論海關(guān)執(zhí)法中“收繳”的法律屬性及對(duì)物處罰模式的創(chuàng)設(shè)

劉學(xué)舟

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論海關(guān)執(zhí)法中“收繳”的法律屬性及對(duì)物處罰模式的創(chuàng)設(shè)

劉學(xué)舟*

《中華人民共和國(guó)海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)第六十二條規(guī)定的“收繳”，由于其自身存在矛盾與缺陷，自始至終存在著極大的爭(zhēng)議。通過(guò)比較分析我國(guó)各法律規(guī)范中的關(guān)于收繳的規(guī)定，分析《條例》中“收繳”的內(nèi)容及其操作，可再次明確“收繳”的行政處罰屬性；借鑒國(guó)外立法例及我國(guó)執(zhí)法實(shí)踐，應(yīng)創(chuàng)設(shè)全新的對(duì)物處罰模式。

收繳；行政處罰；對(duì)物處罰模式

《中華人民共和國(guó)海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)施行已逾10年，經(jīng)過(guò)不斷的適用、問(wèn)題反饋和解釋補(bǔ)充，對(duì)于其中大部分條款形成了較為統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)和做法。但對(duì)于《條例》第六十二條規(guī)定的“收繳”，*本文如無(wú)特別說(shuō)明，“收繳”均指《條例》第六十二條規(guī)定的“收繳”。由于其自身存在矛盾與缺陷，始終無(wú)法形成較為統(tǒng)一的理解和適用意見(jiàn)，給行政執(zhí)法帶來(lái)了諸多困擾，執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)也逐年攀升。本文擬結(jié)合我國(guó)法律規(guī)范的規(guī)定、基本法理精神及法律實(shí)踐操作，對(duì)“收繳”的法律屬性及適用情形進(jìn)行辨析，并對(duì)“收繳”的重置提出己見(jiàn)，以期修補(bǔ)缺陷、彌合分歧。

一、“收繳”的適用范圍及實(shí)施效果

根據(jù)《條例》第六十二條第一款，“收繳”的內(nèi)容有五項(xiàng)，第一至四項(xiàng)的指向相對(duì)明確，第五項(xiàng)則為常見(jiàn)的“其他”條款。從條文表述可確定，“收繳”的適用范圍有以下4種情形：*目前，國(guó)務(wù)院、海關(guān)總署等相關(guān)機(jī)關(guān)未對(duì)可適用《條例》第六十二條第五項(xiàng)“有違反法律、行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)予以收繳的其他情形的”的情形予以明確，根據(jù)“法無(wú)明文規(guī)定不可為”的公法執(zhí)法原理，應(yīng)認(rèn)定該項(xiàng)規(guī)定無(wú)對(duì)應(yīng)的適用范圍。

(一)不滿十四周歲的人、不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為的精神病人進(jìn)出境時(shí)攜帶、郵寄的國(guó)家禁止進(jìn)出境的貨物、物品的——主要針對(duì)繞關(guān)走私和旅檢現(xiàn)場(chǎng)、郵件/快件渠道的違法事件。

實(shí)踐中，繞關(guān)走私所經(jīng)之地往往險(xiǎn)阻重重，不滿十四周歲的人獨(dú)立實(shí)施繞關(guān)走私行為的情況極為罕見(jiàn)；而不滿十四周歲的人單獨(dú)進(jìn)出境、單獨(dú)郵寄財(cái)物，目前也屬于少數(shù)情況，單獨(dú)進(jìn)出境/單獨(dú)實(shí)施郵寄且攜帶/郵寄的貨物、物品為禁止進(jìn)出境貨物、物品的，更是少之又少。不滿十四周歲的人實(shí)施上述違法行為的，往往存在十四周歲以上的共同行為人，可對(duì)十四周歲以上違法行為人予以行政處罰。況且，準(zhǔn)備、整理進(jìn)出境貨物、物品，然后攜帶、郵寄進(jìn)出境，是有一定時(shí)間連續(xù)的過(guò)程，精神病人在全過(guò)程中不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為，應(yīng)當(dāng)屬小概率事件，對(duì)于全過(guò)程中僅部分環(huán)節(jié)、時(shí)期不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為的，仍具有被處罰可能性。

所以，發(fā)生《條例》第六十二條第一款第一項(xiàng)情形，適用“收繳”的，當(dāng)屬個(gè)例。

(二)散發(fā)性郵寄的國(guó)家禁止、限制進(jìn)出境的物品或者攜帶的數(shù)量零星的國(guó)家禁止進(jìn)出境的物品，符合不予行政處罰情形的——此類情形在海關(guān)各旅檢現(xiàn)場(chǎng)、郵件/快件渠道多有出現(xiàn)。*其中不滿十四周歲的人、不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為時(shí)的精神病人攜帶、郵寄禁止進(jìn)出境物品的，與《條例》第六十二條第一款第一項(xiàng)規(guī)定發(fā)生競(jìng)合。除符合行為人不滿十四周歲、精神病人不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為的法定不予處罰條件外，更多的是涉案物品數(shù)量零星，違法情節(jié)輕微，危害較小，給予行政處罰有處理過(guò)重之嫌；尤其是郵件/快件渠道，當(dāng)事人不在場(chǎng)，行政處罰的實(shí)施與執(zhí)行困難重重，予以收繳為最便捷的處理方法。因此，大量該類情形均適用“收繳”進(jìn)行處理。

(三)在海關(guān)做出行政處罰決定前，作為當(dāng)事人的自然人死亡或者作為當(dāng)事人的法人、其他組織終止，且無(wú)權(quán)利義務(wù)承受人，存在依法應(yīng)當(dāng)沒(méi)收的貨物、物品、違法所得、走私運(yùn)輸工具、特制設(shè)備的——此情形在各種海關(guān)行政違法行為中均可能出現(xiàn)，因此該情形的理論適用范圍最廣。實(shí)踐中，自然人在案件辦理期間死亡，不為罕見(jiàn)，存在適用“收繳”的案例。由于各地海關(guān)與工商部門多存在聯(lián)系配合，對(duì)存在進(jìn)出口業(yè)務(wù)的法人、其他組織擬終止的，工商部門一般會(huì)征詢海關(guān)意見(jiàn)，對(duì)有未結(jié)案件的法人、其他組織，海關(guān)可提出不予終止的建議；另外，海關(guān)對(duì)存在以辦理終止手續(xù)為手段逃避處理風(fēng)險(xiǎn)的法人、其他組織，也可主動(dòng)聯(lián)系工商部門暫停辦理該組織終止業(yè)務(wù)，故案件辦理期間能辦理終止手續(xù)的法人、其他組織不在多數(shù)。更多的情況是，法人、其他組織不辦理終止手續(xù)，直接人去樓空，無(wú)財(cái)產(chǎn)留存，甚至遺留大量債務(wù)，既達(dá)不到“終止”這一適用條件，又無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行，因此符合該情形適用“收繳”處理的法人、其他組織的財(cái)物為數(shù)不多。

(四)走私違法事實(shí)基本清楚，存在走私貨物、物品、違法所得、運(yùn)輸工具、特制設(shè)備，但當(dāng)事人無(wú)法查清，自海關(guān)公告之日起滿3個(gè)月的——此類情形在沿海沿邊地區(qū)海關(guān)緝私工作中遇到最多，也是“收繳”模式的最主要針對(duì)目標(biāo)。沿海沿邊地區(qū)海關(guān)在查緝走私行為時(shí)，經(jīng)常遇到走私行為人逃逸，將走私所涉財(cái)物遺留在查發(fā)現(xiàn)場(chǎng)，且后續(xù)調(diào)查難以找到行為人的情況，特別是粵、閩、桂、瓊4個(gè)鄰近港澳臺(tái)、東南亞的省(區(qū))，查獲行為人遺留的車、船、0#紅柴油(“紅油”)、汽車及零配件、高檔奢侈品、暢銷生活用品等財(cái)物數(shù)不勝數(shù)。由于行為人無(wú)法被查清，一方面致使走私主體、主觀方面等事實(shí)無(wú)法查明，另一方面無(wú)法對(duì)行為人做出行政處罰，無(wú)法沒(méi)收涉案財(cái)物，不能進(jìn)一步處理，造成積壓，增加了執(zhí)法成本，降低了緝私效果。“收繳”將“無(wú)主走私財(cái)物”納入收繳適用范圍，上述情形所遇問(wèn)題得到了較好解決，為處理沿海沿邊地區(qū)繞關(guān)走私行為人逃逸后遺留的財(cái)物，特別是粵、閩、桂、瓊4省(區(qū))常見(jiàn)的0#紅柴油(“紅油”)、無(wú)船名船號(hào)/無(wú)船舶證書(shū)/無(wú)船籍港的“三無(wú)”船舶等的處理，提供了一個(gè)便利和有效途徑。*在《條例》實(shí)施前，各沿海海關(guān)普遍引用海關(guān)總署《關(guān)于打擊非法進(jìn)口“紅油”的公告》對(duì)無(wú)法查清行為人的“紅油”進(jìn)行處理；引用海關(guān)總署等5部(署、局)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于清理、取締“三無(wú)”船舶的通告》對(duì)于“三無(wú)”船舶進(jìn)行處理。因“收繳”自身存在較大爭(zhēng)議，有部分海關(guān)現(xiàn)堅(jiān)持引用上述《公告》、《通告》處理涉案“無(wú)主”財(cái)物，而不作“收繳”處理。同時(shí)，在執(zhí)法實(shí)踐中，幾乎沒(méi)有當(dāng)事人對(duì)海關(guān)的收繳行為提出異議、尋求法律救濟(jì)。*幾乎沒(méi)有當(dāng)事人對(duì)海關(guān)收繳行為提出異議，既有所涉財(cái)物存在違法性、當(dāng)事人自知理虧的主觀因素，也有當(dāng)事人死亡/消亡、當(dāng)事人無(wú)法查清等無(wú)人前來(lái)提出異議的客觀因素。

可見(jiàn)，“收繳”具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義和價(jià)值。

二、“收繳”規(guī)定缺陷之剖析

由上所述，“收繳”的現(xiàn)實(shí)存在意義是顯而易見(jiàn)的。但“收繳”的設(shè)定與存在，是否即意味著其天然具有合理性(合法性)呢？答案則不那么確定。原因在于，“收繳”規(guī)定自身存在著難以克服的缺陷：

(一)屬性缺陷

1.“收繳”的含義

(1)現(xiàn)行法律法規(guī)中“收繳”的含義?？v觀我國(guó)現(xiàn)行法律、行政法規(guī)，“收繳”并非《條例》首創(chuàng)，而是散見(jiàn)于70余部法律、行政法規(guī)當(dāng)中，*據(jù)查，“收繳”在我國(guó)的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方法規(guī)及其他規(guī)范性文件中均有使用，海關(guān)的《條例》屬行政法規(guī)，考慮到法律層級(jí)效力的因素，此處僅引用法律、行政法規(guī)、司法解釋三種效力層級(jí)最高的法律淵源中的“收繳”進(jìn)行分析。各法律規(guī)范中“收繳”的含義各有區(qū)別，大致分為以下7種：

a.收取罰款：《行政處罰法》*本文如無(wú)特別說(shuō)明，所引用法律規(guī)定均為中國(guó)大陸法律，故省略法律名中的“中華人民共和國(guó)”字樣。第四十六條、《海關(guān)稽查條例》、《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法實(shí)施條例》等；

b.追回應(yīng)上繳國(guó)庫(kù)而未上繳的合法款項(xiàng)：《財(cái)政違法行為處罰處分條例》第四條等；

c.政府征收稅費(fèi)：《藥品管理法》、《反補(bǔ)貼條例》等；

d.因行政相關(guān)人不再符合持有證照單據(jù)的條件，政府收回已依法頒發(fā)的證照單據(jù)：《稅收征收管理法》、《拍賣法》、《森林法》等；

e.政府收回通過(guò)違法手段騙取的合法證照：《護(hù)照法》第十七條、《貨物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》等；

f.沒(méi)收被偽造、被涂改變?cè)臁⑹У淖C照：《船員條例》、《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》等；

g.剝奪對(duì)非法財(cái)物的所有權(quán)、控制權(quán)：《民法通則》、《禁毒法》、《人民幣管理?xiàng)l例》等。

上述法律、行政法規(guī)中“收繳”的含義多樣、性質(zhì)各異，故我們難以從中直接確定“收繳”的屬性。那么，可從《條例》“收繳”自身的規(guī)定明辨其屬性嗎？

(2)《條例》中“收繳”的含義

從《條例》第六十二條的規(guī)定看，“收繳”的實(shí)質(zhì)為：無(wú)條件、無(wú)對(duì)價(jià)剝奪當(dāng)事人對(duì)財(cái)物的所有權(quán)、控制權(quán)，將財(cái)物收歸海關(guān)處置?！笆绽U”的對(duì)象為：禁止進(jìn)出境貨物/物品、限制進(jìn)出境物品、走私貨物/物品/運(yùn)輸工具/特制設(shè)備/違法所得、其他違法行為所涉應(yīng)當(dāng)沒(méi)收的貨物/物品/運(yùn)輸工具/違法所得?？梢?jiàn)，收繳的對(duì)象要么為自身屬非法違禁的財(cái)物，要么因牽涉違法行為而具有非法性質(zhì)的財(cái)物。故“收繳”的含義與上述所列含義中的第7種相同，與《行政處罰法》第八條列明的行政處罰種類中的第三項(xiàng)“沒(méi)收非法財(cái)物、違法所得”最為接近，理應(yīng)歸屬于行政處罰中的“沒(méi)收”。

但《條例》第六十二條第一款第一項(xiàng)、第二項(xiàng)，又是以法定不予行政處罰和酌定不予行政處罰為適用前提的；第一款第三項(xiàng)系以“做出行政處罰決定前”為條件；第一款第四項(xiàng)則只字未提行政處罰決定。即該四項(xiàng)應(yīng)做出“收繳”的情形均以不存在行政處罰為前提，如將“收繳”定性為行政處罰，存在邏輯矛盾，無(wú)法自圓。那么，《條例》自身也難以確定其屬性，此問(wèn)題看似無(wú)解。

2.關(guān)于“收繳”的現(xiàn)行定性及其存在的問(wèn)題

《〈中華人民共和國(guó)海關(guān)行政處罰實(shí)施條例〉釋義》對(duì)“收繳”給予了定性，認(rèn)為該收繳“屬于一種強(qiáng)制性的具體行政行為，不是海關(guān)行政處罰” 。*海關(guān)總署政策法規(guī)司編：《〈中華人民共和國(guó)海關(guān)行政處罰實(shí)施條例〉釋義》，中國(guó)海關(guān)出版社，2007年4月第1版，第213頁(yè)。

此為迄今為止可找到的唯一一份對(duì)“收繳”進(jìn)行定性分析的資料。海關(guān)在多年執(zhí)法中，均參照該資料來(lái)認(rèn)定“收繳”的屬性，在一定時(shí)期內(nèi)起到了定紛止?fàn)幹τ谩５?012年《行政強(qiáng)制法》實(shí)施后，因《行政強(qiáng)制法》沒(méi)有將“收繳”明文規(guī)定為強(qiáng)制措施或強(qiáng)制執(zhí)行手段，“收繳”似不屬于現(xiàn)行法律規(guī)定的強(qiáng)制措施或行政強(qiáng)制執(zhí)行，則其“強(qiáng)制性的具體行政行為”屬性存疑。

那么，“收繳”是否可以依據(jù)其內(nèi)容，歸入強(qiáng)制措施或行政強(qiáng)制執(zhí)行呢？經(jīng)分析發(fā)現(xiàn)，結(jié)論為“不可”：(1)“收繳”不是行政強(qiáng)制措施。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第二條，行政強(qiáng)制措施是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定及一般理解，行政強(qiáng)制措施具有暫時(shí)性、時(shí)效性的特點(diǎn)，不是對(duì)人身、財(cái)產(chǎn)、權(quán)利進(jìn)行處理的終局性行為，而“收繳”系對(duì)非法財(cái)物作出終局性行政處置，一旦實(shí)施收繳，相對(duì)人對(duì)相關(guān)財(cái)物的權(quán)利即被永久性剝奪，與強(qiáng)制措施暫時(shí)性的本質(zhì)不相符，故不屬于強(qiáng)制措施。(2)“收繳”不是行政強(qiáng)制執(zhí)行。首先，同樣根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第二條，行政強(qiáng)制執(zhí)行是指行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院，對(duì)不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制履行義務(wù)的行為。那么，行政強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)當(dāng)以終局性處置的存在為前提，即《行政強(qiáng)制法》第三十四條所稱的“行政決定”。而“收繳”并不以其他“行政決定”為前提，其自身即為對(duì)財(cái)物、權(quán)利的處置決定，故與強(qiáng)制執(zhí)行的定義不相符。其次，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第十三條規(guī)定，行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定，《條例》為國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，不能自行設(shè)定行政強(qiáng)制執(zhí)行，故“收繳”不能認(rèn)定為行政強(qiáng)制執(zhí)行。

綜上，“收繳”不能歸入強(qiáng)制措施或行政強(qiáng)制執(zhí)行，“收繳”不屬于強(qiáng)制性行為。則“收繳”在現(xiàn)行法律體系中無(wú)法確定其屬性，故在具體實(shí)施時(shí)“名不正，言不順”，亟待為其正名。

(二)內(nèi)容缺陷

不僅“收繳”的法律屬性一直存在爭(zhēng)議，其部分內(nèi)容也一直是理論界和實(shí)踐界爭(zhēng)議的焦點(diǎn)：

1.《條例》第六十二條第一款第三項(xiàng)規(guī)定的“收繳”情形為“依法應(yīng)當(dāng)沒(méi)收的貨物、物品、違法所得、走私運(yùn)輸工具、特制設(shè)備，在海關(guān)做出行政處罰決定前，作為當(dāng)事人的自然人死亡或者作為當(dāng)事人的法人、其他組織終止，且無(wú)權(quán)利義務(wù)承受人的”。該表述可一分為三：(1)相關(guān)財(cái)物應(yīng)當(dāng)沒(méi)收；(2)海關(guān)做出行政處罰決定前；(3)當(dāng)事人消亡(自然人死亡、組織終止且無(wú)權(quán)利義務(wù)承受人)。同時(shí)符合以上三條件的，可作“收繳”。

仔細(xì)琢磨以上條件，即可發(fā)現(xiàn)，三條件互為前提，暗含邏輯矛盾：

根據(jù)《行政處罰法》，行政處罰一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)“案件調(diào)查→審核→做出行政處罰決定→執(zhí)行處罰”四個(gè)環(huán)節(jié)。而“做出行政處罰決定”，制作相應(yīng)法律文書(shū)并送達(dá)，是對(duì)相關(guān)事實(shí)認(rèn)定和處理的決定性環(huán)節(jié)，唯有經(jīng)過(guò)此環(huán)節(jié)，才能得出具有法律效力的處理結(jié)果。在此環(huán)節(jié)完成之前，相關(guān)事實(shí)是否違法，能否給予處罰，均處于不確定狀態(tài)。那么，相關(guān)事實(shí)能否給予沒(méi)收的行政處罰，相關(guān)財(cái)物是否應(yīng)當(dāng)沒(méi)收，均應(yīng)通過(guò)行政案件處理程序，在“做出行政處罰決定”環(huán)節(jié)得出定論?！稐l例》第六十二條第一款第三項(xiàng)，既要求以相關(guān)財(cái)物應(yīng)當(dāng)沒(méi)收為前提，又以“海關(guān)做出行政處罰決定前”為條件，擬不經(jīng)“做出行政處罰決定”就得出財(cái)物應(yīng)當(dāng)沒(méi)收的結(jié)論，顯然不符合《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰程序，要么無(wú)行政處罰決定、得不出“應(yīng)當(dāng)沒(méi)收”的結(jié)論，要么通過(guò)行政處罰決定得出“應(yīng)當(dāng)沒(méi)收”的結(jié)論卻違背了“做出行政處罰決定前”的前提。

2.《條例》第六十二條第一款第四項(xiàng)規(guī)定，走私違法事實(shí)基本清楚，但當(dāng)事人無(wú)法查清，自海關(guān)公告之日起滿3個(gè)月的，亦可予以收繳。此法條系為解決執(zhí)法中存在的“無(wú)主私貨”而設(shè)，*海關(guān)總署政策法規(guī)司編：《〈中華人民共和國(guó)海關(guān)行政處罰實(shí)施條例〉釋義》，中國(guó)海關(guān)出版社，2007年4月第1版，第213頁(yè)。盡管解決了執(zhí)法實(shí)踐的難題，實(shí)也暗存矛盾。根據(jù)傳統(tǒng)的公法違法構(gòu)成理論，違法構(gòu)成有主觀、客觀、主體、客體4要件。*方世榮主編：《行政法與行政訴訟法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999年9月第2版，第142-143頁(yè)。其中，主觀要件考量的是當(dāng)事人實(shí)施行為時(shí)的主觀狀態(tài)，只有當(dāng)事人主觀存在過(guò)錯(cuò)(故意或過(guò)失)，其行為才構(gòu)成違法行為。走私行為的主觀狀態(tài)應(yīng)為故意，故獲取證明主觀故意的證據(jù)，對(duì)走私的認(rèn)定尤為重要。而要證明存在走私的主觀故意，找到當(dāng)事人并調(diào)查其行為時(shí)的主觀狀態(tài)，不可或缺。在當(dāng)事人無(wú)法查清時(shí)，是無(wú)法查明當(dāng)事人行為時(shí)的主觀狀態(tài)的。因此，在主觀要件缺失的情況下，徑行適用該法條收繳涉案財(cái)物，不符合違法構(gòu)成4要件理論，達(dá)不到“走私違法事實(shí)基本清楚”的標(biāo)準(zhǔn)。

因此，《條例》第六十二條第一款第三項(xiàng)、第四項(xiàng)內(nèi)容設(shè)置的不科學(xué)，確有必要重新設(shè)定，以符合相關(guān)法律原則精神，消除其自身的邏輯矛盾。

三、“收繳”的法律屬性

既然“收繳”已不能定性為強(qiáng)制性行為，那么其應(yīng)歸于什么性質(zhì)的行政行為呢？筆者認(rèn)為，“收繳”應(yīng)定性為行政處罰行為。理由有四：

(一)“收繳”的內(nèi)容具有懲罰性

“收繳”的具體內(nèi)容，為剝奪執(zhí)法相對(duì)人對(duì)涉及違法的財(cái)物的權(quán)利(所有權(quán)或控制權(quán))。在我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定中，可以剝奪或獲取相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政行為可大致分為：征用、征收、處罰3大類。部分征收、征用行為雖從相對(duì)人處獲取了特定財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)或使用權(quán)，但政府機(jī)關(guān)通過(guò)征收、征用獲得財(cái)產(chǎn)權(quán)利的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法給予相對(duì)人補(bǔ)償，即征收、征用存在對(duì)價(jià)，如為了公共利益的需要，征收國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋；部分征收雖不需支付對(duì)價(jià)，但屬于因相對(duì)人的合法行為，對(duì)其財(cái)產(chǎn)權(quán)益的依法獲取，如征稅。處罰則是因相對(duì)人的違法行為，無(wú)條件、無(wú)對(duì)價(jià)的剝奪相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是對(duì)相對(duì)人實(shí)施違法行為的懲罰。而“收繳”恰恰與處罰的內(nèi)容和性質(zhì)完全契合，故應(yīng)屬行政處罰。

(二)從法律規(guī)定的整體性和統(tǒng)一性看，“收繳”應(yīng)定性行政處罰

《條例》中，其他剝奪相對(duì)人對(duì)違法貨物、物品、運(yùn)輸工具、特制設(shè)備、違法所得的權(quán)利的處置，均為行政處罰，唯獨(dú)“收繳”不被認(rèn)定為行政處罰，格格不入。盡管《條例》在第六十二條中，試圖將部分情形下的“收繳”與行政處罰相區(qū)別，但在同一法律規(guī)范中，對(duì)內(nèi)容相似的行為賦予不同的法律性質(zhì)，確實(shí)有違法律的統(tǒng)一性原則，破壞了法律的整體效果。

此外，根據(jù)《海關(guān)辦理行政處罰案件程序規(guī)定》(總署令第159號(hào))第二條，海關(guān)辦理行政處罰案件的程序適用于本(署令)規(guī)定。該署令第六十六條又規(guī)定“海關(guān)關(guān)長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)根據(jù)對(duì)行政處罰案件審查的不同結(jié)果，依法作出以下決定：(四)符合海關(guān)行政處罰實(shí)施條例第六十二條第(三)、(四)、(五)項(xiàng)規(guī)定的收繳條件的，予以收繳”。不屬于行政處罰序列的“收繳”，卻適用海關(guān)辦理行政處罰案件的規(guī)定，以行政處罰案件名義立案，依靠行政處罰案件處理程序得出“收繳”結(jié)論，*即使是案件查發(fā)之時(shí)無(wú)法確定能否處罰、是否要收繳，在以行政處罰案件名義立案調(diào)查后，發(fā)現(xiàn)不能給予行政處罰的，也應(yīng)轉(zhuǎn)換至“收繳”自身的對(duì)應(yīng)程序，而不應(yīng)再繼續(xù)適用行政處罰案件辦理程序。若“收繳”確需參照行政處罰案件辦理程序處理的，也應(yīng)明文規(guī)定，但遺憾的是，涉及“收繳”的所有法律規(guī)范，均未對(duì)此作出明確。更顯得欲蓋彌彰。故此做法不可取、不可用。

(三)相關(guān)刑事立法經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)

1.刑事立法的變革

曾經(jīng)，我國(guó)的刑事立法中的“收繳”，也存在屬性不明、規(guī)定不一的局面：如《人民檢察院直接受理偵查的刑事案件辦案程序(試行)》(1986年3月頒布，1993年11月廢止)第四十三條第二款規(guī)定，“對(duì)于免予起訴案件的贓款贓物、違禁品、作案工具等，須經(jīng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)后予以收繳，并填寫(xiě)收繳贓款、贓物清單和《沒(méi)收決定書(shū)》一式兩份……”，雖然操作時(shí)需填寫(xiě)“收繳贓款、贓物清單”，但其實(shí)施收繳的直接依據(jù)為《沒(méi)收決定書(shū)》，即該程序中規(guī)定的“收繳”，應(yīng)被認(rèn)定為對(duì)免予起訴案件相關(guān)財(cái)物予以沒(méi)收的一種操作方式。

而《人民檢察院偵查貪污賄賂犯罪案件工作細(xì)則(試行)》(1991年4月頒布，至今仍有效)第一百二十一條規(guī)定，“被告人犯罪所得的一切財(cái)物，應(yīng)當(dāng)予以追繳，并制作《收繳贓款贓物通知書(shū)》……”，似乎將收繳作為一種區(qū)別于沒(méi)收的單獨(dú)處置方式進(jìn)行了明確。但該細(xì)則第一百二十二條又規(guī)定，“對(duì)違禁品、淫穢物品、供犯罪所用的本人財(cái)產(chǎn)和其他非法所得的財(cái)物，應(yīng)當(dāng)予以沒(méi)收，并制作《沒(méi)收款物決定書(shū)》，填定《沒(méi)收款物清單》一式二份，一份交給被沒(méi)收人，另一份附卷備查”，由于“犯罪所得的一切財(cái)物”與“違禁品、淫穢物品、供犯罪所用的本人財(cái)產(chǎn)和其他非法財(cái)物”范圍存在重疊，如購(gòu)買獲得的違禁品、淫穢物品既屬于該《細(xì)則》第一百二十二條規(guī)定的“違禁品、淫穢物品、供犯罪所用的本人財(cái)產(chǎn)和其他非法財(cái)物”，又同時(shí)屬于第一百二十一條規(guī)定的“犯罪所得的一切財(cái)物” ，*不能因違禁品、淫穢物品自身存在違法性，而否定其財(cái)物性質(zhì)。是適用第一百二十一條認(rèn)定為“犯罪所得的一切財(cái)物”予以收繳，還是適用第一百二十二條沒(méi)收，沒(méi)有定論。且該《細(xì)則》第一百二十一條關(guān)于收繳的規(guī)定，與上述《人民檢察院直接受理偵查的刑事案件辦案程序(試行)》將收繳歸于沒(méi)收的規(guī)定，也有差異。

可見(jiàn)，早期的刑事規(guī)定，對(duì)收繳的定性和操作規(guī)定也不一致。

2012年3月，修正后的《刑事訴訟法》頒布，在該法第五編“特別程序”中，專章設(shè)定了“犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件違法所得的沒(méi)收程序”，該章的名稱即表明對(duì)特定情形下的違法所得系采取沒(méi)收的方式予以處理。其中，第二百八十條第一款規(guī)定“對(duì)于貪污賄賂犯罪、恐怖活動(dòng)犯罪等重大犯罪案件，犯罪嫌疑人、被告人逃匿，在通緝一年后不能到案，或者犯罪嫌疑人、被告人死亡，依照刑法規(guī)定應(yīng)當(dāng)追繳其違法所得及其他涉案財(cái)產(chǎn)的，人民檢察院可以向人民法院提出沒(méi)收違法所得的申請(qǐng)”；第二款規(guī)定“公安機(jī)關(guān)認(rèn)為有前款規(guī)定情形的，應(yīng)當(dāng)寫(xiě)出沒(méi)收違法所得意見(jiàn)書(shū)，移送人民檢察院”；第四款規(guī)定“人民法院在必要的時(shí)候，可以查封、扣押、凍結(jié)申請(qǐng)沒(méi)收的財(cái)產(chǎn)”；第二百八十一條規(guī)定，“沒(méi)收違法所得的申請(qǐng)，由犯罪地或者犯罪嫌疑人、被告人居住地的中級(jí)人民法院組成合議庭進(jìn)行審理”。因此，現(xiàn)對(duì)部分犯罪行為嫌疑人、被告人逃匿或犯罪嫌疑人、被告人死亡情形下，對(duì)違法所得和涉案財(cái)產(chǎn)的追繳，系采取法院審理裁判的形式予以沒(méi)收。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉的解釋》(法釋[2012]21號(hào))第五百零九條之意見(jiàn)，“實(shí)施犯罪行為所取得的財(cái)物及其孳息，以及被告人非法持有的違禁品、供犯罪所用的本人財(cái)物，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為刑事訴訟法第二百八十條第一款規(guī)定的‘違法所得及其他涉案財(cái)產(chǎn)’”，即特定犯罪行為與犯罪嫌疑人、被告人相關(guān)或與犯罪行為相關(guān)的財(cái)物，在發(fā)生在犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡時(shí)，應(yīng)全部納入上述程序，采取沒(méi)收的方式予以處置。

同時(shí)，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉的解釋》(法釋[2012]21號(hào))第三百六十六條，“查封、扣押、凍結(jié)的財(cái)物及其孳息，經(jīng)審查，確屬違法所得或者依法應(yīng)當(dāng)追繳的其他涉案財(cái)物的，應(yīng)當(dāng)判決返還被害人，或者沒(méi)收上繳國(guó)庫(kù)，但法律另有規(guī)定的除外”。因此，所有犯罪行為應(yīng)當(dāng)追繳并上交國(guó)庫(kù)的，均需以沒(méi)收的方式進(jìn)行。

由于《刑事訴訟法》的效力高于人民法院、人民檢察院等機(jī)關(guān)制定的工作規(guī)則，新的司法解釋效力優(yōu)于舊的工作規(guī)則，故可認(rèn)為，我國(guó)刑事法律已將犯罪違法所得及涉案財(cái)產(chǎn)的追繳，納入常規(guī)的刑事訴訟程序，通過(guò)刑事裁判，以《刑法》第三十四條“沒(méi)收財(cái)產(chǎn)”的刑罰予以處理。刑事法律中的收繳，已名存實(shí)亡。

2.刑事立法與《條例》中“收繳”的異同比較

將《刑事訴訟法》第二百八十條、第二百八十一條、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉的解釋》(法釋[2012]21號(hào))第五百零九條與《條例》第六十二條相比較，我們可以發(fā)現(xiàn)，兩者存在以下共同點(diǎn)：a.兩者均針對(duì)某些對(duì)違法行為人缺席或未能做出處罰裁判/決定的情形而設(shè)置，不以存在對(duì)行為人的處罰作為前提；b.兩者均以違法所得或涉案財(cái)產(chǎn)作為處置對(duì)象；c.兩者均應(yīng)以違法事實(shí)查明為前提條件。*盡管《條例》第六十二條第一款第四項(xiàng)的“走私違法事實(shí)基本清楚”不要求對(duì)違法行為人主觀方面的事實(shí)也調(diào)查清楚，但查明走私違法其他方面的事實(shí)要求是明確的。

在內(nèi)容、目的類似的情況下，筆者認(rèn)為，《刑事訴訟法》及其司法解釋關(guān)于違法所得和涉案財(cái)物的處置方式設(shè)計(jì)，更為合理，主要體現(xiàn)在：a.《刑事訴訟法》將國(guó)家無(wú)條件/無(wú)對(duì)價(jià)的剝奪相對(duì)人相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的處理定性為沒(méi)收，與《刑法》的刑罰設(shè)置保持高度一致，避免相關(guān)的法律部門之間對(duì)相同、相似事物作出不同規(guī)定，出現(xiàn)差異。b.將當(dāng)事人缺席情況下的對(duì)違法所得、涉案財(cái)物收歸國(guó)有的處置定性為沒(méi)收，足以體現(xiàn)國(guó)家法律對(duì)違法所得、涉案財(cái)物的處理態(tài)度，也體現(xiàn)了對(duì)違法行為人的懲罰性，無(wú)需再為處置另行定性和做出解釋。c.定性沒(méi)收并采用法院裁定作為處置的文書(shū)載體，*《刑事訴訟法》第二百八十二條第一款：人民法院經(jīng)審理，對(duì)經(jīng)查證屬于違法所得及其他涉案財(cái)產(chǎn)，除依法返還被害人的以外，應(yīng)當(dāng)裁定予以沒(méi)收。減少了刑事司法程序中的法律文書(shū)種類和樣式，刑事司法文書(shū)得到進(jìn)一步統(tǒng)一。d.明確了在處理過(guò)程中，當(dāng)事人近親屬、利害關(guān)系人有參加訴訟的權(quán)利，充分保障了當(dāng)事人近親屬、涉案財(cái)物利害關(guān)系人的程序權(quán)益及實(shí)體權(quán)益。*《刑事訴訟法》第二百八十一條第二款：犯罪嫌疑人、被告人的近親屬和其他利害關(guān)系人有權(quán)申請(qǐng)參加訴訟，也可以委托訴訟代理人參加訴訟；第二百八十二條規(guī)定：對(duì)于人民法院依照前款規(guī)定作出的裁定(沒(méi)收或駁回沒(méi)收申請(qǐng))，犯罪嫌疑人、被告人的近親屬和其他利害關(guān)系人或者人民檢察院可以提出上訴、抗訴。

(四)相關(guān)司法實(shí)踐的借鑒

近期，廣東省內(nèi)海關(guān)有多起行政執(zhí)法案件被訴至司法機(jī)關(guān)，其中就有因施用“收繳”而被訴的情形。根據(jù)廣東省高級(jí)人民法院對(duì)“林莉紅訴皇崗海關(guān)收繳行為違法案”的二審《行政判決書(shū)》((2012)粵高法行終字第64號(hào))及人民法院就該案制送海關(guān)總署廣東分署的《司法建議書(shū)》(粵高法建[2012]42號(hào))認(rèn)定，“……依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定，收繳行為屬于行政處罰的范疇，有關(guān)行政行為應(yīng)遵循《中華人民共和國(guó)行政處罰法》所規(guī)定的法定程序……”，“……皇崗海關(guān)對(duì)于上訴人林莉紅攜帶入境的數(shù)量零星的國(guó)家禁止進(jìn)出境的書(shū)籍予以收繳的行為，并未明顯違反《中華人民共和國(guó)行政處罰法》所規(guī)定的法定程序，……”。司法機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐中明確認(rèn)定收繳屬于行政處罰。

綜上，若我們?cè)谛姓?zhí)法中，仍堅(jiān)持將“收繳”排除于行政處罰之外，不遵照《行政處罰法》規(guī)定之程序?qū)嵤笆绽U”行為，勢(shì)必在理論、規(guī)定上難以立足，也將在實(shí)踐中面臨更高的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)、更多的訴訟案件、更大的敗訴可能。因此，有必要重申“收繳”的行政處罰性質(zhì)，參考《刑事訴訟法》的規(guī)定，尊重司法機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，將“收繳”重新納入行政處罰(沒(méi)收)的范疇。

四、“收繳”模式之重新創(chuàng)設(shè)

既然“收繳”將回歸“沒(méi)收處罰”，且《條例》第六十二條規(guī)定內(nèi)容存在難以自圓其說(shuō)的缺陷，其修改不可避免，應(yīng)當(dāng)參考《刑事訴訟法》的規(guī)定，結(jié)合《行政處罰法》的規(guī)定及基本法理，對(duì)《條例》第六十二條的“收繳”模式、“收繳”內(nèi)容進(jìn)行全面重設(shè)。

那么，《條例》第六十二條第一款的前四項(xiàng)規(guī)定均不以對(duì)當(dāng)事人做出處罰為前提，能否直接規(guī)定為對(duì)財(cái)物的沒(méi)收呢？

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，沒(méi)收是行政處罰的一種，如果將“收繳”轉(zhuǎn)換成沒(méi)收，那么實(shí)際上就是實(shí)施了行政處罰，與《行政處罰法》不予處罰的規(guī)定以及《條例》第六十二條規(guī)定的處置前提相矛盾。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，考慮到目前的執(zhí)法現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)打破原有的以“人”為法律關(guān)系主體、法律行為*此處所稱法律行為，為廣義理解，指基于意思表示，能夠產(chǎn)生一定法律效果的行為，包括合法行為和不合法行為。主體、處罰對(duì)象的行政處罰理論，在符合特定條件時(shí)，以“物”為處罰主體，以解決不能對(duì)“人”進(jìn)行處罰情況下，相關(guān)財(cái)物和事件的處置問(wèn)題。

從合法性、合理性及實(shí)踐需求等多角度看，創(chuàng)設(shè)以“物”為處罰對(duì)象的處置模式非常必要。理由如下：

(1)以“人”為處罰對(duì)象的操作在實(shí)踐中確實(shí)會(huì)造成一定不便，致使某些情況下(如當(dāng)事人消亡、無(wú)法查明)的財(cái)物無(wú)法處理，甚至成為當(dāng)事人逃避處罰的漏洞。*海關(guān)總署政策法規(guī)司編：《〈中華人民共和國(guó)海關(guān)行政處罰實(shí)施條例〉釋義》，中國(guó)海關(guān)出版社，2007年4月第1版，第212頁(yè)。非法財(cái)物繼續(xù)保留在違法行為人手中，可能會(huì)成為繼續(xù)違法的物質(zhì)基礎(chǔ)——此即包括《條例》在內(nèi)的多部法律規(guī)范，在處罰之外創(chuàng)設(shè)了“收繳”這一處置方式的最主要原因。

但是，這一行處罰之實(shí)而避處罰之名的做法，與《行政強(qiáng)制法》不合，也已被司法機(jī)關(guān)以將收繳定性為行政處罰的方式予以否定，再將收繳排除在處罰之外，恐難以立足。同時(shí)，如不對(duì)以“人”為處罰對(duì)象的操作進(jìn)行修改完善，那么涉案非法財(cái)物的處置難題依然無(wú)解，執(zhí)法效果將大打折扣。故以“物”為處罰對(duì)象的處置模式有其存在的空間。

(2)以“物”為法律行為主體的模式存在理論基礎(chǔ)和立法例，值得借鑒和發(fā)展。

以“物”為法律行為主體的理論和立法例，主要指海商法、海事訴訟中的對(duì)物訴訟制度?，F(xiàn)代意義上的對(duì)物訴訟，特指風(fēng)行于英美法系的海事訴訟中的對(duì)物訴訟，《英國(guó)民事訴訟規(guī)則》第49章就把對(duì)物訴訟解釋為海事對(duì)物訴訟。英美法系海事訴訟，主要理論依據(jù)是“人格化理論”：將物(船舶)作為訴訟法律主體中的被告參與訴訟。船舶本身是無(wú)生命的物，但是通過(guò)船長(zhǎng)、船員等的意志、行為而從事各類“法律行為”，所以，船舶應(yīng)當(dāng)以其船值為代價(jià)對(duì)其行為的后果承擔(dān)責(zé)任。

在我國(guó)，學(xué)者們將對(duì)物訴訟定義為“在海事訴訟中，當(dāng)事人以具體的物作為被告向法院提出的以保護(hù)其合法權(quán)益的要求” 。*司玉琢著：《海商法大辭典》，人民交通出版社，1998年版，第321頁(yè)。普遍認(rèn)為，我國(guó)的海商海事法律吸納了英美法系對(duì)物訴訟的做法，建立起我國(guó)的對(duì)物訴訟制度?！逗Ｊ略V訟特別程序法》第十二條規(guī)定，海事請(qǐng)求保全是指海事法院根據(jù)海事請(qǐng)求人的申請(qǐng)，為保障其海事請(qǐng)求的實(shí)現(xiàn)，對(duì)被請(qǐng)求人的財(cái)產(chǎn)所采取的強(qiáng)制措施；第二十五條規(guī)定，海事請(qǐng)求人申請(qǐng)扣押當(dāng)事船舶，不能立即查明被請(qǐng)求人名稱的，不影響申請(qǐng)的提出。*有學(xué)者認(rèn)為，《海事訴訟特別程序法》的上述規(guī)定，仍然以存在“被請(qǐng)求人”為基礎(chǔ)，仍然以《民事訴訟法》的訴訟保全規(guī)定為規(guī)則，不能認(rèn)定為對(duì)物訴訟。但普遍觀點(diǎn)認(rèn)為，上述規(guī)定與《民事訴訟法》規(guī)定的“對(duì)人訴訟”存在如下差異：1.對(duì)人訴訟請(qǐng)求以有明確的被請(qǐng)求人(被告人)為前提，而海事訴訟特別程序中的海事保全請(qǐng)求，在暫無(wú)法查明被請(qǐng)求人的前提下，也可提出；2.對(duì)人訴訟保全財(cái)產(chǎn)，以財(cái)產(chǎn)的實(shí)際控制人對(duì)請(qǐng)求人的訴求負(fù)有責(zé)任為前提，而根據(jù)《海事訴訟特別程序法》，海事訴訟財(cái)產(chǎn)保全不以財(cái)產(chǎn)實(shí)際控制人對(duì)訴訟負(fù)有責(zé)任為前提。尤其是第二十五條，容忍被請(qǐng)求人名稱等信息不詳，而接受扣押船舶申請(qǐng)并作出相應(yīng)處置，是我國(guó)對(duì)物訴訟的核心和明證。

(3)“收繳”本身即蘊(yùn)含了對(duì)物處罰模式的內(nèi)核。

《條例》第六十二條規(guī)定“收繳”可適用的4種情形，均為無(wú)法對(duì)行為人作出處罰的情況，“收繳”本身就是避開(kāi)以“人”為行政法律關(guān)系主體的傳統(tǒng)做法，直接對(duì)財(cái)物進(jìn)行處理的模式和行為，已經(jīng)具備了對(duì)物處罰的雛形，對(duì)其在合法性、合理性方面加以完善和調(diào)整，更好的滿足執(zhí)法需要，正當(dāng)其時(shí)。

可見(jiàn)，以“物”為法律行為主體在理論和立法上完全可行。

鑒于此，應(yīng)對(duì)“收繳”的模式及內(nèi)容創(chuàng)設(shè)如下：

第六十二條 有下列情形之一的，海關(guān)對(duì)有關(guān)貨物、物品、違法所得、運(yùn)輸工具、特制設(shè)備予以沒(méi)收：

(一)攜帶、郵寄國(guó)家禁止進(jìn)出境的貨物、物品進(jìn)出境，依照《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二十五條、第二十六條規(guī)定對(duì)當(dāng)事人不予行政處罰的；

(二)海關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人作出行政處罰決定，作為當(dāng)事人的自然人死亡或者作為當(dāng)事人的法人、其他組織終止，且無(wú)權(quán)利義務(wù)承受人的；

(三)走私違法事實(shí)清楚，但當(dāng)事人逃逸且無(wú)法查明其身份的，自海關(guān)公告之日起滿3個(gè)月的；

(四)有違反法律、行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)予以沒(méi)收的其他情形的。

海關(guān)沒(méi)收前款規(guī)定的貨物、物品、違法所得、運(yùn)輸工具、特制設(shè)備，應(yīng)當(dāng)制發(fā)行政處罰決定書(shū)，由被沒(méi)收貨物、物品、違法所得、運(yùn)輸工具、特制設(shè)備所有人或持有人或者其代理人、見(jiàn)證人簽字或者蓋章；所有人或持有人無(wú)法查清且無(wú)見(jiàn)證人的，應(yīng)當(dāng)予以公告。*根據(jù)《〈中華人民共和國(guó)海關(guān)行政處罰實(shí)施條例〉釋義》的意見(jiàn)，《條例》第六十二條第一款第二項(xiàng)系對(duì)應(yīng)該條例第二十條中不予行政處罰的情況而設(shè)，現(xiàn)已將收繳重置為沒(méi)收，故無(wú)在第二十條之外單獨(dú)規(guī)定的必要。即第二十條現(xiàn)行規(guī)定，既是以人為對(duì)象的處罰規(guī)定，又是(在對(duì)人不予處罰情況下)以物為對(duì)象的處罰規(guī)定。

因此，海關(guān)行政處罰中的“收繳”一詞已無(wú)繼續(xù)存續(xù)的必要，應(yīng)當(dāng)功成身退，歸于行政處罰(沒(méi)收)之中。

五、新“收繳”模式(對(duì)物處罰模式)面臨的挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)

任何新生事物都必然會(huì)對(duì)既有狀態(tài)造成改變，也會(huì)與既有環(huán)境存在一定程度的不匹配，面臨挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)。盡管民事、海商領(lǐng)域的對(duì)物訴訟等制度已實(shí)行多年，但在公法領(lǐng)域，對(duì)物處理模式仍為全新事物，將面臨一定的挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)。主要有以下幾個(gè)方面：*刑事程序中的違法所得沒(méi)收特別程序系2013年1月1日生效的《刑事訴訟法》全新創(chuàng)設(shè)，目前見(jiàn)諸報(bào)道的適用案例，也僅限于“徐才厚貪污腐敗案”等極個(gè)別案件，尚未見(jiàn)對(duì)該模式適用情況的評(píng)論及反饋。海關(guān)行政處罰中的“對(duì)物處罰模式”尚為構(gòu)想，故只能對(duì)預(yù)計(jì)可能出現(xiàn)的挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析。

(一)對(duì)物處罰模式存在的必要性

既然已有“收繳”模式存在，且蘊(yùn)含了對(duì)物處罰的內(nèi)核，執(zhí)法實(shí)踐中也起到了應(yīng)有的作用，彌補(bǔ)了行政處罰的不足，也極少有人對(duì)海關(guān)收繳行為提出異議，是否有必要修改(廢除)現(xiàn)行的“收繳”模式？

(二)對(duì)物處罰模式與《行政處罰法》的規(guī)定相沖突

對(duì)物處罰屬于行政處罰，而上述對(duì)物處罰適用情形，均以對(duì)當(dāng)事人無(wú)法作出行政處罰為前提，尤其是第一項(xiàng)，系《行政處罰法》第二十五條、第二十六條明文規(guī)定了的不予處罰情形，既然《行政處罰法》規(guī)定了不予行政處罰，《條例》仍給予行政處罰，明顯存在矛盾，應(yīng)遵照“上位法優(yōu)于下位法”的原則，根據(jù)《行政處罰法》，不能給予行政處罰，故對(duì)物處罰的設(shè)定與上位法沖突。

(三)對(duì)物處罰模式適用情形范圍較“收繳”小，部分情形下的涉案貨物將無(wú)法處置，難以全面解決實(shí)際問(wèn)題

主要表現(xiàn)在對(duì)當(dāng)事人無(wú)法查清、違法事實(shí)認(rèn)定達(dá)不到“事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿”標(biāo)準(zhǔn)的情況下，又會(huì)重新出現(xiàn)大量涉案貨物無(wú)法處置的老問(wèn)題，尤其是上述4省(區(qū))數(shù)量巨大的0#紅柴油(“紅油”)、幾無(wú)價(jià)值且不能獲得合法行駛資格的“三無(wú)”船舶，又將成為私貨處置的死結(jié)。而且，對(duì)上述貨物不能處置，客觀上也削弱了海關(guān)執(zhí)法對(duì)走私分子的威懾力，使海關(guān)緝私活動(dòng)大打折扣，走私分子得以逃避海關(guān)處理。

(四)對(duì)物處罰實(shí)施操作存在困難和疑問(wèn)

作為一種全新的模式，對(duì)物處罰由紙面規(guī)定落實(shí)到執(zhí)法實(shí)踐，也會(huì)遇到一些困難和疑問(wèn)，主要有：

1.海關(guān)是否為對(duì)物處罰的適格主體？

2.法律文書(shū)中的被處罰對(duì)象、違法事實(shí)如何表述？

3.財(cái)物相關(guān)權(quán)利人的權(quán)益如何保障？

上述憂慮固然有一定道理，但是并不構(gòu)成不設(shè)立對(duì)物處罰模式，保留“收繳”的絕對(duì)理由。對(duì)物處罰模式可能面臨的挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)，也并非無(wú)解。

對(duì)此，筆者建議如下：

(一)設(shè)立對(duì)物處罰模式，廢除“收繳”，有其必要性

誠(chéng)然，“收繳”在現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮了巨大作用，也具備了對(duì)物處罰的實(shí)質(zhì)。但其有自身局限性：1.其缺陷不容忽視，自相矛盾和自我循環(huán)的邏輯，引發(fā)的爭(zhēng)議和執(zhí)法操作不一致的情況將一直存在，嚴(yán)重影響其效力和嚴(yán)肅性；2.“收繳”明顯地體現(xiàn)了行政行為的強(qiáng)制特征，但游離于處罰、強(qiáng)制措施、強(qiáng)制執(zhí)行手段范疇之外，沒(méi)有自身的規(guī)定體系和相應(yīng)程序規(guī)則，會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致法律制度的分化和繁雜，不利于法律制度的系統(tǒng)化和規(guī)范化；3.目前罕有人對(duì)海關(guān)收繳行為提出異議，不意味著“收繳”今后亦可平安無(wú)事，一旦受到司法審查，其自身的任一缺陷均可能導(dǎo)致海關(guān)敗訴，甚至“收繳”模式的崩潰，與其被動(dòng)坐以待斃，不如主動(dòng)改變以求生。

而對(duì)物處罰，恰恰是根據(jù)“收繳”量身定做的升級(jí)模式，既可最大限度地保留“收繳”的現(xiàn)實(shí)功用，又可彌補(bǔ)其缺陷，消除爭(zhēng)議，使“收繳”回歸現(xiàn)有制度體系，適應(yīng)既有程序規(guī)則，確保法律制度的系統(tǒng)化和規(guī)范化。

(二)對(duì)物處罰并未違反《行政處罰法》的規(guī)定

“上位法優(yōu)于下位法”的原則，或稱“等差順序原則”，系指根據(jù)法律規(guī)范的效力等差順序來(lái)確定不同法律規(guī)范的效力地位。*葛洪義主編：《法理學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第342頁(yè)。根據(jù)《立法法》第七十九條第一款，法律的效力高于行政法規(guī)，故行政法規(guī)的規(guī)定不得與法律規(guī)定相沖突。但是，“上位法優(yōu)于下位法”、行政法規(guī)規(guī)定不得與法律規(guī)定相沖突，應(yīng)當(dāng)理解為就同一事項(xiàng)的規(guī)定，低層級(jí)的法律規(guī)范不能與高層級(jí)的法律規(guī)范相沖突，《立法法》第八十三條至第八十六條，直接或間接的明確了不同法律文件對(duì)同一事項(xiàng)規(guī)定的不同，才存在法律規(guī)范效力的判定問(wèn)題。

在行政處罰方面，《行政處罰法》第二十五條、第二十六條確實(shí)規(guī)定了不予行政處罰的相應(yīng)情形。但仔細(xì)研讀這兩條規(guī)定，提取其最關(guān)鍵的詞語(yǔ)，可發(fā)現(xiàn)其最核心內(nèi)容是“……人……有違法行為的，不予行政處罰”，因此，這兩條規(guī)定系對(duì)人的處罰(不予處罰)規(guī)定。兩條規(guī)定中“責(zé)令監(jiān)護(hù)人加以管教”、“責(zé)令其監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加看管和治療”表述亦顯示出其對(duì)人處理的規(guī)定本質(zhì)。而對(duì)物處罰的規(guī)定，系以物為對(duì)象進(jìn)行處置，不涉及人的問(wèn)題，其條文與《行政處罰法》第二十五條、第二十六條規(guī)定的事項(xiàng)并不同一，故不存在下位法違反上位法的情況。

(三)通過(guò)其他制度、規(guī)定，彌補(bǔ)對(duì)物處罰模式的不足，實(shí)現(xiàn)反走私的綜合治理

前文已述，對(duì)物處罰模式在處理“無(wú)主私貨”方面，適用的條件、情形要嚴(yán)格于“收繳”，對(duì)于當(dāng)事人身份之外的信息無(wú)法查清的，對(duì)物處罰模式無(wú)法作出處理，力有不逮，但可通過(guò)其他制度、規(guī)定，彌補(bǔ)這一不足，實(shí)現(xiàn)對(duì)執(zhí)法實(shí)踐所遇情況的“全包圍”：

1.充分利用和完善海關(guān)現(xiàn)有制度、規(guī)定

《條例》實(shí)施前，對(duì)東南沿海當(dāng)事人逃逸的燃料油走私案件，主要依靠海關(guān)總署《關(guān)于打擊非法進(jìn)口“紅油”的公告》(以下簡(jiǎn)稱《公告》)對(duì)無(wú)法查清行為人的“紅油”進(jìn)行處理；對(duì)涉案“三無(wú)”船舶，則引用海關(guān)總署等5部(署、局)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于清理、取締“三無(wú)”船舶的通告》(以下簡(jiǎn)稱《通告》)予以沒(méi)收?！豆妗?、《通告》對(duì)遏制走私、打擊違法分子起到了不可磨滅的作用。兩文件自發(fā)布至今均逾15年，*《公告》為1999年9月發(fā)布；《通告》為1994年11月發(fā)布。尚存法律效力，仍在作為海關(guān)實(shí)施行政處罰的法律依據(jù)使用。

從兩文件的內(nèi)容看，(1)《公告》將“紅油”違法情形分為“走私”和“無(wú)法查清進(jìn)口來(lái)源”，充分考慮了現(xiàn)實(shí)中因當(dāng)事人逃逸、非實(shí)施走私時(shí)當(dāng)場(chǎng)查獲等，導(dǎo)致走私事實(shí)不清、證據(jù)不足的情況，“無(wú)法查清進(jìn)口來(lái)源”的中性、敘事性表述，較“收繳”牽強(qiáng)的把涉嫌走私案件中當(dāng)事人無(wú)法查清情形規(guī)定為“走私事實(shí)基本清楚”更客觀、科學(xué)、合理，而且《公告》可適用于陸上查獲非法運(yùn)輸“紅油”等情形，較“收繳”適用范圍更廣；(2)《通告》從運(yùn)輸安全、漁政、緝私等多方面綜合考慮，回避了“三無(wú)”船舶的用途、查發(fā)時(shí)的情形及“三無(wú)”船舶人員行為性質(zhì)等復(fù)雜問(wèn)題，直接從“三無(wú)”船舶不符合船舶管理、航行安全等相關(guān)規(guī)定的角度，明確了對(duì)“三無(wú)船舶”一經(jīng)查獲，一律沒(méi)收，適用范圍也遠(yuǎn)大于“收繳”。

可見(jiàn)，上述兩文件在海關(guān)執(zhí)法中，仍將繼續(xù)發(fā)揮重大作用，足以彌補(bǔ)對(duì)物處罰模式的不足，可對(duì)該模式未涉及的無(wú)法查明走私事實(shí)的涉案“紅油”、“三無(wú)”船舶作出處理。

執(zhí)法實(shí)踐中，《公告》、《通告》的法律效力存在一定爭(zhēng)議，有觀點(diǎn)認(rèn)為，《公告》、《通告》不符合《立法法》規(guī)定的立法程序和規(guī)范形式，且處罰種類超出了《行政處罰法》第十二條規(guī)定的范圍。但目前尚未有相關(guān)政府部門的文件認(rèn)定《公告》、《通告》無(wú)效，司法機(jī)關(guān)在訴訟中也未質(zhì)疑或否定《公告》、《通告》的法律效力。故只需尋找合適的時(shí)機(jī)，將《公告》、《通告》內(nèi)容嵌入行政法規(guī)、部門規(guī)章，或?qū)ⅰ豆妗?、《通告》升格為高層次法律?guī)范即可。

2.強(qiáng)化反走私綜合治理，多機(jī)關(guān)分工合作處理涉案財(cái)物

反走私工作、打擊進(jìn)出境違法行為，事務(wù)面廣、涉及部門多，在內(nèi)部，涉及通關(guān)監(jiān)管、審單關(guān)稅、風(fēng)險(xiǎn)、稽核查、緝私等；在外部，海關(guān)需與公安、檢察院、法院、工商、海警、海事、農(nóng)業(yè)、交通等多個(gè)部門通力合作。而海關(guān)行政處罰，只是海關(guān)緝私業(yè)務(wù)中的一項(xiàng)，僅占海關(guān)業(yè)務(wù)工作的極小比例；放眼整個(gè)反走私工作體系，海關(guān)行政處罰更顯微小。因此，將不能(對(duì)行為人)給予行政處罰情形下，對(duì)涉案財(cái)物的處置問(wèn)題全部交由海關(guān)行政處罰來(lái)規(guī)定和解決，是海關(guān)行政處罰不能承受之重，既不符合反走私體系分工合作的原則，也與反走私體系實(shí)際操作不一致。

關(guān)于“收繳”的缺陷論述已闡明，在當(dāng)事人無(wú)法查清的情況下，將涉嫌進(jìn)出境違法的情形定性為“走私違法事實(shí)基本清楚”的“準(zhǔn)走私”行為，有打法律擦邊球，甚至是違反上位法*《行政處罰法》第三十條：公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，行政機(jī)關(guān)必須查明事實(shí)；違法事實(shí)不清的，不得給予行政處罰。規(guī)定的嫌疑。要彌補(bǔ)“收繳”這一缺陷，必須回到依法行政的軌道上來(lái)，做到執(zhí)法有據(jù)。

對(duì)物處罰模式的確收緊了適用范圍，對(duì)走私行為要求事實(shí)清楚，當(dāng)事人不明、事實(shí)無(wú)法查清的，不得適用對(duì)物處罰，貌似對(duì)于走私事實(shí)無(wú)法查清的涉案貨物處理，于法無(wú)據(jù)，無(wú)計(jì)可施，實(shí)則不然。只要放寬眼界，轉(zhuǎn)變“只能由海關(guān)處理”、 “必須給予處罰”的機(jī)械思維，即可找到答案：如根據(jù)《物權(quán)法》第一百一十三條，遺失物自發(fā)布招領(lǐng)公告之日起六個(gè)月內(nèi)無(wú)人認(rèn)領(lǐng)的，歸國(guó)家所有；根據(jù)《福建省反走私綜合治理工作規(guī)定》第二十九條，“負(fù)有查緝走私職責(zé)的部門處理現(xiàn)場(chǎng)無(wú)所有人的涉嫌走私的貨物、物品和運(yùn)輸工具，應(yīng)當(dāng)查明所有人，依法無(wú)法查明所有人的，應(yīng)當(dāng)發(fā)布期限為6個(gè)月的認(rèn)領(lǐng)公告。公告期滿無(wú)人認(rèn)領(lǐng)的，對(duì)符合相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定適宜拍賣的，依法拍賣處理，所得款項(xiàng)繳入國(guó)庫(kù)；對(duì)不適宜拍賣或者需要銷毀的，由負(fù)有查緝走私職責(zé)的部門依法處理。公告期間持合法證明認(rèn)領(lǐng)貨物、物品和運(yùn)輸工具的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)退還相關(guān)貨物、物品和運(yùn)輸工具；對(duì)于先行拍賣、變賣的貨物、物品，應(yīng)當(dāng)及時(shí)退還拍賣、變賣價(jià)款” 。*廣東、廣西、海南、遼寧、深圳等省(區(qū)、市)的反走私綜合治理?xiàng)l例/工作規(guī)定均有類似表述，各地的認(rèn)領(lǐng)公告發(fā)布機(jī)關(guān)、公告發(fā)布期限、財(cái)物的最終處置機(jī)關(guān)有所差異。因此，只需將涉案財(cái)物移送負(fù)有處置職責(zé)的機(jī)關(guān)或自行按照上述法律文件規(guī)定的程序處置處理即可，“無(wú)主私貨”處理問(wèn)題可以徹底根除。

(四)對(duì)物處罰模式實(shí)施操作中的困難和疑問(wèn)，可以克服和解決

1.海關(guān)是進(jìn)出境財(cái)物違法案件對(duì)物處罰的適格主體

按照我國(guó)現(xiàn)行的行政執(zhí)法管轄體制，行政機(jī)關(guān)在各自業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，根據(jù)法律的規(guī)定行使行政執(zhí)法權(quán)和行政處罰權(quán)。根據(jù)《海關(guān)法》、《條例》的規(guī)定，海關(guān)有權(quán)對(duì)貨物、物品、運(yùn)輸工具在進(jìn)出境環(huán)節(jié)產(chǎn)生的違法行為進(jìn)行調(diào)查和處理?！稐l例》第二條明確規(guī)定，“依法不追究刑事責(zé)任的走私行為和違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定由海關(guān)實(shí)施行政處罰的行為的處理，適用本實(shí)施條例”。上述對(duì)物處罰模式所涉適用情形，均屬貨物、物品、運(yùn)輸工具在進(jìn)出境環(huán)節(jié)產(chǎn)生的違法行為，且上述對(duì)物處罰的條款將設(shè)置在《條例》之中，海關(guān)當(dāng)然是適格的處罰主體。

2.法律文書(shū)中的被處罰對(duì)象、違法事實(shí)的表述

現(xiàn)行的行政處罰決定文書(shū)中，“當(dāng)事人”是必須填寫(xiě)的項(xiàng)目，原因在于目前的行政處罰，仍以“人”為唯一的處罰對(duì)象，故當(dāng)事人是必不可少的。*即使是堅(jiān)持使用《公告》、《通告》處理當(dāng)事人無(wú)法查清案件的海關(guān)，也仍沿用有“當(dāng)事人”欄目的處罰文書(shū)格式，在“當(dāng)事人”欄中填寫(xiě)“無(wú)主”等內(nèi)容。如對(duì)物處罰模式得以確立，“人”的因素在法律文書(shū)中應(yīng)當(dāng)予以弱化?？紤]到對(duì)物處罰模式與“收繳”存在一定的承繼關(guān)系，可參照“收繳”相關(guān)法律文書(shū)的表述進(jìn)行調(diào)整。適用于“走私違法事實(shí)基本清楚，但當(dāng)事人無(wú)法查清”情況的“收繳公告”(海關(guān)總署公告2007年第31號(hào)中的《公告》(格式二))采取了“海關(guān)查獲時(shí)間、地點(diǎn)+財(cái)物情況+收繳原因”的表述方式，較為巧妙地回避了關(guān)于當(dāng)事人的內(nèi)容，且完整表述了涉案財(cái)物的客觀狀況，值得借鑒。因此，對(duì)物處罰模式的處罰法律文書(shū)中，可不再設(shè)置“當(dāng)事人”、“住址/地址”等欄目，采用“海關(guān)查獲時(shí)間、地點(diǎn)+財(cái)物情況+實(shí)施對(duì)物處罰的原因”的表述方式描述違法事實(shí)。

3.財(cái)物相關(guān)權(quán)利人的權(quán)益保障

盡管對(duì)物處罰模式以物為處罰對(duì)象，但畢竟對(duì)財(cái)物相關(guān)權(quán)利人的權(quán)益產(chǎn)生了影響，因此有必要保障相關(guān)權(quán)利人的合法權(quán)益。根據(jù)《行政復(fù)議法》第六條第一項(xiàng)、《行政訴訟法》第十一條第一款第一項(xiàng)，行政處罰屬于可復(fù)議、訴訟的具體行政行為；而根據(jù)《行政復(fù)議法》第二條、《行政訴訟法》第二條，公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，即可提出復(fù)議、訴訟。故對(duì)物處罰模式下，相關(guān)權(quán)利人的權(quán)益通過(guò)既有的復(fù)議、訴訟等救濟(jì)渠道予以保障。

對(duì)物處罰模式的創(chuàng)立，確實(shí)會(huì)遇到一些質(zhì)疑和困難，但從上述分析可知，對(duì)物處罰模式對(duì)海關(guān)執(zhí)法有巨大的理論和實(shí)踐價(jià)值，該模式較“收繳”更具法律正當(dāng)性和合法性，該模式在實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的一些困難和不足，通過(guò)現(xiàn)有制度、規(guī)定已可解決，今后對(duì)既有制度、規(guī)定作進(jìn)一步完善，將使對(duì)物處罰模式的作用得到更大的發(fā)揮。

六、結(jié)語(yǔ)

對(duì)于“收繳”的爭(zhēng)論，根本原因在于法律、行政法規(guī)僅僅將收繳作為處理涉案財(cái)物的便利手段，而未將其真正視為一種具體行政行為來(lái)進(jìn)行論證和規(guī)定，未形成完整的、系統(tǒng)的、統(tǒng)一的理論體系和規(guī)定設(shè)置，未對(duì)“收繳”的性質(zhì)、內(nèi)容及適用予以明確規(guī)定，以致于“收繳”在實(shí)踐中只能參照既有行政行為的程序和內(nèi)容來(lái)實(shí)施，以“收繳”之名，行處罰之實(shí)，徒增風(fēng)險(xiǎn)?！笆绽U”之爭(zhēng)，實(shí)為處罰與否之爭(zhēng)、對(duì)人不予處罰情況下的違法財(cái)物處置之爭(zhēng)。唯有從理論上和法律實(shí)踐上分析“收繳”，使其回歸沒(méi)收的范疇，參照已有的立法經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新性設(shè)定對(duì)物處罰模式，方能止此“收繳”之爭(zhēng)，解決各種不能對(duì)“人”做出行政處罰情況下違法財(cái)物處置的難題。

(責(zé)任編輯 子 介)

On Administrative Penalty Nature of “Seizure” in Customs Enforcement and the Establishment of the Punishing Mode for Articles

Liu Xuezhou

There has been as always a great controversy in the “seizure” provided in Article 62 of the Regulations of the P.R.C.on Implementing Customs Administrative Penalty (hereinafter referred to as the Regulations) due to its own conflicting provisions and defects.A comparative analysis of provisions on seizure in various laws and regulations and an analysis of the content and operation in “seizure” provided in the Regulations can further ascertain that “seizure” falls into the category of administrative penalty.The experience of foreign legislations and our enforcement practices shows that it is necessary to establish a new punishing mode intended for articles.

Seizure；Administrative Penalty；Punishing Mode for Articles

劉學(xué)舟，黃埔海關(guān)緝私局。