基于有效治理的村級財務(wù)管理模式重構(gòu)

周常青

(黃岡職業(yè)技術(shù)學(xué)院 商學(xué)院，湖北 黃岡 438002)

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基于有效治理的村級財務(wù)管理模式重構(gòu)

周常青

(黃岡職業(yè)技術(shù)學(xué)院 商學(xué)院，湖北 黃岡 438002)

農(nóng)村財務(wù)管理經(jīng)歷村級會計委托代理制等多種模式，但都沒有有效解決村級財務(wù)管理混亂的問題。原因是會計委托代理制等管理模式只是解決了村級財務(wù)管理某一方面的問題，不是一個全面的財務(wù)治理體系。健全的財務(wù)管理模式包括管理主體、客體、載體三個靜態(tài)要素和決策、核算和監(jiān)督三個動態(tài)要素。根據(jù)這一框架要求，可構(gòu)建“分層決策、內(nèi)外監(jiān)督、自主核算、績效補助”的村級財務(wù)管理模式。

有效治理；農(nóng)村；財務(wù)管理；管理模式

在廣大的中西部地區(qū)，農(nóng)村財力薄弱，財務(wù)管理混亂，成為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的難點和焦點問題，制約著城鄉(xiāng)一體化的進程。實踐中，村級財務(wù)管理模式經(jīng)歷了村賬村管制、農(nóng)村財務(wù)雙代管制、村賬鄉(xiāng)代管制、村級會計委派制、村級會計委托代理制等改革試驗，但效果并不理想，都沒能有效解決村級財務(wù)管理混亂的問題。究其原因，這些管理模式只是解決了財務(wù)管理某一方面的問題，不是一個全面的財務(wù)治理體系。全面提升村級財務(wù)管理水平，必須重構(gòu)村級財務(wù)管理模式。

一、村級財務(wù)管理模式分析框架

村級財務(wù)管理模式是為實現(xiàn)村級財務(wù)管理目標(biāo)而設(shè)計的財務(wù)管理機構(gòu)和組織分工等要素的有機結(jié)合。財務(wù)管理模式為財務(wù)管理目標(biāo)服務(wù)，不同的財務(wù)管理目標(biāo)必然要求有不同的財務(wù)管理模式。村級財務(wù)管理模式是財務(wù)管理要素的一定組合，不同的組合形成不同的財務(wù)管理模式。

村級財務(wù)管理要素，從靜態(tài)的角度來看包括財務(wù)管理主體、客體和載體。主體，是指參與村級財務(wù)管理的組織和個人，即由誰管理?？腕w是指村級財務(wù)管理的對象，即管什么。載體，是指村級財務(wù)管理的手段和方法，即怎樣管。在靜態(tài)三要素中，管理主體是最基本要素，由哪些組織和個人參與管理，參與人之間各自的權(quán)限職責(zé)是什么，這些問題在財務(wù)管理模式中起著基礎(chǔ)性作用。

從動態(tài)的角度來看，村級財務(wù)管理要素包括財務(wù)決策、財務(wù)核算和財務(wù)監(jiān)督。財務(wù)決策是指對村級財務(wù)目標(biāo)、財務(wù)政策進行選擇和決定的過程。財務(wù)核算是指對村級財務(wù)收支進行確認(rèn)、計量和報告的過程。財務(wù)監(jiān)督，是指對村級財務(wù)活動的合法性、合理性和效益性進行的監(jiān)察和督促。在動態(tài)三要素中，財務(wù)決策是最核心要素，是實現(xiàn)財務(wù)目標(biāo)最基本的保證。村級財務(wù)管理模式必須回答村級財務(wù)決策權(quán)的分配、決策的依據(jù)、決策的程序等問題。

二、現(xiàn)行村級會計委托代理制存在的問題

現(xiàn)行的村級會計委托代理制，是指在村集體資金“四權(quán)不變”的基礎(chǔ)上，村集體與鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計委托代理服務(wù)機構(gòu)簽訂委托記賬協(xié)議，由會計委托代理機構(gòu)對村集體財務(wù)活動進行代理記賬，對村級財務(wù)實行“五統(tǒng)一”管理的農(nóng)村財務(wù)管理制度。所謂“四權(quán)不變”是指村集體資金的所有權(quán)不變、使用權(quán)不變、審批權(quán)不變、監(jiān)督權(quán)不變；“五統(tǒng)一”是指統(tǒng)一制度、統(tǒng)一審核、統(tǒng)一記賬、統(tǒng)一公開、統(tǒng)一建檔。村級會計委托代理制的推廣，在一定程度上規(guī)范了村集體經(jīng)濟組織的會計行為，在化解村級負(fù)債、促進基層黨風(fēng)廉政建設(shè)等方面起到了一定作用。

然而，把村級會計委托代理制放在財務(wù)管理模式分析框架下，就會發(fā)現(xiàn)它存在著以下不足。

(一)村級財務(wù)管理目標(biāo)不適應(yīng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的需要

長期以來，村級財務(wù)管理的目標(biāo)被設(shè)定為規(guī)范有序。規(guī)范有序是常用于財政資金管理的一個要求。這也意味著政府將村組織的管理視同行政事業(yè)單位管理。然而村組織在功能性質(zhì)上與行政事業(yè)單位有很大的區(qū)別。村組織是一個生產(chǎn)性的集體經(jīng)濟組織，追求盈利是村組織的職責(zé)，只不過我國現(xiàn)在以村民自治的方式把部分農(nóng)村的社會管理職責(zé)讓村集體經(jīng)濟組織承擔(dān)了。以規(guī)范有序作為村組織財務(wù)管理的目標(biāo)，使村組織放棄了發(fā)展集體經(jīng)濟的追求，規(guī)范有序也失去了動力。在沒有內(nèi)生動力的背景下，只有靠強大的外部監(jiān)督力才能保障規(guī)范有序。強大的外部監(jiān)督需要大量人力、經(jīng)費等資源支持。在資源供給緊張的情況下，村級財務(wù)管理規(guī)范有序的目標(biāo)必然落空。

(二)村級財務(wù)管理客體不能完整反映村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟狀況和成果

村級財務(wù)管理的客體應(yīng)該包括村組織所有的經(jīng)濟資源。在村級會計委托代理制模式下，財務(wù)管理的內(nèi)容僅包含村組織的資金。村組織的資產(chǎn)和資源均沒有納入財務(wù)管理范疇，成為村委小金庫的重要來源。村干部侵占村組織的資產(chǎn)資源日益嚴(yán)重，已引起了政府注意，近年來開始組織了村組織的資產(chǎn)、資源和資金的清查。但仍未將資產(chǎn)資源納入村級財務(wù)管理的范疇進行持續(xù)系統(tǒng)管理。

(三)村級財務(wù)管理的主體權(quán)責(zé)不明，職責(zé)錯位

理論上，村級財務(wù)管理的主體是村民及其委托的村委干部，基層政府對村級財務(wù)管理進行指導(dǎo)和監(jiān)督。在村級會計委托代理制下，沒有有效的制度和機制讓村民參與財務(wù)管理。該制度下設(shè)置的民主理財小組名義上是村民的代表，但大多數(shù)地方理財小組并非民主選舉出來而是村干部指定的，實際上是村委干部的工具?；鶎诱緫?yīng)指導(dǎo)和監(jiān)督村級財務(wù)管理，但基層政府通過代理會計核算，直接參與了村級財務(wù)管理。在行政代理體制下，基層政府部門對村級會計核算工作也差強人意，經(jīng)常與村委之間相互推卸責(zé)任。

(四)村級財務(wù)管理的決策機制缺失

村級財務(wù)管理主體職責(zé)不明，必然導(dǎo)致財務(wù)決策權(quán)限不清，村委主要干部獨攬決策大權(quán)，但沒有承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。村民希望參與財務(wù)決策，但沒有合理途徑。此外，村級財務(wù)決策的依據(jù)、決策的程序、決策的責(zé)任追究機制都缺乏制度保障，導(dǎo)致村委主要干部在財務(wù)決策時的隨意性，享有決策權(quán)力，卻不承擔(dān)決策后果。

(五)村級財務(wù)管理監(jiān)督機制失效

村級財務(wù)管理的監(jiān)督包括政府監(jiān)督與村民監(jiān)督。但當(dāng)前的監(jiān)督是失效的?；鶎诱闹饕Χ挤旁谡猩桃Y培育財源工作上，對村級財務(wù)監(jiān)督的重視不夠，對農(nóng)村工作一味求穩(wěn)，自己沒有精力監(jiān)督，更不愿發(fā)動村民對村級財務(wù)進行監(jiān)督。政府部門對村組織的財務(wù)審計監(jiān)督，僅有一部農(nóng)業(yè)部部門規(guī)章《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織審計規(guī)定》，專業(yè)審計部門介入村集體財務(wù)審計的法律依據(jù)不足。負(fù)責(zé)村組織財務(wù)審計監(jiān)督的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門大多數(shù)出身于農(nóng)業(yè)技術(shù)管理崗位，沒有財務(wù)審計專業(yè)知識和技能，無力承擔(dān)村級財務(wù)的審計監(jiān)督職責(zé)。村民監(jiān)督承擔(dān)著過高經(jīng)濟成本和社會成本。經(jīng)濟成本是指因參與村級財務(wù)監(jiān)督支付的費用、耽誤的工時等，外出務(wù)工人員對村級財務(wù)監(jiān)督的經(jīng)濟成本特別大。社會成本則是村民個體因?qū)Υ寮壺攧?wù)的監(jiān)督而帶來的心理、社會成本，因為監(jiān)督會給他們帶來打擊報復(fù)、冷嘲熱諷、人際關(guān)系流失等。

三、村級財務(wù)管理模式重構(gòu)

解決村級財務(wù)管理的問題，需重新構(gòu)建村級財務(wù)管理模式。重構(gòu)村級財務(wù)管理模式，首先要調(diào)整村級財務(wù)管理目標(biāo)。村組織既然是個生產(chǎn)性經(jīng)濟組織，就應(yīng)該比照企業(yè)設(shè)定財務(wù)管理目標(biāo)。在農(nóng)村集體經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱迫切需要發(fā)展的當(dāng)前，村級財務(wù)管理基本目標(biāo)應(yīng)該設(shè)定為保證集體資產(chǎn)資源的保值增值。

為實現(xiàn)這一目標(biāo)，需要改進村級財務(wù)管理的決策、監(jiān)督和激勵機制。村民、村委干部、基層政府在村級財務(wù)管理中職責(zé)分明，各司其職。村民履行當(dāng)家作主權(quán)利，參與村級財務(wù)管理，擁有最高的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)；村委干部作為受托者負(fù)責(zé)日常財務(wù)管理，擁有村集體經(jīng)濟的經(jīng)營管理和財務(wù)決策權(quán)，并對村集體經(jīng)濟資源保值增值負(fù)責(zé)；基層政府不再直接參與村級財務(wù)管理中，專門負(fù)責(zé)對村級財務(wù)管理的指導(dǎo)和監(jiān)督。也就是分層決策、內(nèi)外監(jiān)督。

分層決策就是將村級財務(wù)管理的決策權(quán)在村民和村委干部之間進行合理分配。理論上村組織的最高權(quán)力屬于全體村民組成的村民大會，但村民外出務(wù)工成為農(nóng)村普遍現(xiàn)象后，組織村民大會確非易事?，F(xiàn)實的做法是以村民代表大會作為村級最高權(quán)力機構(gòu)。村民通過選舉與罷免村民代表行使自己的權(quán)利。村民代表大會作為村級最高權(quán)力機構(gòu)負(fù)責(zé)審核批準(zhǔn)本村經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、本村財務(wù)管理制度、年度項目建設(shè)計劃、年度財務(wù)預(yù)算和決策、重大資產(chǎn)資源處理事項。村民委員會是村級財務(wù)管理的日常機構(gòu)，受村民代表大會的委托并接受村民代表大會的監(jiān)督，負(fù)責(zé)提出財務(wù)管理制度和各項規(guī)劃的建議，具體實施日常財務(wù)收支、資產(chǎn)處理、資源開發(fā)事務(wù)的管理，完成村集體資產(chǎn)、資源的保值增值任務(wù)。村民委員會在進行財務(wù)決策時必須以國家法律法規(guī)、政府的指導(dǎo)意見和村民代表大會制定的制度、規(guī)劃為依據(jù)，屬于村民代表大會審批的事項必須提出方案報村民代表大會審批。

內(nèi)外監(jiān)督，是指建立政府的外部監(jiān)督和村民內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督體系。政府監(jiān)督是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及相關(guān)部門對村級財務(wù)的監(jiān)督，具體方式包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計部門對村級財務(wù)的定期審計，紀(jì)檢監(jiān)察部門對村干部執(zhí)行財經(jīng)紀(jì)律的監(jiān)督，財政部門對投入村級建設(shè)的財政資金的監(jiān)督管理。村民監(jiān)督是指村民及村民代表對村級財務(wù)的監(jiān)督。

加強村級財務(wù)的政府監(jiān)督就是強化基層政府監(jiān)督的主體責(zé)任，將村級財務(wù)管理水平、村民滿意度、村集體經(jīng)濟發(fā)展水平等指標(biāo)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的考核體系中，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的政績考核內(nèi)容。同時改組鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級財務(wù)監(jiān)督組織機構(gòu)，財政所不再代理村級會計，對村級財務(wù)專司監(jiān)督審計職責(zé)。

加強村級財務(wù)管理的村民監(jiān)督，需要降低村民監(jiān)督的成本，提高村民監(jiān)督的能力。在這一過程中，村級黨支部應(yīng)發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，通過村民代表大會、村民財務(wù)質(zhì)詢會等形式，組織村民對村級財務(wù)進行監(jiān)督。對復(fù)雜的、重大的財務(wù)問題還可以通過委托會計師事務(wù)所進行審計，向村民報告審計結(jié)果。村黨支部還應(yīng)通過財務(wù)知識講座、財務(wù)政策宣傳、財務(wù)質(zhì)詢、審計結(jié)果通報等多種形式，為村民提供培訓(xùn)服務(wù)，提高村民財務(wù)監(jiān)督能力。

在分層決策、內(nèi)外監(jiān)督的體制下，村級財務(wù)會計核算就無需通過行政力量讓財政部門的村級會計核算服務(wù)中心代理了。推行村級會計委托代理制在一定程度上規(guī)范了村級會計核算行為，但剝奪了村級會計核算權(quán)力，不利于村組織的長遠(yuǎn)發(fā)展；以行政代理的方式進行會計核算服務(wù)，又決定了村級會計核算的服務(wù)水平不高，效果不理想。讓村組織自主進行會計核算，歸還了村組織的核算權(quán)，使履行村組織管理職責(zé)的村委會在財務(wù)管理上權(quán)責(zé)一致。政府回歸其本來職責(zé)，通過培養(yǎng)會計人才、規(guī)范財務(wù)票據(jù)、推行財務(wù)制度、審計財務(wù)資料等方式對村級財務(wù)管理進行指導(dǎo)和監(jiān)督。近年來，通過新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)、一村一名大學(xué)生等方式，已經(jīng)為農(nóng)村培養(yǎng)了大量實用人才，村組織完全有能力自主核算?；鶎诱恍杓訌娭笇?dǎo)和監(jiān)督，提高村級會計核算的科學(xué)性和規(guī)范性。

政府除對村級財務(wù)進行監(jiān)督外，還應(yīng)該通過績效補助的方式促進村組織集體經(jīng)濟的發(fā)展和財務(wù)管理的規(guī)范化?？冃аa助，就是根據(jù)預(yù)算績效管理的原則，向村組織安排農(nóng)業(yè)發(fā)展資金和農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)資金。通過設(shè)定科學(xué)的績效評價指標(biāo)，對農(nóng)村基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平進行績效評價。根據(jù)績效評價結(jié)果安排財政補助資金，績效優(yōu)良的優(yōu)先安排，績效較差的不安排或者少安排。通過績效補助制度，明確村組織的權(quán)力屬于全體村民，村級社會經(jīng)濟發(fā)展的主要責(zé)任也是村組織和村民，政府只是農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的指導(dǎo)者、支持者。農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展最終依靠的仍是村級集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大。

四、新型財務(wù)管理模式實施的條件

分層決策、自主核算、內(nèi)外監(jiān)督、績效補助的村級財務(wù)管理模式，厘清了村民、村委干部、基層政府在村級財務(wù)管理的職責(zé)和權(quán)限，能夠有效調(diào)動村民、村委干部的基層政府部門村級財務(wù)管理的積極性，是一個責(zé)任清晰、權(quán)利明確的財務(wù)管理模式。實施這一模式也要求村民、村委干部、基層政府及其部門積極參與，是對農(nóng)村社會管理方式的重大變革。具體任務(wù)要求包括以下幾個方面。

(一)建立村民參與財務(wù)管理的渠道

新的財務(wù)管理模式與村級會計委托代理制等模式的區(qū)別，就是將村民作為財務(wù)管理的重要主體之一，體現(xiàn)了民主理財?shù)脑瓌t。當(dāng)前留在農(nóng)村以務(wù)農(nóng)為主的農(nóng)民對村級財務(wù)管理非常關(guān)心，參與意愿非常強烈。建立村民參與財務(wù)管理的渠道，目標(biāo)是確保村民在村級財務(wù)管理中的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，具體方式可通過村民選舉產(chǎn)生代表，組成村民代表大會，履行村級財務(wù)最高的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。村民代表對所在村組的村民負(fù)責(zé)，村民有權(quán)罷免不能正確履行職責(zé)的代表。

(二)構(gòu)建系統(tǒng)的村級財務(wù)管理制度

將村級財務(wù)管理的日常工作委托給村委干部后，對村級財務(wù)的控制主要通過村級財務(wù)管理制度去完成，村民及其代表的任務(wù)是監(jiān)督村委干部是否執(zhí)行了財務(wù)制度。因此健全的財務(wù)制度在新的財務(wù)管理模式中至關(guān)重要。這些財務(wù)管理制度應(yīng)該包括村級財務(wù)的預(yù)算制度、決策制度、收入管理制度、成本費用控制制度、資源管理制度、資產(chǎn)管理制度、財務(wù)信息披露制度、財務(wù)監(jiān)督與審計制度等。

(三)重組村級財務(wù)管理組織體系

新的村級財務(wù)管理模式中，村民、村民代表、村委干部、基層政府部門各司其職，權(quán)責(zé)清晰。原村級會計委托代理制下，理財小組沒有真正發(fā)揮財務(wù)監(jiān)督作用，存在的意義不大。新的財務(wù)管理模式下由村民及其代表直接行使財務(wù)決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，就無需理財小組了。新的模式下，財務(wù)會計核算工作由各村自行完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所設(shè)立的村級會計核算中心可更名為村級會計服務(wù)中心，做好三件事：一是對村集體經(jīng)濟財務(wù)管理包括會計核算進行指導(dǎo)，如幫助村集體經(jīng)濟組織制定財務(wù)管理相關(guān)制度等；二是規(guī)范村集體經(jīng)濟內(nèi)部往來票據(jù)；三是對村集體經(jīng)濟財務(wù)進行審計監(jiān)督。

(四)建立具有戰(zhàn)斗力的農(nóng)村基層黨組織

組織村民選舉、召開村民代表大會、制定村級財務(wù)管理相關(guān)制度，需要一個強有力的組織來完成。在農(nóng)村這個組織只能是基層黨支部。農(nóng)村基層黨支部是黨在農(nóng)村的旗幟和戰(zhàn)斗堡壘，應(yīng)代表最廣大村民的利益，承擔(dān)起組織村民參與財務(wù)管理的任務(wù)。從政府的角度來看，就是要加強基層黨組織的建設(shè)，包括黨員人才培養(yǎng)、經(jīng)費保障等。

(五)加強村集體經(jīng)濟組織人才供給與培養(yǎng)

在健全村級財務(wù)管理發(fā)展村集體經(jīng)濟的任務(wù)中，最關(guān)鍵的要素是人才，最稀缺的也是人才。作為農(nóng)村公共物品的提供者，政府的首要職責(zé)是提升農(nóng)村人力資源水平。重要工作包括三項：一是農(nóng)村優(yōu)秀黨員、社會工作者的培養(yǎng)，他們是組織村民參與財務(wù)管理的重要人才；二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化相關(guān)的專業(yè)技術(shù)人才，他們是村集體經(jīng)濟發(fā)展不可或缺的人才；三是對一般村民的培養(yǎng)和教育，他們的素養(yǎng)和政策水平對村級財務(wù)行為有著重要影響。政府應(yīng)該以基層黨建為抓手，以優(yōu)秀黨員干部的培養(yǎng)為重點，帶動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展人才的培養(yǎng)和村民教育。在農(nóng)村自我發(fā)展體系還沒有建立起來之前，政府還可以通過選派優(yōu)秀企事業(yè)單位干部支援農(nóng)村，即直接向農(nóng)村供給優(yōu)秀人才。

做好以上五個方面的工作，分層決策、自主核算、內(nèi)外監(jiān)督、績效補助的村級財務(wù)管理模式就能夠有效運行，農(nóng)村財務(wù)治理面貌也將煥然一新。

[1]郭春林.村級財務(wù)管理分析框架的構(gòu)建及完善措施探討[J].經(jīng)濟問題,2015(8).

[2]許正剛. 農(nóng)村財務(wù)管理問題與對策研究[D].杭州:浙江農(nóng)林大學(xué),2012-06.

[3]馬瑛.農(nóng)村村級財務(wù)管理中存在的問題及解決對策[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè),2012(12).

[4]于海穎. 我國村級財務(wù)制度運行存在問題與優(yōu)化思路[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟,2014(12).

[5] 張坤. 村賬鄉(xiāng)管的制度缺陷及其優(yōu)化機制設(shè)計[J].農(nóng)村經(jīng)濟,2014(6).

[責(zé)任編輯：吳祝平]

2016-09-19

湖北省會計學(xué)會立項課題“湖北省村級財務(wù)管理模式創(chuàng)新研究(HBKJ201330)”。

周常青，男，湖北紅安人，商學(xué)院院長，副教授。研究方向：財務(wù)管理、高職教育。

F302.6

A

1672-1047(2016)05-0081-04

10.3969/j.issn.1672-1047.2016.05.21