天津城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式研究

■韓冠華

天津城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式研究

■韓冠華

近年來(lái)，天津城市基礎(chǔ)設(shè)施投資力度不斷加大，“兩港四路”大交通體系日臻完善，城市綜合承載能力顯著提高，城市面貌發(fā)生了日新月異的變化。進(jìn)入“十三五”，天津迎來(lái)了京津冀協(xié)同發(fā)展、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)、自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)、“一帶一路”建設(shè)、濱海新區(qū)開發(fā)開放五大國(guó)家戰(zhàn)略迭加的難得的歷史機(jī)遇，也進(jìn)入了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大發(fā)展的重要階段。為進(jìn)一步加快天津城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，推動(dòng)美麗天津建設(shè)的取得決定性進(jìn)展，本文從優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施投融資角度入手，在梳理總結(jié)國(guó)內(nèi)外主要投融資模式和發(fā)展特征的基礎(chǔ)上，結(jié)合天津城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資現(xiàn)狀，借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出對(duì)天津城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式選擇的建議。

國(guó)內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施投融資的主要模式

基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式，也就是基礎(chǔ)設(shè)施投資及融資采取的基本方式，包括投資和融資組織形式、融資結(jié)構(gòu)等。國(guó)內(nèi)外許多國(guó)家和地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施投融資路徑、方式以及體制機(jī)制等方面都進(jìn)行了有益探索，形成了各種類型的投融資模式。按照投資主體和融資方式的不同，基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式基本可分為三種類型，分別為：政府主導(dǎo)的投融資模式、政府與市場(chǎng)相結(jié)合的投融資模式以及市場(chǎng)化投融資模式。

（一）政府主導(dǎo)的投融資模式

政府主導(dǎo)的投融資模式，是以政府財(cái)政資金或國(guó)有投融資平臺(tái)投資為主投入項(xiàng)目建設(shè)，并由政府委托非盈利性項(xiàng)目單位進(jìn)行項(xiàng)目管理的一種投融資模式。該模式的主體一般為國(guó)有公司。采用這種模式的條件是政府財(cái)政盈余或國(guó)有投融資平臺(tái)資金十分充足，項(xiàng)目具有非盈利性特征。

（二）政府與市場(chǎng)相結(jié)合的投融資模式

政府與市場(chǎng)相結(jié)合的投融資模式是依據(jù)政府財(cái)政和政府信用，采取市場(chǎng)手段籌集資金并運(yùn)用于項(xiàng)目建設(shè)的模式。其市場(chǎng)參與主體主要包括地方政府、國(guó)外政府、國(guó)內(nèi)外商業(yè)銀行、政策性銀行、國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)等。

1.市政債券模式

市政債券模式是地方政府通過發(fā)行市政債券籌集資金的一種投融資模式。發(fā)行主體包括政府、政府授權(quán)機(jī)構(gòu)和以債券使用機(jī)構(gòu)命名的直接發(fā)行者，投資者主要包括銀行、保險(xiǎn)公司、基金和個(gè)人投資者。該模式一般應(yīng)用于期限較長(zhǎng)的項(xiàng)目，以長(zhǎng)期債券為主，主要包括一般責(zé)任債券和項(xiàng)目收益?zhèn)瘍深悺?/p>

2.“政府財(cái)政投入+信貸融入”模式

“政府財(cái)政投入+信貸融入”混合模式是采取政府和私營(yíng)企業(yè)聯(lián)合投資的行為，由政府財(cái)政向項(xiàng)目建設(shè)開發(fā)部門提供補(bǔ)貼、減免稅收或提供低息融資等方式進(jìn)行投融資的模式。

隨著城市建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大，城市功能需求不斷提升，“財(cái)政投入+信貸融入”混合模式已成為國(guó)內(nèi)外較為普遍的投融資模式之一。

3.特許經(jīng)營(yíng)權(quán)模式

特許經(jīng)營(yíng)權(quán)模式是政府通過授予合同性質(zhì)的“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”，將城市公用事業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)與經(jīng)營(yíng)權(quán)交給私營(yíng)企業(yè)的一種投融資模式。地方政府和私營(yíng)企業(yè)通常是長(zhǎng)期的緊密合作關(guān)系，雙方以合同形式明確各自權(quán)限，私營(yíng)企業(yè)在地方政府扶持和監(jiān)督下對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行開發(fā)和經(jīng)營(yíng)。

（三）市場(chǎng)化投融資模式

市場(chǎng)化投融資模式是在市場(chǎng)化規(guī)則下，以獲取盈利為目的，依據(jù)企業(yè)信用或項(xiàng)目收益，采用商業(yè)貸款和發(fā)行股票、債券等商業(yè)化融資手段籌集資金的模式。

1.企業(yè)信用模式

企業(yè)信用融資是以企業(yè)信用為基礎(chǔ)進(jìn)行的各項(xiàng)融資活動(dòng)，主要有銀行貸款融資、公司債券融資和股票市場(chǎng)融資三種模式。

（1）銀行貸款

銀行貸款融資是企業(yè)依據(jù)自身信用向銀行借款以籌集項(xiàng)目建設(shè)所需資金，貸款方式以短期信用貸款和抵押貸款為主。與公司債券和股票市場(chǎng)兩種融資模式相比，銀行貸款模式相對(duì)更加方便、靈活，風(fēng)險(xiǎn)較小。

（2）公司債券

公司債券融資是通過股份有限公司和有限責(zé)任公司依照法定程序發(fā)行的并約定在一定期限內(nèi)還本付息的有價(jià)證券進(jìn)行融資的一種模式。公司發(fā)行債券募集的資金可以根據(jù)資金需求時(shí)間長(zhǎng)短，靈活地確定債券期限和債券利率。公司債券發(fā)行的門檻相對(duì)較低，與股票市場(chǎng)融資相比，操作更簡(jiǎn)便、靈活、迅速。作為一種市場(chǎng)化程度很高的債券品種，公司債券很有可能成為未來(lái)中國(guó)債券市場(chǎng)上的主流品種。

（3）股票市場(chǎng)

股票市場(chǎng)融資是上市公司通過配股、增發(fā)和發(fā)行可轉(zhuǎn)換債券等方式在證券市場(chǎng)上進(jìn)行直接融資的模式。股票市場(chǎng)融資拓寬了項(xiàng)目資金來(lái)源渠道，沒有固定的利息負(fù)擔(dān)，籌資風(fēng)險(xiǎn)小，所籌資金具有永久性，無(wú)到期日，不需歸還。

2.項(xiàng)目融資模式

項(xiàng)目融資是以項(xiàng)目的預(yù)期收益和參與人對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)所承擔(dān)的義務(wù)為擔(dān)保，以項(xiàng)目資產(chǎn)為貸款抵押物，并以項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益和盈利來(lái)償還貸款的一種無(wú)追索權(quán)或有限追索權(quán)的融資模式。項(xiàng)目融資是目前國(guó)際上較為流行的一種用于大型項(xiàng)目建設(shè)融資的新型模式，主要有BOT、ABS、PPP等模式。

（1）BOT（建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-移交）

BOT（Build-Operate-Transfer）模式其實(shí)質(zhì)是一種特許權(quán)，這種模式以政府和私人機(jī)構(gòu)之間達(dá)成的協(xié)議為前提，由政府向私人機(jī)構(gòu)頒發(fā)特許，允許在一定時(shí)期內(nèi)籌集資金建設(shè)某城市基礎(chǔ)設(shè)施并管理和經(jīng)營(yíng)該設(shè)施及相應(yīng)的產(chǎn)品與服務(wù)，以償還債務(wù)，收取投資，賺取利潤(rùn)。采用BOT模式建造的基礎(chǔ)設(shè)施通常有發(fā)電廠、機(jī)場(chǎng)、收費(fèi)公路、污水處理設(shè)施等。

（2）ABS（資產(chǎn)證券化）

ABS（Asset-Backed Securitization）就是“資產(chǎn)證券化”，即以目標(biāo)項(xiàng)目所擁有的資產(chǎn)為基礎(chǔ)，以該項(xiàng)目未來(lái)收益為保證，通過在國(guó)際資本市場(chǎng)發(fā)行證券來(lái)募集資金的投融資模式。ABS融資通常需要組建一個(gè)特別用途的公司，原始權(quán)益人以合同方式將其所擁有的項(xiàng)目資產(chǎn)的未來(lái)現(xiàn)金收入的權(quán)利轉(zhuǎn)讓給特別用途公司，實(shí)現(xiàn)原始權(quán)益人本身的風(fēng)險(xiǎn)與項(xiàng)目資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)隔斷，然后通過信用擔(dān)保，同其他機(jī)構(gòu)組織債券發(fā)行，并以項(xiàng)目的未來(lái)收益清償債券本息。

（3）PPP（公私合伙制）

PPP（Public Private Partnership）指政府與私人部門之間以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，通過合約明確雙方權(quán)利和義務(wù)，共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)“雙贏”或“多贏”的現(xiàn)代融資模式。PPP最早出現(xiàn)在上世紀(jì)70年代的美國(guó)，并迅速在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用。PPP融資模式典型的運(yùn)作模式為，特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目需要私人參與部分或全部投資，并通過一定的合作機(jī)制與公共部門分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、共享項(xiàng)目收益。根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際收益情況，公共部門可能會(huì)向特許經(jīng)營(yíng)公司收取一定的特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)或給予一定的補(bǔ)償。

天津基礎(chǔ)設(shè)施投融資現(xiàn)狀分析

“十二五”以來(lái)，天津市不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施投融資平臺(tái)，運(yùn)用金融創(chuàng)新成果，豐富融資手段，加快引入多種市場(chǎng)化投融資模式，拓寬投融資渠道，優(yōu)化投融資環(huán)境，為推進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)提供了有力保障，初步形成了投資多元化、運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化、服務(wù)社會(huì)化、監(jiān)管規(guī)范化的投融資發(fā)展新格局。

（一）投融資平臺(tái)載體功能逐步完善

近年來(lái)，天津市以天津城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資集團(tuán)為龍頭，不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施投融資載體功能，通過建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)和規(guī)范運(yùn)行機(jī)制，有效改善了融資渠道單一的不足，在緩解資金壓力的同時(shí)，也進(jìn)一步提升了資本運(yùn)作效率。

（二）新型投融資方式不斷涌現(xiàn)

依托天津城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資集團(tuán)，積極探索，逐步引入了多樣化投融資方式，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。一是積極引入保險(xiǎn)專項(xiàng)資金。二是陸續(xù)發(fā)行企業(yè)債券、短期債券等多種債券。三是創(chuàng)新運(yùn)用BT、BOT等多種模式。

（三）投融資環(huán)境不斷優(yōu)化

為給基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)提供資金保障，天津市不斷加大金融創(chuàng)新力度，優(yōu)化投融資環(huán)境。2016年上半年，天津?yàn)I海國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)和天津銀行列入全國(guó)首批投貸聯(lián)動(dòng)政策試點(diǎn)，全市境內(nèi)外上市公司和新三板掛牌公司累計(jì)達(dá)到177家，比年初新增40家。利用置換債券、地方政府債券、各類企業(yè)債券、境外低息資金和社會(huì)資金，降低政府性投融資公司綜合融資成本。同時(shí)，積極爭(zhēng)取國(guó)家專項(xiàng)建設(shè)基金支持，為棚戶區(qū)改造、養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)、重大水利工程等城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的重大建設(shè)項(xiàng)目提供長(zhǎng)期低成本資金。

（四）存在的問題

雖然天津市在基礎(chǔ)設(shè)施投融資方面取得了積極進(jìn)展，但是與國(guó)內(nèi)外先進(jìn)地區(qū)相比、與“十三五”期間國(guó)家對(duì)天津的城市定位相比，還存在一些不足。

1.投融資結(jié)構(gòu)不盡合理

從投融資結(jié)構(gòu)看，目前，政府投資仍占主要地位，民間投資相對(duì)不足，融資結(jié)構(gòu)中主要以銀行貸款為主，直接融資規(guī)模較小，雖然引入了BT等新的融資模式，但這部分融資所占比例仍然較小，投融資結(jié)構(gòu)不盡合理，既不利于擴(kuò)大投融資規(guī)模，同時(shí)又加劇了投融資風(fēng)險(xiǎn)。

2.投融資管理體制有待健全

目前，基礎(chǔ)設(shè)施投資的決策權(quán)基本都在政府各行政部門，既負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、審批、監(jiān)管市場(chǎng)，又直接組織參與項(xiàng)目建設(shè)與實(shí)施，投資過程中政企不分的狀況依然存在，由此也導(dǎo)致一些國(guó)有企業(yè)缺乏面向市場(chǎng)、適應(yīng)市場(chǎng)的能力，投資效益觀念和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足。

3.投融資監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)控制需要進(jìn)一步增強(qiáng)

由于受國(guó)家貨幣政策調(diào)整影響，政府投融資平臺(tái)資金運(yùn)作難度將有所加大，償還貸款壓力顯現(xiàn)。同時(shí)，由于國(guó)際經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境不穩(wěn)以及國(guó)家對(duì)各地政府投融資平臺(tái)監(jiān)管力度的持續(xù)加大，進(jìn)一步增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施投融資的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)控制已成為緊迫問題。

天津基礎(chǔ)設(shè)施投融資的模式探討

“十三五”期間，天津市將重點(diǎn)開展海港、空港、鐵路及軌道交通等重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。要建成大北環(huán)、西南環(huán)線、南港等貨運(yùn)鐵路，新建京濱、京唐城際鐵路和津石高速公路，建成唐廊、薊汕高速公路，啟動(dòng)地鐵7號(hào)線、11號(hào)線建設(shè)，6號(hào)線實(shí)現(xiàn)區(qū)間試運(yùn)營(yíng)。這些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資金需求大、投資期限長(zhǎng)、投資回報(bào)安全穩(wěn)定，可以考慮采用“以BOT+PPP為主，以基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金+信托融資+保險(xiǎn)資金為補(bǔ)充的投融資模式”。

在BOT模式應(yīng)用上，政府可以對(duì)項(xiàng)目融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)提供特許協(xié)議，在協(xié)議規(guī)定的特許期限內(nèi)，由非政府部門的經(jīng)營(yíng)實(shí)體或外國(guó)公司與政府簽訂協(xié)議，并作為項(xiàng)目投資和經(jīng)營(yíng)主體，項(xiàng)目建成后，對(duì)使用者收取適當(dāng)費(fèi)用作為項(xiàng)目收益來(lái)回收投資資金，特許期滿后將項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)償移交給新區(qū)政府。在PPP模式應(yīng)用上，可以通過政府采購(gòu)形式，與中標(biāo)單位及其他投資人共同建立的新的項(xiàng)目法人簽訂特許合同，由新設(shè)項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)項(xiàng)目籌資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。新區(qū)政府與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)通過直接協(xié)議方式，使項(xiàng)目法人更加便捷、快速地獲得金融機(jī)構(gòu)貸款。通過授予該法人特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)方式，進(jìn)一步促進(jìn)項(xiàng)目有效運(yùn)營(yíng)，加快推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金方面，可以借鑒渤海產(chǎn)業(yè)基金運(yùn)作模式，以天津城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)集團(tuán)作為發(fā)起人，設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施投資基金，吸引政策性資金、社會(huì)資本等進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，募集基金份額，在特定期限內(nèi)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行直接投資。在信托融資模式應(yīng)用上，可以依托政府信用優(yōu)勢(shì)，開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金信托計(jì)劃，吸收銀行貸款、信托公司、社會(huì)資金參與基礎(chǔ)設(shè)施重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，將直接融資與間接融資有效結(jié)合，提高融資效率，優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)。在吸引保險(xiǎn)資金方面，隨著保險(xiǎn)資金投資范圍地不斷放寬，充分依托這一利好形勢(shì)，在風(fēng)險(xiǎn)可控、收益合理、依法合規(guī)的前提下，積極吸引保險(xiǎn)資金以債券、股權(quán)等方式投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域。

對(duì)策建議

為進(jìn)一步優(yōu)化和完善天津市基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式，促進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施，建議在加強(qiáng)政府引導(dǎo)、加大金融支持力度、完善投融資服務(wù)體系、提升風(fēng)險(xiǎn)防控能力4個(gè)方面進(jìn)一步加大工作力度。

（一）加強(qiáng)政府引導(dǎo)

進(jìn)一步加強(qiáng)政府財(cái)政資金的政策性導(dǎo)向。對(duì)市場(chǎng)投融資的方向、規(guī)模發(fā)揮引導(dǎo)效應(yīng)，結(jié)合有關(guān)財(cái)稅、金融等配套政策，通過轉(zhuǎn)讓、拍賣、吸引入股等多種方式，引導(dǎo)社會(huì)資金投入，優(yōu)化投融資結(jié)構(gòu)，促進(jìn)市場(chǎng)投融資逐步納入到國(guó)民經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行的軌道上來(lái)。

（二）加大金融支持力度

一是積極爭(zhēng)取政策性資金支持，吸引各類政策性金融資金，積極爭(zhēng)取國(guó)家開發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行等政策性銀行擴(kuò)大信貸規(guī)模，支持天津市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是加快推進(jìn)金融創(chuàng)新，不斷完善包含企業(yè)債券、短期融資券、中期票據(jù)、可轉(zhuǎn)換債券等在內(nèi)的債券市場(chǎng)體系。支持金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)證券化，增強(qiáng)資金的流動(dòng)性，使更多的資金能夠流向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。

（三）完善投融資服務(wù)體系

一是積極發(fā)展中介服務(wù)，清理整頓現(xiàn)有投融資中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，在此基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)采取合伙制、股份制等多種形式實(shí)施改組改造，構(gòu)建一批資本充足、內(nèi)控嚴(yán)密、運(yùn)營(yíng)安全、信譽(yù)良好、競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力強(qiáng)的中介服務(wù)企業(yè)，提供優(yōu)質(zhì)、高效、規(guī)范的投融資咨詢服務(wù)。二是創(chuàng)新政府服務(wù)方式，加大基礎(chǔ)設(shè)施投融資的支持和服務(wù)力度，實(shí)行專門人員服務(wù)制度，協(xié)助企業(yè)打通融資渠道，并進(jìn)一步優(yōu)化對(duì)投融資服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)立、業(yè)務(wù)審批等流程，簡(jiǎn)化辦事程序，提高辦事效率。

（四）提升風(fēng)險(xiǎn)防控能力

一是加強(qiáng)主體自律，參與投融資的企業(yè)要制定科學(xué)規(guī)范的管理規(guī)定、資金使用和審查明細(xì)，認(rèn)真落實(shí)政府重點(diǎn)項(xiàng)目投融資有關(guān)政策措施，接受政府的財(cái)政監(jiān)督檢查。二是加大財(cái)務(wù)監(jiān)管力度，實(shí)行財(cái)務(wù)總監(jiān)制度，審核和監(jiān)督投融資主體投資、融資和擔(dān)保等重點(diǎn)事項(xiàng)。財(cái)務(wù)總監(jiān)定期向政府有關(guān)部門遞交財(cái)務(wù)監(jiān)督報(bào)告，保障資金的合理、規(guī)范、高效使用。三是完善信息披露制度，及時(shí)公布重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施情況，做到信息及時(shí)公開，并設(shè)立問詢、投訴、舉報(bào)中心，及時(shí)受理來(lái)訪問題，接受媒體和社會(huì)公眾監(jiān)督。

責(zé)任編輯：陳秀麗

天津市海河建設(shè)發(fā)展投資有限公司，董事長(zhǎng)）