農民工市民化中的住房問題研究
——兼論上海市農民工的住房保障

顧書桂

（上海社會科學院 部門經濟研究所，上海 200020）

農民工市民化中的住房問題研究
——兼論上海市農民工的住房保障

顧書桂

（上海社會科學院 部門經濟研究所，上海 200020）

農民工現象是當代中國城市（鎮(zhèn)）特有的。農民工住房問題與其說來自于購買力不足，不如說與中國城市（鎮(zhèn)）的劣質土地財政有關。農民工的大規(guī)模存在既不利于中國國民經濟的現代化，也不符合中國城市（鎮(zhèn)）政府的自身利益。中國城市（鎮(zhèn)）的土地財政轉型是解決農民工住房問題、推進農民工市民化的前提。上海是中國城市（鎮(zhèn)）劣質土地財政的典型，解決農民工的住房困難具有典型意義。

農民工；住房問題；劣質土地財政；上海市

農民工是當代中國城市（鎮(zhèn)）特有的現象。①根據抽樣調查結果，2013年中國城市（鎮(zhèn)）農民工總量已經達到26894萬人。［1］農民工能否在城市（鎮(zhèn)）安居樂業(yè)已成為影響中國國民經濟健康發(fā)展和中國政治安定社會和諧的重大因素，農民工隊伍的穩(wěn)定也受到了中國主流媒體的高度關注。［2］從經濟角度看，確保農民工隊伍的穩(wěn)定，實際上就是解決農民工在中國城市（鎮(zhèn)）勞動力順利再生產問題，即實現所謂的農民工市民化。系統分析當代中國城市（鎮(zhèn)）農民工現象的成因，總結其中的經驗教訓，從而成功推進中國城市（鎮(zhèn)）農民工市民化進程，在當代中國具有重大的理論意義和實踐價值。

一、工業(yè)化與人口城市（鎮(zhèn)）化的國際經驗

近代工業(yè)革命以來，與大工業(yè)在地理上的集中相呼應，人口的重心也越來越向城市（鎮(zhèn)）移動。［3］承載現代經濟活動的城市（鎮(zhèn)），不是由傳統村落升級改造而成，就是在交通便利的樞紐位置或資源供應地全新崛起。例如，英國的曼徹斯特，本來是古羅馬人的一個貿易中心，一個比較富庶的村落，18世紀棉紡工業(yè)的興起才使其成為真正意義上的城市。從經濟上看，曼徹斯特在18世紀的英格蘭已經很重要，但它的城市地位在很長一段時間內未得到正式承認，例如“它沒有市政機關，也不選派議員到下議院去”。［4］19世紀，歐洲工業(yè)化和人口城市（鎮(zhèn)）化的浪潮開始擴散到北美，在五大湖區(qū)及大西洋沿岸，出現了一大批新興的工業(yè)與人口集中的近代城市（鎮(zhèn)），比較著名的有紐約、費城、芝加哥、蒙特利爾等。二戰(zhàn)以后，盡管發(fā)達國家的城市病開始顯現，但新興發(fā)展中國家為了民族經濟的獨立與發(fā)展依然掀起了一股工業(yè)化和人口城市（鎮(zhèn)）化的浪潮，出現了諸如孟買、雅加達、伊斯坦布爾、拉各斯、圣保羅、首爾等特大型城市。綜觀近現代國際經濟發(fā)展的歷史，除非是極為特殊的袖珍型國家和地區(qū)，工業(yè)化和人口的城市（鎮(zhèn)）化幾乎是國民經濟現代化的必由之路。

理論上，人口的城市（鎮(zhèn)）化是近現代大工業(yè)發(fā)展的必然要求。與傳統農業(yè)相比，一方面，大工業(yè)具有規(guī)模經濟效應和范圍經濟效應，能夠更多、更快地增加產量，近現代大工業(yè)的勞動效率遠遠高于傳統農業(yè)，國民經濟的現代化必須從工業(yè)化開始；另一方面，近現代大工業(yè)又具有聚集經濟效應，為了最大限度地獲取集聚經濟效益，近現代大工業(yè)需要在地理上適當集中。于是，城市（鎮(zhèn)）成為一國人口與大工業(yè)相結合的最佳載體。城市（鎮(zhèn)）化既意味著人口的地理集中，也意味著近現代工業(yè)的地理集中。劉易斯的二元經濟論描述的恰恰就是傳統農業(yè)人口向城市（鎮(zhèn)）工業(yè)人口轉變的具體過程。即使是舒爾茨的改造傳統農業(yè)理論，也是假設在傳統農業(yè)之外已經存在一個能夠提供現代農業(yè)生產要素的現代工業(yè)部門。換句話說，現有理論無一例外地承認，工業(yè)和人口在城市（鎮(zhèn)）的集中是一個國家和地區(qū)經濟現代化的起點。

從人口城市（鎮(zhèn)）化的最終效果看，無論工業(yè)化處于哪個歷史階段，人口城市（鎮(zhèn)）化的進程都是不可逆轉的，即國際范圍內沒有出現過城市（鎮(zhèn)）人口大規(guī)模回流農村繼續(xù)從事傳統農業(yè)的情況。第一次產業(yè)革命中的英國，技術水平提高不僅速度慢，而且幅度有限，特別是圈地運動帶來破產農民的大規(guī)模進城，城市（鎮(zhèn)）工人的工資被壓得很低，流入城市（鎮(zhèn)）工業(yè)的農民生活水平幾乎沒有改善，貧民窟成為他們凄慘生活狀況的最佳寫照。由于工人生活條件惡劣，城市 （鎮(zhèn)）衛(wèi)生狀況極差，“造成1832、1848和1866年可怕的流行性霍亂席卷英國”。［5］但即使如此，英國當時也沒有出現破產農民規(guī)?；亓鬓r村的現象。相反，為了維護資本主義城市（鎮(zhèn)）最基本的經濟秩序和政治秩序，英國各級議會和政府采取多種措施管理排水、鋪路、清掃和供水，特別是新建房屋的建設標準，“直到‘1972年法’帶來了英國地方政府體制的重大改革為止”。［5］（P25）19世紀的第二次產業(yè)革命，技術進步速度大大加快，工人勞動效率大幅度提高，城鄉(xiāng)工資差距明顯擴大，農民從工業(yè)化城市（鎮(zhèn)）回流傳統農村更加變得不可想象。與歐美發(fā)達國家人口城市（鎮(zhèn)）化基本適應工業(yè)化需要不同，二戰(zhàn)以后發(fā)展中國家的人口城市（鎮(zhèn)）化大大超前于工業(yè)化，“以至于大批的移民主要在城市（鎮(zhèn)）中尋找最邊緣就業(yè)崗位”。［6］（P86）但與當初的英國類似，發(fā)展中國家同樣沒有出現農民向農村的規(guī)?；亓?，僅僅是以城市（鎮(zhèn)）貧困取代鄉(xiāng)村貧困，從而使得發(fā)展中國家城市（鎮(zhèn)）遍布“非法棚戶區(qū)”（Squatter）或者“失控的城市（鎮(zhèn)）外圍聚落”（Uncontrolled Peripheral Settlement）。［6］（P95）

基于世界范圍內的歷史經驗和理論探討，黃祖輝等人［7］很早提出，農村工業(yè)化、城市（鎮(zhèn)）化和農民市民化在中國是三位一體的。這一看法是非常有道理的，即中國國民經濟現代化的過程應該既是中國城市（鎮(zhèn)）工業(yè)發(fā)展和壯大的過程，同時也是中國農村人口實現城市（鎮(zhèn)）化的過程。因為不考慮盲流因素（事實上，農民工現象大量出現本身就說明，超出城市（鎮(zhèn)）工業(yè)化需要的盲流，其比重在中國可以忽略不計），中國城市（鎮(zhèn)）工業(yè)的勞動效率遠遠高于傳統農業(yè)的勞動效率，城市（鎮(zhèn)）工業(yè)人口的平均收入大大高于傳統農業(yè)人口的平均收入，傳統農業(yè)人口只要流向城市（鎮(zhèn)）、流向工業(yè)，就是不可逆的，轉移的傳統農業(yè)人口會穩(wěn)定在城市 （鎮(zhèn)），形成城市（鎮(zhèn)）人口的新增組成部分，因此中國城市（鎮(zhèn)）波瀾壯闊的農民工現象是不應該出現的。中國農民進入城市（鎮(zhèn)）卻不能順利市民化，從而成為不倫不類的農民工，可以合乎邏輯地歸咎于中國城市（鎮(zhèn)）特殊的制度安排。

二、中國城市（鎮(zhèn)）農民工現象的“雙缺口”成因

考察中國城市（鎮(zhèn)）農民工現象的形成原因，在市場經濟條件下，必須從支付能力不足的角度入手。因為在城市（鎮(zhèn)）勞動力再生產過程中，孤立地看，農民工與市民的主要差異在于農民工的收入低于市民，因而農民工的支付能力也低于市民。農民工收入較低，理論上主要有兩個原因。第一，城市（鎮(zhèn)）工業(yè)與傳統農業(yè)所需的人力資本不同。城市（鎮(zhèn)）工業(yè)所需的人力資本，農民工通常是通過干中學來積累，起步晚，速度慢；市民則可以在就業(yè)前通過高等教育和技術培訓來獲得。與農民工相比，市民獲取人力資本起步早，效率高。這樣，由于就業(yè)起點不同，農民工的人力資本儲備總體上就會遜于市民的人力資本儲備。相應地，在城市（鎮(zhèn)）工業(yè)生產中，農民工與市民的勞動關系一般是互補的，農民工幾乎是“臟、苦、累”體力勞動的代名詞。雖然農民工與市民有時也會產生有限的就業(yè)競爭，但這種競爭往往體現為低端勞動的部分替代。農民工勞動的這種特點，決定了農民工收入水平總體上低于市民。第二，實物資本裝備會影響勞動力價值的實現程度。由于城鄉(xiāng)勞動力再生產條件的差異，市民的實物資本裝備通常不同程度地優(yōu)越于農民工。例如，市民有較便捷的交通通訊工具和信息設備，能及時滿足各種層次的勞動需求；特別是由于財富繼承因素，市民一般有安定舒適的住宅，可以為高效率的勞動最大限度地提供后勤支撐。實物資本裝備的不同，必然帶來勞動力價值實現程度的差異。即使農民工在人力資本裝備方面與市民差距不大，實物資本裝備的差異也會使得農民工與市民的收入差距很大。在收入相對較低的情況下，農民工在勞動力再生產投入方面，與市民相比，自然就會處于劣勢，具體表現為農民工購買力的不足或缺口。因此，采用短期分析和靜態(tài)均衡分析的方法，我們不難得出結論，農民工要在城市（鎮(zhèn)）實現勞動力的順利再生產，農民工的這一支付缺口必須得到城市（鎮(zhèn)）政府的有效補償，否則農民工的市民化過程就會失敗，農民工的經濟地位會被固化。然而，采用長期分析和動態(tài)均衡分析的方法，這一結論顯然存在問題，因為它假定，作為農民工收入水平孰高孰低參照標準的城市（鎮(zhèn)）市民收入水平是基準水平，是勞動力價值的貨幣表現形式，因而是極為穩(wěn)定的，但是廉價農民工大量涌入城市（鎮(zhèn)）這一事實說明，存量城市（鎮(zhèn)）居民的收入是基準收入的假定條件錯了。因為伴隨著農村勞動力、土地、資金等生產要素的涌入，城市（鎮(zhèn)）無論是工資水平還是勞動力再生產所需要的消費資料價格都會發(fā)生調整，作為參照標準的城市（鎮(zhèn)）市民收入至多算過去的、具有壟斷色彩的基準收入，而不是反映國民經濟均衡狀態(tài)的城市（鎮(zhèn)）勞動力價值的貨幣表現形式；所謂農民工收入較低從而存在支付能力缺口只能是相對于存量城市（鎮(zhèn)）市民而言的，相對于城市（鎮(zhèn)）勞動力再生產的需要而言，這個缺口可能不存在，至少要比想象的小得多。二戰(zhàn)以后，第三世界城市（鎮(zhèn)）化的實踐已經告訴我們，超出工業(yè)化需要的人口城市（鎮(zhèn)）化，并不會阻擋農村人口流向城市（鎮(zhèn)）的步伐，結局無非是以城市（鎮(zhèn)）貧困取代農村貧困而已。中國城市（鎮(zhèn)）的農民工顯然不是盲流，經濟地位更遠遠優(yōu)于盲流，因此，即使沒有城市（鎮(zhèn)）政府的有效補償，較低的購買力也不應該成為中國農民工市民化的障礙。中國農民進城務工行為本身已經說明，中國農民工收入狀況得到了改善，退一萬步說，只要沒有非經濟原因，農民工至多以城市（鎮(zhèn)）貧困取代農村貧困，以勞動力簡單再生產甚至萎縮再生產為代價，完成自身的市民化過程。

問題的關鍵在于，中國城市（鎮(zhèn)）政府并沒有致力于籌措財力彌補農民工可能存在的支付缺口，而是出于政治和社會需要，為支付能力較低的農民工制造出了新的難以克服且無法回避的支付缺口，從而使得中國城市（鎮(zhèn)）農民工規(guī)模不但沒有縮小，反而越來越大。工業(yè)社會與農業(yè)社會不同，城市（鎮(zhèn)）勞動力再生產需要投入的產品和服務大大增加，其中的公共產品和服務因其外部性、非獨占性和非競爭性只能由城市（鎮(zhèn)）政府供給，如義務教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、生育保險和公積金等，這意味著城市（鎮(zhèn)）政府作為公共產品和勞務的壟斷供應者只要愿意就可以利用公共產品和服務的需求剛性選擇性地決定城市（鎮(zhèn)）勞動力再生產的范圍和對象。事實上，改革開放以來，中國城市（鎮(zhèn)）政府就一直對公共產品和服務的供應對象進行嚴格的控制。在改革開放之初，城市（鎮(zhèn)）戶籍門檻很高，社會保障費用的繳納相對于農民工的全部收入而言也是一筆不菲的支出，在這種情況下，城市（鎮(zhèn)）戶籍可以有效地將沒有繳納社會保障費用的農民工阻隔在城市（鎮(zhèn)）社會保障體系之外，城市（鎮(zhèn)）戶籍也因此成為城市（鎮(zhèn)）政府供應公共產品和服務的主要依據。伴隨著農民工收入水平的提高，特別是農民工業(yè)務技能與文化素質的躍升，無論是社會保障費用還是城市（鎮(zhèn)）戶籍，都越來越難以抵擋農民工獲取公共產品與服務的步伐，城市（鎮(zhèn)）政府于是將目光轉向門檻更高的房產證，將房產證與獲取城市（鎮(zhèn)）政府的某些公共產品和服務掛鉤。目前，房產證不但將絕大部分農民工排斥在城市（鎮(zhèn)）政府公共產品和服務供應體系之外，而且將相當部分擁有城市（鎮(zhèn)）戶籍但無自有住宅的城市（鎮(zhèn)）居民農民工化，這是因為中國城市（鎮(zhèn)）住房市場是建立在劣質土地財政基礎上的：中國城市（鎮(zhèn)）本該相對穩(wěn)定的普通住宅價格不但遠遠高于競爭性均衡價格，而且其漲幅曾經長期領先于優(yōu)質住宅價格漲幅，并且至今未見有效的回調，這導致中國城市（鎮(zhèn)）優(yōu)質住宅價格泡沫分成了市場性價格泡沫和政策性價格泡沫兩個部分。［8］居高不下的中國城市（鎮(zhèn)）房價，意味著以工資為主要收入的農民工和城鎮(zhèn)市民都難以通過購買商品化住宅領取房產證。形式上看，與房產證掛鉤的公共產品和服務覆蓋到了農民工；實質上，城市（鎮(zhèn)）政府提供公共產品和服務的數量不是增加了而是減少了。為了讓房產證更有效地發(fā)揮作用，中國很多城市（鎮(zhèn)）取消了集體戶口，即對城市（鎮(zhèn)）增量人口而言，沒有自有住宅就不可能取得城市（鎮(zhèn)）戶籍；已有的城市（鎮(zhèn)）戶籍，如果沒有自有住宅，城市（鎮(zhèn)）居民享受政府提供的公共產品和服務也是不完整的。由此可見，中國農民工現象的出現，與其說與農民工的支付能力較低有關，不如說是中國城市（鎮(zhèn)）政府推行劣質土地財政的結果。徹底解決中國農民工問題，順利推進中國農民工市民化進程，看到農民工現象對中國宏觀經濟產生的負效應固然重要，但更重要的是要讓中國城市（鎮(zhèn)）政府認識到劣質土地財政的危害，從而主動為中國城市（鎮(zhèn)）的土地財政轉型創(chuàng)造條件。

三、農民工現象的大規(guī)模存在嚴重阻礙中國國民經濟的現代化

從宏觀經濟的整體角度看，中國城市（鎮(zhèn)）農民工現象的大規(guī)模存在已經嚴重威脅著中國國民經濟現代化的順利推進，具體表現在：

首先，農民工隊伍的穩(wěn)定攸關中國城市（鎮(zhèn)）經濟的穩(wěn)定。與自給自足的自然經濟不同，城市（鎮(zhèn)）經濟是大生產、大交換經濟，城市（鎮(zhèn)）經濟的穩(wěn)定事關中國國民經濟的整體穩(wěn)定。2012年，以城市（鎮(zhèn)）經濟為主體的中國非農產業(yè)產值已經占中國國民生產總值的90%，穩(wěn)定城市（鎮(zhèn)）經濟的重要性由此可見一斑。而要穩(wěn)定中國城市（鎮(zhèn)）經濟，穩(wěn)定中國城市（鎮(zhèn)）經濟活動中的農民工隊伍必不可少。根據 《2013年全國農民工監(jiān)測調查報告》，2012年中國農民工總量為26261萬人，其中外出農民工16336萬人，占中國農民工總量的62.21%。由于外出農民工不是主要流向大中城市（跨省流動農民），就是主要流向小城鎮(zhèn)（省內流動農民），這意味著即使不考慮流向小城鎮(zhèn)和大中城市的本地農民工，中國農民工差不多也能占據中國城市（鎮(zhèn)）就業(yè)人員的半壁江山，因為同年中國城市（鎮(zhèn)）就業(yè)人員的絕對規(guī)模也不過37102萬人。②中國春節(jié)長假期間農民工集中返鄉(xiāng)帶來的農村消費高潮以及城市 （鎮(zhèn)）生產低潮就是中國農民工隊伍對中國城市 （鎮(zhèn)）經濟具有巨大影響力的絕佳寫照。中國農民工隊伍的穩(wěn)定也許不能決定中國城市（鎮(zhèn)）經濟的發(fā)展方向，但一定能夠影響中國城市（鎮(zhèn)）經濟的發(fā)展速度。

其次，規(guī)模巨大的農民工是中國社會的重大不安定、不和諧因素。無論是傳統農業(yè)社會還是現代工業(yè)社會，勞動力的簡單再生產都是政權穩(wěn)定、老百姓安居樂業(yè)的底線。中國農民工現象的出現，一方面固然昭示著中國農民的經濟條件得到改善，中國農村勞動力的更新以擴大再生產的方式進行，另一方面也意味著城鄉(xiāng)差距的繼續(xù)存在，中國農民始終不能市民化，甚至可能世代被隔離在城市（鎮(zhèn)）生活之外。中國農民參與城市（鎮(zhèn)）經濟活動，僅僅是作為低端生產要素被消耗，然后在農村繼續(xù)以農業(yè)勞動力的形式再生產出來。中國農民工不能持續(xù)改善自身經濟地位的失望，在突發(fā)事件或長久醞釀之后極有可能變?yōu)榻^望，從而成為中國社會動蕩的源泉。2012年，中國鄉(xiāng)村人口64222萬人，農民工占中國鄉(xiāng)村人口的比重為40.89%，考慮到農民工是中國鄉(xiāng)村人口的精華，這意味著中國鄉(xiāng)村的青壯勞動力幾乎是傾巢出動。中國鄉(xiāng)村絕大部分家庭不是背井離鄉(xiāng)，漂泊不定，就是妻離子散，家庭破碎，勞動力再生產陷入紊亂。很多人用 “3860”（38指婦女，60指老人）描述當今中國鄉(xiāng)村社會并不為過，這顯然不利于中國和諧社會的建立。

1)浙江省的觀光采摘節(jié)主要經歷了1989～2005的緩慢發(fā)展和2006～2012的快速發(fā)展兩個發(fā)展階段，觀光采摘節(jié)慶的良好發(fā)展要摒棄“官辦”、搞“政績工程”“公款追星”的模式，應該依靠政府引導，大力發(fā)展果業(yè)、符合人們的需求。

再次，中國農村缺乏發(fā)展技術和資金密集型農業(yè)的新型勞動力。低水平均衡是傳統農業(yè)的基本特征，中國需要的是能夠實現持續(xù)增長的現代農業(yè)。與傳統農業(yè)需要大量的簡單勞動力不同，現代農業(yè)更需要資本的大量投入，對勞動力的需求不僅數量大大減少，質量也大大提高，即現代農業(yè)需要的是有技術、有文化的復雜勞動力。因此，改造傳統農業(yè)，必須先置換傳統農業(yè)的生產要素，再按照現代農業(yè)的技術要求，重新組合土地、資本和勞動力。將傳統農業(yè)的勞動力大規(guī)模轉移出來進入城鎮(zhèn)，只保留少量勞動力精英進行技術培訓，使其適應現代農業(yè)的需要，是改造傳統農業(yè)的先決條件。然而，中國農民工現象的大規(guī)模存在，不僅意味著游離出傳統農業(yè)的勞動力數量很少，還意味著滯留在傳統農業(yè)的勞動力質量很差。當傳統的過剩勞動力依然被鎖定在有限的鄉(xiāng)村土地上時，即使有足夠的滿足現代農業(yè)發(fā)展需要的資金、技術和勞動力存在，也依然面臨著英雄無用武之地的尷尬。中國農民工現象的大規(guī)模存在，顯然已經成為中國農村培育新型勞動力、實現農業(yè)現代化的巨大障礙。

最后，中國很可能錯過國民經濟整體現代化的難得機遇。中國國民經濟現代化不僅僅局限于城市（鎮(zhèn)）工業(yè)化，還包括農業(yè)現代化基礎上的城鄉(xiāng)經濟良性互動。改革開放特別是加入WTO以來，中國充分利用世界產業(yè)大轉移的機會，迅速推進自身的工業(yè)化進程。1978年，中國工業(yè)總產值為1607.0億元，2001年上升到43580.6億元，2012年更達到199670.7億元，23年間和34年間分別增長了26倍和123倍，中國工業(yè)化的成就不可謂不大。但工業(yè)化帶來的人口城市 （鎮(zhèn)）化成績在中國遜色不少。1978年中國鄉(xiāng)村人口為 79014萬人，2012年為64222萬人，鄉(xiāng)村人口占總人口的比重從1978年的82.08%下降到2012年的47.43%，從國民經濟整體看似乎說得過去，但從農業(yè)現代化本身的需要看，中國鄉(xiāng)村人口僅下降18.72%，這離改造中國傳統農業(yè)的要求顯然相距太遠。中國的農業(yè)資源遠不如美國優(yōu)越，在4倍于美國總人口的前提下，2010年，美國第一產業(yè)從業(yè)人員僅占全部就業(yè)人員的1.6%，中國則為36.7%，即使考慮中美兩國的農業(yè)技術差異，中國農業(yè)現代化可以投入更多的勞動力，從傳統農業(yè)撤出過剩的勞動力在中國依然任重道遠。中國農業(yè)現代化步伐的遲滯極可能拖累中國國民經濟整體現代化的進程。

農民工作為中國農民市民化的不穩(wěn)定形態(tài)，其大規(guī)模存在對宏觀經濟產生的消極效應顯然并不支持中國城市（鎮(zhèn)）政府限制農民工市民化的現有政策法規(guī)，以建立在劣質土地財政基礎上的房產證阻礙農民工市民化有短視和以鄰為壑之嫌，中國城市（鎮(zhèn)）政府需要重新審視劣質土地財政的利弊。

四、中國城市（鎮(zhèn)）政府的劣質土地財政得失分析

1998年中國城市（鎮(zhèn)）住房體制改革以來，劣質土地財政從無到有，從小到大，到今天幾乎綁架了整個社會，有一個逐步發(fā)展的過程?？陀^地看，站在中國城市（鎮(zhèn)）政府的立場上，劣質土地財政確實有很大的吸引力。首先，普通住宅需求具有剛性，城市（鎮(zhèn)）中低收入居民的普通住宅需求規(guī)模相較于優(yōu)質住宅更具有穩(wěn)定性和可預測性。其次，中國城市（鎮(zhèn)）土地國有有利于城市（鎮(zhèn)）政府制定普通住宅用地的壟斷高價，類似于優(yōu)質住宅用地的自然壟斷高價。再次，盡管劣質土地財政與城市（鎮(zhèn)）住房保障是相互對立的，但中國不健全的民主制度為中國不健全的城市（鎮(zhèn)）住房保障制度大開方便之門，劣質土地財政不會受到城市（鎮(zhèn)）住房保障的掣肘。接著，在發(fā)展中的住宅市場上，城市（鎮(zhèn)）普通住宅也可以借助次貸形成并放大價格泡沫，從而具有保值增值的外在形式。最后，劣質土地財政基礎上的中國城市（鎮(zhèn)）普通住宅優(yōu)質住宅化，發(fā)揮財富蓄水池的作用，有利于吸引投機資本，從而實現劣質土地財政收入規(guī)模的最大化。另外，考慮到理性預期對土地升值收益的抵消作用，在生產環(huán)節(jié)向數量較少、支付能力較強的房地產開發(fā)商征收土地出讓金，比在消費環(huán)節(jié)向數量極多、支付能力較弱的城市（鎮(zhèn)）居民征收住宅財產稅和消費稅，中國城市（鎮(zhèn)）政府的總體成本要低得多。綜合考慮上述諸多因素，中國城市（鎮(zhèn)）的劣質土地財政，在中國確實存在必要的經濟和政治基礎。

然而撇開城市（鎮(zhèn)）政府局部的、短期的經濟利益不論，劣質土地財政給中國城市（鎮(zhèn)）經濟本身帶來的危害已經遠遠超出阻礙中國農民市民化的范圍。首先，城市（鎮(zhèn)）普通住宅用地的壟斷高價將帶來城市（鎮(zhèn)）經濟資源配置的一系列扭曲。城市（鎮(zhèn)）普通住宅用地的高價格會帶來城市（鎮(zhèn)）普通住宅的高價格，會帶來城市（鎮(zhèn)）普通住宅的過度投資和過度需求，城市（鎮(zhèn)）經濟資源大量投入城市（鎮(zhèn)）普通住宅市場的結果必然是城市（鎮(zhèn)）住宅市場體系的失衡，優(yōu)質住宅得不到優(yōu)化，普通住宅的民生功能得不到體現，整個城市（鎮(zhèn)）經濟資源的優(yōu)化配置受到影響。其次，脫離實體經濟面支撐的城市（鎮(zhèn)）普通住宅價格上漲是不可持續(xù)的，一旦價格泡沫破滅，城市（鎮(zhèn)）經濟秩序和社會秩序會遭到極大的破壞。脫離競爭性均衡價格的普通住宅壟斷高價由于與城市（鎮(zhèn)）普通消費者的支付能力脫鉤，只能依靠金融機構的次級貸款維持和刺激，這意味著持續(xù)向上是城市 （鎮(zhèn)）普通住宅壟斷高價的基本特征，然而，城市（鎮(zhèn)）普通住宅價格的持續(xù)上漲終究會遇到優(yōu)質住宅價格的制約，因為由經濟發(fā)展水平和國民收入分配決定的城市（鎮(zhèn)）優(yōu)質住宅價格在現實中并不是無條件和無止境上漲的。城市（鎮(zhèn)）普通住宅的民生屬性決定了城市（鎮(zhèn)）普通住宅價格變動的影響面廣，經濟主體的風險承受能力差，因此，城市（鎮(zhèn)）普通住宅價格泡沫即使不破滅，哪怕僅僅是不再變大，也會引發(fā)災難深重的次貸危機和社會動蕩。再次，劣質土地財政完全依靠強制力量推行，本身就極其容易引發(fā)社會暴力和社會糾紛。行政壟斷土地的供求是城市（鎮(zhèn)）劣質土地財政的基本特征。在農村征用土地和城市（鎮(zhèn)）拆遷土地過程中，城市（鎮(zhèn)）政府充當土地的壟斷需求者，索取壟斷低價；在城市（鎮(zhèn)）土地供給市場上，面對眾多的房地產開發(fā)商，城市（鎮(zhèn)）政府是唯一的供給者，索取壟斷高價。城市（鎮(zhèn)）土地的供求價格形成過程缺乏競爭，導致城市（鎮(zhèn)）土地的供求價格差有一種內在的極大化趨勢，實際的城市（鎮(zhèn)）土地供求價格則具有濃厚的博弈色彩，包括農村集體與城市（鎮(zhèn)）政府的博弈、農民與村干部的博弈、城市（鎮(zhèn)）政府與房地產開發(fā)商的博弈以及城市（鎮(zhèn)）政府與城市（鎮(zhèn)）動拆遷戶的博弈等等，農村征地暴力和城市（鎮(zhèn)）拆遷暴力不過是城市（鎮(zhèn)）土地供求雙方博弈的特殊形式而已。最后，在劣質土地財政不斷推高城市（鎮(zhèn)）商品住房市場門檻的同時，越來越多的城市（鎮(zhèn)）增量人口陷入勞動力萎縮再生產的困境。城市（鎮(zhèn)）普通住宅的競爭性均衡價格不僅是農民流入城市的基本考慮因素，也是城市（鎮(zhèn)）勞動力順利再生產的重要決定因素。城市（鎮(zhèn)）普通住宅市場價格越偏離競爭性均衡價格，城市（鎮(zhèn)）居民的支付缺口越大，越不容易依靠金融機構的次級貸款獲取城市 （鎮(zhèn)）普通住宅的投資收益，從而陷入勞動力萎縮再生產的風險和可能性越大。從這個角度看，盡管劣質土地財政推動的城市（鎮(zhèn)）普通住宅投機浪潮是一種不可持續(xù)的擊鼓傳花游戲，但先加入的存量城市（鎮(zhèn)）居民依然有可能全身而退，而后來的增量城市（鎮(zhèn)）居民可能連參與的機會都沒有，由于沒有足夠的支付能力獲得城市（鎮(zhèn)）普通住宅的商品產權，注定要接受勞動力萎縮再生產的苦果。當然，有人以保護耕地確保國家糧食安全為借口論證劣質土地財政的正當性，似乎中國城市（鎮(zhèn)）普通住宅價格高企是中國人多地少的基本國情決定的，這其實是一個經不起任何推敲的觀點。原因很簡單，在一個國家，任何一種經濟資源都不可能是絕對豐裕或絕對稀缺的，緩解經濟資源供給稀缺的唯一方法是更有效充分地利用從而相對降低這種經濟資源的需求。與世界其他國家和地區(qū)相比，中國的土地資源雖然不是最豐富的，但也不是最稀缺的。在城市（鎮(zhèn)）土地資源供給總量既定的前提下，只要根據城市（鎮(zhèn)）土地的優(yōu)劣等級提高城市（鎮(zhèn)）土地的使用價格從而促進城市（鎮(zhèn)）土地的利用效率，則實現城市（鎮(zhèn)）土地的邊際價格與農村土地的邊際價格對接并不是一個很難實現的目標。當城鄉(xiāng)土地價格有效銜接時，城鄉(xiāng)土地利用暴力即使發(fā)生也與經濟因素無關，現在遍布郊區(qū)的小產權房也不會出現，更不用城市（鎮(zhèn)）政府下大力氣治理。由此可見，劣質土地財政并不具有可持續(xù)性，對中國城市（鎮(zhèn)）政府而言更存在飲鴆止渴之嫌，從中國城市（鎮(zhèn)）政府的切身利益和長遠利益出發(fā)，劣質土地財政也有轉型的必要。

五、中國城市（鎮(zhèn)）的劣質土地財政轉型基本思路與政策

中國城市（鎮(zhèn)）的農民工市民化問題，既然不是簡單的農民工支付能力不足造成的，而是中國城市（鎮(zhèn)）推行劣質土地財政的結果，則成功推進中國城市（鎮(zhèn)）農民工的市民化進程，必須實現中國城市（鎮(zhèn)）劣質土地財政的轉型，使中國城市（鎮(zhèn)）的普通住宅由政府壟斷高價變?yōu)槭袌鼍獾蛢r，然而這勢必會與當前中國城市（鎮(zhèn)）住房保障制度發(fā)生沖突。在劣質土地財政的限制下，市場化是中國城市（鎮(zhèn)）保障性住房的基本特征，中國城市（鎮(zhèn)）政府總體上并不直接提供住房保障，而是由支付能力不足的城市（鎮(zhèn)）居民以負債的方式購買商品化住宅，城市（鎮(zhèn)）政府采取各種政策干預措施確保城市（鎮(zhèn)）住宅價格穩(wěn)定上升，從而彌補城市（鎮(zhèn)）居民的支付缺口。這樣，商品化住宅不僅是普通城市（鎮(zhèn)）居民獲得住房保障的載體，還是普通城市（鎮(zhèn)）居民的購買力蓄水池，主要依靠工薪收入的城市（鎮(zhèn)）普通居民要實現勞動力的順利再生產，需要的不僅是城市（鎮(zhèn)）商品化住宅的價格穩(wěn)定，還有城市（鎮(zhèn)）商品化住宅價格的穩(wěn)定上升。鑒于已購買商品化住宅的城市（鎮(zhèn)）居民和無力購買商品化住宅的農民工的利益沖突，解決中國城市（鎮(zhèn)）的農民工市民化問題，順利實現中國城市（鎮(zhèn)）的土地財政轉型，顯然要以改革中國目前的城市（鎮(zhèn)）住房保障制度為前提，并兼顧城市（鎮(zhèn)）有房的存量居民和無房的增量農民工的利益訴求。

其次，在強化城市（鎮(zhèn)）集聚經濟效應的基礎上，努力提升普通住宅的品質，實現中國城市（鎮(zhèn)）優(yōu)質住宅市場的扁平化發(fā)展。通常情況下，城市（鎮(zhèn)）經濟集聚效應的強弱是與城市（鎮(zhèn)）優(yōu)質住宅的層次多少成正比的，城市（鎮(zhèn)）經濟集聚效應越強，城市（鎮(zhèn)）優(yōu)質住宅層次越多，城市（鎮(zhèn)）優(yōu)質住宅價格差距越大，反之則反是。但在城市（鎮(zhèn)）政府的宏觀調控下，城市（鎮(zhèn)）集聚經濟效應的強化在相當程度上也可以以優(yōu)質住宅市場橫向擴張的形式表現出來。中國城市（鎮(zhèn)）政府應該更加致力于公共產品和服務的均衡分配，努力改善現有商品化住宅特別是普通住宅的自然環(huán)境和社會環(huán)境，實現普通住宅的升級和優(yōu)質化，滿足城市（鎮(zhèn)）普通居民對商品化住宅價格上漲的剛性需求，切實有效維護已購商品化住宅的城鎮(zhèn)居民特別是已購普通住宅的普通城鎮(zhèn)居民的利益，從而為中國城市（鎮(zhèn)）政府成功推進農民工市民化進程、順利實現土地財政轉型贏得寶貴的時間和空間。

再次，以城鄉(xiāng)土地市場的有效銜接為基礎，切實有效地降低農民工市民化的居住成本，改變現有的公租房租金市場化以及保障性住房輪候制等不正?，F象，尤其是實現農民工市民化與房產證的脫鉤。無論是當代的發(fā)展中國家，還是近代的資本主義國家，住房問題都沒有成為農民市民化的障礙，在經濟地位得到改善的前提下，中國農民市民化進程受挫顯然只能歸咎于中國城市（鎮(zhèn)）的劣質土地財政。改變中國城市（鎮(zhèn)）的劣質土地財政，關鍵不是打破城市（鎮(zhèn)）土地國有制，而是讓城市（鎮(zhèn)）土地價格回歸到均衡水平，實現城鄉(xiāng)土地市場的一體化。城市（鎮(zhèn)）國有土地的壟斷高價消失了，具有保障性質的普通住宅價格自然會降下來，農民工在城市（鎮(zhèn)）住房方面的支付缺口即使不會消失，也會大大縮小。中國城市（鎮(zhèn)）農民工的市民化應該與就業(yè)掛鉤，而不是與房產證掛鉤，獲得房產證不是農民工市民化的前提條件。中國城市（鎮(zhèn)）現有的公租房租金市場化與保障性住房輪候制，不過是維護劣質土地財政的飲鴆止渴之舉，隨著城鄉(xiāng)土地市場的有效銜接，農民工市民化的政策性居住障礙將根本得到取締。

最后，以城鎮(zhèn)優(yōu)質住宅的消費稅和財產稅取代政府壟斷定價的那部分土地出讓金，理順中國城市（鎮(zhèn)）政府稅收收入與生產要素收入的關系，實現城市（鎮(zhèn)）國有土地出讓價格的均衡化，最終實現中國城市（鎮(zhèn)）劣質土地財政的順利轉型。市場機制并不排斥針對市場失靈的政府稅收，更不排斥充當市場有效運行基礎的生產要素收入，因此，作為宏觀經濟管理者和土地所有者，中國城市（鎮(zhèn)）政府對住宅征稅和對土地收取出讓金是完全應該的。問題的關鍵在于中國城市（鎮(zhèn)）政府應該遵循基本的市場原則。中國城市（鎮(zhèn)）土地國有本身沒有錯，但在發(fā)展市場經濟時，中國城市（鎮(zhèn)）政府利用壟斷力量操縱土地價格就不對了，將財源由支付能力較強的優(yōu)質住宅消費者轉向支付能力一般的普通住宅消費者就更錯得離譜了。中國城市（鎮(zhèn)）土地財政轉型的核心內容應該是城市（鎮(zhèn)）土地出讓金的市場化，體現城市（鎮(zhèn)）土地作為生產要素的市場屬性，同時強化過去有意或無意忽視的城市（鎮(zhèn)）優(yōu)質住宅的消費稅和財產稅，體現公共財政稅收的支付能力原則和公平原則。只有這樣，才能達到中國城市（鎮(zhèn)）土地財政轉型的目的。當中國城市（鎮(zhèn)）土地財政轉型以后，中國城市（鎮(zhèn)）農民工的居住問題自然而然會得到解決，或者借助政府干預很容易得到解決。

六、中國上海的農民工住房政策選擇

上海作為中國最大的經濟中心城市，既是中國城市（鎮(zhèn)）劣質土地財政的典型，也是中國城市（鎮(zhèn)）農民工市民化受挫的典型。首先，上海商品化普通住宅的政府壟斷定價過高。2012年，上海市商品住宅銷售面積1592.63萬平方米，其中，別墅、高檔公寓234.56萬平方米；商品住宅銷售額2208.96億元，其中，別墅、高檔公寓661.35億元。③經過簡單計算可以得出，上海普通住宅的市場價格大約為每平方米1.14萬元，以二室一廳至三室一廳、90平方米為標準套型面積，每套住宅總價為102.6萬元。但在同期，上海雙職工家庭、三口之家的年工資收入不過11.26萬元，這意味著上海僅僅普通住宅房價收入比就達到9.11倍，即使不考慮上海城市（鎮(zhèn)）居民的絕對低收入和收入分配的較大差距，也已經比歐美的標準值4～6倍高了不少。面對畸高的普通住宅價格，保障性住房并沒有成為滿足上海普通居民居住需求的主要選擇。2012年，上海存量房成交1446.77萬平方米，其中住宅1136.17萬平方米，占比78.53%；每百戶城市（鎮(zhèn)）居民家庭房屋產權構成，租賃公房僅14.5%，商品房、房改私房、原有私房、租賃私房合計則占到85.1%。也就是說，無論從流量看還是從存量看，商品化住宅都是上海城市（鎮(zhèn)）居民滿足居住需求的首選。如果探究上海城市（鎮(zhèn)）住宅價格上漲的原因，則可以進一步看出上海土地財政的痕跡。2000年，上?？⒐ぷ≌骄靸r每平方米1947元，其中別墅、高檔公寓3112元，2012年分別上升為4304元和6651元，12年間的漲幅分別達到121%和113%，這意味著上海市商品化住宅的價格上漲是一種普漲，而不是正常狀態(tài)的普通住宅價格基本穩(wěn)定、優(yōu)質住宅價格隨市場競購能力的上升而上升，甚至普通住宅的價格漲幅還高于優(yōu)質住宅的價格漲幅。理論上，城市（鎮(zhèn)）普通住宅的價格穩(wěn)定反映普通住宅用地成本和建筑成本的穩(wěn)定，優(yōu)質住宅的價格上漲反映經濟發(fā)展與國民收入水平的提高，上海商品化住宅價格的普漲除了用上海城市（鎮(zhèn)）土地的政府壟斷定價外沒有別的解釋。上海地方政府為了獲得壟斷的土地出讓金，犧牲的不僅是上海農民工的市民化進程，還包括上海自身經濟和社會發(fā)展的后勁。2012年末，上海常住人口2380.43萬人，其中戶籍人口僅僅1426.93萬人，非農業(yè)戶籍人口更只有1280.82萬人，包括農民工在內的城市（鎮(zhèn)）外來人口比重達到42.68%。由于城市（鎮(zhèn)）外來人口幾乎都是青壯年勞動力，這意味著，上海經濟和社會的發(fā)展就數量而言已經主要依靠外來勞動力，而這些外來勞動力由于上海市居住成本超出工資能夠承受的范圍陷入萎縮再生產的狀態(tài)，假以時日，上海市經濟和社會發(fā)展將陷入停滯也就不難推斷了。

畸高的商品化普通住宅價格，在上海不僅造成了規(guī)模龐大的不能進入住房保障體系的 “上夾心層”，也造成了規(guī)模不小的雖然進入住房保障體系但依然缺乏支付能力的“下夾心層”，收入水平和支付能力都較低的農民工實際上處于上海住房困難上夾心層的底端。［9］解決上海農民工的住房困難，顯然除了遵循解決全國農民工住房困難的一般思路外，還要注意堅持以下四個基本原則。第一，上海農民工的住房困難應該堅持立足于上海就地解決的基本原則。上海人口眾多，應該施加必要的限制，但這是上海經濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略未來選擇的問題，與上海發(fā)展現實帶來的農民工住房困難問題無關。規(guī)模龐大的農民工隊伍已經是上海經濟和社會的有機組成部分，穩(wěn)定并繼續(xù)發(fā)展上海經濟，就必須穩(wěn)定上海的農民工隊伍，促進其市民化進程，解決其勞動力順利再生產必需的居住問題，任何推卸責任、轉嫁負擔的想法都是極端錯誤的。第二，充分認識土地節(jié)約利用與政府提供住房保障成本之間的互動關系。上海的土地供應是緊張的，土地節(jié)約利用是必須的，但這只能影響政府的土地財政收入規(guī)模（土地節(jié)約利用程度越高，政府的土地財政收入規(guī)模越小，政府提供住房保障的機會成本越大），不能影響政府履行住房保障職能，不能影響政府將居住成本限制在勞動力價值或工資所能允許的范圍內，因此，節(jié)約用地和土地供應緊張不能成為上海地方政府免除住房保障責任的借口。上?？梢员Ａ羯唐坊≌膲艛喔邇r，但必須有付出更高住房保障成本的心理準備。第三，協調好商品化住宅升值與保障性住房增量供應的關系。從上海城市（鎮(zhèn)）居民家庭房屋產權構成商品房占42.7%的比重看，上海推動商品化普通住宅的升級優(yōu)化、實現普通住宅的升值，任務無疑是極為艱巨的，也是極為必要的；但從上海城市（鎮(zhèn)）外來人口占全部城市（鎮(zhèn)）人口42.68%的比重看，為包括農民工在內的外來人口提供住房保障、降低其居住成本確保勞動力的順利再生產一樣值得重視，拖延不能解決只會進一步惡化上海農民工的居住困難，從而使問題復雜化。第四，上海的保障性住房供應可實行存量與增量并舉的辦法。饑餓營銷、使普通住宅用地供應永遠滯后于投機需求是劣質土地財政的基本特征，因此從總量看，解決上海農民工的住房困難，需要大大增加保障性住房的土地供應力度。上海各級政府應該根據常住人口的實際居住需求，科學安排土地供應，特別是要將歷年因實施饑餓營銷而剩余的商品化普通住宅供應用地全部轉換為保障性住宅供應用地，以切實增加上海保障性住房的增量供給。另一方面，上海保障性住房供應必須在存量住宅上做文章。劣質土地財政誘發(fā)的住宅投機需求無疑是一種土地過度消費，沒有任何代價的優(yōu)質住宅享受需求同樣也是一種土地過度消費，通過財產稅和消費稅將全部投機需求與部分享受需求趕出上海住宅市場，也等于變相地增加上海保障性住房的供應，從而達到了提高上海土地利用效率的目的。上海的農民工住房困難如果能夠得到有效解決，則全國的農民工住房困難也能迎刃而解。

注釋：

① 城鎮(zhèn)是城市最基本、最原始的經濟形態(tài)，本文將城市與城鎮(zhèn)兩個概念混用。

② 中國與國際的統計數據均來自于國家統計局主編、中國統計出版社2013年出版的《中國統計年鑒2013》。

③ 上海市相關數據均來自上海市統計局與國家統計局上海調查總隊主編、中國統計出版社2013年7月出版的《上海統計年鑒2013》。

［1］國家統計局.2013年全國農民工監(jiān)測調查報告［EB/OL］. http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201405/t20140512_551585. html，2014-05-12.

［2］曲昌榮，張文.農民工大規(guī)模返鄉(xiāng)了嗎？［N］.人民日報，2012-08-23.

［3］［美］阿瑟·奧沙利文.城市經濟學（第6版）［M］.周京奎，譯.北京：北京大學出版社，2008.6.

［4］［法］保爾·芒圖.十八世紀產業(yè)革命——英國近代大工業(yè)初期的概況［M］.楊人鞕，等，譯.北京：商務印書館，1983.288.

［5］［英］P.霍爾.城市和區(qū)域規(guī)劃［M］.鄒德慈，譯.北京：中國建筑工業(yè)出版社，1985.

［6］［美］布賴恩·貝利.比較城市化——20世紀的不同道路［M］.顧朝林，等.譯.北京：商務印書館，2012.

［7］黃祖輝，顧益康，徐加.農村工業(yè)化、城市化和農民市民化［J］.經濟研究，1989，（3）：61-68.

［8］顧書桂.中國住宅市場的問題與對策［J］.科學·經濟·社會，2011，（2）：94-98.

［9］顧書桂.論上海住房保障體系的局限性與土地財政轉型［J］.學術研究，2014，（3）：63-69.

（責任編輯：盧君）

Study on Housing Question from Farmer-worker Urbanization——Meanwhile on Shanghai Farmer-worker's Housing Safeguard

GU Shu-gui
（Institute of Department Economic Resssssearc，Shanghai Academy of Social Science，Shanghai 200020，China）

The phenomenon on farmer-worker in contemporary Chinese cities is unique.Farmer-worker housing hardness comes from more bad land finance than inadequate purchasing power.Populous farmer-workers in China are harmful to national economy modernization and urban government interests.Land finance transformation is the premise of solving farmerworker housing problem and advancing farmer-worker urbanization.Shanghai is the model on bad land finance in China，smoothing away farmer-worker living hardness is highly significant.

farmer-worker；living question；bad land finance；Shanghai

F292

A

1672-626X（2016）02-0053-09

10.3969/j.issn.1672-626x.2016.02.009

2016-01-15

顧書桂（1970-），男，江蘇姜堰人，上海社會科學院部門經濟研究所副研究員，經濟學博士，主要從事金融學、城市經濟學與政治經濟學研究。