以制度創(chuàng)新推進黨風廉政建設主體責任的落實

徐雅芬

(廈門大學，福建　廈門　361005)

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以制度創(chuàng)新推進黨風廉政建設主體責任的落實

徐雅芬

(廈門大學，福建廈門361005)

以制度創(chuàng)新推進黨風廉政建設主體責任的落實，是黨風廉政建設責任制的重要內(nèi)容，也是黨要管黨、全面從嚴治黨的必然要求。以制度創(chuàng)新推進黨風廉政建設主體責任的落實，是我黨在馬克思主義理論的指導下，總結(jié)黨建的歷史經(jīng)驗，對原有制度與體制的一種改革與完善，它有其充分的理論依據(jù)和現(xiàn)實需要。當前，以制度創(chuàng)新推進黨風廉政建設主體責任的落實，要以提高黨委的認識為思想基礎，以厘清主體責任的責任清單為基本前提，以構建科學的主體責任考核評價與責任追究制度為中心任務，以完善主體責任的黨內(nèi)監(jiān)督制度為關鍵環(huán)節(jié)。

制度創(chuàng)新；黨風廉政建設；主體責任；落實

中共十八屆五中全會圍繞實現(xiàn)“十三五”時期的發(fā)展目標提出：“創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力。必須把創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置，不斷推進理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新等各方面創(chuàng)新，讓創(chuàng)新貫穿黨和國家一切工作，讓創(chuàng)新在全社會蔚然成風?！盵1]這一思想為全面從嚴治黨和黨風廉政建設責任制建設，提供了重要遵循，也為進一步推進黨風廉政建設主體責任的落實指明了方向。本文擬從理論與實踐相結(jié)合的視角，圍繞制度創(chuàng)新推進黨風廉政建設主體責任的落實，深入探討其科學內(nèi)涵、分析其理論依據(jù)與現(xiàn)實需要，進而探索以制度創(chuàng)新推進黨風廉政建設主體責任落實的具體路徑。

一

“制度創(chuàng)新”既是創(chuàng)新的一個重要內(nèi)容，又是創(chuàng)新的一種典型形式。它有狹義和廣義之分。狹義的“制度創(chuàng)新”主要是就經(jīng)濟學范疇而言的，其基本含義是指制度對經(jīng)濟發(fā)展的影響，強調(diào)制度創(chuàng)新對于推動經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展與增長的重要作用。廣義的“制度創(chuàng)新”則是一個社會關系范疇，除了涉及經(jīng)濟領域的制度創(chuàng)新，還包含社會其它領域，以及政黨的制度創(chuàng)新。本文涉及的“制度創(chuàng)新”亦是廣義層面而言的，其基本含義是指在人們一定的社會生活條件下，通過創(chuàng)設能有效激勵人們行為的新制度以促進社會的持續(xù)發(fā)展。具體來說，“制度創(chuàng)新”是人們指根據(jù)時代與形勢的發(fā)展變化對現(xiàn)實關系的一種調(diào)整，是“破”與“立”的有機結(jié)合，一方面，它包含著對舊秩序的否定，要求廢除那些存在著嚴重弊端的、不適合需要的舊制度或體制；另一方面，它包含著對現(xiàn)有制度的改革與發(fā)展，要求對那些雖合時宜，但還不夠健全和完善的舊制度進行改革與完善。制度創(chuàng)新的核心內(nèi)容是支配人們行為和相互關系的社會政治、經(jīng)濟和管理等制度的革新，其直接結(jié)果是激發(fā)人們的創(chuàng)造性和積極性，推動社會的進步。這就要求，制度創(chuàng)新必須立足新的時代條件，面對新情況、新矛盾、新問題，廢除不合時宜的舊制度，改革現(xiàn)有制度的缺陷與弊端，同時探索構建新制度，從而使制度體系更加完善，制度結(jié)構更加優(yōu)化，制度功能更加健全?？梢?，制度創(chuàng)新的積極意義不僅在于，它可以不斷積淀和持續(xù)激勵創(chuàng)新活動，而且可以進一步以制度這一固化的形式體現(xiàn)創(chuàng)新活動的成效。

黨風廉政建設主體責任是黨風廉政建設責任制之“兩個責任”*“兩個責任”是指《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出的“落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監(jiān)督責任，制定實施切實可行的責任追究制度”。的重要內(nèi)容。簡言之，它是指黨風廉政建設責任制的落實中，黨委要承擔主體責任。具體來說，黨風廉政建設主體責任可以從責任內(nèi)容及其基本要求、責任構成和責任追究三個方面來把握其科學內(nèi)涵。就責任內(nèi)容而言，它主要有四個方面：一是政治責任。即指各級黨委對黨風廉政建設工作應該盡到思想上重視，行動上落實的責任。二是法定責任。即指《中國共產(chǎn)黨章程》、《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》所規(guī)定的黨委應當承擔的黨風廉政建設責任。三是首要責任。即指各級黨委在黨風廉政建設中要承擔首要責任。四是直接責任。即黨委對黨風廉政建設工作要親自抓、直接抓，沒有抓好或出了問題，黨委要承擔直接責任。與這些責任內(nèi)容相適應，黨風廉政建設主體責任的基本要求是：選好用好干部；堅決糾正損害群眾利益的行為；強化對權力運行的制約和監(jiān)督；領導和支持執(zhí)紀執(zhí)法機關查處違紀違法問題；黨委主要負責人要當好廉潔從政的表率。[2]就責任構成而言，黨風廉政建設主體責任不是某一方面的單一責任，而是一個完整的責任體系，它由集體責任、第一責任和領導責任構成。其分別指在黨風廉政建設責任制中，黨委領導班子要負集體責任，黨委書記要承擔第一責任，分管領導班子成員要負領導責任。[2]它們共同構成黨風廉政建設主體責任的完整責任體系。就責任追究而言，黨風廉政建設主體責任是指如果黨委對黨風廉政建設工作落實不到位，甚至失職，就要按照黨內(nèi)法規(guī)，就責任構成中的相應組成部分(即集體責任、第一責任、領導責任)、相應的責任內(nèi)容(即政治責任、法定責任、首要責任和直接責任)和基本要求，追究其主體責任，使相應的責任主體受到應有的黨內(nèi)法規(guī)的處罰，如若涉及違反國家法律，則移送司法機關依法處理。

黨風廉政建設主體責任的落實是指黨委在黨風廉政建設中要全面落實責任制，積極發(fā)揮黨委主體責任的作用，明確黨委主體責任的具體內(nèi)容和構成體系，厘清主體責任的具體邊界，制定并實施切實可行的責任追究制度。

以制度創(chuàng)新推進黨風廉政建設主體責任的落實，是指在當前黨風廉政建設和反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜的形勢下，要以制度創(chuàng)新為重要抓手，立足新的時代條件和全面從嚴治黨的中心任務，進一步推進黨風廉政建設主體責任的落實，一方面廢除那些有嚴重弊端的、不合時宜的舊制度；另一方面改革現(xiàn)有制度的缺陷與弊端，探索構建更加完善的黨風廉政建設主體責任制度，制定落實主體責任的實施細則，改革和完善黨委常委會和行政辦公會議的議事規(guī)則，以及干部選拔任用、人事調(diào)配和述職述廉等一系列規(guī)章制度，以制度創(chuàng)新來推進黨委主體責任落實的制度化、規(guī)范化，使之落細、落小、落實。

二

以制度創(chuàng)新推進黨風廉政建設主體責任的落實，符合馬克思主義唯物史觀的基本要求。馬克思主義唯物史觀認為，生產(chǎn)力和生產(chǎn)關系、經(jīng)濟基礎和上層建筑這兩對社會基本矛盾的運動，推動人類社會的變化和發(fā)展。而解決社會基本矛盾的根本方法之一，是通過制度創(chuàng)新，促進社會變革和發(fā)展。進行黨風廉政建設和反腐敗斗爭的制度創(chuàng)新，就是對上層建筑領域中不適應社會發(fā)展需要的部分，做適當?shù)恼{(diào)整和變革，并將這些內(nèi)容以制度的形式確立下來，為推進黨風廉政建設主體責任的落實提供良好的制度環(huán)境和制度依據(jù),[2]這與馬克思主義唯物史觀的基本要求是一致的，也充分體現(xiàn)了我們黨對黨風廉政建設規(guī)律的深刻把握和對人類社會發(fā)展規(guī)律的正確認識。因為制度不僅具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和強制性的特點，而且具有約束、激勵、懲罰和保障功能。正如鄧小平所指出的：“制度是決定因素”[3]328“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”[3]333，故此，推進黨風廉政建設主體責任的落實歸根結(jié)底要靠制度創(chuàng)新，通過改革，以創(chuàng)新的思路，進一步細化責任，嚴格責任追究，建立科學的責任劃分與追究制度，廢除與改革不合時宜的舊制度，構建符合發(fā)展需要的新制度，將“破”和“立”有機結(jié)合起來，以推動黨風廉政建設主體責任落實的制度創(chuàng)新。這正是馬克思主義唯物史觀基本原理中，上層建筑根據(jù)經(jīng)濟基礎的發(fā)展變化而不斷進行自我調(diào)整和變革的生動體現(xiàn)，深刻反映了馬克思主義唯物史觀的基本要求與黨的建設的基本規(guī)律。

以制度創(chuàng)新推進黨風廉政建設主體責任的落實，是黨的制度建設的內(nèi)在要求。黨風廉政建設主體責任是黨風廉政建設責任制的重要內(nèi)容，也是黨的制度建設的題中之義。中國共產(chǎn)黨一貫重視黨的制度建設，尤為重視黨風廉政建設責任制建設。新中國成立以來，特別是改革開放之后，伴隨著黨的制度建設步伐的加快，黨風廉政建設責任制建設也不斷得到加強。1998年，我黨《關于實施黨風廉政建設責任制的規(guī)定》(2010年重新修訂)提出，黨風廉政建設責任制要堅持“黨委統(tǒng)一領導，黨政齊抓共管，紀委組織協(xié)調(diào)，部門各負其責，依靠群眾的支持和參與”。為了落實“黨要管黨、從嚴治黨”的要求，黨的十八屆一中會提出“落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任”，這是黨的文件中第一次明確提出“黨風廉政建設主體責任”的概念。2014年1月，習近平總書記在十八屆中紀委第一次全會上，明確提出了黨委主體責任的基本要求，強調(diào):“要落實黨委的主體責任和紀委的監(jiān)督責任，強化責任追究，不能讓制度成為紙老虎、稻草人。”[4]。適應形勢和任務的發(fā)展變化，黨風廉政建設主體責任的落實，要以制度創(chuàng)新為抓手，著力厘清責任邊界、明確責任內(nèi)容、強化責任考核、嚴格責任追究，把落實好主體責任作為當前一件大事抓緊抓實抓好，確保黨風廉政建設責任制和黨的制度建設得到加強。

以制度創(chuàng)新推進黨風廉政建設主體責任的落實，是全面從嚴治黨的重要保障。眾所周知，制度帶有根本性，落實黨風廉政建設主體責任，實現(xiàn)全面從嚴治黨，歸根結(jié)底要靠制度建設。而制度創(chuàng)新既是制度建設的內(nèi)在要求，又是制度建設的外在體現(xiàn)，它是落實黨風廉政建設主體責任、實現(xiàn)全面從嚴治黨的重要保障。當前，世情、國情、黨情發(fā)生重大變化，我國改革進入深水區(qū)和攻堅期，黨風廉政建設和反腐敗斗爭的形勢依然嚴峻復雜，黨員干部抵御腐敗的思想防線還沒有筑牢，群眾反映強烈的“四風”問題依然比較突出，良好的政治生態(tài)尚未構建。這些問題的解決，只有通過制度創(chuàng)新，總結(jié)黨風廉政建設和反腐敗斗爭的有益經(jīng)驗，并將之系統(tǒng)化，形成一系列切實管用的制度，用“創(chuàng)新的制度來鞏固黨風廉政建設和反腐敗斗爭的成果。只有以制度固化黨風廉政建設主體責任落實的成果，才能使制度成為黨委和黨員干部行為的硬約束和“帶電的高壓線”，才能堅持“老虎”“蒼蠅”一起打”[5]，嚴肅查處腐敗分子，營造不敢腐、不能腐、不想腐的政治氛圍，確保黨風廉政建設主體責任的落實，從而保障黨要管黨、全面從嚴治黨。

三

以制度創(chuàng)新推進黨風廉政建設主體責任的落實，是應對和解決當前落實黨風廉政建設主體責任中存在問題的現(xiàn)實需要。從“主體責任”提出至今，實踐探索取得了一定的成績，但是，依然存在著一些問題。

1.主體責任擔當缺乏。其主要表現(xiàn)為：一是主體責任缺位。一些黨委對主體責任認識不足，認為黨風廉政建設主要是紀委的任務，以紀委的監(jiān)督責任來代替黨委的主體責任。二是缺乏擔當精神。一些黨委缺乏履行主體責任的自覺性、主動性和責任心，沒有深刻認識到黨委主體責任首先是政治責任，出了問題則把責任推給上級或下級，不敢也不愿承擔責任。三是缺乏擔當能力。一些黨委和領導干部能力平庸，沒有真本領，使主體責任落實不到位。四是缺乏擔當行動。一些黨委領導干部，搞無原則的一團和氣，對干部普遍疏于教育、管理和監(jiān)督，“老好人”思想嚴重，使一些干部逐步滑向犯罪深淵。

2.主體責任模糊。主要表現(xiàn)為：一是有些黨委在制定落實主體責任的有關規(guī)定時，脫離本單位或部門的實際，照搬照抄上級文件的規(guī)定。二是對集體責任、第一責任和領導責任的責任分解不清，界限不明，即對在什么情況下應該承擔集體責任、第一責任、領導責任？分別承擔什么內(nèi)容的責任？等等，沒有進行科學的劃分和具體的規(guī)定，以致出現(xiàn)問題時無法準確追究責任。

3.主體責任考核機制不健全。該方面的主要問題：一是考核主體單一。部分單位基本上是以上級黨委這一單一的考核主體為主，對主體責任進行考核，沒有吸納群眾等社會考核主體參與。二是考核標準針對性不強。在實踐中，存在考核重點不突出、標準不具體等不足。三是考核方式欠科學。一些地方的考核主要是聽匯報、看材料，對“民主測評”、“個別談話”和“述職述廉”等環(huán)節(jié)往往流于形式。四是考核結(jié)果運用不力。沒有真正將考核結(jié)果與干部的選拔任用、責任追究等掛鉤，有些領導干部甚至還“帶病提拔”，導致考核的嚴肅性和權威性喪失。

4.主體責任追究不力。該方面主要表現(xiàn)為:一是責任追究不嚴肅。追究責任時往往“避上就下”、“避重就輕”，大事化小、小事化了；有的以追究黨委集體責任取代了追究主要領導的個人責任；有的以約談訓誡代替了通報批評。二是責任追究標準不科學?！蛾P于實行黨風廉政建設責任制的規(guī)定》對主體責任追究方式有明確規(guī)定，但是，該《規(guī)定》沒有進一步明確在什么情況下采取什么樣的追究方式，致使追責方的自由裁量權過大，無法保證責任追究的科學性。三是責任追究的區(qū)分度不明顯。實踐中，由于集體責任和個人責任、主要領導責任和重要領導責任的區(qū)分度不明確，往往容易導致只注重追究黨委領導干部的個人責任，而忽視了追究黨委領導的集體責任。

上述問題的解決，必須以制度創(chuàng)新為抓手，不斷完善、積極構建落實黨風廉政建設主體責任的制度。

四

制度創(chuàng)新是一個復雜的、長期的系統(tǒng)工程。當前，以制度創(chuàng)新推進黨風廉政建設主體責任的落實，要以提高黨委的認識為思想基礎，以厘清主體責任的責任清單為基本前提，以構建科學的主體責任考核評價與責任追究制度為中心任務，以完善主體責任的黨內(nèi)監(jiān)督制度為關鍵環(huán)節(jié)。

1.以提高黨委的認識為思想基礎。以制度創(chuàng)新推進黨風廉政建設主體責任的落實，首先應當加強思想教育，提高黨委對以制度創(chuàng)新推進黨風廉政建設主體責任落實的認識，夯實其思想基礎。

從本質(zhì)上來看，制度既是一個規(guī)范范疇，又是一個歷史范疇，制度的確立有助于通過規(guī)范人們的行為來維護特定的社會秩序。制度創(chuàng)新是一個制度變遷的過程，是制度體系不斷發(fā)展完善和不斷科學化的過程，而制度理念與制度意識的更新則是制度變遷的前提。同時，制度的有效性還會受到制度執(zhí)行者及其遵守程度的影響。如果由于人們?nèi)狈χ贫茸杂X，致使好的制度無法正常執(zhí)行，將會嚴重損害制度的權威性，那制度創(chuàng)新也就會失去其原本的意義。故此，以制度創(chuàng)新推進黨風廉政建設主體責任的落實，就要增強黨員干部制度意識與制度自覺，通過加強思想宣傳與教育培訓活動，將制度意識根植于黨員干部的思想之中，形成黨員干部自覺在制度和規(guī)則范圍內(nèi)活動的觀念與意識。

當前，針對少數(shù)黨委對落實主體責任認識不足的狀況，黨委應以黨風廉政建設“兩個責任”的落實為中心內(nèi)容，把學習貫徹兩項黨內(nèi)法規(guī)和“四種形態(tài)”精神作為擔當和落實好主體責任的主要抓手，采取集中培訓、專題講座等方式，讓廣大黨員干部特別是黨員領導干部牢記廉潔自律要求，熟悉紀律處分規(guī)定，著力解決對黨風廉政建設和反腐敗斗爭嚴峻復雜形勢不清醒、對主體責任的科學內(nèi)涵不了解、對落實黨委主體責任行動不積極等問題，為以制度創(chuàng)新推進主體責任的落實奠定思想和知識基礎。

2．以厘清主體責任的責任清單為基本前提。以制度創(chuàng)新推進黨風廉政建設主體責任的落實，要以厘清主體責任的責任清單為基本前提，進一步細化主體責任內(nèi)容，將黨委應負的集體責任、黨委書記要負的第一責任、分管領導必須承擔的領導責任區(qū)分開來，[2]讓黨委深刻地認識到，落實主體責任，不僅僅是黨委“一把手”的事情，黨委領導班子的每個成員都是責任人。

該責任清單內(nèi)容主要有：一是黨委的集體責任，具體包括：制定廉政工作計劃和目標的組織領導責任；加強廉政思想教育的責任；加強對權力監(jiān)督制約的責任；維護群眾利益的責任；支持和保障紀檢監(jiān)督機關工作的責任；加強對黨風廉政建設責任制的檢查考核與追究的責任。二是黨委書記“第一責任人”的責任，具體包括：黨委書記要做到“四個親自”*“四個親自”是指黨委書記在黨風廉政建設工作中，對重要工作要親自布署，對重大問題要親自過問，對重要環(huán)節(jié)要親自協(xié)調(diào)，對重要案件要親自督辦。的領導責任；要將黨風廉政建設責任制落實的責任；要加強黨風廉政宣傳教育的責任；要加強對下級黨委履行主體責任的監(jiān)管的責任；做廉政表率的責任。三是黨委(黨組)領導班子的領導責任。具體包括：對黨風廉政建設工作定期研究、部署和檢查的責任；對分管部門加強黨風廉政建設和廉政風險防控的指導責任；對分管部門及其負責人進行廉潔教育和提醒的責任；管好自己、親屬和身邊工作人員的監(jiān)管責任。

3．以構建科學的主體責任考核評價與責任追究制度為中心任務。建立科學的主體責任考核評價制度，必須緊密結(jié)合履行主體責任的實際情況，確定科學的考核內(nèi)容和考核方式，制定科學的考核評價指標，以此激發(fā)各級黨委履行主體責任的內(nèi)在動力。當前，就考核標準而言，要根據(jù)主體責任的具體內(nèi)容和基本要求，結(jié)合實際，突出考核的重點環(huán)節(jié)。在具體考核上，必須從主要對重點單位考核向考核全覆蓋轉(zhuǎn)變、由年終集中考核向日常動態(tài)考核轉(zhuǎn)變、由上級考核為主向多主體考核轉(zhuǎn)變。在主體責任評價制度方面，除了已有的評價規(guī)定之外，當前尤其有必要引入群眾評價，建立主體責任的社會評價制度，讓群眾對黨委履行主體責任的狀況進行監(jiān)督和評議，同時，加大群眾滿意度測評、網(wǎng)絡調(diào)查等社會評價結(jié)果在考核中的權重，以增強對主體責任落實情況考核評價的廣泛性和科學性。

科學的責任追究制度，是落實黨風廉政建設責任的最后一道防線。通過建立和完善主體責任的責任追究制度，對執(zhí)行黨的路線方針政策不力，管黨治黨主體責任缺失、監(jiān)督責任缺位、“四風”和腐敗問題多發(fā)頻發(fā)，選人用人失察、任用干部出現(xiàn)問題，巡視整改不落實的，都要科學、嚴肅問責追究，形成履行主體責任的倒逼機制。在追責時，要注重運用法治思維和法治方式，完善責任追究的程序性制度，防止問責被濫用，使問責程序規(guī)范化、制度化，確保被追責領導干部的合法權益。

4.以完善主體責任的黨內(nèi)監(jiān)督制度為關鍵環(huán)。以制度創(chuàng)新推進黨風廉政建設主體責任的落實，尤其要完善主體責任的黨內(nèi)監(jiān)督制度，這是保障主體責任得到落實的關鍵環(huán)節(jié)。這一制度主要有：一是主體責任“雙通報”制度。具體是指各級黨委及其主要負責人每年底前，以書面形式，分別向上一級黨委和紀委、民主黨派和黨外人士報告本年度履行主體責任的情況，主動接受他們的監(jiān)督。二是主體責任全委會述廉制度。該制度由黨委主要負責人每年向黨委全會報告本人履行主體責任和個人廉潔自律等情況，由全委會委員進行現(xiàn)場質(zhì)詢和測評，以督促黨委主動履行好主體責任。三是主體責任專項巡視制度。這項制度是指由上級黨委每年定期對地方黨委在履行主體責任方面的工作進行專項巡視，調(diào)查和了解情況，廣泛聽取黨內(nèi)外群眾的意見，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，督促地方黨委認真履行主體責任。四是主體責任專題民主生活會和約談制度。通過召開主體責任民主生活會，班子主要負責人對履行主體責任情況進行專題匯報，與會人員進行點評，以便及時發(fā)現(xiàn)領導班子成員在廉潔自律方面的苗頭性、傾向性問題。主體責任約談制度則是由上級紀委負責人不定期約談被發(fā)現(xiàn)問題的主要負責人及其當事人，通過談話提醒，及時向他們傳遞壓力，把監(jiān)督關口前移，以促進其履行主體責任，這是一種把黨內(nèi)監(jiān)督和思想教育結(jié)合起來的黨內(nèi)監(jiān)督制度。

[1]中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議[M].北京：人民出版社，2015．

[2]樊得智.“兩個責任”肩負起的歷史重任[N].學習時報, 2014-07-28.

[3]鄧小平文選:第2卷[M].北京：人民出版社，1994．

[4]習近平．習近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014：395．

[5]徐雅芬，苗瑞丹.以制度創(chuàng)新打造黨風廉政建設新常態(tài)[J].唯實， 2015(7).

[責任編輯：黃旭東]

2015年福建省哲學社會科學規(guī)劃重點項目“落實黨風廉政建設主體責任研究”( FJ2015A007)；中央高校基本科研業(yè)務費專項資金資助(Supported by the Fundamental Research Funds for the Central Universities)項目“高校落實黨風廉政建設‘兩個責任’的理論與實踐研究”( 20720151041)。

徐雅芬，廈門大學馬克思主義學院教授，主要研究方向：黨風廉政建設、思想政治教育。

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A

1002-6924(2016)04-024-028