhì)的主權(quán)集中在中央政府，我國亦是單一制國家，由中央集中統(tǒng)一行使國家主權(quán)，故此，中央得依據(jù)主權(quán)對特區(qū)的高度自治權(quán)行使監(jiān)督權(quán)。誠如有基本法專家就講：“單一制的特征是該國只有一個單一主權(quán)，中央代表國家壟斷行使主權(quán)。在這種國家結(jié)構(gòu)形式下，中央對地方具有全面的管治權(quán)力。”①又比如，也有憲法學(xué)專家講過：“中國單一制國家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定了‘中央對特區(qū)高度自治權(quán)具有監(jiān)督權(quán)力’?！雹?/p>

也就是說，單一制國家結(jié)構(gòu)理論在論證中央監(jiān)督權(quán)正當(dāng)性的過程中，關(guān)鍵環(huán)節(jié)其實是由“主權(quán)”這個概念來完成的，即中央政府是因擁有主權(quán)而享有對港澳特區(qū)高度自治的監(jiān)督權(quán)。因此，我們可以將這種解釋理論稱作主權(quán)解釋說。也就是說，中央是尊重、并通過基本法賦予了港澳可享有高度自治，但這并非完全自治，不是什么都不管，國家對港澳事務(wù)有最終決定權(quán)。至于作為授權(quán)者的主權(quán)者為何就能對被授權(quán)者的高度自治享有監(jiān)督權(quán)，全國人大常委會法工委張榮順副主任進(jìn)一步解釋說:“按照公法上的授權(quán)理論，授權(quán)者對被授權(quán)者的權(quán)力行使，具有監(jiān)督的權(quán)力，世界上從來不存在不受監(jiān)督的授權(quán)。”③

對于“主權(quán)”這個概念的內(nèi)涵，國內(nèi)主流學(xué)說認(rèn)為，主權(quán)是不可分的，是指國家處理對內(nèi)、對外事務(wù)的最高、最終的權(quán)力。因為主權(quán)具有不可分性，所以不能將其作為一項有明確外延的具體權(quán)力來理解，這也使其帶有一定的抽象性的色彩。的確，“主權(quán)”概念的提出確實源于政治哲學(xué)上的抽象假設(shè)。在近代早期，這種政治哲學(xué)一經(jīng)提出即獲廣泛承認(rèn)，基于此，在國家結(jié)構(gòu)中，中央對于地方具有監(jiān)督權(quán)力有毋庸置疑的正當(dāng)性。不過，隨著現(xiàn)代法治原則的擴(kuò)展，這種政治哲學(xué)觀念也需要與時俱進(jìn)，因為它畢竟是近代早期的產(chǎn)物，它與現(xiàn)代法治的關(guān)系并非是那么清晰可辨的，而這可能會對生活在不同法系之內(nèi)的部分港澳居民構(gòu)成某種困擾。因此，傳統(tǒng)上基于政治哲學(xué)的主權(quán)解釋說在港澳地區(qū)就有一個需要進(jìn)一步深化解釋的問題。

（二）純粹法治解釋說的不足

在法治語境下，對于中央監(jiān)督權(quán)的正當(dāng)性問題，有法律專家提出了一種法治解釋說，也即用憲法與基本法的現(xiàn)實條文來作為中央監(jiān)督權(quán)存在的依據(jù)。例如，我國憲法規(guī)定，全國人大常委會有對憲法實施進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力；基本法規(guī)定，全國人大常委會有對特區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律予以備案審查的權(quán)力，對基本法及其附件的有關(guān)條款作出解釋的權(quán)力；再如基本法在實踐中形成了行政長官向中央述職的監(jiān)督慣例；等等。④

對此，筆者認(rèn)為上述論證其實只能證明一部分具體的中央監(jiān)督權(quán)具有合憲性，但若要從整體上證明中央具有對特別行政區(qū)高度自治權(quán)的監(jiān)督權(quán)及其正當(dāng)性，我們還得透過憲法與基本法背后的一些理論來完成論證。

以港澳基本法為例，其中就有直接通過規(guī)定特區(qū)義務(wù)的形式確認(rèn)中央擁有接受特區(qū)備案的權(quán)力，例如：（1）特區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律須報全國人大常委會備案；（2）特區(qū)財政預(yù)算及決算須報中央政府備案；（3）香港特區(qū)高等法院首席法官、港澳特區(qū)終審法院法官以及澳門特區(qū)終審法院院長的任命及免職須報全國人大常委會備案；（4）特區(qū)在外國設(shè)立官方或半官方的經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易機(jī)構(gòu)須報中央政府備案；（5）2007年以后香港特區(qū)立法會的產(chǎn)生辦法、2009年及以后澳門特區(qū)立法會的產(chǎn)生辦法，如需修改，須報全國人大常委會備案；等等。

從法律規(guī)范層面運用備案的過程來看，備案既可與審查結(jié)合在一起，也可不與審查結(jié)合在一起。備案不與審查結(jié)合在一起時，備案僅作為一種事實行為，備案的結(jié)果不會對需要備案的事項產(chǎn)生直接的實質(zhì)影響。但備案也可以和審查結(jié)合在一起，備案的結(jié)果則可能會對需要備案的事項產(chǎn)生直接的實質(zhì)影響。這時，備案的內(nèi)涵實際上得到了充分?jǐn)U張，不再局限于“當(dāng)事人移送資料給主管機(jī)關(guān)，主管機(jī)關(guān)存案備查”這一初始含義，備案所承載的功能其實也增加了。⑤那么，基本法中的上述“備案”究竟能否內(nèi)含“審查權(quán)”的內(nèi)容，則顯然取決于中央是否對特區(qū)的高度自治權(quán)擁有監(jiān)督權(quán)力。

實際上，對于基本法的上述規(guī)定是否屬于中央監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容，僅從狹義角度理解基本法的條文是不夠的，還需要從其效果及“中央監(jiān)督權(quán)的正當(dāng)性”理論來進(jìn)行分析。

（三）主權(quán)性權(quán)力解釋說的嘗試

經(jīng)過上文的分析，我們發(fā)現(xiàn)，對于中央監(jiān)督權(quán)的正當(dāng)性，繞不過主權(quán)概念的建構(gòu)正當(dāng)性。而對于主權(quán)建構(gòu)的正當(dāng)性，傳統(tǒng)的政治哲學(xué)解釋，抑或是純粹的法治學(xué)說解釋，都是不夠充分的。事實上，它既要訴諸政治哲學(xué)，亦需由法治學(xué)說相證成。進(jìn)一步來說，我們惟有澄清人民主權(quán)與國家主權(quán)如何在法治之下達(dá)成統(tǒng)一，方能證成有關(guān)建構(gòu)的正當(dāng)性。

但如前所述，近代早期的“主權(quán)”概念過于抽象，其與法治體系之下的具體規(guī)則尚存在一定的距離，這使得建立在主權(quán)基礎(chǔ)之上的中央監(jiān)督權(quán)這個概念，對習(xí)慣于從具體的法律規(guī)則角度理解問題的港澳居民來說，可能就不是特別熟悉。

對此，有學(xué)者提出，雖然在傳統(tǒng)的單一制國家，主權(quán)概念一直是承襲著一種傳統(tǒng)定義，即主權(quán)是抽象意義上一種至高無上、不可限制、不可分割的權(quán)力。但事實上，聯(lián)邦制國家的主權(quán)概念早已在主權(quán)二元化過程中走向了實質(zhì)化，也即聯(lián)邦和屬邦分享主權(quán)，屬邦主權(quán)不是來源于聯(lián)邦政府的授權(quán)，而是直接來自人民的授權(quán)，因為“主權(quán)”需要能夠被“分”，因此它是實實在在的存在，猶如“原子”一般，內(nèi)部具有層次與結(jié)構(gòu)，可以再分。⑥進(jìn)一步來說，在解釋“一國兩制”的有關(guān)問題時，應(yīng)當(dāng)立足于二元主權(quán)理論。這種意見認(rèn)為：“主權(quán)只是政府或人民在實際統(tǒng)治過程中行使的具體權(quán)力之總稱”，“單一制的主權(quán)也是有層次和結(jié)構(gòu)的，因而也是可分的”，而“內(nèi)地的‘人民’和港澳居民是可分的，他們分享屬于整體的主權(quán)”。⑦按照二元主權(quán)理論的觀點，中央對港澳恢復(fù)行使主權(quán)，就是恢復(fù)行使對港澳全面的管治權(quán)，而中央授予特區(qū)行使的高度自治權(quán)則是港澳分享主權(quán)的表現(xiàn)，自然不應(yīng)再受中央監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督。

對此，筆者認(rèn)為，所謂的二元主權(quán)理論在中國是錯誤的。因為主權(quán)有其固有內(nèi)涵，即它是國家的特有屬性，港澳若能分享主權(quán)，則說明港澳也是國家，而這顯然是荒誕的。⑧基本法序言寫得清清楚楚，港澳自古以來就是中國的領(lǐng)土，是中國對港澳恢復(fù)行使主權(quán)。即使在實行聯(lián)邦制的國家，主權(quán)可分的觀點也是不乏爭議的，而且實際上，在關(guān)乎國家整體利益的事務(wù)時，各州也是須受聯(lián)邦節(jié)制的。

其實，對于傳統(tǒng)主權(quán)解釋說的法治化問題，沒有必要搞得如此復(fù)雜。傳統(tǒng)主權(quán)解釋說事實上就差一步便可以在法治語境下被言說，那就是要澄清主權(quán)概念與法治的關(guān)系。對于這項工作，主權(quán)概念的提出者博丹（Jean Bodin）早在16世紀(jì)其實就已為我們完成，其當(dāng)初在研究主權(quán)概念時，就提出了主權(quán)性權(quán)力（Sovereign power）的概念。這些權(quán)力是主權(quán)者在統(tǒng)治國家過程中必須掌有且必須自己掌有的，排他的、絕對的，同時又是具體的、相對的和可以限制的管治權(quán)力。⑨

而借助這種“主權(quán)性權(quán)力”，即能實現(xiàn)政治哲學(xué)語境下的主權(quán)與法治之下的權(quán)力之間的統(tǒng)一。從政治哲學(xué)的意義上來說，主權(quán)性權(quán)力是國家在管治過程中必須掌有且必須自己掌有的，排他的、絕對的權(quán)力；而從法治的語境下來說，它們又是受到法律確認(rèn)的、需要依法行使的、具體的權(quán)力。于是，將“主權(quán)性權(quán)力”的概念導(dǎo)入我國憲法與港澳基本法的語境時，我們便會得到這樣的結(jié)果：中央對港澳特區(qū)享有主權(quán)，在現(xiàn)實中是透過其獨享之主權(quán)性權(quán)力的形式去行使的，在設(shè)立特別行政區(qū)之后，主權(quán)性權(quán)力就包括《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實踐》白皮書里所講的“中央直接行使的權(quán)力”與“中央監(jiān)督權(quán)”，這些權(quán)力永遠(yuǎn)由中央依照憲法與基本法的規(guī)定來行使，不可轉(zhuǎn)授。

過去也有學(xué)者意識到澄清主權(quán)與法治關(guān)系的重要性，比如有意見認(rèn)為：“正因為中央是在單一制下對香港與澳門恢復(fù)行使的主權(quán)是一種全面管治權(quán)，中央才可以把部分管治權(quán)授權(quán)給特別行政區(qū)行使，形成特別行政區(qū)的高度自治，另一部分管治權(quán)保留在自己手上，形成中央自己直接行使的權(quán)力?！雹獠贿^這是用一個籠統(tǒng)的“全面管治權(quán)”概念來聯(lián)系主權(quán)與法治的關(guān)系。但是，不同階段的全面管治權(quán)其實有著不同的權(quán)力內(nèi)容，誠如學(xué)者自己所講，在授權(quán)特區(qū)實施高度自治之前，全面管治權(quán)包含著未來將授予特區(qū)代為行使的高度自治權(quán)、自己直接行使的權(quán)力以及監(jiān)督高度自治權(quán)行使的權(quán)力三方面的權(quán)力內(nèi)容。只是當(dāng)基本法實施之后，“全面管治權(quán)”才直接表現(xiàn)為由中央行使的主權(quán)性權(quán)力。

正是由于不同階段的全面管治權(quán)有著不同的權(quán)力內(nèi)容，行使授予特區(qū)的高度自治權(quán)并不能體現(xiàn)出行使最終、最高權(quán)力的效果。所以，筆者認(rèn)為使用“主權(quán)性權(quán)力”作為聯(lián)系主權(quán)與法治的邏輯紐帶更為合適。

綜上所述，通過“主權(quán)性權(quán)力”這一概念，我們不僅可以說明中央監(jiān)督權(quán)依據(jù)中央享有的國家主權(quán)而存在，而且也能澄清主權(quán)必須轉(zhuǎn)化為法治之下具體權(quán)力的形式才能在現(xiàn)實中被行使這一原則，進(jìn)而最終在政治哲學(xué)與法治原則的兩方面證明了中央監(jiān)督權(quán)的正當(dāng)性。

二、中央監(jiān)督權(quán)的范圍

（一）中央監(jiān)督權(quán)的內(nèi)涵

以上，本文從政治哲學(xué)及法治原則兩個方面出發(fā)，論證了作為主權(quán)性權(quán)力一部分的中央監(jiān)督權(quán)具有存在的正當(dāng)性。接下來，筆者將進(jìn)一步去探究中央監(jiān)督權(quán)這一概念的內(nèi)涵。

所謂中央監(jiān)督權(quán)的內(nèi)涵，是指中央監(jiān)督權(quán)概念的特有屬性。按照白皮書的表述，中央在授予特別行政區(qū)高度自治權(quán)之后，對港澳的全面管治權(quán)還直接表現(xiàn)在兩個方面，即中央直接行使的權(quán)力以及中央對港澳高度自治權(quán)的監(jiān)督權(quán)。其中，中央監(jiān)督權(quán)的重要屬性之一就是，它是中央在授權(quán)特區(qū)實行高度自治之后保留給自己行使的權(quán)力。而與“中央直接行使的權(quán)力”有所區(qū)別的是，中央監(jiān)督權(quán)是與特別行政區(qū)的高度自治權(quán)有直接對應(yīng)關(guān)系的一種權(quán)力。

對于中央直接行使的權(quán)力來說，一般理解為，它是特別行政區(qū)制度中由中央直接行使的決策性權(quán)力，其所針對的事務(wù)與特區(qū)高度自治權(quán)所針對的事務(wù)是有區(qū)分的。根據(jù)深圳大學(xué)法學(xué)院董立坤教授的總結(jié)，由中央直接行使的權(quán)力主要有以下七大項：（1）制定、修改和解釋基本法的權(quán)力；（2）特區(qū)創(chuàng)制權(quán)，包括中央決定對特區(qū)恢復(fù)行使主權(quán)、中央決定創(chuàng)制特區(qū)的權(quán)力、中央決定撤銷特區(qū)的權(quán)力以及籌備、組建和成立特區(qū)的權(quán)力；（3）法律審查權(quán)，包括對港澳原有法律的審查權(quán)以及對特區(qū)立法機(jī)關(guān)新制定法律的審查權(quán)；（4）政制發(fā)展主導(dǎo)權(quán)；（5）行政長官及主要官員的任免權(quán)；（6）國防與外交權(quán)；（7）重大事項決定權(quán)，包括緊急狀態(tài)決定權(quán)、全國性法律在特區(qū)實施的決定權(quán)以及統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)特區(qū)與國內(nèi)其他地區(qū)關(guān)系的權(quán)力。?

董教授對中央直接行使權(quán)力的總結(jié)是比較完整與到位的。不過，筆者亦想對此進(jìn)行一些修正與補(bǔ)充。在修正方面，針對第（3）項權(quán)力——法律審查權(quán)，筆者認(rèn)為法律審查是一個從審查到有結(jié)論再到作出決定的過程。在這個過程當(dāng)中，只有最終作出決定的部分帶有決策性質(zhì)，之前的部分主要是監(jiān)督與建議的成分。用籠統(tǒng)的法律審查權(quán)來指代一項中央直接行使的權(quán)力，事實上會帶入一些其他的權(quán)力，比如監(jiān)督權(quán)（下文會有進(jìn)一步論述）。而且根據(jù)香港基本法和澳門基本法第17條的規(guī)定，在法律審查領(lǐng)域，中央目前能夠依法直接行使的決策性權(quán)力主要是將特區(qū)立法發(fā)回的權(quán)力。所以，筆者認(rèn)為前述中央直接行使的第（3）項權(quán)力，應(yīng)修改為“（3）將特區(qū)立法發(fā)回的權(quán)力”。

應(yīng)補(bǔ)充之處，筆者認(rèn)為，中央直接行使的權(quán)力還可增補(bǔ)以下幾項：根據(jù)香港基本法和澳門基本法第19條的規(guī)定，可補(bǔ)列“（8）對國家行為的司法管轄權(quán)”；根據(jù)香港基本法第48條第8項和澳門基本法第50條第12項的規(guī)定，可補(bǔ)列“（9）就基本法規(guī)定的有關(guān)事務(wù)向行政長官發(fā)出指令的權(quán)力”；根據(jù)香港基本法和澳門基本法的第四章第四節(jié)、第五章以及第七章的有關(guān)規(guī)定，可補(bǔ)列“（10）針對特區(qū)將來能行使之具體權(quán)力而享有的一些事先批準(zhǔn)、事先授權(quán)、事先具體授權(quán)的權(quán)力”。

以上是有關(guān)中央直接行使之權(quán)力的內(nèi)涵與外延，對于與之同屬主權(quán)性權(quán)力的中央監(jiān)督權(quán)之所指，目前也已有學(xué)者對其進(jìn)行了論述。比如董教授以列舉式的方式，將中央監(jiān)督權(quán)描述為這樣一些權(quán)力，包括：（1）中央對特區(qū)法院的基本法解釋權(quán)有監(jiān)督權(quán)；（2）中央對特區(qū)行使的部分對外事務(wù)權(quán)享有事前授權(quán)或事后接受備案的權(quán)力；（3）任免行政長官及主要官員的權(quán)力；（4）對特區(qū)財政預(yù)算和決算的備案權(quán)；（5）要求行政長官執(zhí)行中央政府就本法規(guī)定的有關(guān)事務(wù)發(fā)出指令的權(quán)力；（6）聽取行政長官述職、報告的權(quán)力；（7）對特區(qū)立法會制定的全部法律有備案權(quán)；（8）對特區(qū)不符合基本法之立法的發(fā)回權(quán)；（9）對法官任命的備案權(quán)；（10）對國家行為的司法管轄權(quán)。?

又比如，澳門大學(xué)法學(xué)院蔣朝陽教授亦列舉了一些具體的中央監(jiān)督權(quán)，包括（1）對特區(qū)立法進(jìn)行審查的權(quán)力；（2）接受特區(qū)某些備案的權(quán)力；（3）聽取行政長官述職的權(quán)力；（4）對特區(qū)行政長官及主要官員的任免權(quán)；（5）就有關(guān)基本法的執(zhí)行事務(wù)向行政長官發(fā)出指令的權(quán)力；（6）對特區(qū)立法的發(fā)回權(quán)；（7）針對特區(qū)將來能行使之具體權(quán)力而享有的一些事先批準(zhǔn)、事先授權(quán)、事先具體授權(quán)的權(quán)力；等等。?

從以上兩位學(xué)者的論述中，筆者發(fā)現(xiàn)有許多“中央直接行使的權(quán)力”被納入到了中央監(jiān)督權(quán)的范疇。例如在董教授列舉的“中央監(jiān)督權(quán)”之中，除了中央對特區(qū)行使的部分對外事務(wù)權(quán)享有事后接受備案的權(quán)力、對特區(qū)財政預(yù)算和決算案的備案權(quán)、擁有聽取行政長官述職、報告的權(quán)力、對特區(qū)立法會制定的全部法律的備案權(quán)以及對法官任命的備案權(quán)以外，其他權(quán)力全在前述總結(jié)之十項中央直接行使的權(quán)力之列。又如在蔣教授列舉的“中央監(jiān)督權(quán)”之中，第（4）項至（7）項亦全在前述總結(jié)之十項中央直接行使的權(quán)力之列。

很顯然，前述學(xué)者在論述中并沒有重視中央監(jiān)督權(quán)與中央直接行使的權(quán)力的區(qū)別。通過對前述學(xué)者觀點的進(jìn)一步分析，筆者發(fā)現(xiàn)他們其實是混淆了監(jiān)督權(quán)與監(jiān)督活動。在漢語當(dāng)中，監(jiān)督權(quán)與監(jiān)督活動存在明顯區(qū)別。有學(xué)者曾指出，“監(jiān)督權(quán)”是監(jiān)督別人的決策，而非自己作出決策，其本質(zhì)是幫人發(fā)現(xiàn)問題，并督促別人自行解決問題，并不包含代替別人作出決定方面的權(quán)力內(nèi)容。?比如中央對特區(qū)立法進(jìn)行審查，對于特區(qū)某些備案進(jìn)行審查等，這都是行使監(jiān)督權(quán)的典型表現(xiàn)。

與之不同，“監(jiān)督活動”是對這樣的一整套行為的統(tǒng)稱，在“監(jiān)督活動”中，既包括行使監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容，亦包括為保障監(jiān)督效果最終實現(xiàn)而行使的決策性權(quán)力內(nèi)容，例如，當(dāng)中央對特區(qū)的提名進(jìn)行監(jiān)督之后，中央最終任命一位行政長官的權(quán)力，就具有保障監(jiān)督效果最終實現(xiàn)的效果。又如，當(dāng)中央在監(jiān)督特區(qū)法院行使司法權(quán)時，中央行使涉及國家行為爭端的司法管轄權(quán)來排除特區(qū)法院管轄國家行為也具有保障監(jiān)督效果最終實現(xiàn)的效果。

需要進(jìn)一步指出的是，在中央管治權(quán)的語境下，“監(jiān)督活動”范疇中的那些具有保障監(jiān)督功能發(fā)揮之作用的權(quán)力并不能被劃歸為監(jiān)督權(quán)。因為它們在性質(zhì)上屬于高度自治之外的中央直接行使的權(quán)力。如前所述，中央直接行使之權(quán)力存在的根本目的是在于劃分同特區(qū)高度自治權(quán)之間的邊界，而非對特區(qū)高度自治的具體行使進(jìn)行對應(yīng)性的監(jiān)督。它們只是會在特定時期對中央監(jiān)督權(quán)的行使起到保障作用，但在一般情況下，它們與中央的監(jiān)督活動并不發(fā)生直接的聯(lián)系。正因如此，中央監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)從漢語的本義進(jìn)行理解，從而與決策性質(zhì)的中央直接行使之權(quán)力區(qū)分開。這既是中央監(jiān)督權(quán)與中央直接行使的權(quán)力的劃分標(biāo)準(zhǔn)，同時也是中央監(jiān)督權(quán)的一項重要屬性。

概括言之，中央監(jiān)督權(quán)的內(nèi)涵可以表述為：中央在授權(quán)特區(qū)實行高度自治之后保留給自己行使的，針對特區(qū)行使高度自治權(quán)的過程，幫助特區(qū)發(fā)現(xiàn)問題、督促特區(qū)解決問題的非以決策性為主要目的的權(quán)力。

（二）中央監(jiān)督權(quán)的外延

在把握了中央監(jiān)督權(quán)的內(nèi)涵之后，本文接下來將討論這一概念的外延，即究竟都有哪些具體的中央監(jiān)督權(quán)。按照白皮書的表述，中央對特別行政區(qū)的高度自治權(quán)具有監(jiān)督權(quán)。但這并不是說中央監(jiān)督權(quán)是對特區(qū)高度自治權(quán)的方方面面進(jìn)行監(jiān)督。舉一個簡單的例子，根據(jù)澳門基本法第2條，澳門特區(qū)享有獨立的司法權(quán)，它屬于特區(qū)高度自治權(quán)的范疇。根據(jù)司法獨立的原則，中央監(jiān)督權(quán)不宜涉入特區(qū)司法機(jī)關(guān)的個案審判工作。因此，對于中央監(jiān)督權(quán)的外延，不能籠統(tǒng)地說中央的監(jiān)督權(quán)力會涉入特區(qū)高度自治權(quán)的所有具體事務(wù)的領(lǐng)域。

根據(jù)法治原則，筆者認(rèn)為要回答究竟有哪些具體的中央監(jiān)督權(quán)，還是應(yīng)當(dāng)看基本法的具體規(guī)定。具體的中央監(jiān)督權(quán)必須是在基本法中被確實規(guī)定了的權(quán)力。經(jīng)過筆者的分析，基本法通過三種方式規(guī)定了具體的中央監(jiān)督權(quán)：

其一，是由中央直接行使之權(quán)力分出的中央監(jiān)督權(quán)。一般理解，基本法基于方便特區(qū)管理內(nèi)部事務(wù)的考慮，事實上將一些原屬于中央管理范圍內(nèi)事務(wù)的治權(quán)部分授權(quán)給香港特區(qū)行使，這些被授出的治權(quán)包括國家安全立法權(quán)、基本法解釋權(quán)以及特區(qū)的對外事務(wù)權(quán)。?

通常認(rèn)為，在“一國兩制”之下，關(guān)于“一國”的事務(wù)，中央自己管；而有關(guān)“兩制”的事務(wù)，則授予特區(qū)高度自治。而出于方便特區(qū)高度自治的考慮，中央把一些有關(guān)“一國”事務(wù)的治權(quán)部分授予特區(qū)行使。但是，從法理上來說，這些被授予的權(quán)力，畢竟還事關(guān)“一國”之事務(wù)，特區(qū)在行使過程中假如出現(xiàn)問題，結(jié)果必將波及國家的利益，因此，中央授出一些原屬于中央管理范圍內(nèi)事務(wù)的部分治權(quán)之后，必須保留對這類授出權(quán)力的監(jiān)督權(quán)。

上述法理的意義就在于，它告訴我們就特區(qū)被授予的三項原屬中央直接行使的權(quán)力——國家安全立法權(quán)、基本法解釋權(quán)以及對外事務(wù)權(quán)，無論基本法有無具體的規(guī)定，規(guī)定的多還是少，中央對此三領(lǐng)域都擁有全面的監(jiān)督權(quán)，也即中央擁有監(jiān)督特區(qū)完成維護(hù)國家安全立法的權(quán)力、對特區(qū)法院解釋基本法的審查權(quán)及審查特區(qū)對外事務(wù)活動的權(quán)力。

其二，通過一些隱含著相應(yīng)的中央監(jiān)督權(quán)存在含義的中央直接行使的權(quán)力的條款，基本法間接規(guī)定了具體的中央監(jiān)督權(quán)。在上文整理出的十大項中央直接行使的權(quán)力之中，有一些權(quán)力明顯隱含有相應(yīng)的中央監(jiān)督權(quán)的存在。根據(jù)筆者的整理，一共有四項中央直接行使的權(quán)力隱含有相應(yīng)之中央監(jiān)督權(quán)的存在，即（1）中央任命行政長官及主要官員的權(quán)力，隱含著中央必定有對特區(qū)有關(guān)行政長官及主要官員提名人選的審查權(quán)；（2）中央將特區(qū)立法發(fā)回的權(quán)力，隱含著中央必定有對特區(qū)報備法律的審查權(quán)；（3）中央對特區(qū)政制發(fā)展的最終決定權(quán)，隱含著中央必定有對特區(qū)政制發(fā)展議案的審查權(quán)；（4）中央對基本法的最終解釋權(quán)，隱含著中央也必定有對特區(qū)法院解釋基本法的審查權(quán)。

其三，是審查那些由基本法規(guī)定的特區(qū)自治范圍內(nèi)且不牽扯中央直接行使之權(quán)力的事務(wù)的權(quán)力?；痉ㄍㄟ^規(guī)定特區(qū)有相應(yīng)的應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)的方式規(guī)定了這類中央監(jiān)督權(quán)。主要涉及三項權(quán)力，即（1）特區(qū)財政預(yù)算及決算須報中央政府備案，相應(yīng)地，中央就有審查權(quán)；（2）香港特區(qū)高等法院首席法官、港澳特區(qū)終審法院法官以及澳門特區(qū)終審法院院長的任命及免職須報全國人大常委會備案，相應(yīng)地，中央就有審查權(quán)；（3）特區(qū)行政長官須對中央負(fù)責(zé)的義務(wù)，這意味著對于中央行使監(jiān)督權(quán)時想了解的情況，行政長官有義務(wù)進(jìn)行匯報，對于中央給出的監(jiān)督意見，行政長官有義務(wù)予以回應(yīng)；等等。目前，在基本法實施的過程中，行政長官須定期向中央述職已成為約定俗成的憲制慣例。

整合以上三種規(guī)定方式下的具體中央監(jiān)督權(quán)，筆者認(rèn)為，中央監(jiān)督權(quán)的外延主要包括九項權(quán)力，即：（1）審查特區(qū)財政預(yù)算及決算的權(quán)力；（2）審查香港特區(qū)高等法院首席法官、港澳特區(qū)終審法院法官以及澳門特區(qū)終審法院院長的任命及免職決定的權(quán)力；（3）審查特區(qū)對外事務(wù)活動的權(quán)力，其中就包括審查特區(qū)在外國設(shè)立官方或半官方的經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易機(jī)構(gòu)的權(quán)力；（4）督促特區(qū)自行立法維護(hù)國家安全的權(quán)力；（5）聽取行政長官述職匯報并給出意見的權(quán)力；（6）對特區(qū)有關(guān)行政長官及主要官員提名人選的審查權(quán)；（7）對特區(qū)報備法律的審查權(quán)；（8）對特區(qū)政制發(fā)展議案的審查權(quán)；（9）對特區(qū)法院解釋基本法的審查權(quán)。

三、中央監(jiān)督權(quán)行使的法治化建議

經(jīng)過上文的論述，筆者澄清了中央監(jiān)督權(quán)的正當(dāng)性及其內(nèi)涵與外延。但是，中央監(jiān)督權(quán)的存在會否限縮特區(qū)的高度自治權(quán)？對此，筆者認(rèn)為，既然法治精神已深入港澳人心，實現(xiàn)中央監(jiān)督權(quán)行使的法治化狀態(tài)無疑是確立中央監(jiān)督權(quán)之說服力與感召力的最佳路徑。

就中央監(jiān)督權(quán)行使的法治化進(jìn)程而言，筆者認(rèn)為現(xiàn)時確有需要改進(jìn)之處，這主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

第一，就特區(qū)為保證中央監(jiān)督權(quán)的落實所須履行的具體義務(wù)而言，義務(wù)履行的規(guī)范化程度還有待提升。這些義務(wù)主要有兩類，即向中央的報備義務(wù)以及向中央的述職義務(wù)。對于前一類，有學(xué)者曾指出，目前有關(guān)報備的期限、報備的格式、審查的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，以及審查的機(jī)構(gòu)和程序，均沒有一套清晰的制度規(guī)范。而對于后一類，也有香港議員指出，就行政長官的述職而言，撰寫程序、審閱程序，以及述職文件的格式、內(nèi)容，目前均無章可循。對于這些問題，筆者贊成應(yīng)當(dāng)盡快建立有關(guān)的制度規(guī)范。

第二，中央直接行使的權(quán)力在行使方面尚缺少恒?；倪\作機(jī)制。如前所述，由中央直接行使的權(quán)力在特定情況下都具有保障監(jiān)督權(quán)行使的功能。而根據(jù)筆者的觀察，有些監(jiān)督保障性功能目前其實有必要被常態(tài)化發(fā)揮了，例如中央對基本法的最終解釋權(quán)。據(jù)了解，香港法院目前已對香港基本法中超過1/3的條文進(jìn)行過解釋，澳門法院也已有數(shù)十次以上解釋基本法的記錄，但人大常委會至今為止只進(jìn)行了5次釋法，而事實上，對于港澳近年來發(fā)生的有些案件，人大常委會其實完全可以進(jìn)行釋法。?對于這類權(quán)力，筆者認(rèn)為中央政府未來可以進(jìn)一步推進(jìn)權(quán)力行使的常態(tài)化，從而樹立中央管治權(quán)的權(quán)威。

在單一制的中國，國家恢復(fù)對港澳行使主權(quán)之后，縱使授權(quán)港澳實行高度自治，但仍舊對港澳的高度自治權(quán)享有監(jiān)督權(quán)，這在傳統(tǒng)的政治哲學(xué)之中乃天經(jīng)地義的真理。不過，考慮到生活在不同法系之內(nèi)的部分港澳居民的生活思維習(xí)慣，基本法立足法治原則，運用法治化的思維與邏輯，夯實了中央監(jiān)督權(quán)行使的正當(dāng)性基礎(chǔ)。中央政府未來對其行使方式進(jìn)行完善，無疑是必要也是有益的。

①王禹：《論全面管治權(quán)的概念、內(nèi)涵及其理論指導(dǎo)意 義》， http://www.basiclaw.org.mo/index.php？p=5_ 1&art_id=1714，最后訪問時間：2015年8月10日。

②⑩鄒平學(xué)：《“全面管治權(quán)”乃中央自始至終權(quán)力》，香港：《大公報》，2014年6月16日，第A13版。

③《張榮順：一國兩制認(rèn)知須正本清源》，香港：《香港商報》，2014年8月28日，第A02版。

④蔣朝陽：《論中央在澳門基本法中的監(jiān)督權(quán)》（尚未公開出版）。

⑤?浦龍海、冷鐵勛：《港澳基本法中的備案制度及其完善探析》，澳門：《“一國兩制”研究》，2015年第1期。

⑥⑦張千帆：《主權(quán)與分權(quán)——中央與地方關(guān)系的基本理論》，北京：《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》，2011年第2期。

⑧⑨王禹：《主權(quán)的概念及其在中國政府收回香港和澳門過程中的運用》，澳門：《“一國兩制”研究》，2012年第2期。

???董立坤：《中央管治權(quán)與香港高度自治權(quán)》，香港：中華書局，2015年，第 59～80、87～94、82～84頁。

?駱偉建：《論行政立法關(guān)系中的監(jiān)督權(quán)》，澳門：《“一國兩制”研究》，2014年第1期。

?周挺：《論打破“一國兩制”下中央用權(quán)模糊化的必要性》，http://www.basiclaw.org.mo/index.php？p=5_ 1&art_id=1579，最后訪問時間：2015年8月20日。

［責(zé)任編輯黃樹卿］

D921.9

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1000-7687（2016）03-0042-08

?本文是澳門大學(xué)資助項目“特區(qū)語境下中央管治權(quán)研究”（編號：MYRG2015-00015-FLL）的階段性成果。

周 挺，澳門大學(xué)法學(xué)院博士研究生。