中國(guó)近代海關(guān)機(jī)構(gòu)人員編制管理的分析及啟示

佘建明 徐立春

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海關(guān)史

中國(guó)近代海關(guān)機(jī)構(gòu)人員編制管理的分析及啟示

佘建明 徐立春*

中國(guó)近代海關(guān)機(jī)構(gòu)人員編制管理是外籍稅務(wù)司依據(jù)列強(qiáng)與中國(guó)簽訂的不平等條約而施行，其引入西方已步入資本主義發(fā)展階段的管理思想和制度，具有科學(xué)性和合理性。本文對(duì)近代海關(guān)機(jī)構(gòu)人員編制管理的歷史沿革及其特點(diǎn)進(jìn)行分析，認(rèn)為近代海關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置劃一精干，人員配置節(jié)約，注重行政成本與效益，這些對(duì)當(dāng)今海關(guān)工作尤其機(jī)構(gòu)人事改革有一定借鑒作用。

中國(guó)近代海關(guān)；海關(guān)機(jī)構(gòu)；海關(guān)人員編制；海關(guān)人事管理

中國(guó)近代海關(guān)的管理是在西方列強(qiáng)與中國(guó)政府簽訂不平等條約基礎(chǔ)上，由外籍稅務(wù)司主導(dǎo)而實(shí)施，具有半殖民地半封建性性質(zhì)，但由于引入西方已步入資本主義發(fā)展階段的管理思想和制度，相比當(dāng)時(shí)中國(guó)封建式管理，具有時(shí)代的進(jìn)步性。其中，機(jī)構(gòu)設(shè)置的劃一、精干，人員配置的節(jié)約，講求成本與效益，體現(xiàn)出管理的科學(xué)性和合理性。對(duì)其進(jìn)行梳理分析對(duì)當(dāng)前海關(guān)推進(jìn)的改革，尤其機(jī)構(gòu)和人事改革具有啟迪意義。

一、機(jī)構(gòu)和人員編制管理的歷史沿革

從1854年江海關(guān)稅務(wù)管理委員會(huì)接管江海關(guān)關(guān)稅征收權(quán)成為第一個(gè)洋關(guān)，到1949年國(guó)民黨政府?dāng)⊥伺_(tái)灣，近代海關(guān)機(jī)構(gòu)和人員編制管理在中國(guó)大陸持續(xù)、完整地存在了近百年，經(jīng)過(guò)了開(kāi)始、增編、縮編、擴(kuò)編、結(jié)束的發(fā)展過(guò)程。

(一)機(jī)構(gòu)設(shè)置

近代海關(guān)機(jī)構(gòu)有兩部分，作為指揮決策首腦機(jī)關(guān)的總稅務(wù)司署和分散在各地具體執(zhí)行的海關(guān)?？偠悇?wù)司署的設(shè)立和各地開(kāi)埠設(shè)關(guān)屬于政府事權(quán)，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)配置系總稅務(wù)司管理范疇，后期盡管政府當(dāng)局設(shè)立外務(wù)部、關(guān)務(wù)署加強(qiáng)對(duì)海關(guān)控制，對(duì)其下設(shè)機(jī)構(gòu)有一定程度的干預(yù)，但總稅務(wù)司署和各地海關(guān)的下屬機(jī)構(gòu)職能、設(shè)置規(guī)模等，主要仍由總稅務(wù)司自行管理。

1.總稅務(wù)司署。按照赫德1861年6月和總理衙門大臣會(huì)面提出的編制人員和薪俸預(yù)算，總稅務(wù)司署僅有數(shù)人，規(guī)模很小。1865年冬，總稅務(wù)司署搬遷至北京，有總稅務(wù)司、總理文案兼稽核文案和漢文文案稅務(wù)司以及幾個(gè)寫(xiě)字人員。*[英]魏爾特：《赫德與中國(guó)海關(guān)》(上)，廈門大學(xué)出版社1993年版，第380頁(yè)。1868年總稅務(wù)司署設(shè)立船鈔部。1871年海務(wù)稅務(wù)司裁撤，改巡查司為巡工司，船鈔部由設(shè)于口岸的總營(yíng)造司和南北段巡工司共同管理。1873年10月合并江海關(guān)的印書(shū)房和表報(bào)處，組成造冊(cè)處。1874年設(shè)立中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署駐倫敦辦事處。19世紀(jì)70年代中期后，船鈔部門逐步形成燈塔處、營(yíng)造司(處)和理船廳，*文松：《近代海關(guān)內(nèi)部業(yè)務(wù)分工結(jié)構(gòu)及衍變述略》，《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2005年第2期。這些機(jī)構(gòu)的人員分別屬于江海關(guān)、廈門等關(guān)編制，歸各口洋關(guān)稅務(wù)司管理，總稅務(wù)司署授權(quán)總營(yíng)造司(巡工司)管理全國(guó)相關(guān)海務(wù)事務(wù)。*19世紀(jì)70年代中期后，船鈔部門不屬總稅務(wù)司署編制，而是被授權(quán)管理一說(shuō)不僅從《海關(guān)職員錄》得到反映，還從(英)魏爾特著《赫德與中國(guó)海關(guān)》(上冊(cè))407、428頁(yè)的記述得到佐證，抄錄如下：“人們很快認(rèn)識(shí)到，在公共利益方面，巡工司作為技術(shù)專家，對(duì)整個(gè)理船廳事務(wù)監(jiān)督的必要性。海關(guān)總署不時(shí)會(huì)發(fā)布一些特別命令，使他能夠?qū)嵤┻@種監(jiān)督?！磺信c船鈔有關(guān)的技術(shù)問(wèn)題信件，都必須由巡工司提交給總稅務(wù)司。”“上海的理船廳畢士璧將來(lái)不單是上海的理船廳，還要兼任巡查司。”19世紀(jì)90年代，總稅務(wù)司署增設(shè)管理同文館的教習(xí)部門和管理郵政的郵政總辦。至清末，除同文館并入京師大學(xué)堂、郵傳部接管郵政事務(wù)，署內(nèi)原負(fù)責(zé)管理的教習(xí)部和郵政總辦被撤銷，其它機(jī)構(gòu)未有大的變動(dòng)。中華民國(guó)成立后，總稅務(wù)司署所屬機(jī)構(gòu)改用新稱，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)有較大變化，開(kāi)始設(shè)5科2處，即總務(wù)、機(jī)要、漢文、會(huì)計(jì)、銓敘科和造冊(cè)處、駐外(倫敦)辦事處，隨著形勢(shì)發(fā)展和需要，總稅務(wù)司署增設(shè)稅則科、緝私科、產(chǎn)業(yè)(工務(wù)、營(yíng)造)處及留京辦事處等，造冊(cè)處更名為統(tǒng)計(jì)科。1941年12月，太平洋戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，日軍占領(lǐng)上海租界接管海關(guān)，國(guó)民政府在重慶另成立總稅務(wù)司署，先只設(shè)總務(wù)、財(cái)務(wù)、審核、人事和查緝五個(gè)科，后增加海務(wù)科、統(tǒng)計(jì)科、秘書(shū)室等。1949年，總稅務(wù)司署設(shè)總務(wù)科、秘書(shū)科、機(jī)要秘書(shū)科、人事科、財(cái)務(wù)科、計(jì)核科、查緝科、審榷科、海務(wù)科、統(tǒng)計(jì)科、視察室及員工福利委員會(huì)等。*姚永超、王曉剛：《中國(guó)海關(guān)史十六講》，復(fù)旦大學(xué)出版社2014年版，第102頁(yè)。

2.各地海關(guān)。第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，上海形成的外國(guó)人幫辦稅務(wù)的洋關(guān)體制擴(kuò)展至其他通商口岸。1896～1910年，洋關(guān)先兼辦郵政，大規(guī)模增設(shè)所轄的郵政局，后向郵傳部移交，共移交郵政各類機(jī)構(gòu)4800余所。至清末，全國(guó)共設(shè)有洋關(guān)46處。*姚永超、王曉剛：《中國(guó)海關(guān)史十六講》，復(fù)旦大學(xué)出版社2014年版，第80頁(yè)。遍布沿海、沿邊、沿江等通商口岸，形成全國(guó)性的管理規(guī)模。民國(guó)時(shí)期海關(guān)機(jī)構(gòu)隨著沿海、沿江、內(nèi)陸邊境開(kāi)放而有新的調(diào)整和變動(dòng)。1934年，全國(guó)海關(guān)共計(jì)有49處。*陳詩(shī)啟：《中國(guó)近代海關(guān)史(民國(guó))》，人民出版社 1999年版，第281頁(yè)。1941年12月，汪偽“總稅務(wù)署”成立，掌控淪陷區(qū)海關(guān)，國(guó)民政府管轄海關(guān)大為減少。至1942年底，全國(guó)計(jì)有重慶、萬(wàn)縣、沙市、洛陽(yáng)、西安等17個(gè)海關(guān)和綏遠(yuǎn)等3個(gè)分關(guān)。*姚永超、王曉剛 ：《中國(guó)海關(guān)史十六講》，復(fù)旦大學(xué)出版社2014年版，第82頁(yè)。1945年8月抗戰(zhàn)勝利后，總稅務(wù)司派員分赴各地接收原有海關(guān)，并按關(guān)務(wù)署要求裁撤非沿?？诎都斑吘骋暮ｊP(guān)，至1949年10月，全國(guó)共有津海、東海、膠海、重慶、江漢、金陵、江海、甌海、閩海、廈門、臺(tái)南、臺(tái)北、潮海、粵海、九龍、拱北、江門、雷州、北海、龍州、昆明、騰沖、新疆23個(gè)海關(guān)，114個(gè)分支關(guān)所。*姚永超、王曉剛 ：《中國(guó)海關(guān)史十六講》，復(fù)旦大學(xué)出版社2014年版，第82頁(yè)。

各地洋關(guān)早期沒(méi)有完整的辦事機(jī)構(gòu)，僅配備有稅務(wù)司、副稅務(wù)司、幫辦寫(xiě)字、鈐字手、通事、書(shū)辦、差役、水手等辦事人員。19世紀(jì)60年代末，洋關(guān)稅務(wù)部門劃分為內(nèi)班、外班，部分業(yè)務(wù)量大的洋關(guān)設(shè)理船廳(屬船鈔部門)。70年代末，部分洋關(guān)開(kāi)始設(shè)置機(jī)構(gòu)，如廈門關(guān)于1877年設(shè)有大公事房、賬房、總結(jié)房、洋文文案房、漢文文案等機(jī)構(gòu)。1903年間，改設(shè)總務(wù)課、秘書(shū)課、會(huì)計(jì)課、總結(jié)課、造冊(cè)課、常關(guān)分遣課、進(jìn)口臺(tái)、出口臺(tái)。*陳詩(shī)啟：《中國(guó)近代海關(guān)史(晚清)》，人民出版社 1993年版，第181頁(yè)。1915年，北洋政府對(duì)海關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置作出規(guī)定：各地海關(guān)一般設(shè)總務(wù)、秘書(shū)、會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)、監(jiān)查、驗(yàn)查6個(gè)機(jī)構(gòu)。前4個(gè)機(jī)構(gòu)為內(nèi)班，以洋員幫辦為首領(lǐng)；后2個(gè)機(jī)構(gòu)為外班，以總巡(洋員)為首領(lǐng)。1917年后，各地海關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)逐漸完善。因業(yè)務(wù)量不同，各關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)亦有所不同。江海關(guān)地處上海，貨物進(jìn)出口量大，處理事務(wù)多，江海關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)有大寫(xiě)臺(tái)、驗(yàn)單臺(tái)、進(jìn)口臺(tái)、內(nèi)地單臺(tái)、結(jié)關(guān)臺(tái)、出口臺(tái)、存票臺(tái)、管洋藥暨關(guān)棧事務(wù)所、派司臺(tái)、發(fā)存票處、碼頭捐臺(tái)等11個(gè)部門，而處于內(nèi)地的江漢關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)則較為簡(jiǎn)單，只設(shè)公事房、管理洋藥發(fā)存票處、貿(mào)易總冊(cè)處、賬房和茶葉臺(tái)5個(gè)部門。*陳詩(shī)啟：《中國(guó)近代海關(guān)史(民國(guó))》，人民出版社 1999年版，第31頁(yè)。1948年，總稅務(wù)司署奉關(guān)務(wù)署令調(diào)整各地海關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。如江海關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分7課，即總務(wù)課、秘書(shū)課、會(huì)計(jì)課、驗(yàn)估課、緝私課、稽查課及港務(wù)課。*姚永超、王曉剛：《中國(guó)海關(guān)史十六講》，復(fù)旦大學(xué)出版社2014年版，第104頁(yè)。業(yè)務(wù)量小的海關(guān)在上述設(shè)置基礎(chǔ)上相應(yīng)合并減少。

(二)人員編制

人員增減變化見(jiàn)《1875～1948年海關(guān)職員人數(shù)統(tǒng)計(jì)表》。有三個(gè)時(shí)期變化較大：一是1896～1910年，兼辦郵政的變化帶來(lái)洋關(guān)機(jī)構(gòu)人員的急速增減。1896年，海關(guān)人員編制4330人，其中郵政4人；1910年時(shí)，海關(guān)人員編制19169人，其中郵政11984人，占62%。1911年5月，根據(jù)清政府決定，海關(guān)向郵傳部移交郵政人員約1.2萬(wàn)余人。1912年海關(guān)人員減少至7373人。二是1931～1945年，外敵入侵，國(guó)土淪陷，海關(guān)機(jī)構(gòu)人員縮減。1942、1944、1945年，海關(guān)職員人數(shù)分別為2347、2538、2711人。三是1946～1948年，接收原有海關(guān)人員及其他因素，海關(guān)機(jī)構(gòu)人員增加很快，1946、1947、1948年，海關(guān)職員人數(shù)分別為7848、10601、11705人。

表1 1875-1948年海關(guān)職員人數(shù)統(tǒng)計(jì)表

(續(xù)表)

注：數(shù)據(jù)出自陳詩(shī)啟《中國(guó)近代海關(guān)史》(晚清、民國(guó))附表，其中1896-1910年海關(guān)兼管郵政，人員分開(kāi)列入。

二、機(jī)構(gòu)人員編制管理的特點(diǎn)

(一)不受政局變化影響，保持管理的完整性和連續(xù)性

中國(guó)近代雖有中央政權(quán)改朝換代和不同集團(tuán)掌權(quán)的變化，但外籍稅務(wù)司主導(dǎo)海關(guān)的管理制度包括機(jī)構(gòu)人員編制管理憑借不平等條約和高度集權(quán)，完整地延續(xù)下來(lái)。晚清時(shí)，洋關(guān)的管理效率和不斷增加的稅收，改變了清廷對(duì)洋關(guān)管理者的態(tài)度，主管洋關(guān)的無(wú)論是總理衙門還是外務(wù)部，都放手讓洋人管理，事事依賴，信任有加。1896年，赫德籌建蘇州洋關(guān)，原考慮由江海關(guān)兼管，但“酌度各該口之情勢(shì)”，改變主意，仍定為“自主之正關(guān)”，對(duì)此清廷一概照準(zhǔn)。如總理衙門對(duì)赫德所言，“我們只認(rèn)得您本人，您愿意怎么辦就怎么辦”。*陳霞飛主編：《中國(guó)海關(guān)密檔——赫德、金登干函電匯編( 1874-1907)》，中華書(shū)局1995年版，第876件，1882年11月8日赫德致金登干A/38函。辛亥革命推翻清朝，成立的民國(guó)政府先是北洋，后是南京政府均采取遵守不平等條約，承認(rèn)外籍稅務(wù)司對(duì)洋關(guān)事務(wù)包括對(duì)機(jī)構(gòu)和人員編制的掌控?？偠悇?wù)司署和各地海關(guān)的機(jī)構(gòu)除更換名稱外，其職能、規(guī)模、隸屬關(guān)系均原封不動(dòng)地延續(xù)下來(lái)。1921年的華盛頓會(huì)議，中國(guó)代表顧維鈞提出收回關(guān)稅主權(quán)時(shí)亦認(rèn)為，“現(xiàn)行海關(guān)管理一般認(rèn)為滿意，而且辦理得法”，表示“無(wú)干涉現(xiàn)行海關(guān)管理之意”。1937年7月，日本發(fā)動(dòng)全面侵華戰(zhàn)爭(zhēng)，大片國(guó)土淪陷，國(guó)民政府管轄的海關(guān)總稅務(wù)司憑借1938年英國(guó)和日本簽訂英日海關(guān)非法協(xié)定，繼續(xù)管理敵占區(qū)內(nèi)海關(guān)，保持近代海關(guān)的完整性，如此局面直至1941年太平洋戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)才結(jié)束。

中國(guó)近代還存在地方軍閥、派系爭(zhēng)權(quán)而下臺(tái)、登場(chǎng)的混亂局面，由于各口海關(guān)實(shí)行完全垂直的領(lǐng)導(dǎo)體制，各海關(guān)稅務(wù)司只聽(tīng)命于總稅務(wù)司，拒絕來(lái)自洋關(guān)首腦以外的命令。這樣，海關(guān)管理就從中國(guó)政府行政序列中獨(dú)立出來(lái)。辛亥革命爆發(fā)后，全國(guó)10多個(gè)省宣布獨(dú)立，成立的軍政府為使用稅款充作軍餉接管各地洋關(guān)遭抵制。閩海關(guān)稅務(wù)司拒絕福建都督接管，說(shuō)：“海關(guān)是實(shí)行文官制度的機(jī)構(gòu)，它是中立的……”，“海關(guān)這個(gè)機(jī)構(gòu)是所有各通商口岸海關(guān)組成的一個(gè)不可分割的整體，以總稅務(wù)司為首腦。因此福建各口岸海關(guān)就不能任意脫離其他海關(guān)而改隸于福建臨時(shí)政府”。*陳詩(shī)啟：《中國(guó)近代海關(guān)史(民國(guó))》，人民出版社 1999年版，第18頁(yè)。這種不受國(guó)內(nèi)政治干擾的超然性確保了近代海關(guān)管理完整性、連續(xù)性。

(二)扁平的組織架構(gòu)

中國(guó)近代海關(guān)數(shù)量隨著通商口岸增多迅速增加，19世紀(jì)80年代，全國(guó)設(shè)洋關(guān)24處。清末全國(guó)共設(shè)洋關(guān)46處，至1949年全國(guó)海關(guān)有23個(gè)、114個(gè)分支關(guān)所。中國(guó)幅員遼闊，通訊與交通落后，如此管理幅度和管理?xiàng)l件，近代海關(guān)始終采取不設(shè)中間管理層次的組織架構(gòu)，即總稅務(wù)司署作為近代海關(guān)的首腦機(jī)關(guān)，直接決策并指揮管理分布于全國(guó)各地的海關(guān)，各地海關(guān)執(zhí)行情況、資訊直接送達(dá)總稅務(wù)司署。這種通過(guò)最短指揮鏈的直接管理方式能夠精簡(jiǎn)人員，節(jié)省開(kāi)支，提高決策指揮層與執(zhí)行層間信息傳遞速度，防止和減少通過(guò)中間層次傳遞發(fā)生的信息失真，有利于提高行政效率。

設(shè)于各口的海關(guān)稅務(wù)司署也實(shí)行管理層級(jí)少、管理路徑短的組織架構(gòu)。早期洋關(guān)沒(méi)有下設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，配設(shè)各類職位人員。實(shí)行稅務(wù)司決策指揮，各類職位人員執(zhí)行的兩級(jí)管理。19世紀(jì)60年代末起，各口洋關(guān)人員分內(nèi)班、外班和海班，洋關(guān)開(kāi)始設(shè)置機(jī)構(gòu)，形成稅務(wù)司、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)首領(lǐng)和執(zhí)行人員的三級(jí)組織架構(gòu)。隨著業(yè)務(wù)量增加，洋關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)增多。如業(yè)務(wù)量大的江海關(guān)，設(shè)有大公事房、賬房、總結(jié)房、洋文文案房等10多個(gè)。由于劃分內(nèi)班、外班和海班只是為了區(qū)分工作和人員性質(zhì)，并未作為一級(jí)行政管理機(jī)構(gòu)來(lái)設(shè)置，因此各口海關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)增多只是幅度增大，管理層級(jí)并未增加。近代各口海關(guān)始終保持三級(jí)組織架構(gòu)，管理層級(jí)較為合理。

(三)總稅務(wù)司署內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)運(yùn)行高效規(guī)范

為處理繁雜的海關(guān)事務(wù)，掌控全國(guó)海關(guān)，第二任總稅務(wù)司赫德著眼于提高效率和效益，以獨(dú)特的思路和做法，配置總稅務(wù)司署內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員，發(fā)揮其職能作用，后任基本延續(xù)這一做法，直至20世紀(jì)30～40年代才有大的變化。

一是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)?？偠悇?wù)司署設(shè)立初期通過(guò)設(shè)置專門職位代替內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)管理署內(nèi)及全國(guó)洋關(guān)事務(wù)。隨著近代海關(guān)組織發(fā)展和管理需要，總稅務(wù)司署開(kāi)始設(shè)立機(jī)構(gòu)，但沒(méi)有強(qiáng)求管理部門與所管業(yè)務(wù)在組織機(jī)構(gòu)上對(duì)應(yīng)一致，而是根據(jù)需要量體裁衣。如海務(wù)、港務(wù)逐漸發(fā)展成為近代海關(guān)主要業(yè)務(wù)，但從19世紀(jì)70年代中期到20世紀(jì)40年代設(shè)置海務(wù)科之前，總稅務(wù)司署一直沒(méi)有設(shè)置管理這項(xiàng)業(yè)務(wù)的專管部門。緝私是近代海關(guān)重要職能，各地海關(guān)有專門或兼管緝私的部門，但總稅務(wù)司署在1931年前一直未設(shè)立專門的緝私機(jī)構(gòu)。海務(wù)、港務(wù)及緝私的職能管理由總稅務(wù)司署的內(nèi)班即征稅部門掌控，向總稅務(wù)司負(fù)責(zé)。

二是授權(quán)管理。1868年總稅務(wù)司署設(shè)立負(fù)責(zé)建造及管理沿海、江河的燈船、燈塔、浮標(biāo)及其他航行標(biāo)幟、清理航道、修浚港口、管理旋泊等事務(wù)的船鈔部，由于該部門的垂直統(tǒng)管剝奪各口岸稅務(wù)司權(quán)力，影響其對(duì)口岸事務(wù)的正?？旖莨芾恚M織指揮不順，兩年后通過(guò)裁撤海務(wù)稅務(wù)司，打破船鈔部統(tǒng)一管理的組織機(jī)制。幾經(jīng)劃區(qū)變遷，19世紀(jì)70年代中期后，船鈔部門即由設(shè)于江海關(guān)的總營(yíng)造司和各口巡工司分別管理。總稅務(wù)司署授權(quán)總營(yíng)造司負(fù)責(zé)全國(guó)海務(wù)的技術(shù)、建筑及機(jī)械設(shè)置等事宜，各口巡工司隸屬各口岸稅務(wù)司，負(fù)責(zé)船鈔部門的職員調(diào)配、行政事務(wù)及理船等事宜。1912年，繼任總稅務(wù)司安格聯(lián)為統(tǒng)一管理海關(guān)建筑和財(cái)產(chǎn)事務(wù)，增設(shè)工程局，由總營(yíng)造司管理，分營(yíng)造科、圖畫(huà)科和督工科三科，工程局人員及總營(yíng)造司均統(tǒng)計(jì)在江海關(guān)職員內(nèi)，屬江海關(guān)編制，在江海關(guān)內(nèi)辦公，但總稅務(wù)司署授權(quán)其主管全國(guó)海關(guān)地產(chǎn)、建筑物動(dòng)產(chǎn)及海政局中的財(cái)產(chǎn)、燈塔、燈船、機(jī)械等技術(shù)方面的工作?？偁I(yíng)造司可以自行視察，或者派他的屬員視察任何海關(guān)，涉及建筑費(fèi)用需提交總營(yíng)造司審核后由有關(guān)海關(guān)執(zhí)行。由于江海關(guān)位于上海，處于全國(guó)海岸線的中間，是長(zhǎng)江的入海口，涉及海務(wù)(港務(wù))的業(yè)務(wù)量大，管理沿海和沿江方便快捷，設(shè)于江海關(guān)的工程局及總營(yíng)造司實(shí)際成為總稅務(wù)司署直接管理全國(guó)關(guān)產(chǎn)和工程的職能部門。授權(quán)管理的做法不僅節(jié)約人力，還由于江海關(guān)獨(dú)特的地理和業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)使職能管理更貼近實(shí)際。直到20世紀(jì)30年代，總稅務(wù)司署內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)才有管理關(guān)產(chǎn)的工程局。1933年周念明的《中國(guó)海關(guān)之組織及其事務(wù)》*周念明：《中國(guó)海關(guān)之組織及其事務(wù)》，商務(wù)印書(shū)館1933年版。記述，其名稱為總稅務(wù)司署產(chǎn)業(yè)處?？偠悇?wù)司署授權(quán)在江海關(guān)設(shè)立機(jī)構(gòu)管理全國(guó)關(guān)產(chǎn)和工程的做法才改變。

三是人員多，素質(zhì)高，權(quán)力大。大多數(shù)時(shí)段，總稅務(wù)司署人員編制占全國(guó)海關(guān)人員編制數(shù)的4%左右，1946年后，總稅務(wù)司署設(shè)立海務(wù)科，增加人員較多，上述占比達(dá)8%以上。見(jiàn)表二《部分年份總稅務(wù)司署職員人數(shù)統(tǒng)計(jì)表》。總稅務(wù)司署高級(jí)職員包括總稅務(wù)司、稅務(wù)司、幫辦、供事等系決策指揮者，任職要求較高。赫德時(shí)期，洋關(guān)搜羅一批學(xué)有專長(zhǎng)的管理和專業(yè)技術(shù)人才到總稅務(wù)司署任職，這些人大多畢業(yè)于歐美著名院校如劍橋大學(xué)、哈佛大學(xué)、紐約聯(lián)合學(xué)院、耶魯大學(xué)等，視野開(kāi)闊，學(xué)有專長(zhǎng)。如完成建設(shè)中國(guó)沿海照明燈艱巨任務(wù)的總營(yíng)造師韓德森和哈爾定以及巡工司泰勒；建設(shè)燈塔并與徐家匯天文臺(tái)合作，發(fā)布?xì)庀笄閳?bào)的巡工司畢士璧；開(kāi)創(chuàng)海關(guān)統(tǒng)計(jì)和出版工作的廷得爾；能力強(qiáng)、三年擔(dān)任稅務(wù)司的杜德維；研究中國(guó)金融問(wèn)題的權(quán)威專家吳德祿；研究中國(guó)貿(mào)易行政和國(guó)際關(guān)系的馬士等。*[英]魏爾特：《赫德與中國(guó)海關(guān)》(上)，廈門大學(xué)出版社1993年版，第362、408頁(yè)。在海關(guān)、郵政工作50年的美國(guó)人阿靈敦1931年在其著作《青龍過(guò)眼》評(píng)價(jià)道“總稅務(wù)司署聚集了一幫能說(shuō)會(huì)道的職員”。*孫修福：《中國(guó)近代海關(guān)首腦更迭與國(guó)際關(guān)系》，中國(guó)海關(guān)出版社2010年版，第172頁(yè)。美國(guó)學(xué)者苗瑪麗認(rèn)為，總稅務(wù)司(署)成了中興期間聘用外國(guó)專家的杰出范例。*[美]芮瑪麗著：《同治中興：中國(guó)保守主義的最后抵抗(1862-1874)》，房德鄰等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2002年版，第117頁(yè)?？偠悇?wù)司署人員講求效率，講究調(diào)查研究、學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)的工作思路和成效，可從赫德贊賞現(xiàn)代郵政成功的講話中窺見(jiàn)一斑，赫德說(shuō)郵政成功“主要應(yīng)當(dāng)歸功于開(kāi)辦騎差郵路和制定辦法的稅務(wù)司德璀琳，若干年前奉命到各地調(diào)查郵務(wù)的稅務(wù)司葛顯禮，寫(xiě)了許多報(bào)告和建議，翻譯了各種郵政規(guī)章”。*中國(guó)近代經(jīng)濟(jì)史資料叢刊編輯委員會(huì)編：《中國(guó)海關(guān)與郵政》，科學(xué)出版社1961年版，第79頁(yè)?？偠悇?wù)司署被授予的權(quán)力，除通過(guò)制發(fā)流程、制度、規(guī)定，對(duì)各地海關(guān)監(jiān)管、征稅、緝私等業(yè)務(wù)操作進(jìn)行劃一管理和指導(dǎo)外，還有直接管理各地海關(guān)人事和經(jīng)費(fèi)的職能。人事方面，總稅務(wù)司署直接管理關(guān)員的進(jìn)退、升降、調(diào)遣，組織實(shí)施頻繁嚴(yán)格的遷調(diào)制度。各關(guān)稅務(wù)司如遇業(yè)務(wù)發(fā)展，添加人員，只能呈請(qǐng)加派，沒(méi)有自行任用的權(quán)力。反之，倘遇業(yè)務(wù)減少，總稅務(wù)司署即可核減員額，調(diào)往其他需要人員的海關(guān)。各關(guān)經(jīng)費(fèi)一概由總稅務(wù)司署核實(shí)審計(jì)，調(diào)盈濟(jì)虛，在保持現(xiàn)有行政效率之下，節(jié)省開(kāi)支。各地海關(guān)在人事和經(jīng)費(fèi)方面只是總稅務(wù)司署的派出機(jī)構(gòu)。

表2 部分年份總稅務(wù)司署職員人數(shù)統(tǒng)計(jì)表

(續(xù)表)

(續(xù)表)

注：1.資料有限，此表系部分年份。表中(1)(2)(3)數(shù)據(jù)系根據(jù)陳詩(shī)啟《中國(guó)近代海關(guān)史》(晚清、民國(guó))附表數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，(4)(5)(6)(7)系筆者根據(jù)部分《海關(guān)職員錄》(《新關(guān)題名錄》)手工統(tǒng)計(jì)計(jì)算而成。

2.表中(4)行政業(yè)務(wù)人員包括總稅務(wù)司、稅務(wù)司、幫辦、供事、漢文牘員、經(jīng)收員、漢文書(shū)記、核稅員等，(5) 雜役系指匠役雜差、聽(tīng)差跟役、轎夫更夫門役等，(7)系總稅務(wù)司署人員在全國(guó)海關(guān)人員中的占比。

3.1897-1910年，郵政屬于海關(guān)管理期間，總稅務(wù)司署人員不包括郵政，其占比也未計(jì)算郵政人員。

(四)設(shè)置專門職位管理事務(wù)以提高效益

近代海關(guān)人員編制分稅務(wù)和海務(wù)兩大部門，稅務(wù)部門又分征稅、察驗(yàn)和巡緝?nèi)到y(tǒng)，其人事管理參照西方文官制度，設(shè)置復(fù)雜細(xì)密的職位分類，計(jì)有40-50種之多。負(fù)責(zé)征榷及一般行政事務(wù)的人員有稅務(wù)司、副稅務(wù)司、幫辦、稅務(wù)員、文牘員、書(shū)記等。負(fù)責(zé)貨物驗(yàn)估及防杜走私的人員有總監(jiān)察長(zhǎng)、檢察員、驗(yàn)估員、稽查員及雜項(xiàng)職員。負(fù)責(zé)海關(guān)巡緝船只駕駛的人員有艦長(zhǎng)、駕駛員、機(jī)師、輪機(jī)員、電報(bào)員等。海務(wù)分為巡工、工程、港務(wù)、燈塔和運(yùn)輸5個(gè)系統(tǒng)，有各類專業(yè)人員。巡工有巡工司、巡緝艦隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)、軍械員、驗(yàn)船員、測(cè)量員等。工程有工程師、燈塔機(jī)師、監(jiān)理員等。港務(wù)有港務(wù)長(zhǎng)、港務(wù)員、港口警察、救火隊(duì)職員等。燈塔有巡視員、管理員等。運(yùn)輸有艦長(zhǎng)、駕駛員和無(wú)線電報(bào)員等。*孫修福、何玲：《外籍稅務(wù)司制度下的中國(guó)海關(guān)人事制度的特點(diǎn)與弊端》，《民國(guó)檔案》2002年第2期。

這種設(shè)置將所有職位按工作種類、業(yè)務(wù)性質(zhì)，橫向劃為若干職門、職組和職系，縱向根據(jù)工作繁簡(jiǎn)難易、責(zé)任輕重、所需資格等條件劃分為高低不同等級(jí)，明確責(zé)任，確定薪俸待遇。管理優(yōu)勢(shì)是以事為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)設(shè)置專門職位管理事務(wù)，提高工作效率，防止推諉扯皮與工作脫節(jié)。由于職位分類的縱向等級(jí)呈寶塔型，低職位人員多，薪俸低，可以減少單位用工成本。而且以各類層級(jí)不同的職位取代設(shè)立機(jī)構(gòu)管理事務(wù)，能減少機(jī)構(gòu)設(shè)置和純行政管理人員，降低用人經(jīng)費(fèi)。如稅務(wù)和海務(wù)兩大部門及稅務(wù)部門中的征稅、察驗(yàn)和巡緝系統(tǒng)的管理均實(shí)行專業(yè)與行政結(jié)合的形式，沒(méi)有專門的行政管理人員。另外，縱觀整個(gè)近代海關(guān)人事編制，沒(méi)有單獨(dú)設(shè)置行政管理和后勤保障職位，十分重視行政領(lǐng)導(dǎo)力的近代海關(guān)對(duì)此并非疏忽，而是從節(jié)約用人成本出發(fā)，將行政管理和后勤保障職位與業(yè)務(wù)崗位結(jié)合在一起。如對(duì)稅務(wù)司、副稅務(wù)司、幫辦、稅務(wù)員等職位規(guī)定的職責(zé)是負(fù)責(zé)征榷及一般行政事務(wù)。

(五)機(jī)構(gòu)人員編制管理中注重行政成本

中國(guó)近代海關(guān)是西方資本主義處于上升階段向中國(guó)擴(kuò)張的產(chǎn)物，資本主義講求成本利潤(rùn)的觀念植根于管理者心中，總稅務(wù)司署除制定嚴(yán)格的財(cái)務(wù)和經(jīng)費(fèi)審計(jì)制度，防止貪污和濫用資金外，還在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制管理中力克中國(guó)封建官場(chǎng)講排場(chǎng)、擺官架的作風(fēng)，求實(shí)不求虛，減少用人經(jīng)費(fèi)?？偠悇?wù)司赫德對(duì)有些關(guān)員不理解為何薪俸“有的一時(shí)被提高了，旋又恢復(fù)原薪”回答說(shuō)“我僅僅擁有一筆固定、按年計(jì)算的金額以維持海關(guān)，因而無(wú)從隨意增加薪俸。有的是領(lǐng)取代理薪俸，但回原職時(shí)就得支領(lǐng)原薪”。*陳詩(shī)啟：《中國(guó)近代海關(guān)史(晚清)》，人民出版社 1993年版，第196頁(yè)。

一是嚴(yán)格控制人員編制。以江海關(guān)設(shè)立之初為例，設(shè)稅務(wù)監(jiān)督、通事、漢文文案、扦子手、艇長(zhǎng)、水手六等，人員19人。而前清海關(guān)奏請(qǐng)專征夷稅人員有舍人、家人、提艙手、柵夫、更夫、飯夫、水火夫、貼寫(xiě)、巡役等九種，人員44人。*陳詩(shī)啟：《中國(guó)近代海關(guān)史(晚清)》，人民出版社 1993年版，第37頁(yè)。洋關(guān)第一任總稅務(wù)司李泰國(guó)對(duì)通商大臣何桂清提出海關(guān)經(jīng)費(fèi)“視收稅之盈細(xì)定經(jīng)費(fèi)之多寡”，認(rèn)為是“此乃極妥之法”。*陳詩(shī)啟：《中國(guó)近代海關(guān)史(晚清)》，人民出版社 1993年版，第236頁(yè)。赫德任總稅務(wù)司后核算用人成本可謂斤斤計(jì)較。總稅務(wù)司署建立時(shí)，工作人員僅有包括他自己、兩個(gè)稅務(wù)司以及幾個(gè)中國(guó)寫(xiě)字。1866年起，赫德使用一些海關(guān)的見(jiàn)習(xí)通譯來(lái)協(xié)助處理日常工作，包括登記英文函件、抄寫(xiě)回信和文件，這些人到總署工作時(shí)間不會(huì)太長(zhǎng)，總署職員人數(shù)一直保持在最低用人限度。1868年，赫德設(shè)立由海務(wù)稅務(wù)司負(fù)責(zé)的船鈔部，下轄沿海中、南、北三個(gè)段，每段設(shè)巡查司(后改為巡工司)1人。赫德很快發(fā)現(xiàn)用人浪費(fèi)，于是將北段和中段合二為一，減少一名巡查司。1870年，洋關(guān)業(yè)務(wù)量增加，征稅部門重組，赫德對(duì)各口稅務(wù)司要求大幅度增加人員編制的呼聲不為所動(dòng)，通過(guò)反復(fù)向稅務(wù)司們征求意見(jiàn)，組織相關(guān)委員會(huì)來(lái)討論，最后僅比他設(shè)想的編制數(shù)增加兩個(gè)稅務(wù)司、1個(gè)副稅務(wù)司。*[英]魏爾特：《赫德與中國(guó)海關(guān)》(上)，廈門大學(xué)出版社1993年版，第369頁(yè)。民國(guó)時(shí)期，總稅務(wù)司安格聯(lián)設(shè)立專管建筑和財(cái)產(chǎn)事務(wù)的工程局，延續(xù)赫德對(duì)海務(wù)管理的思路，將工程局列入江海關(guān)編制，授權(quán)管理全國(guó)海關(guān)的關(guān)產(chǎn)和建筑事務(wù)?！缎脸髼l約》簽訂后，洋關(guān)接管常關(guān)機(jī)構(gòu)，首先就是裁減人員。1902年8月，廈門關(guān)稅務(wù)司改組常關(guān)，裁撤大批冗員，廈門常關(guān)人員縮減至54人。1905年，廈門常關(guān)機(jī)構(gòu)再作調(diào)整，人員減至16人，*《中國(guó)海關(guān)通志》編纂委員會(huì)編：《中國(guó)海關(guān)通志》，方志出版社2012年版，第971頁(yè)。是年8月，因廈門關(guān)整頓常關(guān)，大量裁員減薪及制訂對(duì)商民的苛罰條例等因素，引發(fā)“鬧關(guān)事件”。*孫修福：《中國(guó)近代海關(guān)史大事記》，中國(guó)海關(guān)出版社2005年版，第143頁(yè)。1902年，浙海關(guān)將50里內(nèi)常關(guān)經(jīng)費(fèi)裁減一半，人員減少，*孫修福：《中國(guó)近代海關(guān)史大事記》，中國(guó)海關(guān)出版社2005年版，第133頁(yè)。福建三都澳常關(guān)用人有600名之多，經(jīng)裁減，只留70余人。*陳詩(shī)啟：《中國(guó)近代海關(guān)史(晚清)》，人民出版社 1993年版，第452頁(yè)。從總體上來(lái)看，近代海關(guān)注意精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)人員，但有些時(shí)期管理也出現(xiàn)人浮于事現(xiàn)象。如赫德晚期為解決接班人問(wèn)題，因人設(shè)職，設(shè)置副總稅務(wù)司一職，并以其妻弟裴式楷充任，打破近代海關(guān)編制管理從未有該職位設(shè)置的做法。又如抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利后的海關(guān)人員急速增加，全國(guó)海關(guān)人員在1946年為7848人，1947年為10601人，比1946年增加35%，到1948年為11705人，又比1947年增加10%?？偠悇?wù)司署人員也快速擴(kuò)充，在全國(guó)海關(guān)人員中占比達(dá)8%以上。當(dāng)然有設(shè)立海務(wù)部門增加人員的客觀需要，但也有國(guó)民黨政府戰(zhàn)后腐敗政治因素。

二是拓展的新業(yè)務(wù)由海關(guān)兼辦。19世紀(jì)60年代后期，需要解決海上航行安全和管理船舶進(jìn)出港口問(wèn)題，承攬任務(wù)的總稅務(wù)司赫德為防止另配一套人馬，可能把可資利用的經(jīng)費(fèi)為新機(jī)構(gòu)人員薪金所耗費(fèi)，沒(méi)有另組機(jī)構(gòu)，而是組織一個(gè)和海關(guān)聯(lián)系在一起、并由海關(guān)人員構(gòu)成的船鈔部門，直屬總稅務(wù)司署，負(fù)責(zé)建造及管理沿海、江河的燈船、燈塔、浮標(biāo)及其他航行標(biāo)幟、清理航道、修浚港口等事務(wù)。英國(guó)公使阿禮國(guó)認(rèn)為“此項(xiàng)工程和海關(guān)行政結(jié)合在一起，節(jié)約了遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)用于同文館的十分之三的費(fèi)用，而且獲得任何其它方案所能獲得的更大的效率”。*陳詩(shī)啟：《中國(guó)近代海關(guān)史(晚清)》，人民出版社 1993年版，第173頁(yè)。此后，海關(guān)承辦天文、郵政、同文館、博覽會(huì)、參與外交談判等事務(wù)，均采取此種方式，被認(rèn)為是節(jié)約經(jīng)費(fèi)的“創(chuàng)新”。

中國(guó)近代海關(guān)注意精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)人員來(lái)節(jié)約用人經(jīng)費(fèi)，但由于近代海關(guān)實(shí)行高薪酬，尤其高薪雇傭外國(guó)人，海關(guān)人員費(fèi)用巨大。海關(guān)工資水平在當(dāng)時(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府的其他機(jī)關(guān)同等工作人員，按赫德實(shí)行的高薪制度，江海關(guān)稅務(wù)司年薪俸銀6000兩，相當(dāng)于江蘇省知縣養(yǎng)廉銀的5倍，*黃豐學(xué)：《赫德與中國(guó)近代海關(guān)的廉政建設(shè)》，上海師范大學(xué)2006年碩士論文。民國(guó)時(shí)洋員稅務(wù)司薪俸與5個(gè)特任官相等。*孫修福、何玲：《外籍稅務(wù)司制度下的中國(guó)海關(guān)人事制度的特點(diǎn)與弊端》，《民國(guó)檔案》2002年第2期。近代海關(guān)雖想方設(shè)法減少用工，降低用工單位成本，但海關(guān)行政費(fèi)開(kāi)支巨大，占海關(guān)稅收的10%，*孫修福、何玲：《外籍稅務(wù)司制度下的中國(guó)海關(guān)人事制度的特點(diǎn)與弊端》，《民國(guó)檔案》2002年第2期。其中相當(dāng)部分為職員特別是洋員的薪金。魏爾特對(duì)近代海關(guān)行政成本的評(píng)價(jià)：“我們完全可以公正地聲稱，海關(guān)的管理是經(jīng)濟(jì)的?！?[英]魏爾特：《赫德與中國(guó)海關(guān)》(下)，廈門大學(xué)出版社1993年版，第202頁(yè)。魏以1888年海關(guān)辦公費(fèi)用只占稅收8.5%得出上述結(jié)論，但據(jù)湯象龍數(shù)據(jù)，1888年海關(guān)辦公費(fèi)用占稅收11.4%。但此觀點(diǎn)，有待商榷。當(dāng)然縱向比較，洋關(guān)按照赫德關(guān)于政府人員“如果不給它足夠的資金，就無(wú)法期望它保持廉潔。不足的報(bào)酬只能得到低效率和不誠(chéng)實(shí)的人的服務(wù)”思路，高薪及其他養(yǎng)廉措施帶來(lái)的稅收大幅度增長(zhǎng)，與前清海關(guān)相比管理是經(jīng)濟(jì)的，但橫向與世界一些國(guó)家海關(guān)管理成本相比，如英美各國(guó)海關(guān)行政費(fèi)占海關(guān)稅收的4～5%，中國(guó)近代海關(guān)的管理成本偏高。

三、中國(guó)近代海關(guān)人員編制管理的啟示

1949年10月，新中國(guó)海關(guān)的成立使中國(guó)人民近百年來(lái)收回海關(guān)行政管理權(quán)和關(guān)稅自主權(quán)的夙愿得以真正實(shí)現(xiàn)。新中國(guó)海關(guān)徹底廢除舊海關(guān)損害國(guó)家主權(quán)利益、歧視性和殖民化的做法，海關(guān)機(jī)構(gòu)人事編制管理得到根本性的改造。但分析中國(guó)近代海關(guān)機(jī)構(gòu)人員編制管理，一些符合現(xiàn)代管理科學(xué)，成為人類文明發(fā)展階段成果的做法，對(duì)于推進(jìn)海關(guān)工作尤其機(jī)構(gòu)人事編制管理改革仍具有一定的借鑒意義。

(一)強(qiáng)有力的領(lǐng)率是維護(hù)垂直統(tǒng)一管理體制的保證

近代海關(guān)實(shí)行總稅務(wù)司集權(quán)甚至獨(dú)裁的制度，賦予首腦機(jī)關(guān)——總稅務(wù)司署突出的地位和職能，人員多，權(quán)力大?？偠悇?wù)司署人員編制占全國(guó)海關(guān)人員編制數(shù)的4%左右?？偠悇?wù)司署對(duì)全國(guó)海關(guān)管得直接，管得細(xì)致。大到對(duì)內(nèi)制定人事、財(cái)務(wù)等管理制度，對(duì)外指導(dǎo)統(tǒng)一執(zhí)法、協(xié)調(diào)事務(wù)，小到各口海關(guān)人員的請(qǐng)假、遷調(diào)制度中平衡地區(qū)差異，使調(diào)口人員苦樂(lè)相均，對(duì)拒不服從遷調(diào)的關(guān)員予以免職或辭退等都經(jīng)總稅務(wù)司署辦理?？偠悇?wù)司署在1874年還配設(shè)稽查帳目稅務(wù)司、1934年任命巡回視察稅務(wù)司，檢查各海關(guān)財(cái)務(wù)、執(zhí)法及管理活動(dòng)。總稅務(wù)司署的管控對(duì)維護(hù)海關(guān)“劃一”管理體制發(fā)揮了重要作用。反觀當(dāng)今海關(guān)總署人員要少得多，1982、1986、1998、2008年，海關(guān)總署人員編制分別為220、400、251、541人，分別占全國(guó)海關(guān)人員總數(shù)的1.6%、1.56%、0.7%、1%，遠(yuǎn)低于總稅務(wù)司署人員在全國(guó)人員的占比。海關(guān)總署機(jī)關(guān)人員有一些通過(guò)公務(wù)員招錄進(jìn)來(lái)的佼佼者，由于缺少海關(guān)一線工作的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，一上手就要對(duì)全國(guó)海關(guān)進(jìn)行有力的掌控也勉為其難。因此，借鑒歷史經(jīng)驗(yàn)，須加強(qiáng)海關(guān)總署人員配置，增加數(shù)量，提高質(zhì)量，重視從有基層海關(guān)一線工作經(jīng)驗(yàn)的人員中遴選優(yōu)秀人才。海關(guān)總署對(duì)全國(guó)海關(guān)的掌控要變粗放為精細(xì)，變間接為直接，加大管理力度，維護(hù)和保證垂直統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體制有效運(yùn)作。

(二)機(jī)構(gòu)扁平化是提高工作效率的組織基礎(chǔ)

扁平化管理系指高層、中層、基層管理者組成的金字塔狀組織形式被“壓縮”成扁平狀，管理層次減少，工作效率提高，為20世紀(jì)30年代興起的現(xiàn)代管理學(xué)理論。中國(guó)近代海關(guān)直線運(yùn)行的組織架構(gòu)符合扁平化管理特征，取得較高的行政效率。當(dāng)今中國(guó)海關(guān)面臨的形勢(shì)任務(wù)、管理規(guī)模和近代海關(guān)相比，無(wú)論是“質(zhì)”，還是“量”都有根本的區(qū)別，海關(guān)各級(jí)決策層和執(zhí)行層之間需要設(shè)置一定的中間管理層，確保管理者的掌控能力不超越有效管理范圍。但以扁平化管理關(guān)于管理者在有效管理幅度內(nèi)，盡量減少中間層，形成最短指揮鏈，以提高效率的理念來(lái)審視目前海關(guān)管理體制，存在層次過(guò)多、管理不到位、效率不高的問(wèn)題。從宏觀層面，實(shí)行的是海關(guān)總署—直屬海關(guān)—隸屬海關(guān)三級(jí)垂直管理模式為主線，附之以廣東分署、天津、上海特派辦三個(gè)總署派出機(jī)構(gòu)協(xié)助管理的復(fù)合管理模式。中間環(huán)節(jié)過(guò)多，管理方式有別，分署和特派辦由于不是嚴(yán)格的中間管理層，授權(quán)有限，作用發(fā)揮不夠。從微觀層面，有些直屬海關(guān)和基層海關(guān)之間設(shè)中心海關(guān)，有些基層海關(guān)根據(jù)形勢(shì)和工作需要，設(shè)立各種虛擬組織，造成決策和執(zhí)行中間的管理層次有6-7個(gè)之多，有些基層海關(guān)一項(xiàng)業(yè)務(wù)需要經(jīng)過(guò)7個(gè)層級(jí)的審批。依據(jù)扁平化管理理論，當(dāng)今海關(guān)機(jī)構(gòu)改革可借鑒中國(guó)近代海關(guān)和美國(guó)海關(guān)做法，解決管理層級(jí)過(guò)多的問(wèn)題。美國(guó)和我國(guó)國(guó)土面積、開(kāi)放口岸數(shù)量、進(jìn)出口規(guī)模相近，美國(guó)海關(guān)在全關(guān)境內(nèi)設(shè)立20個(gè)海關(guān)管理中心作為全美300多個(gè)口岸海關(guān)與海關(guān)總署之間的中介管理層次，行使行政授權(quán)。參照這一模式，海關(guān)機(jī)構(gòu)改革可變廣東分署、天津、上海特派辦三個(gè)總署派出機(jī)構(gòu)的協(xié)助管理為海關(guān)總署的直接管理。撤銷直屬海關(guān)和基層海關(guān)之間的中心海關(guān)。對(duì)現(xiàn)有的直屬海關(guān)進(jìn)行整合，根據(jù)外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域特點(diǎn)設(shè)立跨行政區(qū)劃的地區(qū)海關(guān)，不直接操作具體的海關(guān)業(yè)務(wù)，而是負(fù)責(zé)向現(xiàn)場(chǎng)海關(guān)提供政策與業(yè)務(wù)指導(dǎo)，確保海關(guān)執(zhí)法統(tǒng)一性和準(zhǔn)確性。2014年海關(guān)總署已在京津冀、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、廣東省內(nèi)實(shí)行海關(guān)區(qū)域通關(guān)一體化，2015年向全國(guó)推開(kāi)，因此，整合并減少總署與現(xiàn)場(chǎng)海關(guān)之間的中間管理層級(jí)，設(shè)立跨行政區(qū)劃的地區(qū)海關(guān)更具現(xiàn)實(shí)必要性，行政管理的區(qū)域一體化能夠有效排除地區(qū)利益而產(chǎn)生的干擾，使跨區(qū)域通關(guān)更加便捷、物流更加順暢。同時(shí)在嚴(yán)格符合既定程序的前提下賦予現(xiàn)場(chǎng)海關(guān)以更多的行政自由裁量權(quán)和現(xiàn)場(chǎng)直接決定權(quán)，減少不必要的相互推諉和過(guò)多層次的行政干涉，以提高海關(guān)的行政效率。

(三)成本觀念和成本控制是機(jī)構(gòu)人事編制管理的題中之義

長(zhǎng)期以來(lái)，由于吃“皇糧”及封建官本位影響，當(dāng)代海關(guān)機(jī)構(gòu)人事編制管理很少有成本觀念和成本控制，存在不計(jì)行政成本，資源配置效率不高問(wèn)題。直屬海關(guān)的配置除廣東歷史形成的格局外，一般按行政區(qū)劃(省)來(lái)設(shè)立，由于外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異，各直屬海關(guān)業(yè)務(wù)量及相應(yīng)的機(jī)構(gòu)人員相差懸殊，但相應(yīng)內(nèi)設(shè)處、科一應(yīng)俱全，有些直屬海關(guān)明顯工作不飽和，機(jī)關(guān)人浮于事。有一些規(guī)模小、業(yè)務(wù)量少的海關(guān)，直屬海關(guān)的人數(shù)大大超過(guò)隸屬海關(guān)，有的直屬海關(guān)人數(shù)是隸屬海關(guān)人數(shù)的5-6倍。有些隸屬海關(guān)除確因工作需要增加機(jī)構(gòu)和人員外，還為解決干部待遇及出路問(wèn)題，不斷增設(shè)機(jī)構(gòu)和增加領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，形成有些科室有官無(wú)兵或官多兵少的局面，加之部分正、副科長(zhǎng)，只履行管理職能，不從事具體工作，造成具體執(zhí)行人員短缺。某海關(guān)有將近10個(gè)科級(jí)機(jī)構(gòu)有兩位以上的領(lǐng)導(dǎo)干部，而承擔(dān)具體工作的科員僅有1人。 某直屬海關(guān)基層單位的人數(shù)僅占全關(guān)區(qū)人數(shù)的46.5%，再減去基層單位中負(fù)責(zé)綜合事務(wù)的人員，則從事一線監(jiān)管的人員數(shù)量更是少之又少。*馬越：《海關(guān)系統(tǒng)人力資源配置存在的問(wèn)題及對(duì)策研究》，內(nèi)蒙古大學(xué)2011年碩士學(xué)位論文。黨的十八大提出改革政府行政管理體制的目標(biāo)，社會(huì)公眾對(duì)政府部門機(jī)構(gòu)層級(jí)過(guò)多，人浮于事，推諉拖拉作風(fēng)極為反感，隨著中國(guó)民主化進(jìn)程推進(jìn)，對(duì)政府部門工作包括辦事程序、成效、經(jīng)費(fèi)使用、行政成本等方面監(jiān)督力度越來(lái)越大。海關(guān)要繼續(xù)保持良好的社會(huì)公眾形象，必須適應(yīng)形勢(shì)要求，建設(shè)廉潔高效而又廉價(jià)的海關(guān)。2014年，海關(guān)總署提出“瘦上強(qiáng)下”配置人力資源的目標(biāo)，上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)運(yùn)作后，海關(guān)貫徹這一要求，業(yè)務(wù)量呈兩位數(shù)增長(zhǎng)，但領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、職能部門和一線人員數(shù)量成5%、20%、75%比例。這說(shuō)明機(jī)構(gòu)人事編制管理優(yōu)化人力資源配置，控制成本非“不能為”，實(shí)是“想不想作為”。要從高層決策部門、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)構(gòu)人事編制管理部門開(kāi)始，確立成本觀念和成本控制意識(shí)，借鑒近代海關(guān)引用企業(yè)經(jīng)營(yíng)思想核算和降低行政費(fèi)用的做法，全面嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)人員編制的增長(zhǎng)?？蓞⒖家恍┌l(fā)達(dá)國(guó)家海關(guān)通過(guò)嚴(yán)格的預(yù)算程序，定機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制的做法，超出預(yù)算增加機(jī)構(gòu)和人員，行政經(jīng)費(fèi)不能相應(yīng)增加，通過(guò)制度的硬性約束，控制機(jī)構(gòu)和人員超常膨脹。

(責(zé)任編輯 趙世璐)

The Analysis and Inspirations of Personnel Structure of Modern Chinese Customs

She Jianming，Xu Lichun

The personnel structure of modern Chinese Customs was set by foreign tax inspectorates，according to the unequal treaties signed by foreign powers and China.Though semi-feudal and semi-colonial，it introduced the management thought and system of western capitalism，which has scientific and rational grounds to some extent.This paper reviews the historical evolution of its management，and argues that the modern Chinese Customs boasts uniform and compact organizational structure and streamlined setting of posts，stressing the administrative cost and effectiveness.Thus it may be referred to in customs work today，especially in the reform of organizational structures and human resources.

Modern Chinese Customs；Organizational Structure of Customs；Personnel Structure；Customs HR Management

佘建明，蘇州工業(yè)園區(qū)海關(guān)；徐立春，南京海關(guān)。