黨的群眾路線在邊疆軟治理中的實(shí)踐機(jī)制研究
——基于云南邊疆民族地區(qū)的分析

呂朝輝

（云南民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，云南昆明650031）

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黨的群眾路線在邊疆軟治理中的實(shí)踐機(jī)制研究
——基于云南邊疆民族地區(qū)的分析

呂朝輝

（云南民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，云南昆明650031）

邊疆軟治理是一種體現(xiàn)邊疆特色、符合邊疆實(shí)際的特殊治理方式，在云南邊疆民族地區(qū)軟治理運(yùn)用的特殊場(chǎng)景下探討群眾路線的實(shí)踐機(jī)制，自然也表現(xiàn)出邊疆地區(qū)的典型性和特殊性。邊疆軟治理場(chǎng)景下的聯(lián)系群眾機(jī)制、服務(wù)群眾機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制、參與決策機(jī)制等幾種主要的群眾路線實(shí)踐機(jī)制，實(shí)質(zhì)上都是國(guó)家政權(quán)系統(tǒng)把一系列體現(xiàn)邊疆軟治理價(jià)值追求的制度和政策安排的剛性要求，轉(zhuǎn)化為在邊疆民族地區(qū)深入貫徹落實(shí)群眾路線要求的柔性動(dòng)力。

云南邊疆民族地區(qū)；邊疆軟治理；群眾路線；實(shí)踐機(jī)制

歷史事實(shí)反復(fù)證明，堅(jiān)持以“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來(lái)，到群眾中去”為核心內(nèi)容的群眾路線，是維系黨群干群“魚水情”關(guān)系、筑牢執(zhí)政黨群眾基礎(chǔ)的重要路徑，是引領(lǐng)社會(huì)主義革命、建設(shè)和發(fā)展事業(yè)不斷取得偉大成功的重要“法寶”。作為中國(guó)共產(chǎn)黨的一種成熟政治經(jīng)驗(yàn)，群眾路線實(shí)踐機(jī)制的創(chuàng)造性開發(fā)與運(yùn)用，完全可以轉(zhuǎn)化為執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下的地方政府治理優(yōu)勢(shì)。我國(guó)大多數(shù)民族地區(qū)位于遼闊的陸地邊疆區(qū)域，與國(guó)家腹地相比，這一區(qū)域的地理人文、社會(huì)生態(tài)、民族宗教等自身特征明顯，群眾路線在這一區(qū)域的具體實(shí)踐狀況也必定在一定程度上表現(xiàn)出自身特點(diǎn)。

新中國(guó)成立以來(lái)，黨和政府在治理邊疆民族地區(qū)的整個(gè)歷程中，根據(jù)中國(guó)國(guó)情和邊疆實(shí)際逐步探索形成了一種軟治理模式，即在以傾斜、照顧、關(guān)心、幫扶為特征的治理理念引導(dǎo)下，實(shí)施一系列體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)照顧、情感關(guān)懷、文化交融、方式靈活的邊疆治理政策，采取全方位、多層次、寬領(lǐng)域的對(duì)口支援舉措，以此爭(zhēng)取邊疆地區(qū)及生活其中的各族群眾對(duì)統(tǒng)一多民族國(guó)家及其政權(quán)的認(rèn)同，最終達(dá)到廣泛組織和動(dòng)員各族群眾積極參與邊疆建設(shè)與開發(fā)，自覺(jué)維護(hù)邊疆社會(huì)穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)的治理過(guò)程?？傊?，邊疆軟治理的核心價(jià)值在于不斷增進(jìn)邊疆最廣大各族群眾對(duì)黨和國(guó)家的政治認(rèn)同和情感認(rèn)同。①關(guān)于邊疆軟治理的詳細(xì)論述，請(qǐng)參見(jiàn)方盛舉、呂朝輝發(fā)表于2013年第5期《晉陽(yáng)學(xué)刊》的《中國(guó)陸地邊疆的軟治理與硬治理》一文。

如果從群眾路線視角審視邊疆軟治理，群眾路線顯然很好地詮釋了“為誰(shuí)治理、靠誰(shuí)治理、如何治理”的軟治理價(jià)值理性和工具理性，群眾路線可以視為貫穿邊疆軟治理過(guò)程的“生命線”；如果以邊疆軟治理邏輯理解群眾路線，群眾路線的話語(yǔ)體系則可以通過(guò)邊疆軟治理的邏輯起點(diǎn)、價(jià)值目標(biāo)、基本任務(wù)以及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)予以解讀，比如群眾滿不滿意、答不答應(yīng)、擁不擁護(hù)、贊不贊成、高不高興的群眾路線話語(yǔ)體系，可以通過(guò)衡量邊疆軟治理績(jī)效的指標(biāo)體系落到實(shí)處。換而言之，探討邊疆軟治理場(chǎng)景下的群眾路線實(shí)踐機(jī)制，實(shí)質(zhì)上都是國(guó)家政權(quán)系統(tǒng)把一系列體現(xiàn)邊疆軟治理價(jià)值追求的制度和政策安排的剛性要求，轉(zhuǎn)化為在邊疆民族地區(qū)深入貫徹落實(shí)群眾路線要求的柔性動(dòng)力。

云南堪稱我國(guó)邊疆多民族地區(qū)的一個(gè)縮影。全省人口在5000人以上的民族有26個(gè)，其中15個(gè)民族是云南特有民族，7個(gè)特有民族人口在十萬(wàn)人以上，全省有8個(gè)民族自治州、29個(gè)民族自治縣、193個(gè)民族鄉(xiāng)，是全國(guó)民族自治州、自治縣最多的一個(gè)省，民族自治地方占全省總面積的72%，占全省總?cè)丝诘?1%［1］。云南邊疆民族地區(qū)的民族構(gòu)成多元性、民族文化多樣性、宗教信仰復(fù)雜性以及邊境問(wèn)題特殊性等特征比較突出，具有我國(guó)陸地邊疆的典型代表性。近年來(lái)，云南邊疆民族地區(qū)的各級(jí)地方政府在收集民情民意、回應(yīng)群眾利益訴求、服務(wù)特殊困難群眾、完善群眾參與渠道、創(chuàng)建民族團(tuán)結(jié)示范區(qū)等方面，堅(jiān)持走群眾路線，在邊疆軟治理方式的實(shí)施過(guò)程中積累了許多成功經(jīng)驗(yàn)，凸顯出了諸多亮點(diǎn)。與此同時(shí)，局部地區(qū)由于群眾路線實(shí)踐活動(dòng)流于形式，直接導(dǎo)致體現(xiàn)邊疆軟治理特征的政策舉措常常走形變樣，從而加深邊疆基層政府與當(dāng)?shù)厝罕姷拿埽罱K引發(fā)諸如“孟連警民沖突事件”、“晉城拆遷沖突事件”等影響惡劣的邊疆社會(huì)沖突事件。

結(jié)合實(shí)地調(diào)查情況，置于邊疆軟治理的場(chǎng)景中分析，可以粗略地歸納出云南邊疆民族地區(qū)群眾路線實(shí)踐活動(dòng)的幾個(gè)亮點(diǎn)：其一，政府根據(jù)當(dāng)?shù)貧夂蚝妥匀粭l件，因地制宜地組織和動(dòng)員當(dāng)?shù)厝罕姲l(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，即把群眾路線實(shí)踐與推進(jìn)林業(yè)、核桃、紅花油茶、三七、天麻等具有云南邊疆特色的產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密掛鉤；其二，云南省委積極推行邊疆黨建長(zhǎng)廊建設(shè)和邊疆文化長(zhǎng)廊建設(shè)工程，在邊疆農(nóng)村地區(qū)率先培育黨建示范點(diǎn)、建立國(guó)門書屋；其三，建立定期向邊疆貧困山區(qū)困難群眾“送溫暖”機(jī)制，建立扶植生活困難黨員創(chuàng)業(yè)和發(fā)展的專項(xiàng)資金，對(duì)村級(jí)干部?jī)?yōu)先建立養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、離任補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制，以及不斷增加和完善針對(duì)少數(shù)民族群眾的各類特殊補(bǔ)助政策等。同時(shí)，置于邊疆軟治理的場(chǎng)景分析，也可以歸納出一些不利于云南邊疆民族地區(qū)群眾路線實(shí)踐的障礙因素：其一，在“山高皇帝遠(yuǎn)”的地理?xiàng)l件阻隔下，群眾路線的實(shí)踐活動(dòng)極易在邊疆地區(qū)因“雷聲大雨點(diǎn)小”而流于形式，尤其是許多交通不便的邊疆少數(shù)民族地區(qū)極易成為踐行群眾路線的“盲區(qū)”；其二，邊疆少數(shù)民族地區(qū)個(gè)別黨員干部黨性不強(qiáng)和政治覺(jué)悟不高，難以理解和接受群眾路線的價(jià)值和功能，在國(guó)內(nèi)“三股勢(shì)力”的分化滲透面前缺乏理性分辨能力，不懂得利用群眾路線這一強(qiáng)大的政治武器予以抵制；其三，在“東部示范——中部跟進(jìn)——西部模仿”的固有治理模式下，局部邊疆地區(qū)的群眾路線實(shí)踐活動(dòng)往往“依葫蘆畫瓢”，照搬照抄內(nèi)地做法，并沒(méi)有根據(jù)邊疆實(shí)際情況而因地制宜、因時(shí)制宜。

本文以黨的群眾路線在云南邊疆民族地區(qū)的實(shí)踐情況為分析對(duì)象，初步探討黨的群眾路線在邊疆軟治理中的實(shí)踐機(jī)制問(wèn)題，這既是一個(gè)挖掘和提煉實(shí)踐亮點(diǎn)的過(guò)程，也是一個(gè)排除和消解不利因素的過(guò)程。一言以蔽之，群眾路線在邊疆軟治理場(chǎng)景中的實(shí)踐機(jī)制研究，實(shí)質(zhì)上是解答如何把群眾路線的政治優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為邊疆軟治理勝勢(shì)，以及如何把邊疆軟治理勝勢(shì)升華為群眾路線的政治優(yōu)勢(shì)的現(xiàn)實(shí)課題。具體而言，即是把群眾路線的價(jià)值理性和工具理性融會(huì)貫通到邊疆軟治理過(guò)程之中，軟治理方式運(yùn)用到那里，群眾路線的實(shí)踐就延伸到那里，遵循這樣一個(gè)邏輯過(guò)程，實(shí)現(xiàn)群眾路線和邊疆軟治理的彼此促進(jìn)和良性互動(dòng)。這樣一個(gè)過(guò)程，對(duì)于豐富群眾路線內(nèi)涵和提升邊疆軟治理效能，可以起到顯著的雙向作用力。經(jīng)過(guò)對(duì)過(guò)往的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行回顧與反思、總結(jié)與提煉，本文梳理出最能體現(xiàn)邊疆軟治理價(jià)值的四種群眾路線實(shí)踐機(jī)制，即聯(lián)系群眾機(jī)制、服務(wù)群眾機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制、參與決策機(jī)制，并特別放置于邊疆軟治理場(chǎng)景下予以分析建構(gòu)。

一、邊疆軟治理與聯(lián)系群眾機(jī)制

邊疆軟治理話語(yǔ)體系下的聯(lián)系群眾機(jī)制，不再是傳統(tǒng)政治動(dòng)員背景下的自上而下的單向度的群眾被動(dòng)型接受，而是建立在黨群干群“魚水關(guān)系”及上下良性交流互動(dòng)基礎(chǔ)上的群眾主動(dòng)型接受，即不再是一種群眾對(duì)干部感恩戴德式的命令—服從關(guān)系，而是一種干部與群眾彼此尊重、信任、理解、支持、包容的平等關(guān)系。源自于這種新型平等關(guān)系之上的黨群干群關(guān)系，蘊(yùn)含著群眾對(duì)黨和國(guó)家的深厚情感基礎(chǔ)，既是有機(jī)整合和合理平衡邊疆少數(shù)民族群眾民族認(rèn)同和國(guó)家認(rèn)同的“潤(rùn)滑劑”，更是促進(jìn)邊疆軟治理成功實(shí)施并取得實(shí)效的“推動(dòng)器”。群眾路線在邊疆軟治理中的首要價(jià)值功能，即通過(guò)建立健全聯(lián)系群眾機(jī)制，筑牢實(shí)施邊疆軟治理方式的群眾基礎(chǔ)，以此降低邊疆軟治理成本和提升邊疆軟治理效能。聯(lián)系群眾機(jī)制在邊疆民族地區(qū)的廣泛實(shí)踐，好比在邊疆地方政府、邊疆社會(huì)、邊疆公眾之間鋪設(shè)了一個(gè)交流溝通的互動(dòng)平臺(tái)，架設(shè)了一條密切聯(lián)系的橋梁通道。

邊疆軟治理的重要治理邏輯，在于通過(guò)黨政系統(tǒng)持續(xù)向邊疆地區(qū)及其各族群眾輸入各項(xiàng)民族照顧和民生優(yōu)惠政策，以此滿足邊疆各族群眾的普遍化民生物質(zhì)需求和特殊化民族文化心理需求，以此培植邊疆各族群眾對(duì)黨政系統(tǒng)的深厚情感及政治認(rèn)同。這種深厚情感及政治認(rèn)同一旦在邊疆社會(huì)普遍生成，黨群干群之間的聯(lián)系就越頻繁、關(guān)系就越密切，邊疆軟治理的積極效應(yīng)就能愈發(fā)得到凸顯。如果說(shuō)邊疆軟治理舉措是培植邊疆各族群眾對(duì)黨政系統(tǒng)深厚情感和政治認(rèn)同的現(xiàn)實(shí)內(nèi)容，那么，群眾路線實(shí)踐中的聯(lián)系群眾機(jī)制則是維系黨群干群良好關(guān)系，從而構(gòu)筑邊疆軟治理群眾基礎(chǔ)的橋梁紐帶。

當(dāng)前邊疆局部地區(qū)基層政府黨員干部和當(dāng)?shù)厝罕姷年P(guān)系不容樂(lè)觀，具體表現(xiàn)在部分基層干部“官本位”思想仍然根深蒂固，不愿與偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)的群眾同吃同住同勞動(dòng)，習(xí)慣于深居政府大院擺官架子，而找當(dāng)?shù)卣鈶n排難卻屢屢受挫的普通群眾也不愿跟干部掏心掏肺，久而久之，干群之間形成一層互不信任的心理隔閡，造成這一不良局面的重要根源之一，在于聯(lián)系群眾機(jī)制的不健全和不到位。就對(duì)部分云南邊疆民族地區(qū)黨群干群關(guān)系總體狀況的調(diào)查情況而言，在隨機(jī)調(diào)查的285人中（其中，少數(shù)民族超過(guò)200人），回答“好”的只有23人，只占8.07%，回答“較好”的有68人，占比23.83%，回答“一般”的達(dá)到149人，占比52.28%，回答“差”和“較差”的有45人，占比15.79%。包括回答“好”與“較好”的人數(shù)在內(nèi)，只有1/3不到的群眾對(duì)黨群干群關(guān)系感到滿意，超過(guò)一半的被調(diào)查群眾回答“一般”，說(shuō)明大部分邊疆民族地區(qū)的黨群干群關(guān)系基本處于一種不好不壞、不溫不火的狀態(tài)，離彼此互信、親密無(wú)間的干群“魚水”關(guān)系顯然還有較大的提升空間。尤其值得關(guān)注的是，被調(diào)查對(duì)象的平均每6人當(dāng)中，基本上有1人對(duì)當(dāng)前的黨群干群關(guān)系持不滿意態(tài)度。

黨群干群關(guān)系的不好不壞、不溫不火狀態(tài)，顯然是聯(lián)系群眾機(jī)制實(shí)施不到位的直接后果，也不符合中國(guó)傳統(tǒng)情感文化的歷史傳承。一個(gè)不容忽視的客觀事實(shí)是：即便在法治方式主導(dǎo)邊疆治理的新時(shí)期，情感手段的輔助治理作用同樣十分重要。當(dāng)前，生活在偏遠(yuǎn)邊疆農(nóng)村地區(qū)的許多少數(shù)民族群眾內(nèi)心深處仍然盤踞著根深蒂固的“父母官”情結(jié)，倘若邊疆基層政府官員經(jīng)常性地深入邊疆村落寨子或草原牧場(chǎng)，與各族人民交心談心、真誠(chéng)溝通，把黨員干部密切聯(lián)系群眾工作落到實(shí)處，則可以解開沉淀在群眾內(nèi)心深處的“父母官”情結(jié)。反之，如果邊疆地方政府領(lǐng)導(dǎo)歪曲利用群眾的“父母官”情結(jié)，把聯(lián)系群眾機(jī)制異化為走馬觀花式的“政治秀”或撈取政治資本的“個(gè)人秀”的話，不僅起不到加強(qiáng)情感交流聯(lián)系的作用，反而可能因此而嚴(yán)重侵蝕政治合法性。因此，必須營(yíng)造一種有利于領(lǐng)導(dǎo)干部和普通群眾親密交流與緊密聯(lián)系的經(jīng)?；?、制度化、規(guī)范化環(huán)境，不斷豐富和拓展聯(lián)系群眾機(jī)制的具體操作性運(yùn)行技術(shù)。如果以聯(lián)系群眾的主體分類，聯(lián)系群眾機(jī)制可以分為領(lǐng)導(dǎo)干部下基層的調(diào)查研究制度以及黨員干部深入群眾的制度化模式。

領(lǐng)導(dǎo)干部下基層的調(diào)查研究制度。根據(jù)云南民族地區(qū)的調(diào)查結(jié)果，在眾多聯(lián)系群眾的具體方式中，285名隨機(jī)調(diào)查對(duì)象有超過(guò)40%的比例選擇“領(lǐng)導(dǎo)干部下基層開展調(diào)查研究”這種方式，可見(jiàn)，這已成為最受廣大群眾歡迎的聯(lián)系群眾方式。據(jù)被調(diào)查群眾的反映，之所以選擇這種方式主要是基于他們對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力及其辦事能力的信任。領(lǐng)導(dǎo)干部下基層聯(lián)系群眾主要通過(guò)蹲點(diǎn)這種公開的方式以及暗訪這種隱蔽的方式，目的皆在于領(lǐng)導(dǎo)干部通過(guò)近距離密切聯(lián)系群眾，獲取真實(shí)的民情、民意和民怨。蹲點(diǎn)一般時(shí)間較長(zhǎng)，領(lǐng)導(dǎo)干部需要與普遍群眾同生活共勞動(dòng)，在與普遍群眾產(chǎn)生情感共鳴的基礎(chǔ)上調(diào)查研究，有利于獲得正式渠道之外的真實(shí)性信息。暗中走訪則是當(dāng)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)面對(duì)通過(guò)自上而下渠道所獲得的信息可能失真，或者直接虛假的信息時(shí)，為了重新奪回信息控制權(quán)所采取的一種補(bǔ)救辦法。顯然，這種不同于蹲點(diǎn)的調(diào)研方式是領(lǐng)導(dǎo)干部為了核實(shí)下級(jí)傳遞信息的真實(shí)性而有意隱蔽自己身份的一種調(diào)研方法。

黨員干部深入群眾的制度化模式。這種模式旨在創(chuàng)造性地開發(fā)和利用干部聯(lián)系群眾的新形式、新手段和新渠道，比如充分運(yùn)用新媒體時(shí)代的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)交流平臺(tái)，促進(jìn)干群之間的良性互動(dòng)和密切聯(lián)系，并實(shí)現(xiàn)這種互動(dòng)聯(lián)系的常態(tài)化、制度化和工作化。黨員干部深入群眾的制度化模式，在云南民族地區(qū)已經(jīng)有了許多成功探索，比如邊防官兵兼任邊境村寨村官、干部駐村聯(lián)點(diǎn)、大學(xué)生村官、“三支一扶”、“一對(duì)一”困難幫扶等，這些都是聯(lián)系群眾機(jī)制的具體化運(yùn)用技術(shù)和方式，既反映了“從群眾中來(lái)，到群眾中去”的群眾路線本質(zhì)要求，又可以視為體現(xiàn)邊疆軟治理特征的相關(guān)制度載體?！皬娜罕娭衼?lái)”要求黨員干部深入群眾當(dāng)中體察民情、了解民意，切身感受偏遠(yuǎn)邊疆村寨牧場(chǎng)各族群眾的民生疾苦和現(xiàn)實(shí)需求，為邊疆軟治理相關(guān)制度和政策的制定和推行提供全面準(zhǔn)確的信息，從而確保邊疆軟治理行動(dòng)深入人心。“到群眾中去”在于深入邊疆各族群眾廣泛宣傳軟治理政策舉措，獲得廣大群眾的普遍理解、支持和認(rèn)同，進(jìn)而把自上而下的邊疆軟治理行動(dòng)轉(zhuǎn)化為政府和群眾協(xié)同合作的共同治理行動(dòng)，這是聯(lián)系群眾機(jī)制的內(nèi)在價(jià)值追求。

聯(lián)系群眾機(jī)制內(nèi)在要求改變政府信訪部門坐等群眾“登門上訪”的通常做法，關(guān)鍵是要通過(guò)制度化的聯(lián)系渠道和激勵(lì)手段，促使干部主動(dòng)走出政府大院深入基層、深入群眾“入戶下訪”，把群眾怨氣和不滿情緒等不穩(wěn)定因素消除在萌芽狀態(tài)、切除在初發(fā)階段，尤其發(fā)揮排查國(guó)內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力對(duì)邊疆民族地區(qū)的負(fù)面文化滲透和地下宗教滲透?？傊?，這種強(qiáng)調(diào)“主動(dòng)走出去”而不是“被動(dòng)迎進(jìn)來(lái)”的“入戶下訪”機(jī)制，不僅有助于呈現(xiàn)各種顯性的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，而且有助于挖掘各種隱性的深層次社會(huì)矛盾，既可以就地妥善解決群眾遇到的現(xiàn)實(shí)困難，又可以做到不讓矛盾積壓，不讓問(wèn)題疊加。此外，聯(lián)系群眾機(jī)制的實(shí)踐運(yùn)用過(guò)程中，還必須遵循一些基本要求：

聯(lián)系群眾機(jī)制在邊疆軟治理中的運(yùn)用，需要緊扣邊疆實(shí)際。一般而言，山區(qū)、民族、宗教等往往是表征邊疆特殊性的關(guān)鍵詞。然而，現(xiàn)實(shí)中盡管有些邊疆民族地區(qū)干部心中時(shí)刻裝著群眾路線，但由于缺乏對(duì)所服務(wù)的特定少數(shù)民族群眾的深入了解，表現(xiàn)為要么直接不懂民族語(yǔ)言，要么對(duì)當(dāng)?shù)孛褡屣L(fēng)俗和宗教信仰情況一知半解，要么缺乏與少數(shù)民族群眾打交道的樸素方式或地道方法，從而常常導(dǎo)致聯(lián)系群眾機(jī)制的運(yùn)用流于形式、徒于其表，并沒(méi)有產(chǎn)生多少實(shí)效，甚至產(chǎn)生與初衷完全相反的結(jié)果。因而，在開展邊疆民族地區(qū)的聯(lián)系群眾工作中，必須對(duì)交通阻隔、民族習(xí)俗、宗教信仰等客觀因素予以充分考慮，因地制宜地采取適應(yīng)邊疆地域、生活以及文化特色的具體聯(lián)系方式。

聯(lián)系群眾機(jī)制在邊疆軟治理中的運(yùn)用，需要特別防止兩種不良傾向，一種是陰奉陽(yáng)違地脫離群眾，二是不加分析地盲信群眾。脫離群眾所造成的直接后果是少數(shù)民族群眾情感認(rèn)同和文化認(rèn)同資源的流失或弱化，并因此可能給民族分裂分子和極端宗教勢(shì)力的分化滲透提供可乘之機(jī)。盲信群眾所造成的直接后果就是可能陷入感性認(rèn)識(shí)和表象認(rèn)識(shí)的漩渦不能自拔，難以從紛繁復(fù)雜、眾口難調(diào)的民意中梳理出代表邊疆各族群眾根本利益的公意，從而導(dǎo)致組織資源、制度資源和政策資源等運(yùn)行性資源難以發(fā)揮出應(yīng)有的軟治理效應(yīng)。以上兩種黨政系統(tǒng)聯(lián)系群眾做法的不良傾向，顯然均構(gòu)成了制約邊疆軟治理效能提升的直接干擾因素。

聯(lián)系群眾機(jī)制在邊疆軟治理中的運(yùn)用，需要建構(gòu)聯(lián)系群眾機(jī)制和邊疆軟治理方式的有機(jī)運(yùn)用模式。以密切聯(lián)系群眾提升邊疆軟治理效能，以邊疆軟治理政策措施的持續(xù)實(shí)施增強(qiáng)聯(lián)系群眾工作的實(shí)效。兩者的有機(jī)統(tǒng)一，其所產(chǎn)生的最大治理效應(yīng)就是構(gòu)筑起邊疆地方黨政系統(tǒng)和邊疆各族群眾之間的親密無(wú)間“魚水情”。兩者的有機(jī)統(tǒng)一，其所產(chǎn)生的最佳效果在于實(shí)踐中培植黨政干部的親民愛(ài)民情懷，以及引導(dǎo)邊疆各族群眾樹立積極正面的情感取向，以此牢牢占據(jù)整個(gè)邊疆社會(huì)的情感高地，在邊疆全社會(huì)構(gòu)筑起理性情感認(rèn)同的銅墻鐵壁，以此抵制非理性民族情感和極端宗教情感的恣意侵襲。

二、邊疆軟治理與服務(wù)群眾機(jī)制

邊疆軟治理以滿足邊疆各族群眾最關(guān)心、最緊迫、最直接的現(xiàn)實(shí)需要為邏輯起點(diǎn)，以此培植廣大群眾對(duì)黨政系統(tǒng)的深厚情感及政治認(rèn)同。當(dāng)前在邊疆民族地區(qū)開展的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，其所追求的直接目的，在于把握邊疆各族群眾所思考的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、所盼望的現(xiàn)實(shí)要求、所憂慮的現(xiàn)實(shí)困難以及所急需的現(xiàn)實(shí)服務(wù)，正好完全吻合了邊疆軟治理的公共服務(wù)本質(zhì)。換而言之，在“全心全意為人民服務(wù)”的根本宗旨統(tǒng)領(lǐng)下，群眾路線的實(shí)踐過(guò)程和邊疆軟治理的實(shí)施過(guò)程的有機(jī)統(tǒng)一，正好實(shí)現(xiàn)了黨的意志和政府政策的有機(jī)契合，這也是加快推進(jìn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化的強(qiáng)大動(dòng)力。

探索邊疆軟治理場(chǎng)景下的群眾路線實(shí)踐機(jī)制，究其根本，主要是把群眾路線的實(shí)踐功能聚焦于滿足邊疆最廣大各族群眾的現(xiàn)實(shí)需要。作為踐行群眾路線核心內(nèi)容的服務(wù)群眾機(jī)制，著重強(qiáng)調(diào)在以人為本的前提下，順應(yīng)新時(shí)期、新形勢(shì)和新條件下邊疆各族群眾對(duì)幸福生活的新標(biāo)準(zhǔn)、新認(rèn)識(shí)、新期待和新要求，把黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)主動(dòng)融入到服務(wù)民生、改善民生的政府治理過(guò)程中，把服務(wù)群眾機(jī)制的內(nèi)涵和外延拓展到從思想上尊重少數(shù)民族群眾、從生活上關(guān)心少數(shù)民族群眾、從情感上貼近少數(shù)民族群眾、從治理上依靠少數(shù)民族群眾，實(shí)實(shí)在在地滿足少數(shù)民族群眾的基本物質(zhì)生活需求和特殊精神文化需求。

服務(wù)群眾機(jī)制在邊疆軟治理場(chǎng)景下的實(shí)踐運(yùn)用，內(nèi)在地包括三層含義。首先，就其本質(zhì)而言，群眾路線視域下的服務(wù)群眾機(jī)制是邊疆軟治理所蘊(yùn)含的公共服務(wù)功能的深化和拓展，目的在于使邊疆最廣大各族群眾在邊疆軟治理過(guò)程中更加真切地感受到種種實(shí)惠和好處。具體而言，即是針對(duì)邊疆實(shí)際，按照群眾路線所彰顯的價(jià)值理性和工具理性要求，制定和實(shí)施一系列貫徹公共服務(wù)均等化理念的軟治理政策舉措，既扎實(shí)有效地解決好邊疆各族群眾所面臨的吃飯、穿衣、住房、出行、飲水、用電、通訊、看病、養(yǎng)老、上學(xué)等實(shí)際生存難題，又著力重點(diǎn)解決邊疆少數(shù)民族群眾所面臨的民族文化傳承與保護(hù)，民族特色產(chǎn)業(yè)壯大，以及受尊重和受關(guān)注的民族情感需要等自我發(fā)展層面的特殊性難題。其次，就服務(wù)群眾機(jī)制的拓展內(nèi)涵而言，即針對(duì)邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀落后狀況，中央政府集中統(tǒng)一地動(dòng)員全國(guó)資源和力量，全方位、多層次地組織開展涉及農(nóng)田水利、林業(yè)畜業(yè)、道路交通、基礎(chǔ)工業(yè)、能源開發(fā)、文化體育、教育科技、人才培養(yǎng)、危房改造、基層民主建設(shè)等諸多領(lǐng)域的精準(zhǔn)化對(duì)口支援。換而言之，即邊疆地區(qū)及其各族群眾真正需要什么，對(duì)口支援的內(nèi)容就指向什么。再次，就服務(wù)群眾機(jī)制的狹義內(nèi)涵而言，即是專門針對(duì)邊疆民族地區(qū)弱勢(shì)群體的特殊關(guān)愛(ài)和關(guān)懷，比如專門針對(duì)特殊貧困家庭、因?yàn)?zāi)返貧家庭、空巢老人、留守兒童以及五保戶等邊疆社會(huì)弱勢(shì)群體，組織對(duì)口聯(lián)系單位、領(lǐng)導(dǎo)干部、政府工作人員、社會(huì)力量等形成多元主體聯(lián)動(dòng)服務(wù)機(jī)制，采取“一對(duì)一”、“多對(duì)一”結(jié)對(duì)方式幫扶。

根據(jù)對(duì)云南邊疆民族地區(qū)的調(diào)查結(jié)果，285名被調(diào)查對(duì)象對(duì)于當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹糠?wù)群眾情況的總體評(píng)價(jià)，回答“好”和“較好”的只有71人，不到1/4，回答“一般”和“較差”達(dá)到198人，接近70%，此外，還有15人回答“極差”。據(jù)此可知，邊疆基層干部的服務(wù)態(tài)度和工作作風(fēng)普遍存在不少問(wèn)題。在實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在服務(wù)群眾機(jī)制的實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，各族群眾最為關(guān)注和擔(dān)憂的問(wèn)題聚焦于基層政府的形式主義“病癥”，具體體現(xiàn)為部分干部在與群眾打交道時(shí)，習(xí)慣于擺出一副“高人一等”的官本位姿態(tài)，缺乏為人民服務(wù)的公仆意識(shí)，甚至以簡(jiǎn)單粗暴的方式對(duì)待群眾工作。還有一部分被調(diào)查群眾表示很反感領(lǐng)導(dǎo)干部“臺(tái)上一套、臺(tái)下一套”的陰奉陽(yáng)違做法，具體表現(xiàn)為一方面當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)干部在各種形式的大會(huì)小會(huì)上大談特談群眾路線，滿街滿村到處張貼宣傳群眾路線的標(biāo)語(yǔ)，另一方面，群眾路線的實(shí)踐活動(dòng)卻異化為徒具形式、應(yīng)付上級(jí)的“走秀”，邊疆民族貧困地區(qū)長(zhǎng)期積壓的民生難題卻遲遲得不到實(shí)質(zhì)性解決。此外，在對(duì)云南邊疆民族地區(qū)的實(shí)地訪談中發(fā)現(xiàn)，在基本生活條件得到有效保障的前提下，相比直接的資金補(bǔ)助和物質(zhì)幫助，各族群眾更為看重當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施的改善，以及基層干部工作作風(fēng)和服務(wù)態(tài)度的改進(jìn)。

當(dāng)然，服務(wù)群眾機(jī)制的實(shí)施不到位或流于形式，畢竟只是局部地區(qū)和局部領(lǐng)域的局部表現(xiàn)?？傮w而言，在當(dāng)前黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)深入推進(jìn)的大背景下，云南邊疆民族地區(qū)的服務(wù)群眾工作取得了許多成功經(jīng)驗(yàn)，留下了不少亮點(diǎn)。比如在云南嵩明縣，擱置縣政府辦公樓40余年未擴(kuò)建、未改建，自2007年起，卻累計(jì)投入教育資金8.3億元，完成中小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)44所，偏遠(yuǎn)農(nóng)村學(xué)校的校園環(huán)境和教學(xué)條件和城里學(xué)校相差無(wú)幾①云南嵩明近年投8.3億元建44所標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校，來(lái)源：人民網(wǎng)——云南頻道，2014年9月11日。。當(dāng)?shù)卣倪@種軟治理做法，顯然很好地貫徹落實(shí)了“一切為了群眾”的群眾路線實(shí)質(zhì)，“全心全意為人民服務(wù)”的服務(wù)群眾機(jī)制在邊疆軟治理過(guò)程中得到了很好的運(yùn)用，自然能夠深得民心。

總之，服務(wù)群眾機(jī)制在邊疆軟治理中的實(shí)踐運(yùn)用，關(guān)鍵在于強(qiáng)化基層干部的服務(wù)宗旨意識(shí)，使其心中時(shí)刻裝著群眾利益及其現(xiàn)實(shí)需求，時(shí)刻對(duì)于各族群眾的所思所想、所憂所慮、所求所盼感同身受，既不主觀武斷地在邊疆地區(qū)不同民族之間劃分“楚河漢界”式的公共服務(wù)事項(xiàng)及其種類界限，又不簡(jiǎn)單地套用依據(jù)沿海和內(nèi)地人民的現(xiàn)實(shí)需求情況所作的政策安排。此外，服務(wù)群眾機(jī)制在邊疆軟治理中的運(yùn)用，必須在實(shí)踐中不斷開發(fā)多種具體實(shí)現(xiàn)方式，比如在偏遠(yuǎn)邊疆村寨牧場(chǎng)的村委會(huì)辦公地點(diǎn)設(shè)置便民服務(wù)中心，領(lǐng)導(dǎo)干部蹲點(diǎn)服務(wù)方式，基層干部駐村服務(wù)方式，結(jié)對(duì)子上門服務(wù)群眾方式等。唯有如此，服務(wù)群眾機(jī)制在邊疆軟治理中的功能與作用才能得到最大程度的凸顯。

三、邊疆軟治理與利益表達(dá)機(jī)制

當(dāng)前，我國(guó)正處在改革開放的黃金機(jī)遇期和矛盾多發(fā)期，國(guó)內(nèi)的利益格局不斷分化重組，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等各方面的利益訴求愈發(fā)清晰，生存、安全、發(fā)展等多層次的利益要求也日益凸顯。在這種大背景下，作為國(guó)家重要組成部分的邊疆區(qū)域，基于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、地理、文化、民族、宗教等特殊復(fù)雜因素的影響，意味著其利益分化現(xiàn)象較國(guó)家腹地表現(xiàn)出更多的自身特征。尤其對(duì)于世居偏遠(yuǎn)邊疆村寨牧場(chǎng)的少數(shù)民族群眾而言，既要面臨由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代市場(chǎng)利益結(jié)構(gòu)的內(nèi)在張力所帶來(lái)的巨大心理沖擊，又要應(yīng)對(duì)正常利益分化與非正常民族意識(shí)膨脹的錯(cuò)綜復(fù)雜關(guān)系。在這種情況下，一旦邊疆各族群眾的正常利益訴求得不到及時(shí)表達(dá)，一旦由此而生的負(fù)面情緒不斷積壓，且得不到理性釋放，必定會(huì)成為邊疆民族地區(qū)國(guó)家認(rèn)同建設(shè)的一大隱患。由此可見(jiàn)，不管是從邊疆軟治理的實(shí)施過(guò)程而言，還是從群眾路線的實(shí)踐活動(dòng)來(lái)說(shuō)，建立健全利益表達(dá)機(jī)制的重要性不言而喻。

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記就深入開展群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)發(fā)表了一系列重要講話，其中特別強(qiáng)調(diào)“我們要堅(jiān)持黨的群眾路線，堅(jiān)持人民主體地位，時(shí)刻把群眾安危冷暖放在心上，及時(shí)準(zhǔn)確了解群眾所思、所盼、所憂、所急，把群眾工作做實(shí)、做深、做細(xì)、做透”［2］，這實(shí)際上對(duì)完善群眾利益表達(dá)機(jī)制提出了總體要求。群眾的所思、所盼、所憂、所急，只有通過(guò)政治體制內(nèi)的利益表達(dá)渠道準(zhǔn)確地反映給當(dāng)?shù)卣?，并通過(guò)政府系統(tǒng)的收集、梳理和整合，才有可能得到及時(shí)回應(yīng)和有效解決。把群眾工作做實(shí)、做深、做細(xì)、做透，意味著要不斷創(chuàng)新群眾利益表達(dá)機(jī)制的具體操作方式，包括信訪制度、人大代表制、民主懇談會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)聽證會(huì)、政府網(wǎng)絡(luò)信息收集平臺(tái)、公共輿論平臺(tái)、民意調(diào)查與訪談等群眾利益表達(dá)渠道的建立和完善，并確保這些利益表達(dá)渠道在法治化、制度化軌道內(nèi)運(yùn)行。

相比地處國(guó)家腹地的沿海和內(nèi)地，廣大邊疆尤其是邊疆農(nóng)村地區(qū)的宗教、宗族及家族觀念較為濃厚，民主政治、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、公民文化的發(fā)展仍然處于相對(duì)落后狀態(tài)，客觀存在著許多非理性利益表達(dá)的現(xiàn)實(shí)土壤。尤其值得注意的是，在邊疆民族地區(qū)軟治理過(guò)程以及群眾路線實(shí)踐活動(dòng)中，當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c其中的廣度、深度和效度還有較大的提升空間，不少偏遠(yuǎn)邊境村寨的少數(shù)民族群眾受思想觀念、語(yǔ)言文字、宗教背景、教育程度等多重因素制約，導(dǎo)致理性表達(dá)利益訴求的能力不足、意愿不夠、主動(dòng)性不強(qiáng)，這就給民族分裂勢(shì)力唆使不明真相的群眾在政治體制渠道外非理性表達(dá)利益訴求提供了可乘之機(jī)。

根據(jù)對(duì)云南邊疆民族地區(qū)的實(shí)證調(diào)查，結(jié)果顯示反映最為強(qiáng)烈的問(wèn)題正是“群眾利益表達(dá)的渠道有限、不暢通，向上反映的阻力和障礙較多”和“合理合法的利益訴求得不到當(dāng)?shù)卣块T的及時(shí)回應(yīng)和應(yīng)有重視”。從一定程度上而言，這一調(diào)查結(jié)果集中反映了局部邊疆地區(qū)普遍存在的群眾難以通過(guò)正常渠道有效表達(dá)利益訴求的現(xiàn)實(shí)困境。如果對(duì)此不予以高度重視，政治體制內(nèi)的群眾利益表達(dá)就會(huì)受阻，由此而生的不良情緒和負(fù)面情感就會(huì)日益積壓且不斷擴(kuò)散，而這恰恰是誘發(fā)邊疆民族矛盾和官民、警民沖突事件的導(dǎo)火索。比如在云南一個(gè)典型的邊疆民族地區(qū)——孟連傣族拉祜族佤族自治縣，2008年造成孟連警民流血事件的直接原因，正是群眾的合理化利益訴求被當(dāng)?shù)卣?，政治體制的利益表達(dá)屢屢受阻。時(shí)過(guò)境遷，如今“孟連事件”早已成了“孟連經(jīng)驗(yàn)”，其秘籍恰恰也在于通過(guò)建立健全群眾利益表達(dá)機(jī)制，使干群關(guān)系的冷漠和疏離，轉(zhuǎn)變到干群關(guān)系的融洽與和諧，尤其在促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、疏通干群關(guān)系、搭建干群交流平臺(tái)、暢通群眾上訪渠道等方面取得的成功經(jīng)驗(yàn)，更是直接得益于群眾利益表達(dá)機(jī)制的建立健全。

利益表達(dá)機(jī)制在邊疆軟治理場(chǎng)景下的實(shí)踐運(yùn)用，必須遵循如下幾點(diǎn)基本要求：

第一，以基層民主政治的運(yùn)行機(jī)制作為過(guò)濾群眾利益訴求的緩沖器?；谡到y(tǒng)權(quán)力行使的有限特性，顯然單憑政府部門難以完整吸納來(lái)自不同方向的利益呼聲，此時(shí)，以村社基層黨組織和村民自治制度為核心的基層民主政治運(yùn)行體制，可以為邊疆各族群眾的意見(jiàn)表達(dá)和利益訴求提供更為廣泛的組織載體和制度平臺(tái)。具體而言，主要通過(guò)主導(dǎo)邊疆基層民主政治運(yùn)行過(guò)程的中堅(jiān)力量發(fā)揮意見(jiàn)集中和矛盾緩沖的中介作用，這些中堅(jiān)力量主要包括德高望重的少數(shù)民族長(zhǎng)者、村社干部以及黨員群眾中的積極分子等。這部分人與政府部門聯(lián)系更頻繁，往往能夠具有更便捷的通道向政府集中反映普通群眾的意見(jiàn)和呼聲，同時(shí)他們與村民的日常交往密切，能夠設(shè)身處地站在村民的立場(chǎng)看問(wèn)題，而且他們比一般村民的視野更為廣闊，往往更能夠理性、全面、準(zhǔn)確地選擇和梳理來(lái)自四面八方的不同利益要求。

第二，利益表達(dá)渠道必須符合暢通和包容特性。作為群眾路線的一部分，“從群眾中來(lái)”內(nèi)在要求邊疆地方黨政系統(tǒng)建立起暢通無(wú)阻的群眾利益表達(dá)渠道。這種政治體制內(nèi)的利益表達(dá)渠道，首先必須維護(hù)邊疆最廣大各族群眾在基層民主治理中的主體地位，維護(hù)邊疆最廣大各族群眾獲得平等利益表達(dá)機(jī)會(huì)、相同利益表達(dá)平臺(tái)和真實(shí)利益表達(dá)效果的基本權(quán)利。政治體制內(nèi)的利益表達(dá)渠道還必須具有極大的包容性，確保不同利益階層、不同民族成分、不同宗教信仰和不同風(fēng)俗習(xí)慣的廣大邊疆民眾，均能夠就地或就近找到最為便利的利益表達(dá)通道，其利益訴求均能夠獲得地方黨政系統(tǒng)及時(shí)有效的回應(yīng)。這種包容性特征，還體現(xiàn)在能夠?qū)Χ鄻踊婷芎蜎_突予以有效協(xié)調(diào)和合理調(diào)節(jié)。

第三，利益表達(dá)機(jī)制的邊疆軟治理功能，需要延伸到有利于群眾不良情緒和負(fù)面情感的釋放。暢通的制度化利益表達(dá)渠道不能僅就利益表達(dá)而利益表達(dá)，同時(shí)也必須成為群眾不良情緒和負(fù)面情感的釋放通道。在這一屬于政治體制范疇的通道內(nèi)，讓一切心里有氣、有話要說(shuō)，或感覺(jué)受到不平等對(duì)待和不公平待遇的普通群眾，有機(jī)會(huì)、有地方充分而合理地宣泄和表達(dá)，也讓一切受到“三股勢(shì)力”蠱惑的不明真相的邊疆少數(shù)民族群眾愿意向黨和政府敞開心扉、表達(dá)困惑，從情感上自覺(jué)接受黨和政府的積極正面引導(dǎo)，從而不至于使群眾的消極負(fù)面情感堆積太多，不至于使邊疆社會(huì)的矛盾和問(wèn)題積壓太深?？傊?，體現(xiàn)邊疆軟治理功能的利益表達(dá)機(jī)制，應(yīng)當(dāng)成為消除民族隔閡、緩和邊疆社會(huì)矛盾隱患的前瞻性和預(yù)防性措施。

第四，邊疆軟治理場(chǎng)景下的利益表達(dá)機(jī)制的實(shí)踐運(yùn)用，需要更多地凸顯群眾路線的工具理性特征。建立健全群眾利益表達(dá)機(jī)制，其目的在于通過(guò)這種“從群眾中來(lái)”的工具理性，實(shí)現(xiàn)“一切為了群眾”的群眾路線終極價(jià)值理性。如果過(guò)于強(qiáng)調(diào)利益表達(dá)機(jī)制的價(jià)值理性而忽視其工具理性，可能會(huì)在邊疆軟治理中過(guò)于凸顯群眾路線的政治運(yùn)動(dòng)屬性。過(guò)度的群眾運(yùn)動(dòng)只會(huì)把象征性的群眾路線推到“儀式化”的極端，反而造成群眾的真實(shí)意見(jiàn)及利益訴求難以有效傳遞到黨政部門。因此，要避免群眾路線的實(shí)踐活動(dòng)淪為政治動(dòng)員式的群眾運(yùn)動(dòng)，必須強(qiáng)調(diào)利益表達(dá)機(jī)制在邊疆軟治理過(guò)程中的程序化設(shè)計(jì)，以利益表達(dá)機(jī)制的程序正義推動(dòng)邊疆治理實(shí)體正義的達(dá)成。

四、邊疆軟治理與群眾參與機(jī)制

公共政策過(guò)程的科學(xué)化和民主化，是確保邊疆軟治理方式實(shí)施成功的必要條件。作為群眾路線實(shí)踐機(jī)制重要內(nèi)容的群眾參與機(jī)制，主要體現(xiàn)在并運(yùn)用于科學(xué)化和民主化的公共政策過(guò)程之中。邊疆軟治理場(chǎng)景下的群眾參與機(jī)制，即在維護(hù)和實(shí)現(xiàn)邊疆各族群眾根本利益及其主體地位的基礎(chǔ)上，通過(guò)制度化參與渠道保障各族群眾在邊疆軟治理政策過(guò)程中的參與權(quán)、建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)、評(píng)估權(quán)，充分尊重并最大程度地發(fā)揮邊疆各族群眾的首創(chuàng)精神和原創(chuàng)智慧，并把這種首創(chuàng)精神和原創(chuàng)智慧切實(shí)有效地導(dǎo)入到邊疆軟治理的政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)估、終結(jié)等各個(gè)步驟之中。群眾參與機(jī)制的建立健全及其有效運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)了自上而下的政府治理和自下而上的群眾自治的有機(jī)銜接，為政府獲取全面、準(zhǔn)確、真實(shí)、有效的決策信息提供了一種自下而上的可靠途徑，從這層意義而言，群眾參與機(jī)制可以視為一種體現(xiàn)中國(guó)氣派、凸顯邊疆特色的公共決策模式。在邊疆軟治理的政策過(guò)程中，堅(jiān)持運(yùn)用體現(xiàn)群眾路線本質(zhì)要求的群眾參與機(jī)制，可以有效規(guī)避政策議題選擇過(guò)程中的避重就輕、政策制定過(guò)程中的“閉門造車”、政策執(zhí)行過(guò)程中的走樣變形、政策監(jiān)督過(guò)程中的暗箱操作、政策終結(jié)過(guò)程中的人為阻力?？傊吔浿卫韴?chǎng)景下的群眾參與機(jī)制，必須始終秉承問(wèn)需于民、問(wèn)政于民、問(wèn)計(jì)于民，必須始終把生活在邊疆地區(qū)的各族群眾對(duì)政策的認(rèn)同度和滿意度，作為衡量邊疆軟治理績(jī)效的根本標(biāo)準(zhǔn)。

在群眾路線的政治優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為邊疆軟治理政策優(yōu)勢(shì)的過(guò)程中，群眾參與機(jī)制所體現(xiàn)的工具理性和價(jià)值理性最為顯著。群眾參與機(jī)制的工具理性主要體現(xiàn)在輸入全面的政策信息以及吸納廣大邊疆各族群眾的創(chuàng)造性智慧，群眾參與機(jī)制的價(jià)值理性主要體現(xiàn)在通過(guò)這一機(jī)制切實(shí)維護(hù)邊疆各族群眾的根本利益和主體地位。如果群眾參與機(jī)制的工具理性得不到很好的體現(xiàn)，就會(huì)導(dǎo)致群眾的真實(shí)愿望和現(xiàn)實(shí)需要難以全面準(zhǔn)確地反映到政府決策過(guò)程中，必定會(huì)難以避免地出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)的偏好、興趣和意志左右政策輸入和輸出的不良情況，政策過(guò)程中的主觀武斷、斷章取義、執(zhí)行變異、選擇性評(píng)估、表面文章等問(wèn)題就會(huì)隨之而來(lái)。如果群眾參與機(jī)制的價(jià)值理性得不到很好的體現(xiàn)，就會(huì)增加政策主客體之間的摩擦和沖突，難以贏得邊疆各族群眾發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)同感和信任感，導(dǎo)致邊疆軟治理的群眾基礎(chǔ)隨之削弱，從而使邊疆軟治理政策過(guò)程遭遇“寒流”。

在偏遠(yuǎn)貧困的邊疆民族地區(qū)，“敬官畏官”、“官大一級(jí)壓死人”的官本位思想，仍然盤踞著當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹恳约安糠稚贁?shù)民族群眾的頭腦中，一方面，權(quán)力來(lái)自于上級(jí)授權(quán)的部分基層干部，在“下級(jí)服從上級(jí)”的觀念驅(qū)動(dòng)下，只聽從上級(jí)的指示和遵循上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的意愿，對(duì)廣大底層群眾卻常常沒(méi)有敬畏之心；另一方面，部分少數(shù)民族群眾的公民意識(shí)不強(qiáng)，仍然把自己與干部的關(guān)系定位為“老百姓”與“父母官”的順從和恩施關(guān)系，甚至潛意識(shí)里把自己看成“下等人”，內(nèi)心深處仍然殘留著對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部這種“上等人”的懼怕心理。這些客觀情況導(dǎo)致本該是維護(hù)各族群眾根本利益“利器”的群眾參與機(jī)制，由于對(duì)干群關(guān)系的不當(dāng)認(rèn)識(shí)而擱淺，成為邊疆軟治理過(guò)程中的最薄弱一環(huán)。在對(duì)云南邊疆民族地區(qū)的實(shí)際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在局部地區(qū)的基層政府和村民委員會(huì)的實(shí)際治理過(guò)程中，政務(wù)村務(wù)不公開透明，決策過(guò)程不民主，暗箱操作、“一言堂”等不良現(xiàn)象仍很普遍，這顯然與“官本位”思想的根深蒂固存在內(nèi)在聯(lián)系。

群眾參與機(jī)制之于邊疆軟治理的價(jià)值和功能，主要體現(xiàn)于邊疆治理政策過(guò)程的各個(gè)階段之中。首先，就邊疆治理政策議題的確立階段而言，邊疆治理主體必須積極培育各族群眾的政治參與能力，才能從群眾積極主動(dòng)的參與過(guò)程中，準(zhǔn)確把握邊疆社會(huì)問(wèn)題的新情況、新變化和新趨勢(shì)，適時(shí)地把最為緊迫的現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題上升為邊疆治理政策議題。其次，就邊疆治理的政策制定和實(shí)施階段而言，必須在“從群眾中來(lái)，到群眾中去”的群眾路線引領(lǐng)下，廣泛吸納各族群眾的意見(jiàn)、建議及其創(chuàng)造性智慧，最大程度地挖掘和利用少數(shù)民族的語(yǔ)言文化、民族習(xí)俗、宗教信仰等軟治理資源的積極正面優(yōu)勢(shì)，摒棄其消極負(fù)面劣勢(shì)，這是彰顯邊疆軟治理政策生命力的重要路徑。最后，就邊疆治理的政策監(jiān)督階段而言，建立覆蓋面廣、層次豐富的自下而上的群眾監(jiān)督機(jī)制，并通過(guò)制度化的規(guī)范形式，以及發(fā)揮新媒體時(shí)代的公共輿論效應(yīng)，降低群眾監(jiān)督的時(shí)間成本，規(guī)避群眾監(jiān)督的不良風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)群眾監(jiān)督的實(shí)效。

此外，值得注意的是，當(dāng)前邊疆軟治理場(chǎng)景下的群眾參與機(jī)制的實(shí)踐環(huán)境發(fā)生了新變化。隨著信息技術(shù)的日新月異和互聯(lián)網(wǎng)的全面普及，群眾參政議政的時(shí)間成本及各項(xiàng)限制條件越來(lái)越小，群眾路線的實(shí)踐已經(jīng)從現(xiàn)實(shí)社會(huì)形態(tài)拓展到虛擬社會(huì)形態(tài)，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政、網(wǎng)絡(luò)問(wèn)計(jì)和網(wǎng)絡(luò)問(wèn)需方式正在日益豐富著群眾參與機(jī)制的內(nèi)涵。隨著手機(jī)微信和網(wǎng)絡(luò)云平臺(tái)的全天候覆蓋，新時(shí)期的群眾能夠更加便利的表達(dá)利益和實(shí)施監(jiān)督。當(dāng)然，相比沿海和內(nèi)地，許多偏遠(yuǎn)貧困的邊疆民族地區(qū)的信息化網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展還很落后，絕大多數(shù)邊疆村寨牧場(chǎng)的少數(shù)民族群眾尚不具備上網(wǎng)的條件。局部邊疆地方政府的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)要么受條件限制根本建立不起來(lái)，要么好不容易建立起來(lái)，卻只是一個(gè)形同虛設(shè)的花瓶式擺設(shè)。比如一些地方政府設(shè)置起來(lái)的市長(zhǎng)郵箱、群眾留言板和微信平臺(tái)，長(zhǎng)期沒(méi)有發(fā)揮實(shí)質(zhì)性功能。與此同時(shí)，非規(guī)范化的地下網(wǎng)絡(luò)渠道卻在邊疆地區(qū)悄然生成，尤其是民族分裂分子和極端宗教分子借助個(gè)別無(wú)良記者或網(wǎng)絡(luò)推手，利用地下網(wǎng)絡(luò)渠道造勢(shì)，挑起不明真相的網(wǎng)民“圍觀”他們炮制的流言蜚語(yǔ)和負(fù)面信息，以此“綁架”和誤導(dǎo)民意，達(dá)成他們不可告人的目的。

總之，不管是通過(guò)現(xiàn)實(shí)溝通渠道，還是網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)平臺(tái)貫徹落實(shí)群眾參與機(jī)制，其目的均在于把群眾路線的巨大政治優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為邊疆軟治理勝勢(shì)。建立在群眾參與機(jī)制落實(shí)到位基礎(chǔ)之上的邊疆治理政策，易于被邊疆各族群眾所認(rèn)同和理解，政策內(nèi)容易于被邊疆各族群眾所掌握和利用，并會(huì)因此而獲得廣泛的群眾基礎(chǔ)，形成強(qiáng)大的物質(zhì)力量和精神力量，有力推動(dòng)邊疆軟治理方式的順利實(shí)施。綜合以上分析，我們可以得出結(jié)論：聯(lián)系群眾機(jī)制在于始終維系黨群、干群的“魚水關(guān)系”；服務(wù)群眾機(jī)制在于始終提升邊疆各族群眾的幸福感；利益表達(dá)機(jī)制在于始終以邊疆各族群眾的根本利益為出發(fā)點(diǎn)；群眾參與機(jī)制在于始終保障邊疆各族群眾的知情權(quán)、建議權(quán)和參與權(quán)。當(dāng)然，邊疆軟治理場(chǎng)景下的群眾路線實(shí)踐機(jī)制肯定不止于此，需要在群眾路線的實(shí)踐過(guò)程中不斷加以開發(fā)和挖掘，本文只是試圖起到一個(gè)拋磚引玉的作用。比如建立發(fā)動(dòng)群眾機(jī)制，廣泛地進(jìn)行政策的宣傳和動(dòng)員；建立教育群眾機(jī)制，理性化規(guī)范和引導(dǎo)大眾的情緒化從眾行為；建立培育群眾機(jī)制，通過(guò)發(fā)現(xiàn)和打造各行各業(yè)的“最美中國(guó)人”，凝聚邊疆全社會(huì)的正能量；建立激勵(lì)群眾機(jī)制，把邊疆各族群眾的積極性、主動(dòng)性、能動(dòng)性、創(chuàng)造性、自覺(jué)性、自愿性充分地激發(fā)和調(diào)動(dòng)出來(lái)，形成強(qiáng)大的群眾基礎(chǔ)和民族團(tuán)結(jié)力量配合和協(xié)助政府的治理行動(dòng)等等。一言以蔽之，以滿足各族群眾現(xiàn)實(shí)需要為旨向的邊疆軟治理方式，實(shí)際上是以收集民情、整合民意、疏通民怨、滿足民需、激發(fā)民智為目的的群眾路線實(shí)踐機(jī)制的綜合運(yùn)用模式。因此，邊疆軟治理過(guò)程應(yīng)當(dāng)充分利用各種群眾路線實(shí)踐機(jī)制的天然優(yōu)勢(shì)，始終秉承“一切為了群眾”的治理宗旨，始終遵循“一切依靠群眾”的治理思路，始終采取“從群眾中來(lái)，到群眾中去”的治理方式，唯有如此，邊疆軟治理方式的治理優(yōu)勢(shì)才能最大程度的體現(xiàn)出來(lái)。

［1］云南省地方志編纂委員會(huì).云南省志·民族志［M］.昆明：云南人民出版社，2002：1.

［2］中央文獻(xiàn)研究室.論群眾路線——重要論述摘編［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2013：117.

責(zé)任編輯：譚大友

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1004-941（2016）02-0117-08

2016-01-13

2014年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“我國(guó)陸地邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究”（項(xiàng)目編號(hào)：14CZZ033）；2014年國(guó)家民委民族問(wèn)題研究青年項(xiàng)目“黨的群眾路線在云南民族地區(qū)軟治理中的實(shí)踐機(jī)制研究”階段性成果（項(xiàng)目編號(hào)：14-GM-062）。

呂朝輝（1979-），男，湖南邵陽(yáng)人，博士，主要研究方向?yàn)榈胤秸c邊疆治理。