論主任檢察官分類設(shè)置與管理的改革構(gòu)想

張洪峰（金華市人民檢察院，浙江　金華　321300）

論主任檢察官分類設(shè)置與管理的改革構(gòu)想

張洪峰
（金華市人民檢察院，浙江金華321300）

在司法改革中，檢察人員的分類改革只是第一步，主任檢察官也需要分類設(shè)置與管理。應(yīng)當(dāng)在對(duì)“檢察一體”進(jìn)行法治化改造的基礎(chǔ)上，針對(duì)偵查、刑檢（公訴與批捕）、訴訟監(jiān)督等不同權(quán)能對(duì)司法化改造的要求強(qiáng)弱，分類設(shè)置和管理主任檢察官。在權(quán)力配置和辦案模式上,偵查部門以辦案組為辦案單元，實(shí)行主任檢察官負(fù)責(zé)制，重視檢察一體；刑檢部門以檢察官個(gè)體為辦案單元，突出辦案獨(dú)立性，主任檢察官監(jiān)督辦案質(zhì)量；訴訟監(jiān)督部門根據(jù)具體業(yè)務(wù)的不同，分別以主任檢察官主持的辦案組或者檢察官個(gè)體為辦案單元；在辦案方式上，偵查部門強(qiáng)化團(tuán)隊(duì)合作，以秘密方式辦案；刑檢部門實(shí)行單獨(dú)辦案與“合議制”相結(jié)合，以公開(kāi)化辦案為原則；訴訟監(jiān)督部門則分別情況采取個(gè)體辦案或者合議制方式辦案，結(jié)合具體案件選擇秘密或者公開(kāi)式辦案。

檢察改革；主任檢察官；分類管理

2013年3月，中央在司法體制改革的指導(dǎo)性意見(jiàn)中，明確將檢察機(jī)關(guān)工作人員劃分為檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員①2013年3月1日，中共中央組織部、最高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見(jiàn)〉的通知》（中組發(fā)〔2013〕11號(hào)），明確人民檢察院工作人員劃分為檢察官（包括檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員、檢察員和助理檢察員）、檢察輔助人員（檢察官助理、書記員、司法警察、檢察技術(shù)人員）、司法行政人員（負(fù)責(zé)各級(jí)人民檢察院政工黨務(wù)、行政事務(wù)、后勤管理等工作）。三類，實(shí)施分類管理。2014年3月，中央政法委決定在上海、湖北等7個(gè)省（市）17個(gè)檢察院試點(diǎn)主任檢察官制度。那么，在檢察人員進(jìn)行分類管理的基礎(chǔ)上，主任檢察官是否也應(yīng)當(dāng)根據(jù)檢察業(yè)務(wù)不同而進(jìn)行分類設(shè)置和管理呢？這實(shí)際上是一個(gè)十分關(guān)鍵但卻未引起足夠重視的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，從法治化改革的角度看，對(duì)主任檢察官也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行分類設(shè)置和管理。本文對(duì)此進(jìn)行了基本的論證，并提出一個(gè)框架性的方案，希望能對(duì)當(dāng)下我國(guó)檢察改革的試點(diǎn)和發(fā)展完善產(chǎn)生積極的貢獻(xiàn)。

一、分類設(shè)置與管理主任檢察官的法理依據(jù)——檢察權(quán)性質(zhì)與運(yùn)行規(guī)律的多維性

這次司法改革中，從中央層次明確了“建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度”、“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制”，正式提出主審法官、主任檢察官的改革意見(jiàn)。值得注意的是，法院各類審判業(yè)務(wù)在權(quán)能性質(zhì)和工作規(guī)律上差別不大，因此主審法官的設(shè)置模式可以基本一致。但檢察機(jī)關(guān)的主任檢察官則應(yīng)充分考慮各類檢察業(yè)務(wù)在權(quán)能性質(zhì)、工作規(guī)律上存在的較大差異。例如，辦理審查公訴案件與貪賄犯罪案件、民事訴訟檢察監(jiān)督案件等均具有明顯的不同，因此，主任檢察官的改革也應(yīng)當(dāng)具有針對(duì)性和靈活性。

（一）我國(guó)的檢察權(quán)是多種權(quán)能的綜合體

我國(guó)檢察權(quán)的性質(zhì)多有爭(zhēng)論，有學(xué)者將其詮釋為“生于司法，而無(wú)往不在行政之中”。[1]在我國(guó)，檢察機(jī)關(guān)的核心權(quán)能一般來(lái)講主要有四項(xiàng)：偵查權(quán)、批準(zhǔn)（決定）逮捕權(quán)、公訴權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)。根據(jù)修改后的刑事訴訟法，檢察機(jī)關(guān)新增接受公民對(duì)司法機(jī)關(guān)的控告、申訴權(quán)、救濟(jì)權(quán)，以及逮捕必要性審查權(quán)，等等。檢察權(quán)到底屬于何種權(quán)能，目前學(xué)界存在司法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、司法行政雙重權(quán)等不同觀點(diǎn)。從法理上來(lái)說(shuō)，單一的學(xué)說(shuō)似乎均無(wú)法涵蓋全部檢察權(quán)能，檢察權(quán)更像是多個(gè)權(quán)能的綜合體。如檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件的偵查權(quán)，與公安機(jī)關(guān)、安全機(jī)關(guān)的偵查權(quán)在性質(zhì)上并無(wú)二致，從權(quán)屬上看，其行政性高于司法性；公訴權(quán)是偵查權(quán)的延伸，但在審查決定是否起訴過(guò)程中又屬于司法性質(zhì)的判斷權(quán)；而批準(zhǔn)（決定）逮捕權(quán)則是一個(gè)純粹的司法權(quán)，多數(shù)國(guó)家由法院來(lái)行使；而偵查監(jiān)督、刑罰執(zhí)行監(jiān)督等職能，則表現(xiàn)出較為明確的監(jiān)督權(quán)性質(zhì)。因此，與法院作為一個(gè)單純的司法權(quán)構(gòu)成體相比①法院基本上是而非完全是司法權(quán)機(jī)關(guān)，是考慮到我國(guó)法院擁有的執(zhí)行權(quán)，但其司法權(quán)是主流，執(zhí)行權(quán)是補(bǔ)充，與檢察機(jī)關(guān)多種權(quán)能地位相當(dāng)有很大的不同。，檢察機(jī)關(guān)是一個(gè)包含了行政權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)督權(quán)的綜合機(jī)關(guān)。

（二）檢察權(quán)行權(quán)原則的層次性

既然檢察機(jī)關(guān)是一個(gè)多種權(quán)能的綜合體，那么，在它的各項(xiàng)權(quán)能運(yùn)行的時(shí)候，也應(yīng)當(dāng)從不同的角度進(jìn)行思考，根據(jù)不同權(quán)能的內(nèi)在要求，確立不同的行權(quán)原則。

從比較的角度看，法院作為一個(gè)完整意義上的司法機(jī)關(guān)，它的行權(quán)原則（不含執(zhí)行權(quán)）體現(xiàn)為獨(dú)立、中立、被動(dòng)、客觀、公正等，對(duì)各項(xiàng)審判業(yè)務(wù)具有普遍的指導(dǎo)性，貫穿于審判權(quán)運(yùn)行的全過(guò)程。但檢察機(jī)關(guān)的行權(quán)原則卻有所不同，因?yàn)樗牟煌瑱?quán)能的要求不同，而且在不同權(quán)能運(yùn)行的不同階段也存在變化。具體來(lái)說(shuō)，檢察權(quán)的行權(quán)原則可以分為兩個(gè)層次，第一個(gè)層次是可以指導(dǎo)所有檢察權(quán)能的普遍性原則，包括獨(dú)立、客觀、公正原則；第二個(gè)層次則是與各種權(quán)能相適應(yīng)的個(gè)性原則。如對(duì)于偵查權(quán)，主動(dòng)、效率原則是它的個(gè)性原則。對(duì)于審查批準(zhǔn)逮捕、公訴受案來(lái)說(shuō)，適用的是被動(dòng)性原則。而中立原則，則適用于審查批準(zhǔn)逮捕、接受申訴控告、審查公訴案件（受理案件后到提起公訴之前）[2]。換一句話說(shuō)，第一層次原則是通行和恒定的，而第二個(gè)層次的原則根據(jù)權(quán)能的不同而不同，有的還具有階段性。如審查起訴權(quán)，在受理案件時(shí)具有被動(dòng)性和中立性，但在做出起訴決定后就發(fā)生了變化[2]；再如訴訟監(jiān)督，“既具有被動(dòng)、中立的特點(diǎn)，但其程序一旦啟動(dòng)，又具有主動(dòng)性和進(jìn)攻性?！盵3]

（三）檢察權(quán)運(yùn)行規(guī)律的不同

從實(shí)在法的層面上看，不同的檢察業(yè)務(wù)，在權(quán)能運(yùn)行的規(guī)律上也有著明顯的差異。以最為典型的公訴權(quán)、審查逮捕權(quán)與偵查權(quán)為例，它們的主要差異是：1.偵查權(quán)在運(yùn)行時(shí)具有主動(dòng)性，而公訴權(quán)（不含追訴）和逮捕權(quán)具有被動(dòng)性；2.偵查權(quán)在處理案件時(shí)傾向性明顯，而公訴權(quán)（受理案件后做出決定前）和審查逮捕權(quán)具有中立性；3.偵查是偵查主體與相對(duì)人的兩方結(jié)構(gòu)，而公訴和審查逮捕是檢察人員與對(duì)抗雙方——偵查部門（及被害人）與犯罪嫌疑人形成的三方組合；4.偵查權(quán)更注重效率，公訴權(quán)和審查逮捕權(quán)更注重公平。值得一提的是，一些國(guó)家和地區(qū)的偵查人員一般也不列入檢察官序列，或者作為檢察事務(wù)官，如日本、韓國(guó)、臺(tái)灣地區(qū)；有的則明確設(shè)置檢察機(jī)關(guān)的偵查人員序列，設(shè)置偵查員、高級(jí)偵查員等職務(wù)等級(jí)，如俄羅斯。這是由于偵查行為是一種需要嚴(yán)密組織、充分協(xié)同配合，具有典型的縱向管理關(guān)系的類行政行為。

在辦案的方式上，不同的檢察業(yè)務(wù)也有明顯差異。例如，因?yàn)楣V活動(dòng)或者審查逮捕活動(dòng)相對(duì)公開(kāi)，尤其是公訴審查案件，律師可以即時(shí)、全面獲得案件的證據(jù)，承辦檢察官辦案可以被廣泛監(jiān)督，其公正性有多重保障。而偵查活動(dòng)因?yàn)槭敲孛苓M(jìn)行的，如果給予檢察官過(guò)高的獨(dú)立性，而沒(méi)有充分的監(jiān)督，就會(huì)增加濫權(quán)的危險(xiǎn)①在國(guó)外，這個(gè)問(wèn)題在日本的郵費(fèi)優(yōu)惠案中得到了充分的暴露。日本檢察官素有“刑事司法脊梁”的美譽(yù)，但在2009年發(fā)生的郵費(fèi)優(yōu)惠案中，檢察官非法訊問(wèn)、篡改證據(jù)問(wèn)題被曝光，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)名譽(yù)掃地。因此，日本提出了強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)指揮和監(jiān)督的改革意見(jiàn)。參見(jiàn)吳常青：“日本檢察權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制及其啟示”，載《中國(guó)刑事法雜志》，2013年第4期。。

正是由于檢察權(quán)能性質(zhì)、行權(quán)原則和運(yùn)行規(guī)律上的差異，作為檢察權(quán)重要載體的主任檢察官，在設(shè)置和管理上自然也應(yīng)當(dāng)有所不同。

二、分類設(shè)置與管理主任檢察官的目標(biāo)考量——司法化改造與多元檢察權(quán)的有效融合

司法改革設(shè)置主任檢察官的主要目標(biāo)，是對(duì)檢察機(jī)關(guān)和檢察權(quán)進(jìn)行司法化改造，實(shí)現(xiàn)依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)。如前所述，司法化改造必須考慮檢察權(quán)的多元性與復(fù)雜性，反映在主任檢察官的設(shè)置和管理上，不能采取僵化與單一的模式，而應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出靈活性與多元性，綜合運(yùn)用改造措施，使之與不同的檢察業(yè)務(wù)有效契合、相得益彰。

（一）不同檢察職能對(duì)司法化改造的強(qiáng)弱要求不同

與法院的基本審判職能相比，不同的檢察職能對(duì)司法化改造的要求也存在差異，其中關(guān)鍵是檢察一體原則的適用。從全世界的范圍來(lái)看，檢察一體在檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力構(gòu)造中具有廣泛性。而檢察一體與檢察獨(dú)立往往會(huì)發(fā)生沖突，這個(gè)問(wèn)題在兩大法系中均有爭(zhēng)議，在臺(tái)灣地區(qū)還曾發(fā)生過(guò)“奉命不上訴”這樣影響很大的個(gè)案②1957年，臺(tái)灣臺(tái)中地檢處檢察官黃向堅(jiān)起訴國(guó)民黨籍南投縣長(zhǎng)李國(guó)楨貪瀆，一審判無(wú)罪，黃向堅(jiān)不服決定上訴，后受到首席檢察官施壓，于是在公文上批下“奉命不上訴”而引發(fā)軒然大波，在臺(tái)灣引發(fā)“檢察一體”與“檢察獨(dú)立”關(guān)系的大爭(zhēng)論。2006年6月，臺(tái)灣“法務(wù)部”主辦“檢察世紀(jì)文物展”中，將“奉命不上訴”案卷公諸反省。。從近年來(lái)我國(guó)對(duì)這個(gè)問(wèn)題的研究來(lái)看，也是眾說(shuō)紛紜。一般而言，檢察一體體現(xiàn)了行政性的一面，而檢察官獨(dú)立（非檢察院獨(dú)立）則體現(xiàn)了司法化的一面。

具體來(lái)說(shuō)，檢察一體主要適用于具有主動(dòng)性質(zhì)的權(quán)能，因?yàn)槠浔粸E用的風(fēng)險(xiǎn)更大，典型的是檢察偵查權(quán)，需要上一級(jí)對(duì)這種權(quán)力來(lái)進(jìn)行監(jiān)督③也許有人說(shuō)，為什么要讓上級(jí)監(jiān)督呢，為什么不用其他公權(quán)力來(lái)監(jiān)督呢？原因有二，一是要考慮到我國(guó)現(xiàn)有的權(quán)力設(shè)置，其他國(guó)家和地區(qū)的法院可以通過(guò)司法審查權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，但在我國(guó)沒(méi)有這樣的權(quán)力架構(gòu)；其次，檢察偵查權(quán)自身對(duì)外具有保密性，適用檢察一體是一個(gè)可行的選擇。，“經(jīng)由檢察一體的內(nèi)部監(jiān)控機(jī)制，避免下級(jí)誤斷防范下級(jí)濫權(quán)?！盵4]此外，檢察一體還有利于形成合力，協(xié)同辦案，充分運(yùn)用檢察資源來(lái)打擊犯罪。而公訴和逮捕權(quán)，因?yàn)閷儆诒粍?dòng)接受，在運(yùn)用時(shí)體現(xiàn)為一種判斷權(quán)，且如前述，本身受到多重監(jiān)督，濫權(quán)的危險(xiǎn)小于偵查權(quán)。誠(chéng)如有學(xué)者所言：“司法權(quán)與行政權(quán)的最本質(zhì)區(qū)別在于司法權(quán)以判斷為主要內(nèi)容，行政權(quán)以管理為主要內(nèi)容……判斷是一種‘認(rèn)識(shí)’，管理是一種‘行動(dòng)’”[5]因此，公訴權(quán)與審查逮捕權(quán)對(duì)司法化改造的強(qiáng)度較高，更多的強(qiáng)調(diào)獨(dú)立而非檢察一體。而訴訟監(jiān)督業(yè)務(wù)，則是介于偵查與刑檢之間的一種權(quán)能，對(duì)司法化改造的強(qiáng)度要求也介于兩者之間。通過(guò)對(duì)各項(xiàng)檢察權(quán)能的分析，可以根據(jù)其對(duì)司法化改造的要求強(qiáng)弱列出下表：

④這里的偵查行為監(jiān)督權(quán)主要包括追訴漏犯、漏罪權(quán)，立案監(jiān)督權(quán)，糾正違法檢察建議等。⑤這里的民事行政監(jiān)督權(quán)包括對(duì)民事、行政裁判的審判監(jiān)督權(quán)，以及行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)。

（二）在設(shè)置上體現(xiàn)創(chuàng)造性，不宜簡(jiǎn)單移植

從我們對(duì)主任檢察官的定位來(lái)看，它是一種不同于歐陸、日本和臺(tái)灣地區(qū)的、具有開(kāi)創(chuàng)性質(zhì)的主任檢察官制度。尤其需要強(qiáng)調(diào)的是，臺(tái)灣的主任檢察官制度雖然是重要參照系，但兩者之間具有較大的差異。從臺(tái)灣主任檢察官設(shè)立的歷史來(lái)看，其初衷是因?yàn)闄z察官隊(duì)伍的迅速擴(kuò)大，單靠檢察長(zhǎng)（原稱首席檢察官）無(wú)法進(jìn)行有效管理，于是在1980年設(shè)置主任檢察官，作為中間干部，來(lái)分擔(dān)檢察長(zhǎng)的行政管理任務(wù)，其職能除“督導(dǎo)該組檢察官檢察業(yè)務(wù)外，也是該組行政上的長(zhǎng)官，負(fù)責(zé)督導(dǎo)該組檢察官工作與品操之考評(píng)、案件處理之管考，如按月結(jié)案數(shù)是否正常，辦理案件是否逾期等”，[6]其職能類似于大陸檢察機(jī)關(guān)的部門負(fù)責(zé)人。換一句話說(shuō)，現(xiàn)階段大陸地區(qū)設(shè)置主任檢察官的目的與臺(tái)灣正好相反，前者是為了強(qiáng)化司法化，而后者是為了強(qiáng)化行政管理，如果簡(jiǎn)單的移植臺(tái)灣的做法，就會(huì)南轅北轍。換言之，我們的主任檢察官設(shè)置既沒(méi)有歷史可以借鑒，也無(wú)法簡(jiǎn)單的移植，而是需要“摸著石頭過(guò)河”，既要體現(xiàn)一定的創(chuàng)造性，也要體現(xiàn)自身的特色。

（三）司法化改造要防止發(fā)生“排異反應(yīng)”

主任檢察官的設(shè)置作為一個(gè)新生事物，雖然不是簡(jiǎn)單的移植，但畢竟需要借鑒他人的做法和經(jīng)驗(yàn)，其過(guò)程必然會(huì)對(duì)現(xiàn)行的檢察職能體系產(chǎn)生較大的沖擊，成功的關(guān)鍵是能否與目標(biāo)權(quán)能有效融合，防止發(fā)生“排斥”反應(yīng)。從當(dāng)前幾個(gè)地區(qū)試點(diǎn)的情況看，需要著重處理好以下幾個(gè)主要問(wèn)題：

其一，主任檢察官與內(nèi)設(shè)部門（單指業(yè)務(wù)部門）負(fù)責(zé)人的關(guān)系，或者說(shuō)是否取消內(nèi)設(shè)部門的問(wèn)題。從目前試點(diǎn)地區(qū)的改革方案看，多數(shù)是在保留內(nèi)設(shè)部門的情況下，對(duì)主任檢察官與內(nèi)設(shè)部門負(fù)責(zé)人的關(guān)系進(jìn)行界定。如規(guī)定部門負(fù)責(zé)人只負(fù)責(zé)行政事務(wù)，不負(fù)責(zé)案件審批，部門負(fù)責(zé)人兼任主任檢察官等等。但也有一種意見(jiàn)認(rèn)為，設(shè)立主任檢察官的內(nèi)在涵義，就是要廢除現(xiàn)有的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置[7]。但一個(gè)兩難的問(wèn)題是，如果取消內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)而不賦予主任檢察官行政管理職能，則行政管理如何開(kāi)展成為問(wèn)題；反過(guò)來(lái)講，如果賦予主任檢察官行政管理職能，則其又類似于部門負(fù)責(zé)人，與司法化改造的初衷相悖。

其二，主任檢察官與檢察長(zhǎng)（或分管檢察長(zhǎng)）之間的關(guān)系。設(shè)置了主任檢察官之后，在辦理具體案件的時(shí)候，主任檢察官作為一級(jí)辦案主體，其辦案的權(quán)限與分管檢察長(zhǎng)（或檢察長(zhǎng)）之間應(yīng)當(dāng)如何劃分?；蛘哒f(shuō)，當(dāng)檢察獨(dú)立與檢察一體發(fā)生齟齬的時(shí)候，何者具有優(yōu)先適用的價(jià)值，兩者的關(guān)系怎樣進(jìn)行明確的界定。

其三，主任檢察官與辦案組內(nèi)其他檢察官之間的關(guān)系問(wèn)題。從試點(diǎn)地區(qū)看，多數(shù)采取主任檢察官審核、決定辦案組內(nèi)其他檢察官所辦案件的權(quán)力，類似于現(xiàn)在部門負(fù)責(zé)人的角色。有論者對(duì)此提出異議，認(rèn)為主任檢察官如果具有了其他檢察官案件的定案權(quán)，則又回到了老路，改革換湯不換藥。

三、分類設(shè)置與管理主任檢察官的模式塑造——業(yè)務(wù)分設(shè)與職能整合

前面根據(jù)不同檢察業(yè)務(wù)的特點(diǎn)，分析了分類設(shè)置主任檢察官的正當(dāng)性和必要性①有論者已經(jīng)注意到了這個(gè)問(wèn)題，提議分成刑檢、偵查、訴訟監(jiān)督三種不同權(quán)能，參見(jiàn)陳旭：“建立主任檢察官的構(gòu)想”，載《法學(xué)》2014年第2期。上海市閔行區(qū)檢察院也進(jìn)行了類似的探索，但多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)并未充分重視。本文的研究將對(duì)其中可行的提法予以借鑒參考，并做進(jìn)一步的分析構(gòu)想。，以及存在的幾個(gè)問(wèn)題。在具體的模式構(gòu)想上，筆者根據(jù)不同檢察業(yè)務(wù)的權(quán)能性質(zhì)和運(yùn)行規(guī)律，提出以下主任檢察官設(shè)置與管理的框架性方案。

（一）分別設(shè)立偵查、刑檢、訴訟監(jiān)督三大業(yè)務(wù)部門

按照權(quán)屬和運(yùn)行規(guī)律的差異，將檢察業(yè)務(wù)分別設(shè)置為偵查、刑檢和訴訟監(jiān)督三大部門②由于訴訟監(jiān)督的主動(dòng)性,將公訴中的追訴權(quán)、偵監(jiān)部門的立案監(jiān)督權(quán)、民行、監(jiān)所部門的監(jiān)督權(quán)分離出來(lái)，形成刑事立案監(jiān)督、偵察監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督和民行檢察監(jiān)督等，劃入訴訟監(jiān)督部門，設(shè)置主任檢察官，實(shí)行不同的管理。，其中，偵查部門將現(xiàn)在的反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)、預(yù)防部門三部門合一，便于統(tǒng)一工作，整合辦案資源，提升辦案效率，也有助于解決現(xiàn)在反貪、反瀆分設(shè)造成的力量分散和職責(zé)扯皮現(xiàn)象。刑檢部門內(nèi)公訴和審查逮捕分設(shè)，考慮到內(nèi)部監(jiān)督的需要，不建議實(shí)行捕訴合一，依然各自履行職能，分別設(shè)置。訴訟監(jiān)督部門整合監(jiān)所檢察、控申、民行等業(yè)務(wù)部門，并吸收原屬于刑檢部門的追訴、立案監(jiān)督、延押審核等職能。三個(gè)業(yè)務(wù)部門內(nèi)分別設(shè)立以若干主任檢察官為組長(zhǎng)的辦案組，主任檢察官的具體職能和權(quán)限因業(yè)務(wù)部門不同而不同，下文將進(jìn)行詳述。

（二）分管檢察長(zhǎng)兼任部門負(fù)責(zé)人，與綜合管理部門分別行使行政管理職能

上文提出，如果賦予主任檢察官相當(dāng)?shù)男姓芾砺毮?，則其司法化改造可能失敗，如果不賦予其行政管理職能，則原歸屬于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的行政管理事務(wù)無(wú)法落實(shí)。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，筆者建議，內(nèi)設(shè)部門負(fù)責(zé)人改由分管檢察長(zhǎng)兼任①這里會(huì)出現(xiàn)一個(gè)問(wèn)題，分管檢察長(zhǎng)是否也屬于主任檢察官，如果是，如何與其他主任檢察官相區(qū)分，如果不是，分管檢察長(zhǎng)到底屬于何種檢察官？對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，現(xiàn)有的改革方案沒(méi)有明確的回答。筆者認(rèn)為，可以從兩個(gè)思路考慮，一種是保留現(xiàn)有的體制，副檢察長(zhǎng)作為檢察官的一個(gè)單獨(dú)序列，不屬于主任檢察官，而是作為主任檢察官的上級(jí)；另一種思路是分管檢察長(zhǎng)也是主任檢察官，但屬于高一級(jí)的主任檢察官，其職能單獨(dú)設(shè)置。筆者傾向于同意第二種思路。，現(xiàn)行內(nèi)設(shè)部門負(fù)責(zé)人的行政管理職能，分別移交分管檢察長(zhǎng)和案管部門、綜合管理部門行使。從這一點(diǎn)來(lái)講，可以借鑒臺(tái)灣的做法，由分管檢察長(zhǎng)行使該地區(qū)主任檢察官的類似行政職能，因?yàn)閺姆謸?dān)檢察長(zhǎng)管理任務(wù)、作為檢察長(zhǎng)與普通檢察官橋梁的作用來(lái)看，分管檢察長(zhǎng)與臺(tái)灣的主任檢察官存在異曲同工之處。分管檢察長(zhǎng)根據(jù)檢察長(zhǎng)的授權(quán)，在監(jiān)督檢察業(yè)務(wù)的同時(shí)，負(fù)責(zé)與案件相關(guān)的宏觀行政管理。對(duì)于具體的行政管理事務(wù)，如案件辦理是否超期、人均辦案數(shù)是否正常、涉案贓款贓物管理等，依然以案管部門為主，協(xié)助分管檢察長(zhǎng)管理。其他的單純行政事務(wù)如檢察官職級(jí)調(diào)整、工資福利、工作考勤、車輛管理等則由其他綜合管理部門負(fù)責(zé)②如在湖北省隨州市的試點(diǎn)改革中，該市下轄的隨縣檢察院原有12個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合為綜合管理部、批捕公訴部、職務(wù)犯罪偵查部、訴訟監(jiān)督部和案件管理部“五個(gè)部”；曾都區(qū)檢察院將原來(lái)的16個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合為“七個(gè)部”；廣水市檢察院將16個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合為“九個(gè)部”，機(jī)構(gòu)整合后，每個(gè)部由一名副檢察長(zhǎng)或者黨組成員兼任負(fù)責(zé)人。。這樣，在確保主任檢察官能夠?qū)Ｐ挠跇I(yè)務(wù)的同時(shí)，也減少了行政管理的層級(jí)，使管理也趨向扁平化和專業(yè)化③可以參考大學(xué)學(xué)術(shù)管理模式，主任檢察官類似于學(xué)術(shù)帶頭人，組內(nèi)的其他檢察官為專業(yè)成員，各自獨(dú)立工作，主任檢察官對(duì)于組內(nèi)檢察官擁有學(xué)術(shù)上或?qū)I(yè)上的影響力，但不能代其行使職能。而占百分之十五的行政管理人員，進(jìn)行相關(guān)行政管理工作，尤其是可以發(fā)揮案管部門的作用，類似于大學(xué)各學(xué)院的行政管理。與大學(xué)的學(xué)院管理類似，業(yè)務(wù)部門地位高，作用大，是單位的主體，而行政部門著重于服務(wù)。。需要說(shuō)明的是，分管檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)行政管理，并不妨礙檢察官獨(dú)立辦案，這也可以借鑒臺(tái)灣地區(qū)，臺(tái)灣的主任檢察官“在其行使行政主管權(quán)責(zé)時(shí)，必須注意不得侵犯檢察官司法事務(wù)上之獨(dú)立判斷權(quán)責(zé)，并保護(hù)檢察官免于行政干擾?！盵6]

（三）對(duì)檢察一體與檢察獨(dú)立的關(guān)系進(jìn)行法治化界定

檢察權(quán)的司法化改造，總的原則是強(qiáng)化檢察獨(dú)立和規(guī)范檢察一體，因此，在主任檢察官制度設(shè)計(jì)和具體運(yùn)行中,應(yīng)吸取主訴檢察官改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),因?yàn)槿绻麢z察一體與檢察獨(dú)立之間的生態(tài)關(guān)系沒(méi)有改變,將無(wú)法實(shí)現(xiàn)辦案的司法化改革,乃至有失敗的危險(xiǎn)。“‘檢察一體’是在承認(rèn)檢察官相對(duì)獨(dú)立基礎(chǔ)上的一體，檢察官獨(dú)立是‘檢察一體’下的有限獨(dú)立?！盵3]

在檢察獨(dú)立的問(wèn)題上，關(guān)鍵的問(wèn)題不是檢察機(jī)關(guān)的整體獨(dú)立，而是檢察官個(gè)體獨(dú)立品質(zhì)的形成。國(guó)際檢察官協(xié)會(huì)(IAP)于1999年制訂的《檢察官專業(yè)責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)與權(quán)利義務(wù)準(zhǔn)則》的第一條，開(kāi)宗明義提出檢察官“必須努力實(shí)現(xiàn)獨(dú)立、客觀及具有一貫性”。第二條對(duì)涉及“獨(dú)立”的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)不具偵查權(quán)限的上級(jí)對(duì)檢察官下達(dá)一般或具體指令時(shí)，必須透明、合法，且不能影響檢察的獨(dú)立性。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，在1958年的“奉命不上訴”案后，檢察一體原則受到廣泛質(zhì)疑，此后“法務(wù)部”頒布了“檢察一體制度透明化實(shí)施方案”、“檢察長(zhǎng)指揮監(jiān)督方式透明化”[6]，明確檢察首長(zhǎng)剝奪檢察官案件辦理權(quán)的條件，確定檢察官接受調(diào)卷及報(bào)告義務(wù)及建立檢察官協(xié)同辦案制度等，對(duì)檢察一體原則和檢察獨(dú)立的矛盾進(jìn)行調(diào)和[6。在英美法系，普通檢察官隸屬于政府體系，但其公訴行為依然具有相當(dāng)?shù)莫?dú)立性。在歐洲大陸，法國(guó)、德國(guó)等的做法是賦予檢察首長(zhǎng)職務(wù)移轉(zhuǎn)權(quán)以及收取權(quán)①移轉(zhuǎn)權(quán)是指檢察首長(zhǎng)可將特定案件的檢察官更換為其他檢察官履行職務(wù)，收取權(quán)是指檢察首長(zhǎng)換下原檢察官，由自己來(lái)履行特定案件的檢察職權(quán)。，并逐漸體現(xiàn)出強(qiáng)化獨(dú)立性的趨向，“總體上看，檢察官職務(wù)獨(dú)立是第一位的，是原則，檢察一體是第二位的，甚至只是補(bǔ)充或例外”，[8]日本、臺(tái)灣地區(qū)的做法也與歐陸國(guó)家基本一致②但在臺(tái)灣地區(qū)，檢察首長(zhǎng)動(dòng)用到收取權(quán)和移轉(zhuǎn)權(quán)是非常嚴(yán)重的事情，通常會(huì)引起外界的關(guān)注，一般不輕易行使。。

借鑒域外經(jīng)驗(yàn)做法，我們也應(yīng)當(dāng)對(duì)檢察一體和檢察獨(dú)立進(jìn)行法治化界定，增強(qiáng)主任檢察官和其他檢察官在檢察業(yè)務(wù)上的獨(dú)立性，同時(shí)要求檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)要勇于放權(quán),自身也接受監(jiān)督和制約。為此，在檢察一體的實(shí)現(xiàn)形式上，對(duì)檢察長(zhǎng)指令進(jìn)行規(guī)范化和法治化改造，明確檢察長(zhǎng)指令的范圍形式及其效力，實(shí)現(xiàn)檢察長(zhǎng)指令的書面化并予以附卷[9]。最高人民檢察院副檢察長(zhǎng)朱孝清也認(rèn)為，現(xiàn)行的大小事項(xiàng)決定權(quán)均歸屬于檢察長(zhǎng)的制度存在諸多弊端，應(yīng)當(dāng)逐步改革，當(dāng)前改革的方向應(yīng)當(dāng)以重要事項(xiàng)決定權(quán)仍歸屬于檢察長(zhǎng)，其他事項(xiàng)決定權(quán)歸屬于檢察官為目標(biāo)，以后再進(jìn)一步增強(qiáng)檢察官的獨(dú)立性。”[4]這是當(dāng)下推進(jìn)檢察改革，理順檢察業(yè)務(wù)需求的一條可行的路徑。

四、分類設(shè)置與管理主任檢察官的具體設(shè)想——職能配置與工作運(yùn)行

在主任檢察官根據(jù)業(yè)務(wù)不同進(jìn)行分類的基礎(chǔ)上，各類主任檢察官的職能配置和工作運(yùn)行同步進(jìn)行相應(yīng)的界定[1]。

（一）偵查部門主任檢察官的設(shè)置模式

偵查部門主任檢察官的設(shè)置是一個(gè)難點(diǎn)，因?yàn)楫?dāng)前主任檢察官的很多設(shè)想基本都是針對(duì)公訴、審查逮捕業(yè)務(wù)考慮的，一些試點(diǎn)地區(qū)主要在刑檢部門開(kāi)展改革，自偵部門暫緩?？傮w而言，偵查部門的主任檢察官的設(shè)置行政色彩要濃一些，并采取“以偵查效益為中心的行政工作方式，但在不同的偵查環(huán)節(jié)，以及對(duì)某些方面的業(yè)務(wù)事項(xiàng)，也可以借鑒司法化辦案方式”。[1]

其一，實(shí)行主任檢察官負(fù)責(zé)制。在主任檢察官與檢察長(zhǎng)的關(guān)系上，以“檢察一體”為基礎(chǔ)，主任檢察官對(duì)檢察長(zhǎng)（以及分管檢察長(zhǎng)）負(fù)責(zé)，但應(yīng)具有基本定案權(quán)③主任檢察官對(duì)于特定事項(xiàng)可以拒絕執(zhí)行，如明顯違法的、明顯違背客觀、公正原則和職業(yè)道德、公序良俗等執(zhí)法和事項(xiàng)。。在主任檢察官與辦案組內(nèi)其他檢察官的關(guān)系上，主任檢察官根據(jù)檢察長(zhǎng)的授權(quán)，帶領(lǐng)辦案組成員獨(dú)立開(kāi)展偵查業(yè)務(wù)，辦案組成員對(duì)主任檢察官負(fù)責(zé)。在管理方式上，不宜過(guò)多強(qiáng)調(diào)扁平性，而需要適度的垂直性。在辦案組織內(nèi)部，普通的偵查檢察官一般不具備獨(dú)立辦案地位，而應(yīng)服從主任檢察官和檢察長(zhǎng)的指令，完成他們分配的任務(wù)，對(duì)一些重大、復(fù)雜、取證涉及面廣的案件，還需要整合多個(gè)辦案小組開(kāi)展工作。

其二，以辦案小組為基本辦案單元，強(qiáng)調(diào)團(tuán)隊(duì)作戰(zhàn)。在辦案組織上，偵查部門設(shè)若干辦案小組，以辦案小組集體（非主任檢察官個(gè)人）為辦案基本單元④同時(shí)，考慮到我國(guó)的實(shí)際情況，在查辦職務(wù)犯罪時(shí)，以辦案組集體而不是主任檢察官個(gè)人作為對(duì)外的辦案單元，有助于減輕辦案的壓力和阻力。，發(fā)揮團(tuán)隊(duì)整體智慧和優(yōu)勢(shì)，利用分工負(fù)責(zé)、相互配合的工作規(guī)律，提升工作效率。一般而言，偵查部門的辦案小組人數(shù)可以相對(duì)多于刑檢部門⑤從司法改革試點(diǎn)單位的人員配置來(lái)看，這也是一個(gè)自然的事實(shí)，如北京、上海等試點(diǎn)檢察院在偵查部門均為辦案組配備了較刑檢和訴訟監(jiān)督部門較多的人員配置。如北京昌平區(qū)檢察院在公訴部門主任檢察官與檢察官的比例是1對(duì)2，而在偵查部門則是1對(duì)5或者1對(duì)6，北京朝陽(yáng)區(qū)檢察院反貪部門采取1名主任檢察官帶領(lǐng)4-5名檢察官的大辦案組模式；上海浦東新區(qū)檢察院在偵監(jiān)、公訴和未檢等刑檢部門，每位主任檢察官配備2-4名檢察官、書記員（或檢察輔助人員）作為助手，自偵部門則區(qū)分反貪局和反瀆局分別配置6-7名和3-4名助手，民檢部門配備2-3名助手，監(jiān)所、控申和駐監(jiān)獄檢察室則配備1-4名助手。。在權(quán)力運(yùn)行模式上，努力“形成縱向指揮有力、橫向協(xié)作緊密、反應(yīng)快速靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高速有序的工作機(jī)制，有利于排除各種阻力、干擾，形成同違法犯罪作斗爭(zhēng)的強(qiáng)大力量?！盵3]

其三，職能設(shè)置方面，分管檢察長(zhǎng)保留重大偵查決策的決定權(quán)、關(guān)鍵程序批準(zhǔn)權(quán)等權(quán)力，其他權(quán)力如擬定偵查思路和方案、偵查措施適用、緊急的臨時(shí)性偵查決定等，由主任檢察官依法行使，分管檢察長(zhǎng)予以監(jiān)督。對(duì)于其他檢察官和司法輔助人員，主任檢察官在偵查中行使指揮、部署、協(xié)調(diào)等職能，主持偵查取證工作①?gòu)堅(jiān)葡?、關(guān)根選：《職務(wù)犯罪偵查主任檢察官須具備六種專業(yè)素能》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2015年2月17日第7版。。

其四，工作方式實(shí)行秘密式辦案。根據(jù)偵查工作的規(guī)律要求，執(zhí)法辦案秘密開(kāi)展，這也是大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)的通行做法。在臺(tái)灣，檢察機(jī)關(guān)可以采用開(kāi)偵查庭的方式，對(duì)犯罪嫌疑人審訊、詢問(wèn)證人等均以開(kāi)庭方式進(jìn)行，但綜合分析目前尚不適宜大陸借鑒。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，在偵查過(guò)程中，案件的偵查信息屬于機(jī)密級(jí)，不僅對(duì)檢察機(jī)關(guān)之外保密，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，也對(duì)其他非辦案組織人員保密，偵查信息的知悉范圍僅限于辦案組織和檢察長(zhǎng)。

（二）刑檢部門主任檢察官的設(shè)置模式

刑檢部門包括公訴和審查逮捕（含羈押必要性審查權(quán)）兩個(gè)分部，各自分成若干辦案小組。與偵查部門相比，刑檢部門的改革更加突出“去行政化”，強(qiáng)調(diào)辦理案件主體的獨(dú)立性、親歷性。刑檢業(yè)務(wù)應(yīng)賦予主任檢察官和其他檢察官更大的、相對(duì)獨(dú)立的案件決定權(quán)。在檢察一體的實(shí)現(xiàn)方式上，檢察長(zhǎng)主要通過(guò)法治化的行政監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)②這一點(diǎn)可以借鑒臺(tái)灣的做法，根據(jù)臺(tái)灣“法官法”第九十四、九十五條規(guī)定，“檢察官應(yīng)接受該檢察署檢察長(zhǎng)之行為監(jiān)督，得就一般檢察行政事務(wù)頒布行政規(guī)則，督促檢察官注意辦理。被監(jiān)督的檢察官若有違失，檢察長(zhǎng)得就其職務(wù)上事項(xiàng)，發(fā)命令促其注意；若有廢弛職務(wù)、侵越權(quán)限或行為不檢者，加以警告。”。

其一，突出檢察官獨(dú)立辦案。與偵查部門相比，重視檢察官個(gè)體辦案中的獨(dú)立品質(zhì)，使之從之前默默無(wú)聞的“無(wú)面目的司法官”轉(zhuǎn)變?yōu)樘攸c(diǎn)鮮明的司法官。在與檢察長(zhǎng)的關(guān)系上，行政管理方面遵循“檢察一體”準(zhǔn)則，但在辦案業(yè)務(wù)上，則賦予較高的獨(dú)立性，普通檢察官相對(duì)獨(dú)立于主任檢察官，而主任檢察官也相對(duì)獨(dú)立于檢察長(zhǎng)?？紤]到員額制精英化改革后，普通的檢察官一般也是業(yè)務(wù)骨干，具備獨(dú)立辦案的基本能力。同時(shí)，明確檢察長(zhǎng)可以行使職務(wù)收取權(quán)和移轉(zhuǎn)權(quán)③需要說(shuō)明的是，與臺(tái)灣地區(qū)有所不同，出于分類設(shè)置主任檢察官的設(shè)想，這兩種權(quán)力主要適用于非偵查部門。。在辦案中，檢察官要審慎兼聽(tīng)控辯雙方意見(jiàn)，在做出逮捕、不捕、起訴、不起訴、抗訴（上訴）時(shí)，均需保持客觀公正和中立性。在主任檢察官與普通檢察官之間，并非領(lǐng)導(dǎo)、指揮的關(guān)系，是一種平行的關(guān)系，主任檢察官出于自身的業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)，對(duì)其他檢察官的辦案質(zhì)量進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督④需要注意的是，這次改革試點(diǎn)，有的試點(diǎn)地區(qū)堅(jiān)持把不捕、不訴留給檢察長(zhǎng)，而不給主任檢察官，這在目前是可以的，但如果主任檢察官?zèng)]有這個(gè)權(quán)力，那就不是真正的有權(quán)有責(zé)的辦案主體，與改革前沒(méi)有什么本質(zhì)的區(qū)別，當(dāng)然這需要一個(gè)過(guò)程，可以考慮分步實(shí)施，因?yàn)樾枰薹▉?lái)實(shí)現(xiàn)。。

其二，以檢察官為辦案基本單位，重大案件合議制辦案。與偵查部門以辦案組為基本辦案單位不同，刑檢部門以檢察官個(gè)體為基本辦案單元⑤有學(xué)者主張，主任檢察官并非為一級(jí)辦案組織，每一名承辦檢察官都是辦案單元。參見(jiàn)萬(wàn)毅：《主任檢察官制度改革質(zhì)評(píng)》，載《甘肅社會(huì)科學(xué)》，2014年第4期。，重大案件則可以實(shí)行合議制。一般來(lái)說(shuō)，可以根據(jù)案件簡(jiǎn)繁程度進(jìn)行分流，將大多數(shù)的事實(shí)清楚、證據(jù)充分的案件交給普通檢察官獨(dú)立辦理，主任檢察官對(duì)其指導(dǎo)、監(jiān)督，并負(fù)責(zé)辦理少數(shù)疑難、復(fù)雜案件⑥在德國(guó)，設(shè)有“職務(wù)檢察官”，雖不屬于檢察官序列，但職能卻與檢察官類似，包括審查法定性二年以下、不涉及公民人身權(quán)的輕罪案件，可以獨(dú)立做出是否起訴的決定；對(duì)自己決定起訴的案件出庭支持公訴等。參見(jiàn)：張承平、徐子良：《德國(guó)檢察官選任制度評(píng)介》，《人民檢察》2013年第13期。。主任檢察官雖然可以監(jiān)督、指導(dǎo)其他檢察官的辦案質(zhì)量，但必須尊重其辦案決定，不具有否決權(quán)，如果有不同意見(jiàn)，可以進(jìn)行溝通說(shuō)服，如認(rèn)為必要，可以提交分管檢察長(zhǎng)審核，分管檢察長(zhǎng)持不同意見(jiàn)的，也不宜直接改變其決定，如溝通無(wú)效并認(rèn)為有必要的，可以提交檢委會(huì)做最終決定。合議制一般由三名檢察官組成一個(gè)辦案組，其中主任檢察官擔(dān)任主持者，類似于法院審判長(zhǎng)角色，但在評(píng)議后按照多數(shù)法則決定。對(duì)于合議的結(jié)果，分管檢察長(zhǎng)不同意的，有權(quán)提交檢委會(huì)決定。目前，一些試點(diǎn)單位主任檢察官可以更改其他檢察官的決定，這種做法值得商榷①如上海閔行區(qū)、浦東新區(qū)檢察院均規(guī)定主任檢察官具有對(duì)辦案組內(nèi)承辦檢察官案件的決定權(quán)。參見(jiàn)潘祖全：“主任檢察官制度值得進(jìn)一步探索”，載《檢察日?qǐng)?bào)》，2013年6月28日；陳寶富：《探索主任檢察官辦案組織制度》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2013年4月2日。，其“有違檢察獨(dú)立原則并違背該項(xiàng)制度改革的目的和初衷?！盵19]

其三，在職能設(shè)置上，注重?cái)U(kuò)展辦案主體的權(quán)限。按照“誰(shuí)辦案，誰(shuí)決定、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，考慮到現(xiàn)行法律的規(guī)定和改革的漸進(jìn)性，可以分兩步走。第一步，分管檢察長(zhǎng)保留案件終止決定權(quán)、關(guān)鍵性程序批準(zhǔn)權(quán)，主要指不批捕、不起訴、暫緩起訴權(quán)等，對(duì)于需要提起公訴、批準(zhǔn)逮捕的，則授權(quán)辦案主體獨(dú)立做出決定；第二步，待改革一段時(shí)間，并進(jìn)行修法后，原由分管檢察長(zhǎng)保留的這些權(quán)力，授權(quán)主任檢察官與辦案小組通過(guò)合議制，按照多數(shù)意見(jiàn)做出決定，分管檢察長(zhǎng)予以監(jiān)督，在必要時(shí)可以行使職務(wù)轉(zhuǎn)移權(quán)。通過(guò)兩步改革，最終使得檢察官真正成為有權(quán)有責(zé)的一線辦案主體。

其四，以專業(yè)分工設(shè)立辦案小組，辦案方式以公開(kāi)為主。在確立檢察官獨(dú)立辦案的同時(shí)，公訴、逮捕業(yè)務(wù)各自根據(jù)專業(yè)分工的需要，分為若干辦案小組，如金融詐騙組、職務(wù)犯罪組、知識(shí)產(chǎn)權(quán)犯罪組等，根據(jù)各個(gè)檢察院的案件數(shù)量、結(jié)構(gòu)、辦案力量等綜合考慮。在辦案方式上，為了對(duì)獨(dú)立辦案加強(qiáng)監(jiān)督，實(shí)行能夠公開(kāi)辦案、公開(kāi)決定的一律公開(kāi)②浙江省三門縣檢察院的試點(diǎn)方案可以借鑒，該院2014年試點(diǎn)終結(jié)性檢察決定公開(kāi)審查與公開(kāi)宣告機(jī)制，對(duì)擬不起訴、擬作無(wú)罪不捕、羈押必要性審查、擬立案監(jiān)督或不立案監(jiān)督、民事行政申訴擬不予受理或不支持監(jiān)督申請(qǐng)、刑事申訴案件及群體性涉檢信訪等七類案件，設(shè)置以檢察官為主導(dǎo)，包括公安偵查人員在內(nèi)的各方當(dāng)事人可以平等表達(dá)訴求、抗辯，社會(huì)公眾旁聽(tīng)監(jiān)督的辦案機(jī)制，該做法最高檢予以發(fā)文推廣。。其中，對(duì)于不批捕、不起訴等案件，可以實(shí)行聽(tīng)證式辦案。

（三）訴訟監(jiān)督部門主任檢察官設(shè)置模式

與偵查部門、刑檢部門相比，訴訟監(jiān)督部門的業(yè)務(wù)較為復(fù)雜，既有主動(dòng)性明顯（但又弱于偵查權(quán)）的行政執(zhí)法監(jiān)督、追訴、立案監(jiān)督等權(quán)能，又有申訴控告監(jiān)督、減刑假釋保外就醫(yī)監(jiān)督、民事行政訴訟監(jiān)督等被動(dòng)性權(quán)能，這些權(quán)能與刑檢部門聯(lián)系緊密，性質(zhì)相似。對(duì)此，建議實(shí)行便宜原則，根據(jù)不同的職能進(jìn)行不同的設(shè)置。

其一，根據(jù)具體訴訟監(jiān)督業(yè)務(wù)確立工作原則。對(duì)于主動(dòng)性強(qiáng)的職能，如行政執(zhí)法監(jiān)督、追訴、立案監(jiān)督，應(yīng)重視檢察一體，因其進(jìn)攻性弱于偵查部門，一般也不需要集團(tuán)作戰(zhàn)，辦案獨(dú)立性應(yīng)強(qiáng)于偵查部門；而監(jiān)所檢察（如減刑假釋的監(jiān)督）、控告申訴監(jiān)督、民事行政訴訟監(jiān)督等，因其具有被動(dòng)型，則應(yīng)當(dāng)以獨(dú)立性為主，但又要弱于刑檢業(yè)務(wù)。

其二，在職能配置上，根據(jù)具體事項(xiàng)的不同分別設(shè)定。對(duì)于主動(dòng)性強(qiáng)的行政執(zhí)法監(jiān)督、追訴、立案監(jiān)督等，以主任檢察官主持辦案，其他人員協(xié)助為原則；對(duì)于事實(shí)清楚，爭(zhēng)議不大的，也可以交給普通檢察官辦理，主任檢察官負(fù)責(zé)監(jiān)督。對(duì)于申訴控告、民事行政檢察等被動(dòng)型的訴訟監(jiān)督，以由檢察官個(gè)人承辦為原則，但重大復(fù)雜案件實(shí)行主任檢察官主持的合議制，根據(jù)多數(shù)意見(jiàn)法則形成決定。如主任檢察官不同意多數(shù)意見(jiàn)，可以申請(qǐng)分管檢察長(zhǎng)提交檢委會(huì)決定。分管檢察長(zhǎng)對(duì)于以上辦案事項(xiàng)如有不同意見(jiàn)，可以行使職務(wù)移轉(zhuǎn)或者收取權(quán)，也可以提交檢委會(huì)決定。

其三，辦案單元根據(jù)事項(xiàng)不同分別為檢察官個(gè)人或者辦案組。其中，主動(dòng)性的權(quán)能以辦案組組成辦案單元為原則，檢察官個(gè)體（事實(shí)清楚、案情簡(jiǎn)單的）辦案為輔。被動(dòng)性的權(quán)能以檢察官個(gè)體組成辦案單元為主，主任檢察官主持的合議制（重大復(fù)雜案件）組成的辦案單元為輔。

其四，辦案方式上根據(jù)不同事項(xiàng)采取公開(kāi)或秘密方式。對(duì)于被動(dòng)性較強(qiáng)的訴訟監(jiān)督事項(xiàng)，一般可以公開(kāi)進(jìn)行，但可以根據(jù)具體案件選擇有限公開(kāi)或者全程公開(kāi)。對(duì)于不宜公開(kāi)的業(yè)務(wù)事項(xiàng)，如行政執(zhí)法監(jiān)督、立案監(jiān)督、追訴等，在需要保密的查案階段秘密進(jìn)行，其他階段應(yīng)根據(jù)具體情況選擇是否公開(kāi)。

結(jié)語(yǔ)

主任檢察官的設(shè)置在中國(guó)是一個(gè)新生事物，它既沒(méi)有橫向的現(xiàn)成模式可以照搬，也沒(méi)有縱向的歷史經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。而是在對(duì)域外主要是歐陸和臺(tái)灣的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行兼收并蓄，并結(jié)合現(xiàn)時(shí)司法體制的發(fā)展階段所進(jìn)行的理論探索。本文的論述是對(duì)其進(jìn)行前瞻性法理分析，并結(jié)合改革試點(diǎn)的情況所做出的邏輯推演。因此，如何進(jìn)行分類設(shè)置和管理主任檢察官還是一個(gè)需要時(shí)間檢驗(yàn)和實(shí)踐驗(yàn)證的事情。

[1]龍宗智.檢察機(jī)關(guān)辦案方式的適度司法化改革[J].法學(xué)研究，2013，（1）.

[2]張洪峰.檢察理念三辯[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，（2）.

[3]朱孝清.檢察官相對(duì)獨(dú)立論[J].法學(xué)研究，2015，（1）.

[5]陳運(yùn)財(cái).檢察獨(dú)立與檢察一體分際[J].月旦法學(xué)雜志，2005 （9）.

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[9]陳衛(wèi)東、程永峰.新一輪檢察改革中的重點(diǎn)問(wèn)題[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，（1）.

[10]萬(wàn)毅.主任檢察官制度改革質(zhì)評(píng)[J]甘肅社會(huì)科學(xué)，2014，（4）.

The Reform Conception About Sort Administration and Setup of head prosecutors

ZhANGHong-feng
（The People’s Procuratorate of Jinhua City, Jinhua, Zhejiang, 321300）

During the judicial reform, the first step is prosecutor’s classifying reform, and the head prosecutors also need to be sort setup and administrated. For the power arrangement and procedure pattern，investigate section form handling group for working unit. Head prosecutor accountiblity; Criminal procurator, with the individual prosecutors as the handling unit, Highlight the case-handling independence, and head prosecutor supervise case quality; depending on the specific work, litigation supervisory departments constitute working unit of case-handling group presided by head prosecutor or prosecutors individual respectively. On the way of casehandling, the investigation department strengthens the team cooperation to work with a secret way; criminalprosecution departments practice conjunction of individually and collegiate system, based on principles of case publicity. Litigation supervise section handles the case in a secret or a public way respectively according to the actual position, and handle the caseas by individual or collegial system combined with the specific case.

Prosecution reform; Head prosecutor; Sort administration

D916.12

A

2095-1140（2016）01-0077-09

2015-09-15

本文是浙江省人民檢察院2015年度專題調(diào)研重點(diǎn)課題“檢察人員分類管理改革中的問(wèn)題及對(duì)策”（編號(hào)sydy201501）

張洪峰（1976-），男，河南安陽(yáng)人，浙江省金華市人民檢察院檢察員，浙江省檢察業(yè)務(wù)專家，主要從事刑法、刑事訴訟法、法理學(xué)研究。

（責(zé)任編輯：李語(yǔ)湘）