村官腐敗原因探析及其規(guī)制

尚曉曉（西南政法大學(xué)，重慶　401120）

村官腐敗原因探析及其規(guī)制

尚曉曉
（西南政法大學(xué)，重慶401120）

村官腐敗現(xiàn)象與農(nóng)村改革有著密切的關(guān)系，以農(nóng)村改革進(jìn)程為主線，改革的不同階段，相應(yīng)的村官腐敗規(guī)模不同，體現(xiàn)出鮮明的時(shí)代特征。農(nóng)村改革打破原有鄉(xiāng)村道德體系，提高了腐敗的動(dòng)機(jī)；打破原有制度體系，權(quán)力缺乏有效監(jiān)督，為腐敗提供了機(jī)會(huì)；法制不健全導(dǎo)致執(zhí)行力缺失，導(dǎo)致制度約束力羸弱。法律制度作為制度體系中最為正式的制度之一，對(duì)反腐敗具有極其重要的意義，村官腐敗涉及貪污賄賂類問題，單純刑法不能有效遏制腐敗問題，嚴(yán)厲刑罰懲處村官腐敗的“重典治世”思想不可取，分析村官腐敗的成因?qū)ΠY下藥，方能要到病除。

村官；腐??；稅費(fèi)改革；破壞選舉罪

村官，作為聯(lián)系廣大農(nóng)民群眾與基層政府的橋梁，在社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。改革開放以來，中國(guó)經(jīng)歷了巨大的社會(huì)變革，其中最具成效的、最為令人矚目的成就之一就在于農(nóng)村的改革。中國(guó)農(nóng)村的巨大轉(zhuǎn)變，很大程度都是以村官為“領(lǐng)頭羊”進(jìn)行的?！拔覈?guó)目前有近60萬個(gè)行政村，680多萬名村干部”，[1]這群“天下”最小的“官”，正從事著最為偉大的事業(yè)，帶領(lǐng)廣大的農(nóng)民脫貧致富為社會(huì)主義建設(shè)作出巨大貢獻(xiàn)。伴隨著城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展以及稅費(fèi)改革，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)以及各項(xiàng)惠農(nóng)政策的推行，村官所掌握的公共管理的權(quán)力也逐步增大，村官腐敗日趨泛濫?！稗r(nóng)村穩(wěn)則天下穩(wěn)”，村官腐敗導(dǎo)致農(nóng)村產(chǎn)生大量的矛盾，探究村官腐敗的原因，對(duì)癥下藥方能藥到病除。

一、村官腐敗現(xiàn)象的特征

腐敗問題是千古痼疾，自古以來人們就在尋求防范腐敗的有效機(jī)制，腐敗卻“野火燒不盡，春風(fēng)吹又生”。村官腐敗相對(duì)于其他政府官員的腐敗是一個(gè)“新名詞”，村官腐敗問題有著其自身的特殊性，其特殊性源于改革開放以來中國(guó)農(nóng)村改革的階段性。

中國(guó)農(nóng)村改革大體可以分為三個(gè)階段。第一階段，“從1978年這個(gè)標(biāo)志性年份開始,到20世紀(jì)80年代中期,當(dāng)包干到戶在全國(guó)普遍實(shí)行、幾乎覆蓋全部生產(chǎn)隊(duì)和農(nóng)戶時(shí),便告基本結(jié)束”，本階段是農(nóng)村改革的推進(jìn)期，實(shí)現(xiàn)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制；第二階段，“從20世紀(jì)80年代末到整個(gè)90年代，本階段的農(nóng)村改革主要還是著眼于改進(jìn)農(nóng)業(yè)中的激勵(lì)機(jī)制和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的配置效率，整個(gè)20世紀(jì)90年代,國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的投入占財(cái)政總支出的比例,表現(xiàn)為徘徊和下降的趨勢(shì)”，農(nóng)村改革表現(xiàn)出明顯的“停滯期”。1987年制定了《農(nóng)村委員組織法（試行）》有序的推進(jìn)村民自治，到1998年根據(jù)實(shí)際情況制定了《村民委員會(huì)組織法》，村民自治制度漸趨成熟；第三階段，從90年代末至今，為農(nóng)村改革的新階段，“這個(gè)以解決長(zhǎng)期困擾中國(guó)的“三農(nóng)”問題的改革，實(shí)現(xiàn)了一系列具有里程碑意義的重大改革,如為農(nóng)民工進(jìn)城居住和工作創(chuàng)造良好的政策環(huán)境,取消實(shí)行長(zhǎng)達(dá)2600年的農(nóng)業(yè)稅,實(shí)行農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育、農(nóng)村最低生活保障制度和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度等”，本階段至2006年始開啟了農(nóng)村綜合改革，投入相對(duì)前兩個(gè)階段有極大的提高，國(guó)家財(cái)力的大力保障以及一系列大大政方針的提出，初步扭轉(zhuǎn)了農(nóng)村改革停滯不前的頹勢(shì)，農(nóng)民獲得了實(shí)惠[2]。

伴隨農(nóng)村改革的三個(gè)階段，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，村官管理的村內(nèi)公共事項(xiàng)增多，相應(yīng)的權(quán)力有所擴(kuò)張，權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制并未有明顯的完善。正因如此，“2000年以前，我國(guó)農(nóng)村基層組織人員腐敗規(guī)模較小，2000年以后腐敗規(guī)模逐漸擴(kuò)大，2006年開始出現(xiàn)新一輪腐敗高潮。我國(guó)農(nóng)村基層組織人員腐敗內(nèi)容主要集中在“涉地”項(xiàng)目和“三農(nóng)”項(xiàng)目；農(nóng)村改革各階段不同的制度安排為農(nóng)村基層組織人員從事腐敗活動(dòng)提供了不同的物質(zhì)基礎(chǔ)，使農(nóng)村基層組織人員腐敗內(nèi)容表現(xiàn)出鮮明的時(shí)代特征”。[3]村官腐敗涉及兩個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，三個(gè)事項(xiàng)，其中兩個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)為2000年、2006年，三個(gè)事項(xiàng)為《村民委員會(huì)組織法》的施行、農(nóng)村稅費(fèi)改革和政府對(duì)“三農(nóng)”事務(wù)強(qiáng)大的財(cái)政投入，村官腐敗現(xiàn)象演變與這兩個(gè)節(jié)點(diǎn)、三個(gè)事項(xiàng)相對(duì)應(yīng)，呈現(xiàn)出鮮明的時(shí)代特征。

二、村官腐敗原因探析

（一）農(nóng)村改革打破原有制度體系平衡

溫家寶總理在《求是》雜志上發(fā)文稱，中國(guó)農(nóng)村改革可以分為三大步，分別為1978開始的家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)，2000年開始的稅費(fèi)改革以及2006開始的農(nóng)村綜合改革。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展改革的推進(jìn)，腐敗的問題亦日趨嚴(yán)重。改革并不必然是鏟除腐敗的結(jié)構(gòu)原因，反而可能給腐敗創(chuàng)造出新的體制刺激和機(jī)會(huì)[4]。原因在于村官在改革中權(quán)力的擴(kuò)大，其經(jīng)營(yíng)管理的項(xiàng)目資金增多，缺乏對(duì)權(quán)力的監(jiān)督管理制度，為腐敗的滋生提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的不同時(shí)期，腐敗的主要特點(diǎn)和類型在不斷變化，與當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌所處的階段密切相關(guān)[5]。腐敗與腐敗的動(dòng)機(jī)、腐敗機(jī)會(huì)和懲治腐敗的威懾力正相關(guān)。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌導(dǎo)致原有道德規(guī)范受到破壞，為腐敗提供了心理動(dòng)機(jī)；原有制度體系被破壞，為腐敗提供了機(jī)會(huì)；對(duì)腐敗的懲治不力，制度約束力減弱，制度的威懾、預(yù)防功能喪失殆盡，這是制度喪失約束力的主要原因[6]。不同階段的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌對(duì)制度的破壞不同，腐敗也就呈現(xiàn)出不同樣態(tài)，腐敗的總體數(shù)量相應(yīng)的也會(huì)有所不同，呈現(xiàn)出腐敗規(guī)模的階段性特征。

改革開放三十年以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展創(chuàng)造了一個(gè)個(gè)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展史的奇跡。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，原有的社會(huì)結(jié)構(gòu)的均衡狀態(tài)被打破，這種制度結(jié)構(gòu)的矛盾與非整合的不利后果是，要么導(dǎo)致群體間利益矛盾激化和沖突，要么導(dǎo)致群體間地位的擴(kuò)張性交易，即將本不應(yīng)該進(jìn)入市場(chǎng)的東西（如權(quán)力）拿到市場(chǎng)上進(jìn)行交易從而達(dá)到資源的平衡[7]。隨著農(nóng)村改革的推進(jìn)，村官手中掌握的權(quán)力資源增多，制度本身具有一定的穩(wěn)定性，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展打破原有制度調(diào)整的平衡，制度對(duì)權(quán)力監(jiān)督約束不到位，為村官提供了腐敗的機(jī)會(huì)，為權(quán)力尋租提供了肥沃的土壤，腐敗也就悄然而生。

（二）政權(quán)擴(kuò)張下農(nóng)村管理結(jié)構(gòu)的破壞

中國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)“在它的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，雖則有著不民主的橫暴權(quán)力，也有著民主的同意權(quán)力，但是這兩者之外還有教化的權(quán)力，后者既非民主又異于不民主的專制”，[8]因此費(fèi)孝通先生稱這種社會(huì)管理模式為“長(zhǎng)老統(tǒng)治”，在這種模式下鄉(xiāng)土農(nóng)民們重“孝悌”，長(zhǎng)者們“為政不多言”“無為而治”，而其治理的根本在于“為政以德”。居于管理地位的長(zhǎng)者所進(jìn)行的管理活動(dòng)在于其本身的個(gè)人魅力或者說是德行，而管理的維系在于其德行形成的權(quán)威，在于村民的尊重。以儒家思想的教化滲透為基礎(chǔ)并且經(jīng)過長(zhǎng)期的社會(huì)實(shí)踐，在這種自洽性的鄉(xiāng)村中，形成了一個(gè)約定俗成的行為規(guī)則，它不見諸于成文的紙上規(guī)定，深刻于每個(gè)村民的頭腦中，通過良心的轉(zhuǎn)化體現(xiàn)在行為上，我們暫且可以稱之為“鄉(xiāng)村道德”，對(duì)于不遵守村規(guī)民約的人將會(huì)遭致人們的譴責(zé)，而“長(zhǎng)老”的譴責(zé)無疑是最為嚴(yán)重的否定性評(píng)價(jià)。

實(shí)行村民自治制度以及取消農(nóng)業(yè)稅之后，基層政府基本失去對(duì)農(nóng)村的掌控權(quán)。農(nóng)村“費(fèi)改稅”之前,全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)每年大約需要3700億元才能維持合法生存,即使按總支出的70%計(jì)算,每年至少也需要經(jīng)費(fèi)支出2590億元,而資金來源只有750億元,收支相抵后仍相差1840億元[9]。稅費(fèi)改革在打破了基層政權(quán)的財(cái)政收支平衡?；鶎诱?quán)為彌補(bǔ)財(cái)政不足巧立名目亂收費(fèi)，引發(fā)村民的抵制，“這種官民關(guān)系的緊張，實(shí)質(zhì)上是中國(guó)基層政權(quán)建設(shè)將國(guó)家機(jī)構(gòu)大規(guī)模推向鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，構(gòu)成中央和基層財(cái)政的沖突，是中國(guó)在現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中的一個(gè)悖論?！盵10]財(cái)政收入的迫切需要，壓力型行政運(yùn)行體制下貫徹上級(jí)政策的需要，使村官具有了雙重身份。對(duì)上協(xié)助基層政府管理，對(duì)下代表村民意志。

為了更好地貫徹執(zhí)行其意志，基層政權(quán)必然要掌控村干部，其最有效的方式就是從人事和財(cái)政上掌控村干部。財(cái)政掌控就表現(xiàn)為“村財(cái)鄉(xiāng)管”，在人事掌控上就表現(xiàn)為插足鄉(xiāng)村的選舉以扶植其代理人以及通過控制村級(jí)黨組織來控制村莊內(nèi)部的事物。插足村官的選拔，甚至縱容一些人賄選、暴力威逼村民選舉以及其他破壞選舉的方式，扶植其代理人，這就使得農(nóng)村的“長(zhǎng)老統(tǒng)治”模式完全碎裂。在村政工作中，干部的象征性符號(hào)與個(gè)人影響力已喪失可資利用的資源地位，而國(guó)家的強(qiáng)勢(shì)話語權(quán)、組織化暴力則構(gòu)成了村莊治理的背景，這種強(qiáng)勢(shì)支持最具體的表現(xiàn)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持[11]。

（三）法制不健全的應(yīng)然結(jié)果

法制是法律和制度的總稱，要求依據(jù)法律和制度管理國(guó)家事務(wù)，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。腐敗具有涉權(quán)性、交換性、交換的不正當(dāng)性和侵犯公共利益性[12]。腐敗的四大要素與犯罪密切相關(guān)，具體涉及貪污賄賂類犯罪，這就要求刑法的規(guī)制。刑法是正義的最后一道防線，懲罰已然之罪的防范未然之罪，完善的刑法規(guī)定，健全的司法制度，是刑法懲罰和預(yù)防功能實(shí)現(xiàn)的前提。

1.對(duì)刑法規(guī)范的批判性審視

刑法第九十三條規(guī)定了國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的具體界定，為以國(guó)家工作人員的主體身份為犯罪構(gòu)成必備要件的犯罪劃定了界限。九十三條第二款規(guī)定了“其他依照法律從事公務(wù)的人員，以國(guó)家工作人員論”具有模糊性，對(duì)于九十三條規(guī)定以外的具有從事公務(wù)特征的犯罪行為難以定性，類推適用本條有違反罪刑法定之嫌。2004年全國(guó)人大常委會(huì)第九屆全國(guó)人大代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過的《關(guān)于<中華人民共和國(guó)刑法>第九十三條第二款的解釋》，將村民委員會(huì)等基層組織從事七類協(xié)助人民政府進(jìn)行的行政管理工作時(shí)，認(rèn)定為“其他依照法律從事公務(wù)”，從而以國(guó)家公務(wù)人員論。在此七種情形，村民委員會(huì)等村基層組織人員利用職務(wù)上的便利，非法占有公共財(cái)物、挪用公款、索取他人財(cái)物或者非法收受他人財(cái)物構(gòu)成犯罪時(shí)就可以貪污罪、挪用公款罪、受賄罪定罪處罰。

刑法第九十三條及其解釋為懲治村民委會(huì)等村基層組織人員腐敗犯罪提供了刑法依據(jù)，但仍然存在著較大的模糊性。

（1）“村民委員等基層組織人員”中“基層組織”范圍的模糊性

我國(guó)農(nóng)村基層組織主要包括村黨支部、村民委員會(huì)及其下設(shè)委員會(huì)、村民小組。對(duì)于村民委員會(huì)包含在本條解釋中是確定無疑的，但是由于法條字面中含有一個(gè)“等”字使得基層組織的犯罪不確定，對(duì)于村民委員會(huì)的下設(shè)委員會(huì)、村黨支部、村民小組、村集體經(jīng)濟(jì)組織是否包含在本條中頗具爭(zhēng)議。

1）村黨支部根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定是“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織”，而且村黨支部在村中處于領(lǐng)導(dǎo)地位。既然村黨支部是黨在農(nóng)村的基層組織并且對(duì)村民委員會(huì)有領(lǐng)導(dǎo)支持作用，村黨支部當(dāng)然的應(yīng)當(dāng)包含在本條的規(guī)定的“村基層組織”。

2）村民小組、村民委員會(huì)的下設(shè)委員會(huì)。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第三條、第七條規(guī)定“村民委員會(huì)可以根據(jù)村民居住情況、集體土地所有權(quán)關(guān)系等分設(shè)若干村民小組”、“村民委員會(huì)根據(jù)需要設(shè)人們調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生和計(jì)劃生育等委員會(huì)”。根據(jù)以上兩條規(guī)定，村民小組、村民委員會(huì)下設(shè)的的委員會(huì)，本質(zhì)上是村委會(huì)的一部分，是村委會(huì)設(shè)立的職能機(jī)構(gòu)，由此村民小組和村委會(huì)下設(shè)委員會(huì)當(dāng)然的也包含在“村基層組織”當(dāng)中。

3）村集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村實(shí)行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）體制以來，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織取代生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)、人們公社三級(jí)結(jié)構(gòu)格局成為占據(jù)農(nóng)村中心地位的經(jīng)濟(jì)組織，而在村組織中，村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)是“兩塊牌子一套人馬”。因此，村集體經(jīng)濟(jì)組織也當(dāng)然的屬于本條規(guī)定的“村基層組織”的內(nèi)涵中。

（2）破壞村民選舉在刑法上的困境

村內(nèi)選舉是村民自治制度的核心，自治的本質(zhì)就是民主治理，這種治理應(yīng)當(dāng)是法律范圍內(nèi)的村民契約，是一種全村村民的意志的聯(lián)合，村民讓渡出自己的一部分權(quán)利，制定相應(yīng)的規(guī)則來約束全體村民的行為，選舉出自己滿意的代表即村官來領(lǐng)導(dǎo)全體村民，村民有義務(wù)遵守相互間的約定，接受自己選舉出的村官的領(lǐng)導(dǎo)，因?yàn)闊o論是約定還是村官的領(lǐng)導(dǎo)都是出于村民自己的意志，既然是自己的意志，村民自然應(yīng)當(dāng)遵守并且像以往一樣的自由。這毋寧說是一種限制，而是獲得最大限度的自由。就選舉本身的過程來說應(yīng)當(dāng)是受到約束的監(jiān)督制約的過程，作為代表的候選人是有意志的獨(dú)立的個(gè)體，當(dāng)選村官能夠帶來一定的利益，這就使得村官的選舉可能作出違反法律和村民意志的行為，這就需要他律，但是法律并未就此作出有效的約束。

《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段,妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán),破壞村民委員會(huì)選舉的,村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等人民代表大會(huì)和人民政府或者縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報(bào),有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理。以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段當(dāng)選的,其當(dāng)選無效”，所謂“依法處理”竟然無法可依，所謂“當(dāng)選無效”處罰過輕以至于根本起不到實(shí)質(zhì)的約束作用。我國(guó)《治安管理處罰法》規(guī)定“有下列行為之一的,處警告或者二百元以下罰款;情節(jié)較重的,處五日以上十日以下拘留,可以并處五百元以下罰款：............（五）破壞依法進(jìn)行的選舉秩序的。聚眾實(shí)施前款行為的,對(duì)首要分子處十日以上十五日以下拘留,可以并處一千元以下罰款”。本規(guī)定首先對(duì)于“破壞選舉秩序”的規(guī)定過于籠統(tǒng)，從字面意義理解，難以準(zhǔn)確定位；其次，處罰過輕，違法成本與違法可能的收益的不成比例，不能對(duì)該類行為起到心理強(qiáng)制作用，難以防止該類行為的發(fā)生。況且，治安管理的主動(dòng)權(quán)掌握在行政行政機(jī)關(guān)手中，如前所述，由于瑕疵選舉的村官與基層政權(quán)的利益絞合，極有可能被濫用為縱容此類破壞選舉的行為。

刑法作為其他法律的保障法，一旦觸犯就意味著司法機(jī)關(guān)的介入，能夠?qū)π姓C(jī)關(guān)起到一定的制約作用。我國(guó)刑法規(guī)定了“破壞選舉罪”①第二百五十六條在選舉各級(jí)人民代表大會(huì)代表和國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員時(shí)，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選舉文件、虛報(bào)選舉票數(shù)等手段破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑、拘役或者剝奪政治權(quán)利。，該罪的對(duì)象為“各級(jí)人民代表大會(huì)代表和國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員”，不包括村民委員會(huì)的選舉。根據(jù)罪刑法定原則，刑法既然沒有將村民委員會(huì)的選舉的法益納入刑法保護(hù)的范圍，那么司法上不論情節(jié)如何惡劣后果多么嚴(yán)重，也不能對(duì)該類選舉進(jìn)行定罪量刑，只能依據(jù)治安管理處罰法對(duì)該類行為進(jìn)行行政處罰。破壞選舉罪的法益為公民的民主權(quán)利，即公民行使依法享有的管理國(guó)家和參加社會(huì)政治活動(dòng)的權(quán)利及其他民主權(quán)利，包括選舉權(quán)與被選舉權(quán)等[13]756。具體就本罪來說，本罪所要保護(hù)的法益為公民的選舉權(quán)與被選舉權(quán)。法律本身具有著歷史的局限性，我國(guó)現(xiàn)行刑法為1997年頒布實(shí)施，歷經(jīng)八個(gè)刑法修正案，其中并未涉及到破壞選舉的相關(guān)的罪名。1997刑法制定時(shí)期我國(guó)尚處于改革開放的摸索時(shí)期，我國(guó)農(nóng)村政社合一的體制尚未完全打破，尤其是稅費(fèi)改革和新村民委員會(huì)組織法尚未實(shí)施，彼時(shí)基層政權(quán)對(duì)農(nóng)村掌控力度較大，農(nóng)村選舉制度尚未深入民心，且當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不夠，村官可掌控資源有限、權(quán)力有限，村民選舉問題不具有嚴(yán)重的社會(huì)危害性，立法者認(rèn)識(shí)的的局限性導(dǎo)致刑法本身的局限，從而未對(duì)村民選舉制度以刑法加以規(guī)制。但是，當(dāng)代中國(guó)的村民選舉制度已經(jīng)實(shí)際構(gòu)成我國(guó)選舉制度的一種，村民所實(shí)際享有并已廣泛行使的選舉權(quán)業(yè)已成為憲法所保護(hù)的基本權(quán)力之一，賦予農(nóng)民以村民選舉權(quán)是憲法確立的有別于傳統(tǒng)農(nóng)村基層治理體制的制度性安排，屬于憲法研究中的“選舉權(quán)”，這種選舉權(quán)屬于我國(guó)公民所享有的選舉權(quán)的一種[13]756。村民選舉制度是農(nóng)村自治制度的實(shí)現(xiàn)方式，是鄉(xiāng)村政治的合法性前提，對(duì)于村民選舉的破壞將嚴(yán)重影響村官治理的合法性，由于懲罰不具有時(shí)效性，威懾力不夠，不能起到一般預(yù)防作用，在利益和僥幸心理驅(qū)動(dòng)下，加之基層政權(quán)基于其利益的需要而一定程度的放任，必然使該類破壞選舉行為擴(kuò)散從而導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定，對(duì)國(guó)家的安全秩序造成極大的破壞；破壞村民選舉同樣嚴(yán)重侵犯村民依法行使其選舉和被選舉的民主權(quán)利。除了《刑法》之外,我國(guó)目前也沒有對(duì)妨害村民委員會(huì)選舉的行為進(jìn)行規(guī)制的單行刑法或者附屬刑法，這就造成了目前對(duì)妨害村民委員會(huì)選舉的行為直接進(jìn)行刑事司法規(guī)制無法可依的局面[14]。

2.司法機(jī)關(guān)的有限獨(dú)立

司法機(jī)關(guān)的有限獨(dú)立也為村官腐敗提供了便利條件?；鶎臃ㄔ河绕涫桥沙龇ㄍヒ话阍卩l(xiāng)鎮(zhèn)基層的轄區(qū)內(nèi)，它們與基層政權(quán)有著千絲萬縷的利益關(guān)系。首先，基層法院面對(duì)廣大的農(nóng)民，其力量顯然是薄弱的。對(duì)于判決的執(zhí)行有時(shí)必然依靠基層政權(quán)的支持，在強(qiáng)制執(zhí)行這一環(huán)節(jié)上更是需要借助警察力量。在廣大的農(nóng)村，強(qiáng)制力量人們似乎只畏懼那些帶著“大蓋帽”的人。其次，法院需要依靠行政機(jī)關(guān)的行政網(wǎng)絡(luò)來貫徹執(zhí)行判決。法院在基層尤其是農(nóng)村執(zhí)行是個(gè)難題，對(duì)于法院判決的執(zhí)行必須依靠行政權(quán)的網(wǎng)絡(luò)末梢即村官們的大力協(xié)助，才能得以貫徹實(shí)施。“法院不利于地方行政機(jī)構(gòu)的判決只會(huì)招致行政機(jī)構(gòu)明里暗里的抵制，如果行政機(jī)構(gòu)拒絕執(zhí)行，法院判決了又有何用？這樣的判決可能只是會(huì)進(jìn)一步影響法院的威信，甚至于威脅法院本身機(jī)構(gòu)的存在?！盵15]在這種制度形成的背景下，法院難以做到有效的獨(dú)立，它必須幫助政府維護(hù)基層的協(xié)調(diào)穩(wěn)定，貫徹執(zhí)行各項(xiàng)政策。田野調(diào)查表明，許多生活在農(nóng)村的農(nóng)民似乎認(rèn)識(shí)不到司法權(quán)和一般行政權(quán)的區(qū)分，或者不理會(huì)這樣的區(qū)分。這也許不是他們沒文化、不懂法，而是司法機(jī)構(gòu)事實(shí)上與其他機(jī)構(gòu)界限模糊，都是“上面人”。[16]于是司法權(quán)威蕩然無存，人們不相信司法，農(nóng)民對(duì)于侵犯他們權(quán)益的村官只能選擇忍受，當(dāng)達(dá)到忍無可忍的地步的時(shí)候，就會(huì)產(chǎn)生群體事件，集體上訪，自殺等等。

村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間“利益共榮”“相互依賴”，這種關(guān)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府涉及基層政權(quán)對(duì)于國(guó)家政策的執(zhí)行，與基層政府官員的政治命運(yùn)。基層政府承受來自上上級(jí)機(jī)關(guān)的壓力，不僅在財(cái)政上而且在管理上都對(duì)村官有一定的依賴性。村干部尤其是比較平困地區(qū)的村干部的補(bǔ)貼不足，嚴(yán)重威脅這一群體的穩(wěn)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無力提供津貼，又要求村干部協(xié)助行政管理，對(duì)于村干部的一些灰色收入也就不聞不問，甚至對(duì)于其一些違法犯罪活動(dòng)包庇縱容，而基層司法的有限獨(dú)立又為這種包庇縱容提供了合法“保護(hù)傘”，這就使得村官的腐敗更加的無節(jié)制。村官是國(guó)家與農(nóng)民之間的中介者，國(guó)家只能依靠村級(jí)“干部”（又是一種黨政企三合一的身份)從分散化的農(nóng)民那里集中起支撐整個(gè)基層政權(quán)的經(jīng)濟(jì)來源，這一點(diǎn)成為很多基層政權(quán)對(duì)村一級(jí)干部腐化網(wǎng)開一面的制度原因，并非僅僅是看做簡(jiǎn)單的官官相護(hù)[17]。

3.灰色安全區(qū)的運(yùn)作機(jī)理

根據(jù)罪刑法定原則，“法無明文規(guī)定不為罪，法無明文規(guī)定不處罰”，只要是刑法沒有規(guī)定的行為就不能定罪處罰，同時(shí)該原則要求禁止類推適用，例外的情況就在于有利被告人的類推。罪行擅斷與刑罰的濫用給國(guó)民造成的痛苦最為嚴(yán)厲；保障國(guó)民自由的前提，是實(shí)行罪行法定，禁止罪刑擅斷[18]。刑法自身具有歷史的局限性，立法者不可能窮盡所有的嚴(yán)重危害社會(huì)的行為，同時(shí)立法者也不能預(yù)見未來，其自身存在瑕疵也在必然之列。刑法的根本的目的在保護(hù)法益，并且通過對(duì)違反刑法的犯罪人施加刑罰以對(duì)犯罪人本人及社會(huì)其他人產(chǎn)生影響，從而達(dá)到預(yù)防犯罪的目的。一旦刑法出現(xiàn)瑕疵，那么其目的也就難以實(shí)現(xiàn)，對(duì)于有些重要的法益雖在其保護(hù)之列，但是卻無力去保護(hù)，刑法的預(yù)防功能也就難以實(shí)現(xiàn)。

村官腐敗的猖獗與刑法的瑕疵存在密切關(guān)系。基層政權(quán)對(duì)于村官有一定的依賴性，可能導(dǎo)致基層政府對(duì)村官的包庇縱容；又由于基層司法的有限獨(dú)立性，基層政權(quán)干預(yù)司法成為常態(tài)。刑法條文規(guī)定的瑕疵，為基層政府包庇縱容村官腐敗問題提供了可資利用的灰色空間。除非案件影響大，社會(huì)關(guān)注度高，司法機(jī)關(guān)也會(huì)利用刑法的瑕疵，濫用自由裁量權(quán)，送“人情”給基層政權(quán)。基層政府對(duì)村官的包庇縱容的風(fēng)險(xiǎn)減小，在這種境況下，基層政權(quán)進(jìn)可以縱容村官為非作歹從而掌控村官，退可以收緊口袋將村官繩之于法以保全其自身的政治前途，而這無非是利用刑法規(guī)定的瑕疵為其此類行為提供了既不合法又不違法的一種“不法”的狀態(tài)空間，雖然有著行政法上的行政不作為的限制，但其約束力過小，毋庸諱言，所謂行政不作為的懲罰在現(xiàn)行行政體制下似乎已喪失其威懾力。刑法第九十三條及其解釋對(duì)國(guó)家工作人員范圍規(guī)定的模糊性，形成村官的“雙重身份”，導(dǎo)致在處罰村官腐敗犯罪問題時(shí)，管轄上存在著檢查機(jī)關(guān)自偵案件與公安機(jī)關(guān)偵查的案件的混亂。既然基層政權(quán)對(duì)村官具有一定的依賴性，司法對(duì)行政同樣具有一定的依賴性，那么基層政權(quán)就可以對(duì)村官腐敗行為“合法”的包庇縱容了，正是由于刑法對(duì)村官主體身份規(guī)定的模糊性造成的村官的“雙重身份”，公檢二機(jī)關(guān)對(duì)村官犯罪的管轄得混亂，兩機(jī)關(guān)在查處此類犯罪時(shí)相互扯皮推諉，都不負(fù)責(zé)任并且都“沒有責(zé)任”,從而就合法的“配合”了基層政權(quán)的需要?；鶎诱?quán)要想牢牢掌控村務(wù)管理，就必定要扶植其村務(wù)管理代理人，插手村委選舉是掌握人事權(quán)是最為有效地方式?！八麄冎饕ㄟ^宣傳、說服工作，在候選人認(rèn)定、確定候選人等環(huán)節(jié)上做文章，施加影響，現(xiàn)階段的村委會(huì)選舉大多是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從手段到目標(biāo)直接控制中完成的”，[19]甚至不惜縱容賄選、暴力威脅村民進(jìn)行的選舉。有瑕疵的選舉一方面迎合了基層政權(quán)掌控村委會(huì)的需要，一方面村官達(dá)到了其內(nèi)心期望的目的。兩者結(jié)合，就造成了村官各種違法選舉泛濫，最終導(dǎo)致腐敗行為猖獗。

（四）腐敗文化的侵蝕

腐敗在中國(guó)社會(huì)有著深厚的背景因素，腐敗現(xiàn)象普遍，在中國(guó)社會(huì)甚至已經(jīng)成為一種司空見慣的交際行為，只要在與官員打交道的場(chǎng)合，即便再普通不過的正當(dāng)行為，也存在請(qǐng)客送禮的現(xiàn)象。人們?cè)骱薷瘮〔⒎鞘窃谠骱薷瘮⌒袨楸旧?，而是在憎恨因腐敗而?dǎo)致自身無法通過賄賂而享有的那份特殊待遇的優(yōu)越感。腐敗已經(jīng)形成一種畸形的文化，在這種文化下，“掌握權(quán)力的每一個(gè)人都可能為了他自己的利益、他家庭的利益或他覺得應(yīng)忠于的其他社會(huì)集團(tuán)的利益來利用權(quán)力?！瓘牧硪粋€(gè)角度看,這些關(guān)于腐敗的信息,易于加強(qiáng)這種看法:這類犬儒主義的自私行為是正常的”。[20]

文化絕并非朝夕形成，腐敗文化的形成當(dāng)然的也經(jīng)歷了一個(gè)過程，這個(gè)過程似乎并不漫長(zhǎng)。村官腐敗，作為一個(gè)新生代名詞為人們所注意時(shí)間并不久遠(yuǎn)，但是村官腐敗何以如此普遍呢？腐敗文化并不區(qū)分是行政官員還是其他掌權(quán)者，掌權(quán)者手中擁有權(quán)力，就總是會(huì)有濫用的傾向，當(dāng)村官腐敗行為未得到刑罰的及時(shí)懲治，刑罰就會(huì)失去其應(yīng)有的威懾和預(yù)防功能，刑法的正義不顯，腐敗的邪惡當(dāng)?shù)馈?/p>

三、村官腐敗的規(guī)制

腐敗作為一類犯罪行為的代名詞，毫無疑問是作為個(gè)體的人對(duì)自己行為選擇的結(jié)果。人在實(shí)施某種犯罪行為時(shí)是否具有自由意志是有爭(zhēng)議的，顯然，在費(fèi)爾巴哈那里答案是肯定的，但是在龍勃羅梭那里答案卻是否定。行為人的意志是要受到其所處的社會(huì)環(huán)境的一定程度的影響的，行為人所處的環(huán)境，有權(quán)力尋租的空間并且缺乏監(jiān)督，事實(shí)告訴我們自律并不可靠，只有“自律”和“他律”相互結(jié)合方能起到理想的遏制腐敗犯罪的效用。以“他律”即法律制度之完善創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境，以“自律”來促進(jìn)法治理念的形成，由此才能最大限度的治理村官腐敗問題。

（一）他律之鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革是一個(gè)大工程，這里文章篇幅所限不能具體展開。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革應(yīng)該為村為村官“執(zhí)政”營(yíng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境，破除鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)對(duì)村官的依賴，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村官的監(jiān)督管理機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村官的依賴產(chǎn)生根源主要有兩個(gè)：一個(gè)是稅費(fèi)改革帶來的基層政府財(cái)政收入與農(nóng)民稅費(fèi)的矛盾；另一個(gè)就是“壓力型”領(lǐng)導(dǎo)體制導(dǎo)致的貫徹執(zhí)行上級(jí)命令與村民自治的矛盾。作為矛盾“潤(rùn)滑劑”的村官在解決矛盾作用過程中起到不可低估的作用。既然明確了原因，解決問題的也就有的放矢，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革中應(yīng)當(dāng)最大限度的解決這兩個(gè)問題。保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政來源，建立有效的監(jiān)督制約機(jī)制，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府亂收費(fèi)；改善績(jī)效考核機(jī)制，“完善體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績(jī)觀要求的干部考核評(píng)價(jià)體系”[21]，嚴(yán)格控制對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)的“一票否決制”事項(xiàng)，堅(jiān)決清理規(guī)范各類評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰活動(dòng)，改革激勵(lì)考核機(jī)制，提高績(jī)效考評(píng)[22]。

（二）刑事法的規(guī)制

1.村官主體身份的明確化

村官主體身分存在一定的模糊性，是由村官身份的“雙重性”以及歷史遺留問題（即村行政組織，如村民小組等）決定的。村官主體身份無需立法來確定，法律本身就具有一定局限性，法律完美無缺那是非理性的“法律萬能論”的荒謬觀點(diǎn)。法律的本體是法律解釋，對(duì)于村官主體身份完全可以通過司法解釋進(jìn)行細(xì)化。

村基層組織人員根據(jù)其從事的工作的不同，具有不同的主體身份。或者為國(guó)家工作人員，或者為普通的單位人員，或者為普通公民。村基層組織人員的主體身份不同對(duì)行為人的行為有著重要的意義，涉及到罪與非罪、此罪與彼罪、罪輕與罪重的問題，同時(shí)還關(guān)系到偵辦刑事案件的管轄權(quán)問題。因此，確定村基層組織人員的主體身份有著至關(guān)重要的意義。

我國(guó)刑法第九十三條對(duì)國(guó)家工作人員的范圍做了規(guī)定①《中華人民共和國(guó)刑法》第九十三條：本法所稱國(guó)家工作人員，是指國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員。國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員和國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體從事公務(wù)的人員，以及其他依照法律從事公務(wù)的人員，以國(guó)家工作人員論。，由于其兜底條款“其它依照法律從事公務(wù)的人員”使得范圍難以確定，2000 年4月9日全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過了對(duì)該條“其它依照法律從事公務(wù)的人員”的范圍作出解釋，即村民委員會(huì)等基層組織人員協(xié)助人民政府從事七類②《關(guān)于<中華人民共和刑法>第九十三條第二款的解釋》中規(guī)定的村民委員會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事的七類行政管理工作為：（一）救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物的管理；（二）社會(huì)捐助公益事業(yè)款物的管理；（三）國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)和管理；（四）土地征收、增用補(bǔ)償費(fèi)用的管理；（五）代征、代繳稅款；（六）有關(guān)計(jì)劃生育、戶籍、征兵工作；（七）協(xié)助人民政府從事的其它行政管理工作。行政管理工作時(shí)屬于“其它依照法律從事公務(wù)的人員”，以國(guó)家工作人員論。但是本解釋的第七類事項(xiàng)“協(xié)助人民政府從事的其它行政管理工作”，作為“兜底條款”同樣使得村基層組織人員的主體身份范圍難以確定。

基層管理工作紛繁復(fù)雜并不僅僅限于前六項(xiàng)規(guī)定的事項(xiàng)，對(duì)于前六項(xiàng)規(guī)定的事項(xiàng)以外的其它工作事項(xiàng)是否屬于“協(xié)助人民政府從事的其它行政管理工作”范圍與村基層組織人的主體身份密切相關(guān)。主體身份涉及罪與非罪、此罪與彼罪、罪輕與罪重的問題，任何對(duì)刑法的解釋都存在著違背“罪刑法定原則”的危險(xiǎn)，但法律條款力求精簡(jiǎn)不可能也沒有必要窮盡所有的事項(xiàng)，立法者也沒有預(yù)見未來的能力，刑法的解釋也就有了必要。刑法的解釋是嚴(yán)格解釋與靈活解釋對(duì)立統(tǒng)一的兩種解釋[13]37，“刑法的嚴(yán)格解釋并不強(qiáng)制刑事法官僅限于對(duì)立法者有規(guī)定的各種可能的情形適用刑法。只要所發(fā)生的情形屬于法定形式范圍之內(nèi)，法官均可以將立法者有規(guī)定的情形擴(kuò)張至法律并無規(guī)定的情形”。[23]

村委會(huì)等村基層組織人員的主體身份，應(yīng)當(dāng)根據(jù)刑法第九十三條及其立法解釋上下文進(jìn)行解釋，將其嚴(yán)格限制在上述人員“從事公務(wù)”、“協(xié)助人民政府行政管理工作”時(shí)才具有“準(zhǔn)國(guó)家工作人員”的身份。此處所謂“從事公務(wù)”，應(yīng)當(dāng)是指代表國(guó)家對(duì)公共事務(wù)所進(jìn)行的管理、組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督等活動(dòng)，它具有兩個(gè)方面的特點(diǎn)：一是具有管理性,二是具有國(guó)家代表性[24]?！靶姓芾怼睉?yīng)當(dāng)是從狹義上來理解，是指國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)依法對(duì)國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事物的管理活動(dòng)。其特點(diǎn)為：一是行使的是公共權(quán)力；二是謀求公共利益；三是管理公共事務(wù)[25]。從二者的概念及其特點(diǎn)出發(fā)，村委會(huì)等基層組織人員只有在從事行政機(jī)關(guān)賦予的依賴行政權(quán)力管理村內(nèi)的事務(wù)時(shí)，才是“準(zhǔn)國(guó)家工作人員”。對(duì)于此類事務(wù)的判斷最簡(jiǎn)單的判斷方法即為，假設(shè)村民委員會(huì)等基層組織不存在，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)直接實(shí)施的行政管理行為。而村民委員會(huì)本身不是一級(jí)行政機(jī)關(guān)，僅僅是村委會(huì)等基層組織能夠協(xié)助行政機(jī)關(guān)更好的落實(shí)各項(xiàng)政策。同時(shí)必須要注意，村民委員會(huì)僅僅在協(xié)助人民政府從事行政管理時(shí)，才能視為國(guó)家工作人員。在行政管理開始前以及行政管理行為實(shí)施完畢后實(shí)施所謂的行政管理時(shí)均不得視其為國(guó)家工作人員。

村官的主體身份應(yīng)限定在村民委員會(huì)及其下設(shè)委員會(huì)成員、村黨支部、村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組的成員。只有當(dāng)此三個(gè)組織的成員協(xié)助人民政府從事行政管理工作時(shí)才有可能以“國(guó)家工作人員論”。但是對(duì)于村黨支部、村集體經(jīng)濟(jì)組織中、村民小組中的非領(lǐng)導(dǎo)成員，由于現(xiàn)實(shí)的需要，在依照法律協(xié)助人民政府從事行政管理工作時(shí)是否應(yīng)當(dāng)以“國(guó)家工作人員論”呢？“從事公務(wù)”，應(yīng)當(dāng)是指代表國(guó)家對(duì)公共事務(wù)所進(jìn)行的管理、組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督等活動(dòng)，從事公務(wù)的人員應(yīng)當(dāng)是管理者、組織者、領(lǐng)導(dǎo)者或者監(jiān)督人員，為此，上述三個(gè)組織的成員應(yīng)當(dāng)僅僅指在組織中具有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的成員，而不包括普通的民眾。換言之，普通的村民，即便是黨員、村民小組成員或村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但不在該三個(gè)組織中擔(dān)當(dāng)任何職務(wù)，均不得以“國(guó)家工作人員論”，即使應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要實(shí)際協(xié)助人民政府從事行政管理工作亦不得以“國(guó)家工作人員論”。

2.強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)

行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間相互分離，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法獨(dú)立行使職權(quán)，如此才能對(duì)行政機(jī)關(guān)形成制約，防止權(quán)力濫用。但是現(xiàn)階段我國(guó)司法機(jī)關(guān)受行政機(jī)關(guān)干預(yù)太大，導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)難以有效的獨(dú)立行使職權(quán)，甚至演變成行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理的工具。行政機(jī)關(guān)有縱容村官“行為不檢點(diǎn)”的意愿，司法機(jī)關(guān)也就“網(wǎng)開一面”，所以人們常謂“你跟政府講法律，政府跟你耍流氓；你跟政府耍流氓，政府跟你講法律”，市井流言最能體現(xiàn)生活百態(tài)，一些政府機(jī)關(guān)的法律工具主義思想暴露無遺，而不能依法獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)就成了幫兇?！叭绻痉?quán)不獨(dú)立于立法權(quán)和行政權(quán)，那么自由就不復(fù)存在了”“司法權(quán)同行政權(quán)合在一起，法官就掌握了壓迫的力量”。[26]為此，必須加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)，方能使司法機(jī)關(guān)切實(shí)對(duì)行政機(jī)關(guān)形成有效的監(jiān)督制約，減少在偵辦村官腐敗案件上的阻力，從而及時(shí)有效地打擊村官腐敗犯罪。

3.偵查程序的規(guī)制

我國(guó)刑事訴訟法一百零八條第三款規(guī)定了公檢兩機(jī)關(guān)的立案分工，《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國(guó)家安全部、司法部、全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于刑事訴訟法實(shí)施中若干問題的規(guī)定》第六條，對(duì)公檢兩機(jī)關(guān)的偵查過程中發(fā)生的管轄分工問題以及對(duì)各自管轄案件的移交程序做出了詳細(xì)規(guī)定。對(duì)于村官腐敗犯罪泛濫卻得不到及時(shí)查辦，不得不說是司法機(jī)關(guān)的不作為，而這種不作為與司法不獨(dú)立，以及村官主體身份及其行使職務(wù)行為的性質(zhì)不明確有關(guān)。因?yàn)樯鲜龆叩牟幻鞔_，使得司法機(jī)關(guān)在管轄上存在一定的分歧，這就可以相互推諉，相互推諉的后果就是都不負(fù)責(zé)任最終卻又都沒有責(zé)任，即迎合了行政機(jī)關(guān)的需求又不至于遭致懲罰。為此，司法機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格依據(jù)程序法的規(guī)定，依法及時(shí)查處村官腐敗犯罪，不得相互推諉。對(duì)于案件的管轄，由首先接到案件的機(jī)關(guān)進(jìn)行立案、偵查，能夠初步判定是管轄范圍的應(yīng)當(dāng)移交有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)管轄，不能初步確定管轄范圍的首先接到案件機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行偵查，在偵查中發(fā)現(xiàn)確實(shí)屬于其他機(jī)關(guān)管轄的應(yīng)當(dāng)?shù)囊平?。?duì)于村官是否具有“國(guó)家工作人員”身份不明確或者職務(wù)行為的性質(zhì)是否是協(xié)助政府進(jìn)行行政管理工作確實(shí)不明確也無從查清的應(yīng)當(dāng)依據(jù)有利被告原則，以非國(guó)家工作人員論，交由有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)管轄。

村官腐敗類職務(wù)犯罪并非僅僅是以“國(guó)家工作人員論”時(shí)才能構(gòu)成犯罪，當(dāng)村官職務(wù)行為不具有國(guó)家工作人員身份時(shí)，實(shí)施的侵占、挪用資金、受賄等，應(yīng)當(dāng)以相應(yīng)的其它犯罪規(guī)制。包括非國(guó)家工作人員受賄罪、挪用資金罪等來規(guī)制。司法機(jī)關(guān)比必須及時(shí)按照分工來偵辦查處此類案件。

4.破壞村民選舉入罪化

破壞村民選舉是否應(yīng)當(dāng)入罪，這個(gè)需要進(jìn)行反思。立法者之所以未將破壞村民選舉入罪是基于立法者的局限性還是基于刑法的謙抑性？本人認(rèn)為前者的可能性更大，因?yàn)樵?7刑法制定時(shí)，村民選舉制度尚未受到重視，尤其稅費(fèi)改革之后村民享有更大的自治權(quán)，村民選舉也就成了村內(nèi)政治生活的最為重要的部分，與基層群眾自治制度的落實(shí)息息相關(guān)。破壞村民選舉從表面上看僅僅涉及一小部分人而沒有必要做為犯罪來處理，但是我國(guó)農(nóng)村居民占全國(guó)總?cè)丝诘陌霐?shù)，破壞村民選舉的現(xiàn)象較為普遍，破壞農(nóng)村穩(wěn)定?！稗r(nóng)村穩(wěn)則國(guó)家穩(wěn)”，這是歷史事實(shí)所證明了的，這就體現(xiàn)了破壞村民選舉的嚴(yán)重的社會(huì)危害性。因此，應(yīng)當(dāng)將破壞村民選舉由刑法來規(guī)制。能否以司法解釋的方式來將破壞村民選舉入罪化處理呢？應(yīng)該是不能，現(xiàn)行刑法中與破壞村民選舉的行為最相類似的罪名即為破壞選舉罪，但是刑法規(guī)范明確規(guī)定了所謂選舉的范圍，這是以任何解釋的方式都不能進(jìn)行解釋的，如果強(qiáng)行將破壞村民選舉解釋為破壞選舉罪必然違背罪刑法定，損害司法解釋的合法性。因此，為了更好的保障村民選舉制度，預(yù)防村官腐敗，應(yīng)當(dāng)將破壞村民選舉入罪化。

（三）農(nóng)村監(jiān)督體制的完善

缺乏監(jiān)督的權(quán)利必然導(dǎo)致權(quán)力的濫用，農(nóng)村實(shí)施村民自治，村干部對(duì)村內(nèi)事務(wù)具有管理的權(quán)力，但是村內(nèi)缺乏有效的監(jiān)督，往往導(dǎo)致村官腐敗。加強(qiáng)村內(nèi)監(jiān)督建立村內(nèi)監(jiān)督組織機(jī)構(gòu)，完善村民對(duì)村官的監(jiān)督途徑。切實(shí)落實(shí)村民委員會(huì)組織法所規(guī)定的監(jiān)督權(quán)力。利用網(wǎng)絡(luò)軟件建立網(wǎng)上監(jiān)督平臺(tái)，將出門在外的村內(nèi)務(wù)工人員以網(wǎng)絡(luò)為平臺(tái)連接起來，共同關(guān)注村內(nèi)事務(wù)，行使監(jiān)督的權(quán)力。同時(shí)，大力推進(jìn)普法宣傳工作，保障村民知法、懂法，在權(quán)利受到村官職務(wù)行為侵害時(shí)，積極利用法律武器維護(hù)自身的權(quán)利，這也間接的加強(qiáng)了對(duì)村官的監(jiān)督。

（四）自律之村官教育

自律是一個(gè)人必備的素質(zhì)，是為人處世的根本。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)文化宣傳教育、思想政治教育和法制教育，強(qiáng)化村官拒腐防變的能力。同時(shí)采取適當(dāng)?shù)拇胧┍Ｕ洗骞俚慕?jīng)濟(jì)的利益，讓村官想為村民做事，愿意為村民做事。

村官腐敗問題并非是單單通過法律的威懾就能遏制或者說減少的，它應(yīng)當(dāng)從多維度來共同治理。首先，最具可操做性的就是為村官營(yíng)造一個(gè)良好的社會(huì)的環(huán)境，這就需要具有良好的政治制度和法律制度的維護(hù)；其次，就是村官的自律，這就需要村官有較高的素質(zhì)，村官的素質(zhì)靠的是宣傳教育。唯有他律和自律相結(jié)合，才能從根本上達(dá)到治理村官腐敗的目的，而自律是難以捉摸的，最大限度的外部環(huán)境和及時(shí)有效地懲處機(jī)制就顯得更為重要。

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Analysis of the Causes of Village Official Corruption and its Regulation

SHANGXiao-xiao
（Southwest University of Political Science and Law, Chongqing, 401120）

Village official corruption has a close relationship with the reform of rural areas. With the reform process of the main line, the corresponding village official corruption is different at the different stages of the reform, reflecting the distinctive features of the times. Rural reform break the original rural moral system, improving the motivation of corruption. Because of breaking the original system, power is lack of effective supervision, which provide the opportunities for corruption provides. Moreover, imperfect legal system lead to deficits in executive force, leading to weak binding system. Legal system as one of the most formal institutional system and anti-corruption has extremely important significance. The’severe political thought’involved sever penalty punishment is not desirable, and simple criminal law can not effectively curb corruption. Only analysis of the causes of the village official corruption is proper remedy.

village official; corrupt; tax and fee reform; the crime of disrupting elections

D902

A

2095-1140（2016）01-0013-10

2015-11-04

尚曉曉（1988-），男，山東寧陽人，西南政法大學(xué)司法與人權(quán)研究中心研究員,主要從事犯罪學(xué)研究。

（責(zé)任編輯：天下溪）