上海自貿(mào)區(qū)改革“深水區(qū)”海關(guān)監(jiān)管服務(wù)創(chuàng)新再思考——基于“國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)理論”的視角

舒琴芳

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上海自貿(mào)區(qū)改革“深水區(qū)”海關(guān)監(jiān)管服務(wù)創(chuàng)新再思考
——基于“國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)理論”的視角

舒琴芳*

自2013年9月29日以來(lái)，經(jīng)過(guò)兩年多的創(chuàng)新試驗(yàn)，我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)進(jìn)入新的階段。站在新的起點(diǎn)上，有必要反思?xì)v程、分析形勢(shì)、認(rèn)清問(wèn)題、謀劃再創(chuàng)新，從而進(jìn)一步適應(yīng)發(fā)展變化的新形勢(shì)，繼續(xù)進(jìn)行深入的改革創(chuàng)新實(shí)踐，率先挖掘改革潛力、破解制度性難題，繼續(xù)保持在全國(guó)的先發(fā)優(yōu)勢(shì)、實(shí)現(xiàn)最初的改革目標(biāo)。本文簡(jiǎn)要回顧了兩年多以來(lái)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)海關(guān)改革的主要階段性成果，對(duì)當(dāng)前“深水區(qū)”改革所面臨的改革困難瓶頸和外貿(mào)新形勢(shì)進(jìn)行了分析；并引入“國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)”理論及國(guó)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，分析了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)海關(guān)改革不足之根源，提出對(duì)海關(guān)走出“深水區(qū)”改革困境的借鑒與啟示。在此基礎(chǔ)上，提出了“一個(gè)要義、兩大保障、三個(gè)維度、四個(gè)轉(zhuǎn)變和五項(xiàng)重點(diǎn)”的下一步深化自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)海關(guān)改革總體框架，并對(duì)改革框架和下一步制度創(chuàng)新的五方面內(nèi)容進(jìn)行了理性剖析和詳細(xì)闡釋?zhuān)瑸楹ｊP(guān)深入推進(jìn)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)提出了有借鑒轉(zhuǎn)化意義的理論思考和實(shí)踐路徑。

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)；海關(guān)改革；“深水區(qū)”困境；國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)

進(jìn)一步擴(kuò)大自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，是黨中央國(guó)務(wù)院明確提出的探索開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制的國(guó)家戰(zhàn)略。自2013年9月29日以來(lái)，經(jīng)過(guò)一年多的創(chuàng)新試驗(yàn)，我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)進(jìn)入新的階段，2015年4月，天津、廣東、福建三省新設(shè)三個(gè)區(qū)，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)區(qū)增容。兩年多以來(lái)，改革進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，站在新的起點(diǎn)上，有必要對(duì)過(guò)去一個(gè)階段上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的海關(guān)改革得失、步入“深水區(qū)”所面臨的新形勢(shì)新問(wèn)題、以及未來(lái)的改革發(fā)展方向做一次全面的思考，從而進(jìn)一步適應(yīng)發(fā)展變化的新形勢(shì)，繼續(xù)進(jìn)行深入的改革創(chuàng)新實(shí)踐，率先挖掘改革潛力、破解制度性難題，繼續(xù)保持在全國(guó)的先發(fā)優(yōu)勢(shì)，更好地探索區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作新模式、更好地營(yíng)造接軌國(guó)際的國(guó)際化法治化的營(yíng)商環(huán)境、更好地服務(wù)于國(guó)家發(fā)展新戰(zhàn)略，力爭(zhēng)早日建成“開(kāi)放度最高”的自由貿(mào)易園區(qū)。

一、回顧與總結(jié)：上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)海關(guān)監(jiān)管服務(wù)創(chuàng)新主要情況

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成立兩年多來(lái)，海關(guān)主要圍繞“簡(jiǎn)政集約、通關(guān)便利、安全高效”的總體要求，推進(jìn)落實(shí)“信息化、法治化、智能化、便利化、安全化”的“五化”改革目標(biāo)，重點(diǎn)做好簡(jiǎn)政放權(quán)、通關(guān)便利、功能拓展、流程優(yōu)化、智能管控和資源整合等方面改革工作。從起步開(kāi)局至目前，主要在五方面形成了階段性成果：

(一)海關(guān)管理職能有效轉(zhuǎn)變

貫徹“更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”和“全面正確履行政府職能”要求，改革海關(guān)履職方式、釋放市場(chǎng)活力。一是簡(jiǎn)政放權(quán)取得成效：通過(guò)減少審批、下放事權(quán)、讓度權(quán)力、放開(kāi)限制等方式，共落地22項(xiàng)簡(jiǎn)政放權(quán)事項(xiàng)；*如無(wú)特別說(shuō)明，本文數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)節(jié)點(diǎn)均為截至2015年12月底。二是逐步形成開(kāi)放透明的市場(chǎng)準(zhǔn)入管理機(jī)制：所有改革內(nèi)容均公開(kāi)統(tǒng)一的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，建立了以規(guī)范管理水平為準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、以守法自律狀況為退出依據(jù)，企業(yè)充分知情、自主選擇的市場(chǎng)準(zhǔn)入管理方式。三是創(chuàng)新事中事后監(jiān)管。推出“信用信息公開(kāi)”、“企業(yè)自律管理”一系列企管新制度，初步建立了以誠(chéng)信體系建設(shè)為核心，海關(guān)監(jiān)管與企業(yè)自律、社會(huì)共管、執(zhí)法互助相結(jié)合的綜合監(jiān)管格局。

(二)貿(mào)易便利水平不斷提升

對(duì)標(biāo)國(guó)際通行規(guī)則推出23+8項(xiàng)創(chuàng)新措施，不少改革已經(jīng)達(dá)到甚至高出世界先進(jìn)水平。一是以一線“先進(jìn)區(qū)、后報(bào)關(guān)”、二線“批次進(jìn)出、集中申報(bào)”、區(qū)內(nèi)“自行運(yùn)輸”等新制度為標(biāo)志，初步建立了國(guó)際自由貿(mào)易區(qū)通行的“一線放開(kāi)、二線管住、區(qū)內(nèi)自由”的海關(guān)監(jiān)管新模式。二是通關(guān)手續(xù)明顯簡(jiǎn)化，統(tǒng)一簡(jiǎn)化進(jìn)出境備案清單和隨附單證，70%以上低風(fēng)險(xiǎn)報(bào)關(guān)單實(shí)現(xiàn)自動(dòng)驗(yàn)放，區(qū)內(nèi)通關(guān)作業(yè)無(wú)紙化率已從初期8.4%提升至85%以上。*2013年9月29日上海自貿(mào)區(qū)開(kāi)園后，當(dāng)年第4季度區(qū)內(nèi)無(wú)紙化比率為8.4%；2015年全年無(wú)紙化比例已達(dá)85%。三是基本確立以賦予企業(yè)更多自主權(quán)為導(dǎo)向的集約化稅收征管新制度。將“逐票審核、先稅后放”改為“先放后稅、匯總征稅”，將海關(guān)審核把關(guān)為主改為企業(yè)自主申報(bào)為主，在稅款申報(bào)、繳納等節(jié)點(diǎn)賦予企業(yè)更多自主權(quán)。

(三)智能監(jiān)管效能更加嚴(yán)密

海關(guān)信息化、智能建設(shè)與管理水平顯著提升，不斷提升安全高效監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防控水平。一是信息化監(jiān)管系統(tǒng)(一期)全面上線，所有海關(guān)業(yè)務(wù)和創(chuàng)新制度實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)作，所有流程可查詢、可追溯。二是建成智能化卡口，實(shí)現(xiàn)自動(dòng)識(shí)別、自動(dòng)比對(duì)、自動(dòng)驗(yàn)放，物流運(yùn)轉(zhuǎn)與監(jiān)控效能顯著提升。三是建立信息化聯(lián)網(wǎng)保稅監(jiān)管新模式。通過(guò)關(guān)企聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管，將傳統(tǒng)的多次申報(bào)、單耗備案、實(shí)地盤(pán)庫(kù)、周期核銷(xiāo)等監(jiān)管模式改為對(duì)物流狀況的實(shí)時(shí)監(jiān)控、動(dòng)態(tài)核銷(xiāo)。

(四)功能培育拓展不斷深化

探索海關(guān)保稅功能與新興貿(mào)易業(yè)態(tài)、新型商業(yè)模式的創(chuàng)新融合，幫助企業(yè)以自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為支點(diǎn)，更好地統(tǒng)籌境內(nèi)外資源、對(duì)接國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)?！氨６愓故窘灰住笔讋?chuàng)“前店后庫(kù)”經(jīng)營(yíng)模式，推動(dòng)10余個(gè)商貿(mào)服務(wù)平臺(tái)和若干國(guó)別/地區(qū)進(jìn)口商品中心落戶自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)?！氨６惥S修”分別在外高橋保稅區(qū)、浦東機(jī)場(chǎng)綜合保稅區(qū)、洋山保稅港區(qū)培育了電子產(chǎn)品、飛機(jī)和船舶等維修產(chǎn)業(yè)功能。“保稅融資租賃”制度助力形成飛機(jī)融資租賃產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)。“保稅交割”對(duì)國(guó)際大宗商品貿(mào)易、金融開(kāi)放創(chuàng)新的“杠桿”效應(yīng)不斷顯現(xiàn)?！翱缇迟Q(mào)易電子商務(wù)”量身定制“保稅進(jìn)口模式”，適應(yīng)“多批次、小批量、碎片化”的跨境網(wǎng)絡(luò)交易模式發(fā)展需求。

(五)輻射帶動(dòng)效果逐步顯現(xiàn)

根據(jù)國(guó)務(wù)院和海關(guān)總署統(tǒng)一部署，2014年，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)海關(guān)14項(xiàng)創(chuàng)新制度已在全國(guó)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域復(fù)制推廣；上海關(guān)區(qū)結(jié)合實(shí)際，復(fù)制推廣了17項(xiàng)。2015年11月，海關(guān)總署又在全國(guó)啟動(dòng)新一批復(fù)制推廣工作，4地自貿(mào)區(qū)共提煉復(fù)制11項(xiàng)制度，其中由上海自貿(mào)區(qū)率先推出、總結(jié)推廣的制度7項(xiàng)，占6成以上。同時(shí)，上海海關(guān)還主動(dòng)加強(qiáng)與地方政府溝通協(xié)調(diào)，在浦東新區(qū)、徐匯、松江、普陀4個(gè)區(qū)打造復(fù)制推廣示范區(qū)，支持各區(qū)域自主創(chuàng)新，打造浦東科創(chuàng)中心、徐匯“西岸文化走廊”、長(zhǎng)寧虹橋航空服務(wù)創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)，實(shí)現(xiàn)一系列品牌項(xiàng)目穩(wěn)步推進(jìn)。

二、困境與瓶頸：上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)進(jìn)入“深水區(qū)”后海關(guān)改革存在的主要困難與面臨的新形勢(shì)

2016年9月，黨中央、國(guó)務(wù)院賦予上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)三年的試驗(yàn)任務(wù)期將滿，必須形成較為完善的創(chuàng)新試驗(yàn)成果。當(dāng)前自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革處于“深水區(qū)”，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、改革瓶頸難點(diǎn)以及國(guó)內(nèi)外形勢(shì)相較開(kāi)局起步階段都發(fā)展了深刻變化，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)海關(guān)存在的困難和瓶頸也日趨顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

(一)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)海關(guān)“深水區(qū)”改革成效的困境：用戶實(shí)際體驗(yàn)與市場(chǎng)期待之間的差距始終存在

兩年多來(lái)，海關(guān)立足市場(chǎng)導(dǎo)向、需求導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向推出的創(chuàng)新制度得到了市場(chǎng)主體和社會(huì)各界的好評(píng)，各方面的成效也在不斷顯現(xiàn)和拓展。但同時(shí)，海關(guān)自身改革成效距離國(guó)際先進(jìn)水平、距離市場(chǎng)主體需求、距離區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略仍然存在一定差距，貿(mào)易便利化環(huán)境仍然有待改善。多次社會(huì)評(píng)估與企業(yè)調(diào)研顯示，在改革內(nèi)容、力度、執(zhí)行和配套四個(gè)方面，都不斷地凸顯出改革的困境問(wèn)題。

一是改革內(nèi)容上，一些制度創(chuàng)新“接地氣”不足、“普適性”缺乏。在個(gè)別企業(yè)試點(diǎn)走通流程后就上升為統(tǒng)一規(guī)則、在全區(qū)推廣的新制度尚未能夠適應(yīng)不同類(lèi)型企業(yè)實(shí)際和多元化的市場(chǎng)需求。一些業(yè)務(wù)流程進(jìn)行了重新優(yōu)化組合或前推后移，但企業(yè)實(shí)際操作環(huán)節(jié)、真正感受到的通關(guān)時(shí)間與成本并未明顯減少。一些改革措施推出了企業(yè)可選擇的、新的便利化措施，但區(qū)內(nèi)傳統(tǒng)的海關(guān)作業(yè)模式仍占據(jù)主導(dǎo)，制約貿(mào)易便利化和海關(guān)監(jiān)管效能的舊制度未全面革新、老問(wèn)題未完全解決，實(shí)實(shí)在在做“減法”的力度還不夠大。相較兩年來(lái)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)企業(yè)“井噴式”的增長(zhǎng)速度和規(guī)模體量，海關(guān)創(chuàng)新制度的覆蓋面、參與度仍相對(duì)有限。

二是改革力度上，一些創(chuàng)新制度還沒(méi)有徹底放到位、簡(jiǎn)到位、改到位。包括準(zhǔn)入環(huán)節(jié)未徹底放開(kāi)、流程和手續(xù)未充分簡(jiǎn)化等等。例如，“先進(jìn)區(qū)、后報(bào)關(guān)”模式目前只允許有庫(kù)號(hào)的企業(yè)操作，市場(chǎng)期待向空服中心等其他貨代公司開(kāi)放；“批次進(jìn)出、集中申報(bào)”的入?yún)^(qū)貨物核放單申報(bào)要素還不夠簡(jiǎn)化；“境內(nèi)外維修”涉及船舶等維修業(yè)務(wù)的跨港運(yùn)作模式尚未全面開(kāi)放等。隨著改革不斷深入，這些制度還可以“更開(kāi)放”、“更簡(jiǎn)化”、“更便利”。而隨著國(guó)務(wù)院發(fā)布的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)54項(xiàng)制造業(yè)與服務(wù)業(yè)的擴(kuò)大開(kāi)放政策出臺(tái)，海關(guān)配套的開(kāi)放制度與監(jiān)管政策沒(méi)有完全到位，在一定程度上影響了一些擴(kuò)大開(kāi)放項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)性落地及規(guī)?；\(yùn)作。

三是改革執(zhí)行上，一些創(chuàng)新制度存在“大門(mén)打開(kāi)、小門(mén)不通”、層層落實(shí)中削弱改革紅利的情況。企業(yè)完成準(zhǔn)入后，仍然無(wú)法順暢、有效地開(kāi)展新制度的實(shí)質(zhì)性運(yùn)作。一些改革在“從理論到實(shí)踐”、“從設(shè)計(jì)到落地”的過(guò)程中，存在制度設(shè)計(jì)繁瑣、準(zhǔn)入手續(xù)不便、實(shí)現(xiàn)方式復(fù)雜、業(yè)務(wù)流程不順等問(wèn)題，導(dǎo)致企業(yè)或者現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)用時(shí)不順暢、有阻滯。例如，自行運(yùn)輸企業(yè)的車(chē)輛備案仍采用手工賬冊(cè)方式，企業(yè)操作不便、信息核對(duì)難；倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)聯(lián)網(wǎng)申請(qǐng)審批層級(jí)多、流程多、時(shí)間長(zhǎng)，等等。一些改革由于具體實(shí)踐路徑缺失，實(shí)施細(xì)則、操作辦法或業(yè)務(wù)指引不明確、不細(xì)致，可操作性不強(qiáng)、實(shí)際落地存在困難。比如，企業(yè)自律管理處置缺乏上位法和具體標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)對(duì)自主報(bào)告違法違規(guī)行為的后果存在顧慮，等等。

四是改革配套上，改革的風(fēng)險(xiǎn)防控和技術(shù)保障等配套體系尚還不夠完善。部分創(chuàng)新制度配套風(fēng)控措施不足，業(yè)務(wù)現(xiàn)場(chǎng)不敢放手推進(jìn)改革落地，在實(shí)際操作中增加了準(zhǔn)入限制條件或額外管制措施，導(dǎo)致度設(shè)計(jì)未能不折不扣落地。例如“三自一重”由于配套措施不足，始終沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性的大突破。此外，技術(shù)問(wèn)題作為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)海關(guān)改革落地的重要保障，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)信息化建設(shè)的綜合性已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越傳統(tǒng)特殊監(jiān)管區(qū)域和加工貿(mào)易管理的范疇，改革中各個(gè)業(yè)務(wù)條線的監(jiān)管要求需要不斷整合納入管理系統(tǒng)，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)傳統(tǒng)的海關(guān)監(jiān)管輔助系統(tǒng)上靠不斷“打補(bǔ)丁”的方式進(jìn)行的系統(tǒng)開(kāi)發(fā)修改已經(jīng)很難適應(yīng)改革節(jié)奏，一些創(chuàng)新制度由于系統(tǒng)配套不完善而導(dǎo)致效果打折，各業(yè)務(wù)條線系統(tǒng)整合應(yīng)用的需求迫在眉睫。

(二)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)海關(guān)“深水區(qū)”改革深化的瓶頸：制度創(chuàng)新的邊際效應(yīng)遞減規(guī)律作用日趨顯現(xiàn)

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究表明，制度創(chuàng)新績(jī)效是有時(shí)效的，即新制度只能在一定時(shí)間和特定環(huán)境內(nèi)發(fā)揮作用，具體表現(xiàn)為制度創(chuàng)新在變革之初總是充滿活力，其所釋放的效率較高。但是，當(dāng)制度創(chuàng)新發(fā)展到一定的階段，制度效率曲線斜率由正轉(zhuǎn)負(fù)，即意味著制度創(chuàng)新的邊際報(bào)酬將呈遞減趨勢(shì)。而深水區(qū)的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革恰恰也面臨著這樣的“天花板”：隨著制度運(yùn)行環(huán)境變化、市場(chǎng)機(jī)制逐步完善，改革紅利由資源約束轉(zhuǎn)向資源與市場(chǎng)的雙重約束。市場(chǎng)因素驅(qū)動(dòng)是鐵律、市場(chǎng)要素配置有客觀規(guī)律，海關(guān)改革創(chuàng)新雖然在一定程度上有助于市場(chǎng)的培育和發(fā)展，但仍不足以改變整個(gè)市場(chǎng)的方向和趨勢(shì)，制度創(chuàng)新對(duì)市場(chǎng)活力的刺激作用、對(duì)國(guó)際貿(mào)易的拉動(dòng)作用也會(huì)逐漸減弱，當(dāng)前自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)海關(guān)要通過(guò)改革穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式的任務(wù)同樣也更重。

一是外貿(mào)增長(zhǎng)速度變化。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立初期強(qiáng)勁拉動(dòng)外貿(mào)高于區(qū)外的“自貿(mào)效應(yīng)”已減弱，在全國(guó)及上海市外貿(mào)“雙降”背景下，下行壓力加大。2014年，上海自貿(mào)區(qū)特殊監(jiān)管區(qū)域進(jìn)出口7623.8億元人民幣，同比增長(zhǎng)8.3%，較同期上海市快3.7個(gè)百分點(diǎn)，較全國(guó)快6個(gè)百分點(diǎn)，拉動(dòng)上海市進(jìn)出口增速5年首次反超全國(guó)。但2015年，上海自貿(mào)區(qū)特殊區(qū)域進(jìn)出口7415.5億元，同比轉(zhuǎn)增為降，下降2.7%，降幅大于上海市同期水平。

二是市場(chǎng)主體活力變化。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立第一年新注冊(cè)企業(yè)“井噴式”增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)已經(jīng)回落，2014年上半年區(qū)內(nèi)特殊區(qū)域海關(guān)新注冊(cè)企業(yè)激增10.1倍、全年增長(zhǎng)4.9倍，而2015年上半年新增企業(yè)則同比減少44.8%、全年減少24.2%。外貿(mào)行業(yè)集中度繼續(xù)提升，進(jìn)出口值排名前100位的區(qū)內(nèi)企業(yè)業(yè)務(wù)規(guī)模占比70%，2015年排名前10位的企業(yè)占比約36%，較2014年比重繼續(xù)提升。海關(guān)促進(jìn)市場(chǎng)多元化、可持續(xù)發(fā)展的任務(wù)更重。

三是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成立以來(lái)，第三產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)總量中的比重占據(jù)主導(dǎo)，服務(wù)類(lèi)企業(yè)比重和營(yíng)業(yè)收入不斷增長(zhǎng)，但工業(yè)總產(chǎn)值持續(xù)下降，生產(chǎn)制造業(yè)轉(zhuǎn)移趨勢(shì)顯著。然而以國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)都是培育經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)的“兩翼”，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家大力推動(dòng)高端制造業(yè)回流，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)海關(guān)需均衡穩(wěn)步促進(jìn)“兩翼”協(xié)同發(fā)展。

四是增長(zhǎng)動(dòng)力變化。新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)逐步顯現(xiàn)，但新動(dòng)力還難以對(duì)沖傳統(tǒng)動(dòng)力下降影響。與平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、租賃產(chǎn)業(yè)等新興業(yè)務(wù)相關(guān)的貿(mào)易額增速明顯，洋山、機(jī)場(chǎng)等新區(qū)域經(jīng)濟(jì)增速相對(duì)較快；但經(jīng)濟(jì)體量規(guī)模占比很高、以傳統(tǒng)物流、加工產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的外高橋區(qū)域經(jīng)濟(jì)增速較慢。特別是兩年多來(lái)，自貿(mào)區(qū)新增企業(yè)數(shù)量多，但新企業(yè)活躍度和業(yè)務(wù)規(guī)模有限。在區(qū)內(nèi)特殊區(qū)域，有進(jìn)出口記錄的新增企業(yè)數(shù)量和業(yè)務(wù)量分別占有進(jìn)出口記錄企業(yè)的32.3%和5.1%；在新擴(kuò)區(qū)部分，這一數(shù)據(jù)占比僅分別為1.5%和0.05%，體量占據(jù)優(yōu)勢(shì)的仍是存量企業(yè)。自貿(mào)區(qū)調(diào)整存量、優(yōu)化增量的工作任重道遠(yuǎn)。

三、借鑒與啟示：“國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)”理論的引入以及基于此視角對(duì)前一階段自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)海關(guān)改革不足之反思

在當(dāng)前全球現(xiàn)代化的進(jìn)程中，創(chuàng)新是其主要特征，自20世紀(jì)初以來(lái)，創(chuàng)新實(shí)踐和創(chuàng)新研究與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)進(jìn)步結(jié)緣，并逐漸進(jìn)入西方理論界、學(xué)術(shù)界視野，逐漸形成了一套科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膭?chuàng)新理論體系，在知識(shí)譜系中，“創(chuàng)新”從“一種偶然的個(gè)體行為”的傳統(tǒng)認(rèn)知，到20世紀(jì)初，逐漸被視為是“以企業(yè)家為代表的有組織的機(jī)構(gòu)行為”，再到上個(gè)世紀(jì)80年代，被看做一種“國(guó)家行為”，“國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)”的概念和理論正式被提出并不斷完善。這種國(guó)家行為對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)力的提高顯示出巨大作用，因而受到越來(lái)越多的國(guó)家和學(xué)者的關(guān)注，目前約有20多個(gè)國(guó)家開(kāi)展了國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)研究。而上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)及進(jìn)一步深化改革開(kāi)放，是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大決策，是在新形勢(shì)下為全國(guó)深化改革和擴(kuò)大開(kāi)放探索新途徑、積累新經(jīng)驗(yàn)的重要舉措，是我國(guó)進(jìn)一步參與國(guó)際化、市場(chǎng)化的投資和貿(mào)易規(guī)則體系合作競(jìng)爭(zhēng)的重點(diǎn)嘗試，是我國(guó)進(jìn)一步融入經(jīng)濟(jì)全球化、推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的重大戰(zhàn)略。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以“制度創(chuàng)新”為核心戰(zhàn)略，實(shí)質(zhì)上是我國(guó)國(guó)家層面新一輪創(chuàng)新的全面啟動(dòng)，正是我國(guó)在新的全球化戰(zhàn)略背景下的一種“國(guó)家創(chuàng)新行為”。因此，引入這一理論來(lái)審視和反思上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的改革創(chuàng)新，無(wú)疑能夠?yàn)槲覀兘鉀Q當(dāng)前改革過(guò)程中的困境，助力海關(guān)改革順利走出“深水區(qū)”提供良好的理論基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)啟示。

(一)理論淵源

西方學(xué)界長(zhǎng)期以來(lái)關(guān)注研究經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題，對(duì)技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新如何影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)行了深入的研究。美籍奧地利經(jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼特于1912年最早提出“創(chuàng)新”概念，此后“創(chuàng)新理論”迅速發(fā)展，技術(shù)創(chuàng)新理論和制度創(chuàng)新理論逐步成為兩大重要流派。前者認(rèn)為技術(shù)創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)生變量，對(duì)技術(shù)進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)結(jié)合的方式、途徑、機(jī)制以及可影響因素進(jìn)行研究。后者則認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵在于有效率的經(jīng)濟(jì)組織，起決定作用的是制度因素而非技術(shù)性因素，而正是由于制度的創(chuàng)新才能使技術(shù)也得以創(chuàng)新。伴隨著“技術(shù)創(chuàng)新決定論”、“制度創(chuàng)新決定論”和“技術(shù)與制度創(chuàng)新互動(dòng)論”的爭(zhēng)議與流變。1987年，在技術(shù)創(chuàng)新與制度創(chuàng)新理論逐漸融合的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)日本經(jīng)濟(jì)持續(xù)繁榮這一新現(xiàn)象的實(shí)證分析，弗里曼正式提出了“國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)理論”，指出國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)是國(guó)家內(nèi)部系統(tǒng)組織及其子系統(tǒng)間的相互作用，其國(guó)家高速發(fā)展產(chǎn)生了巨大作用，此后該理論依托系統(tǒng)科學(xué)不斷完善、演進(jìn)。

目前對(duì)“國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)”并無(wú)統(tǒng)一的界定，綜合參考各代表性學(xué)說(shuō)可以認(rèn)為其主要含義是指：一個(gè)國(guó)家內(nèi)各有關(guān)部門(mén)和機(jī)構(gòu)間相互作用而形成的推動(dòng)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，是由政治、經(jīng)濟(jì)和科技的組織機(jī)構(gòu)組成的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，其相互之間為尋求一系列共同的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而建設(shè)性地相互作用，并將創(chuàng)新作為體系變化和發(fā)展的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力、作為有機(jī)整體的系統(tǒng)。其關(guān)鍵實(shí)質(zhì)有這樣幾點(diǎn)：第一，國(guó)家的存在是前提，政府有目的地推動(dòng)創(chuàng)新，創(chuàng)新資源在國(guó)家范圍內(nèi)組合配置；第二，創(chuàng)新活動(dòng)由一系列機(jī)構(gòu)通過(guò)相互作用而進(jìn)行；第三，創(chuàng)新包括知識(shí)創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、文化創(chuàng)新等多種內(nèi)容。

“國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)”的結(jié)構(gòu)由六個(gè)基本要素組成：創(chuàng)新活動(dòng)的行為主體；行為主體的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制；行為主體的聯(lián)系合作(即相互作用)；創(chuàng)新政策；市場(chǎng)環(huán)境和國(guó)際聯(lián)系。“國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)”的主要功能是：

促進(jìn)和進(jìn)行新知識(shí)和新技術(shù)的生產(chǎn)、擴(kuò)散和應(yīng)用。具體地講，其具有創(chuàng)新活動(dòng)的執(zhí)行和評(píng)估、創(chuàng)新資源的供給和配置、創(chuàng)新制度與創(chuàng)新政策建設(shè)、創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等功能。

研究國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)的目標(biāo)是要考察創(chuàng)新系統(tǒng)要素的作用和相互作用的方式，考察系統(tǒng)的有效性，即它能否有效地推動(dòng)新知識(shí)的生產(chǎn)、擴(kuò)散和使用。由于各國(guó)的政治、歷史和經(jīng)濟(jì)制度不一樣，不同國(guó)家在創(chuàng)新各要素的作用、它們之間如何配合等方面的不同，這決定了一個(gè)國(guó)家創(chuàng)新的績(jī)效，決定了一國(guó)科技活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)行動(dòng)結(jié)合的程度，決定了創(chuàng)新的容易程度，從而構(gòu)成了不同特色國(guó)家的創(chuàng)新系統(tǒng)。

(二)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)

1.美國(guó)

美國(guó)國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)極為健全發(fā)達(dá)，是知識(shí)創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新并重。其大學(xué)、國(guó)立科研機(jī)構(gòu)的知識(shí)創(chuàng)新能力相當(dāng)強(qiáng)，并在多個(gè)關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域處于領(lǐng)先地位。其政府在研究贊助、貿(mào)易政策和知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域，制定了一套比較完善的鼓勵(lì)創(chuàng)新的法律法規(guī)。聯(lián)邦政府各部門(mén)和研究院所建立了多層次、全方位負(fù)責(zé)創(chuàng)新的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)及不同側(cè)重點(diǎn)的創(chuàng)新研究開(kāi)發(fā)計(jì)劃。由美國(guó)政府支持或各創(chuàng)新主體自發(fā)建立了一些促進(jìn)合作的紐帶機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)把政府、企業(yè)和大學(xué)緊密地連接在一起，成為一個(gè)知識(shí)創(chuàng)新、傳播及應(yīng)用的緊密整體。

2.日本

日本的國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)與國(guó)家具有明顯的區(qū)別，主要靠“技術(shù)立國(guó)”政策是其國(guó)家技術(shù)創(chuàng)新系統(tǒng)的特點(diǎn)。由政府參與的官、產(chǎn)、學(xué)的有效合作，也是日本國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)的重要特點(diǎn)，日本的國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)中政府和企業(yè)起著極其重要的作用。日本一度重點(diǎn)支持大企業(yè)，幫助他們成為能夠不斷創(chuàng)新、在國(guó)際上富有競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)秀企業(yè)；近年來(lái)，也開(kāi)始重視中小企業(yè)在創(chuàng)新中的作用。此外，日本教育體系包括高水平的普通教育與嚴(yán)格的實(shí)踐培訓(xùn)，企業(yè)培訓(xùn)制度通過(guò)與產(chǎn)品和工藝創(chuàng)新的結(jié)合，是日本的特色。

3.德國(guó)

德國(guó)的國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)對(duì)世界各國(guó)國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)建制的影響很大。例如，旨在推動(dòng)科學(xué)知識(shí)的研究與教學(xué)相結(jié)合的大學(xué)，在以科學(xué)為基礎(chǔ)的公司里設(shè)立獨(dú)立于生產(chǎn)部門(mén)的工業(yè)研究實(shí)驗(yàn)室等做法，均來(lái)自德國(guó)的社會(huì)創(chuàng)新。德國(guó)的技術(shù)能力集中程度相當(dāng)高，基礎(chǔ)研究也保持很高水平。德國(guó)夫瑯禾學(xué)會(huì)是德國(guó)國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)中獨(dú)特的體制創(chuàng)新，該學(xué)會(huì)從事應(yīng)用研究，主要承擔(dān)與產(chǎn)業(yè)界和政府的用戶服務(wù)臺(tái)同研究，它既與大學(xué)有著密切的聯(lián)系，又依靠合同服務(wù)于用戶，是工業(yè)界與大學(xué)的橋梁。

(三)啟示反思

一是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持以制度創(chuàng)新為主線的正確道路，并充分考慮與其他創(chuàng)新要素間的互動(dòng)以提升創(chuàng)新成效。通過(guò)對(duì)“國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)”理論及實(shí)踐的梳理，不難看出，國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)的特征在很大程度上依賴于國(guó)家的制度基礎(chǔ)。制度基礎(chǔ)是指以法規(guī)或習(xí)俗方式建立起來(lái)的“游戲規(guī)則”(game rules)，這些規(guī)則減少了創(chuàng)新過(guò)程中的不確定性，不同的制度安排將導(dǎo)致不同的創(chuàng)新行為和結(jié)果。在很多情況下，一種可以有效地促進(jìn)創(chuàng)新的制度安排，比在研究開(kāi)發(fā)上投放更多的資本，產(chǎn)生的系統(tǒng)效率更高，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的推動(dòng)更有力。這也是為什么國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)方法非常強(qiáng)調(diào)“制度”影響的原因。從某種意義上說(shuō)，國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)思想是從更為廣闊的社會(huì)文化環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的宏觀角度研究不同企業(yè)和國(guó)家的創(chuàng)新行為和創(chuàng)新績(jī)效差異的理論。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立之初，明確提出改革主線在于“制度創(chuàng)新”，而不是“政策高地”和“稅收洼地”，這是非常正確的導(dǎo)向，應(yīng)當(dāng)在深化改革中繼續(xù)堅(jiān)持制度創(chuàng)新重點(diǎn)，并將重點(diǎn)立足于促進(jìn)市場(chǎng)創(chuàng)新的制度安排上。但同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)看到，作為國(guó)家行為的創(chuàng)新活動(dòng)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新應(yīng)是不同主體和機(jī)構(gòu)間復(fù)雜的相互作用的結(jié)果.是系統(tǒng)內(nèi)部多種要素相互作用和反饋的有機(jī)整體，作為其中重要組成部分的“制度創(chuàng)新”并非以單一、線性的方式出現(xiàn)。以這一視角反思上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)兩年多來(lái)的海關(guān)改革創(chuàng)新，其不足和欠缺顯而易見(jiàn)：我們?cè)诖_立和強(qiáng)調(diào)“制度創(chuàng)新”核心的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)更加重視在國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)中，創(chuàng)新主體、改革共識(shí)、機(jī)制體制、政策法律、信息技術(shù)等多元?jiǎng)?chuàng)新要素對(duì)“制度”的共生關(guān)系及相互作用機(jī)制，不能片面突出依靠“制度創(chuàng)新”解決發(fā)展問(wèn)題的單向維度和單一功能，必須在制度創(chuàng)新過(guò)程中對(duì)改革創(chuàng)新的各類(lèi)要素進(jìn)行優(yōu)化充足、對(duì)創(chuàng)新配套環(huán)境進(jìn)行同步完善，以解決改革“深水區(qū)”的困境和瓶頸問(wèn)題。

二是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新以政府為主導(dǎo)推進(jìn)，未能形成多方主體充分參與、市場(chǎng)發(fā)揮核心配置功能的創(chuàng)新模式。根據(jù)“國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)”理論，創(chuàng)新活動(dòng)的行為主體應(yīng)當(dāng)包括企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)、教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、政府部門(mén)等；其中企業(yè)是創(chuàng)新投入、產(chǎn)出及其收益的主干，專(zhuān)業(yè)研究機(jī)構(gòu)是創(chuàng)新的重要力量，均發(fā)揮關(guān)鍵作用。但目前自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的制度創(chuàng)新多由海關(guān)等各類(lèi)行政管理部門(mén)主導(dǎo)，無(wú)論海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、海事等部門(mén)推出的貿(mào)易監(jiān)管新制度，還是“一行三會(huì)”出臺(tái)的金融創(chuàng)新與開(kāi)放新制度，都是以行政管理部門(mén)研究、設(shè)計(jì)、執(zhí)行、推廣的“自上而下”的方式進(jìn)行。盡管改革內(nèi)容也納入了市場(chǎng)需求和社會(huì)建議，但企業(yè)作為創(chuàng)新活動(dòng)的主體地位和能動(dòng)作用并未充分顯現(xiàn)，多是在各部門(mén)宣傳引導(dǎo)下作為創(chuàng)新鏈條的末端較為被動(dòng)地去接受、使用、適應(yīng)新的制度規(guī)則；更缺乏產(chǎn)學(xué)研有機(jī)結(jié)合，中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、研究教育部門(mén)充分輸出創(chuàng)新知識(shí)并及時(shí)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)實(shí)踐的通道?？傮w而言，政府是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)整體創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)的規(guī)劃者、投資者、管理者和風(fēng)險(xiǎn)無(wú)限承擔(dān)者，創(chuàng)新資源的供給和配置主要由政府提供，未能充分發(fā)揮市場(chǎng)的配置作用；改革的內(nèi)容過(guò)多地由政府主導(dǎo)，但在讓企業(yè)充分發(fā)揮創(chuàng)新主體作用的機(jī)制和環(huán)境營(yíng)造方面還做得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，政府在創(chuàng)新過(guò)程中的功能存在錯(cuò)位、越位、缺位等問(wèn)題。這是造成制度創(chuàng)新動(dòng)力不足、普適性不強(qiáng)、企業(yè)參與度不高，以及創(chuàng)新資源后續(xù)枯竭等困境的根本原因。

三是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新的機(jī)制體制性障礙在深化改革過(guò)程中不斷顯現(xiàn)，系統(tǒng)創(chuàng)新涉及行為主體的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制未同步完善優(yōu)化。根據(jù)“國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)”理論，行為主體的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制是決定國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)運(yùn)行效率的重要因素。系統(tǒng)各個(gè)要素的自身優(yōu)化是系統(tǒng)整體實(shí)力和效率的基礎(chǔ)。企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)、教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和政府都具有良好的運(yùn)行機(jī)制，才能保證運(yùn)行效率的提高，從而保證國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)整體效率的提高。在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新活動(dòng)的宏觀管理上，盡管上海海關(guān)層面成立了推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組和海關(guān)工作組等運(yùn)作機(jī)制，但自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)海關(guān)業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)運(yùn)作的管理機(jī)制并未從根本上同步整合重塑，整體創(chuàng)新工作機(jī)制日常運(yùn)作時(shí)有不暢；而擴(kuò)區(qū)后，海關(guān)總署也未能從更高層面建立健全專(zhuān)門(mén)統(tǒng)籌規(guī)劃、推進(jìn)各自貿(mào)區(qū)改革的管理機(jī)制。目前各個(gè)自貿(mào)區(qū)內(nèi)的不同區(qū)域由各自獨(dú)立的直屬或隸屬海關(guān)負(fù)責(zé)管理，部門(mén)、業(yè)務(wù)條線和區(qū)域條款分割問(wèn)題一直沒(méi)有解決，各部門(mén)、各區(qū)域在創(chuàng)新組織活動(dòng)中彼此分割、相互脫節(jié)等現(xiàn)象較為突出，海關(guān)改革的前瞻性、系統(tǒng)性規(guī)劃引導(dǎo)有所不足。因此目前海關(guān)改革主要是從各業(yè)務(wù)條線分別推進(jìn)制度創(chuàng)新，從全局出發(fā)梳理問(wèn)題、提出方案還不夠，無(wú)論是業(yè)務(wù)模式設(shè)計(jì)還是信息化系統(tǒng)建設(shè)都未打破原有的條塊分割狀態(tài)，改革還存在“碎片化”的問(wèn)題，各環(huán)節(jié)協(xié)同性不足甚至相互牽制導(dǎo)致改革無(wú)法繼續(xù)深化，這就造成了部分改革創(chuàng)新項(xiàng)目不能徹底放到位、改到位、執(zhí)行到位。這些問(wèn)題最終仍然要通過(guò)頂層設(shè)計(jì)和管理體制調(diào)整來(lái)解決，完全依靠“制度創(chuàng)新”消化問(wèn)題的難度越來(lái)越大。

四是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新系統(tǒng)的整合效率亟待提升，海關(guān)創(chuàng)新改革愈加需要外部的協(xié)同、均衡和配套。創(chuàng)新行為主體間有效的聯(lián)系和合作，是與國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)運(yùn)行效率密切相關(guān)的重要因素。創(chuàng)新資源在行為主體間高效的流動(dòng)，有助于分擔(dān)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)、減少創(chuàng)新成本、加快創(chuàng)新速度、提高創(chuàng)新效益，各行為主體之間的密切聯(lián)系有助于國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)的整體效率。但目前自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的創(chuàng)新子系統(tǒng)之間缺乏密切合作，沒(méi)有形成合力，整合效率低。例如，目前國(guó)家貿(mào)易業(yè)務(wù)多頭管理、各部門(mén)分兵把守、業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)流程偏多，相互間牽扯制約導(dǎo)致整體通關(guān)效能偏低，企業(yè)實(shí)際感受到的通關(guān)便利受到諸多部門(mén)、諸多環(huán)節(jié)、諸多因素影響，實(shí)際感受度偏低。*在2014年上海口岸通關(guān)時(shí)間中，作為通關(guān)環(huán)節(jié)之一的海關(guān)通關(guān)時(shí)間，在口岸進(jìn)口通關(guān)整體時(shí)間中僅占24.8%，甚至較2013年的30.3%有所下降；海運(yùn)出口僅占2.4%，空運(yùn)出口占比18.2%。再如國(guó)家貿(mào)易管制體制，目前我國(guó)貿(mào)易管制條線分散、管制部門(mén)眾多，管制措施多、涉及商品繁雜，*目前我國(guó)貿(mào)易監(jiān)管涉及的主管部委24個(gè)，法律法規(guī)130余部、公告300余件。海關(guān)在進(jìn)出口(境)環(huán)節(jié)執(zhí)行的貿(mào)易管制措施涉及57種監(jiān)管證件(或批件證明)和4種禁止進(jìn)出口管理措施。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)一線環(huán)節(jié)適用40種監(jiān)管證件、4種禁止性措施，二線環(huán)節(jié)貨物適用31種監(jiān)管證件、2種禁止性措施，加之監(jiān)管證件信息化聯(lián)網(wǎng)校驗(yàn)程度低，這對(duì)海關(guān)監(jiān)管帶來(lái)很大困難，成為深化“一線放開(kāi)”的一大掣肘。貿(mào)易便利化的進(jìn)一步提升有賴于國(guó)際貿(mào)易整體鏈條運(yùn)作模式的改變和效率的提升，單純依靠某一部門(mén)、某一條線單兵突進(jìn)，這種相對(duì)封閉的改革視野和管理格局在深化改革過(guò)程中愈加難以為繼。

五是越來(lái)越多的改革內(nèi)容觸及法規(guī)政策層面的突破調(diào)整，在立足“制度創(chuàng)新”的同時(shí)也應(yīng)當(dāng)更加注重政策創(chuàng)新對(duì)改革突破的重大作用。“國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)”理論全面地解釋了組織、制度、政策、知識(shí)基礎(chǔ)設(shè)施、文化等因素對(duì)國(guó)家范圍內(nèi)創(chuàng)新水平的影響，特別是政府的地位和作用，將政府納入到創(chuàng)新核心要素中分析政府的行為和角色，指出政府有責(zé)任、有理由進(jìn)行干預(yù)，應(yīng)著力于能促進(jìn)發(fā)展創(chuàng)新的各種政策，以激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)的最大創(chuàng)新潛力。因此，在創(chuàng)新過(guò)程中，包括海關(guān)在內(nèi)的政府應(yīng)當(dāng)更重視為改革創(chuàng)新提供良好的制度環(huán)境，包括政策和法律體系的制定等。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)貿(mào)易便利、產(chǎn)業(yè)開(kāi)放越來(lái)越多觸及稅制政策的限制，一些改革僅僅依靠海關(guān)監(jiān)管制度創(chuàng)新難以滿足自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)需要，深化改革必須對(duì)制度創(chuàng)新所遭遇的法律政策瓶頸問(wèn)題加以破解，否則改革就很難進(jìn)一步突破“天花板”。以稅制為例，除了4類(lèi)應(yīng)稅商品外，*新加坡4類(lèi)應(yīng)稅商品分別為石油、酒類(lèi)、煙類(lèi)、機(jī)動(dòng)車(chē)輛，香港4類(lèi)應(yīng)稅商品分別為酒類(lèi)、煙類(lèi)、碳?xì)溆皖?lèi)、甲醇。作為自由港的新加坡、香港大部分進(jìn)口商品無(wú)須征收貨物稅；而中國(guó)大陸應(yīng)稅商品數(shù)量多，共計(jì)21類(lèi)97章8000余種應(yīng)稅商品，而且稅率設(shè)置繁多、計(jì)征方式復(fù)雜，造成海關(guān)職能定位、監(jiān)管模式存在較大差異，無(wú)法簡(jiǎn)單地對(duì)接世界一流的通關(guān)效率。再如，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的不同區(qū)域存在政策落差，導(dǎo)致監(jiān)管模式的不統(tǒng)一，這對(duì)區(qū)域一體化運(yùn)作、內(nèi)外貿(mào)一體化運(yùn)作等都形成掣肘。而在貨物狀態(tài)分類(lèi)監(jiān)管、國(guó)際貿(mào)易中轉(zhuǎn)集拼、平行進(jìn)口汽車(chē)等新制度試點(diǎn)中，都遭遇了政策法律的限制，導(dǎo)致制度創(chuàng)新活動(dòng)難以落地乃至規(guī)?；\(yùn)作。

六是在強(qiáng)調(diào)將“制度創(chuàng)新”作為改革核心與主線的同時(shí)人為地將其與技術(shù)創(chuàng)新割裂，未能充分發(fā)揮制度和技術(shù)創(chuàng)新的互動(dòng)互補(bǔ)作用。而實(shí)際上，以信息化為引領(lǐng)推進(jìn)管理方式根本性轉(zhuǎn)變的需求愈加迫切。原有管理手段整體上已經(jīng)不適應(yīng)“信息經(jīng)濟(jì)”、“智慧經(jīng)濟(jì)”大潮，但牽涉到多個(gè)業(yè)務(wù)條線的信息化難以一蹴而就，需要對(duì)包括海關(guān)在內(nèi)的政府管理職能實(shí)現(xiàn)方式的進(jìn)行科學(xué)化創(chuàng)新和系統(tǒng)性設(shè)計(jì)實(shí)施，難度極大。發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)于上個(gè)世紀(jì)90年代就啟動(dòng)了具備國(guó)際貿(mào)易數(shù)據(jù)系統(tǒng)(ITDS)建設(shè)，歷經(jīng)十余年在2009年建成時(shí)，27個(gè)政府機(jī)構(gòu)的550多個(gè)單位實(shí)現(xiàn)信息共享應(yīng)用；新加坡政府早在1989年就率先推出了全國(guó)首個(gè)貿(mào)易管理電子平臺(tái)(TradeNet)，連接了35個(gè)政府部門(mén)，為進(jìn)出口企業(yè)和政府監(jiān)管部門(mén)提供網(wǎng)絡(luò)作業(yè)平臺(tái)，24小時(shí)自動(dòng)處理企業(yè)申報(bào)電子數(shù)據(jù)。相比之下，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”建設(shè)才剛剛起步，利用技術(shù)創(chuàng)新來(lái)促進(jìn)制度創(chuàng)新的步伐邁得還不夠大。

四、展望與規(guī)劃：繼續(xù)深化上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)海關(guān)改革的總體思路框架及下一步制度創(chuàng)新重點(diǎn)

基于上述對(duì)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)步入“深水區(qū)”建設(shè)階段的改革成果、存在不足和面臨形勢(shì)的分析，運(yùn)用“國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)”理論，筆者認(rèn)為，下一階段繼續(xù)深入推進(jìn)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的海關(guān)改革與制度創(chuàng)新的整體思路為：海關(guān)應(yīng)把握好“一個(gè)要義、兩大保障、三個(gè)維度、四個(gè)轉(zhuǎn)變和五項(xiàng)重點(diǎn)”的總體框架，繼續(xù)深入推進(jìn)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革建設(shè)工作，以走出改革“深水區(qū)”的困境與瓶頸。

(一)一個(gè)要義：改革行為應(yīng)更加重視貫徹“處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系”的核心要義

無(wú)論是在改革創(chuàng)新的導(dǎo)向和內(nèi)容上，還是在改革創(chuàng)新的組織實(shí)施與推進(jìn)方式上，都應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的改革核心理念，切實(shí)確立企業(yè)作為創(chuàng)新活動(dòng)的主體地位，更充分地利用市場(chǎng)來(lái)配置創(chuàng)新資源，推進(jìn)實(shí)施改革創(chuàng)新工作，而非單純地讓市場(chǎng)來(lái)使用和適應(yīng)海關(guān)推出的新舉措、新規(guī)則。探索構(gòu)建多利益群體合理、理性、科學(xué)、全過(guò)程的參與機(jī)制，并對(duì)海關(guān)改革創(chuàng)新活動(dòng)加強(qiáng)信息公開(kāi)和決策程序的公正透明，避免市場(chǎng)對(duì)海關(guān)改革的反應(yīng)過(guò)度或反應(yīng)不足。

(二)兩大保障：深化改革應(yīng)進(jìn)一步完善機(jī)制和法律體系的雙重保障

一是建立完善自貿(mào)區(qū)深化改革的宏觀管理機(jī)制。要在貿(mào)易監(jiān)管制度創(chuàng)新的同時(shí)，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)積極探索海關(guān)業(yè)務(wù)管理運(yùn)行機(jī)制的同步變革，進(jìn)一步整合管理資源，對(duì)不同區(qū)域?qū)崿F(xiàn)集約化、一體化的管理運(yùn)作，建立與改革創(chuàng)新目標(biāo)相適應(yīng)的海關(guān)內(nèi)部管理運(yùn)作機(jī)制。同時(shí)在海關(guān)總署及直屬海關(guān)層面，建立健全統(tǒng)一的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)深化改革協(xié)同保障機(jī)制，對(duì)于深化改革過(guò)程中跨部門(mén)、跨條線的難點(diǎn)問(wèn)題，要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

二是建立健全自貿(mào)區(qū)深化改革立法保障通道。中央國(guó)務(wù)院、海關(guān)可進(jìn)一步向地方政府、海關(guān)總署可向自貿(mào)區(qū)主管海關(guān)加大授權(quán)力度，支持基層大膽闖、大膽試、自主改。進(jìn)一步創(chuàng)新立法模式，盡快建立自貿(mào)區(qū)改革涉及相關(guān)立法問(wèn)題的“綠色通道”，涉及法律政策突破方面的問(wèn)題，能夠及時(shí)地以暫停法律、政策調(diào)整、制訂新法等多種方式給予回應(yīng)，要為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新建立完善的政策體系，營(yíng)造良好的放權(quán)、試錯(cuò)、容錯(cuò)環(huán)境。

(三)三個(gè)維度：改革創(chuàng)新應(yīng)充分發(fā)揮制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和功能創(chuàng)新三個(gè)維度的互動(dòng)促進(jìn)作用

在堅(jiān)持自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“制度創(chuàng)新”核心與主線地位的基礎(chǔ)上，更加注重利用技術(shù)創(chuàng)新和功能創(chuàng)新來(lái)推動(dòng)、促進(jìn)、完善制度創(chuàng)新。一方面，海關(guān)要順應(yīng)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，堅(jiān)持以科技創(chuàng)新為動(dòng)力、以信息化為引領(lǐng)，推動(dòng)整體作業(yè)方式和管理機(jī)制體制實(shí)現(xiàn)大的轉(zhuǎn)變，在更高層次上實(shí)現(xiàn)“破局”。另一方面，通過(guò)功能創(chuàng)新與功能培育，進(jìn)一步豐富自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)產(chǎn)業(yè)功能、提升服務(wù)能級(jí)、拓展貿(mào)易載體，促進(jìn)商品和服務(wù)的流通與交易模式的多元化發(fā)展，依托功能創(chuàng)新來(lái)探索和形成新的監(jiān)管制度體系。

(四)四個(gè)轉(zhuǎn)變：深化改革應(yīng)從著力點(diǎn)、創(chuàng)新主體、創(chuàng)新方式和開(kāi)放度實(shí)現(xiàn)四個(gè)大的轉(zhuǎn)變

一是制度創(chuàng)新著力點(diǎn)上，海關(guān)等政府部門(mén)要從主要參與改革創(chuàng)新的具體過(guò)程向主要營(yíng)造有利于創(chuàng)新的環(huán)境氛圍和制度安排轉(zhuǎn)變。建立堅(jiān)實(shí)地支撐市場(chǎng)創(chuàng)新活動(dòng)的基礎(chǔ)設(shè)置、政策體系、制度安排，完善創(chuàng)新要素之間的聯(lián)系和創(chuàng)新資源的配置，通過(guò)宏觀管理等措施推動(dòng)其他要素的發(fā)育成熟，組織、策動(dòng)、促進(jìn)改革創(chuàng)新活動(dòng)。二是制度創(chuàng)新主體上，要從海關(guān)單一研究實(shí)施轉(zhuǎn)向由企業(yè)、專(zhuān)業(yè)研究機(jī)構(gòu)、中介服務(wù)結(jié)構(gòu)等多方共同參與合作轉(zhuǎn)變。例如，在稅收征管制度改革中，可以更充分地引入中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)施第三方擔(dān)保制度，將改革風(fēng)險(xiǎn)更多地市場(chǎng)來(lái)分擔(dān)，幫助海關(guān)實(shí)現(xiàn)更大程度的開(kāi)放。三是制度創(chuàng)新方式上，海關(guān)要從單兵突進(jìn)的相對(duì)封閉式改革轉(zhuǎn)向主動(dòng)尋求改革合作與協(xié)同的開(kāi)放式創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。要構(gòu)建產(chǎn)、學(xué)、研三位一體的創(chuàng)新機(jī)制，充分引入企業(yè)、社會(huì)創(chuàng)新成果來(lái)反向豐富和推進(jìn)海關(guān)的改革。四是制度創(chuàng)新標(biāo)準(zhǔn)上，要從內(nèi)部視角向更加注重接軌國(guó)際慣例、國(guó)際規(guī)則的開(kāi)放性改革轉(zhuǎn)變。要將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新與依托這一載體參與國(guó)際交流合作更密切地結(jié)合起來(lái)，加強(qiáng)對(duì)國(guó)際貿(mào)易規(guī)則體系重構(gòu)動(dòng)向及具體文本內(nèi)容的深入研究，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革中注重融入當(dāng)前國(guó)際最新的貿(mào)易規(guī)則、國(guó)際公約等內(nèi)容。

(五)五個(gè)重點(diǎn)：深化改革應(yīng)當(dāng)從五個(gè)重點(diǎn)方面繼續(xù)探索推進(jìn)制度創(chuàng)新

一是在對(duì)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域、海關(guān)保稅政策以及海關(guān)監(jiān)管對(duì)象管理辦法等海關(guān)核心法律政策的創(chuàng)新突破。二是探索建立一體化的口岸和區(qū)域管理運(yùn)作機(jī)制。三是重點(diǎn)建立完善有利于激發(fā)市場(chǎng)創(chuàng)新活動(dòng)的促進(jìn)性創(chuàng)新制度環(huán)境。四是繼續(xù)構(gòu)建更加接軌國(guó)際的、與全球化貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)合作趨勢(shì)相適應(yīng)的貿(mào)易規(guī)則體系。五是依托技術(shù)創(chuàng)新推進(jìn)海關(guān)業(yè)務(wù)運(yùn)行和管理機(jī)制體制轉(zhuǎn)變。各項(xiàng)制度創(chuàng)新內(nèi)容的具體思考和建議詳見(jiàn)下文第五部分。

五、深化與建議：繼續(xù)深化自貿(mào)區(qū)海關(guān)改革的五項(xiàng)重點(diǎn)工作之思考

(一)海關(guān)核心政策的創(chuàng)新與突破

主要有三個(gè)領(lǐng)域的政策創(chuàng)新突破，在此基礎(chǔ)上繼續(xù)推進(jìn)海關(guān)監(jiān)管制度的改革創(chuàng)新，包括：一是整合升級(jí)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。借鑒國(guó)家自由貿(mào)易園區(qū)的管理慣例，正式承認(rèn)WCO的相關(guān)規(guī)則框架，對(duì)設(shè)有物理圍網(wǎng)的區(qū)內(nèi)特殊區(qū)域，在法律地位和功能定位上統(tǒng)一賦予更加開(kāi)放的政策，從法律層面真正明確其在關(guān)稅、配額領(lǐng)域“境內(nèi)關(guān)外”的法律地位，探索“免于海關(guān)慣常監(jiān)管”的更開(kāi)放的管理辦法，例如實(shí)施進(jìn)出境貨物艙單管理、區(qū)內(nèi)加工貿(mào)易企業(yè)庫(kù)存與單耗自核、從事中通關(guān)逐票審核轉(zhuǎn)向后續(xù)稽核為主等新制度，結(jié)合貨物狀態(tài)分類(lèi)監(jiān)管，以“一線、二線有序高效銜接”為著力點(diǎn)，根據(jù)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)貨物的不同流向，以及物流、加工貿(mào)易等不同類(lèi)型企業(yè)的運(yùn)營(yíng)需求，建立健全分類(lèi)的便利化管理模式，更大限度推進(jìn)“一線放開(kāi)、區(qū)內(nèi)自由”，將區(qū)內(nèi)特殊區(qū)域的貿(mào)易便利化做得更純粹、更徹底。二是海關(guān)保稅政策與保稅功能的創(chuàng)新突破。突破物理圍網(wǎng)的保稅區(qū)域，將海關(guān)保稅政策向多個(gè)維度拓展，將保稅功能與不同領(lǐng)域、不同模式、不同產(chǎn)業(yè)、不同要素相結(jié)合，依托自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的保稅功能徹底打通連接國(guó)內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)、提升自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在配置境內(nèi)外兩種資源方面的功能，為制造業(yè)、服務(wù)業(yè)全面擴(kuò)大開(kāi)放營(yíng)造良好的載體和支點(diǎn)。包括：保稅功能向多元商業(yè)模式拓展，推進(jìn)保稅展示交易平臺(tái)、大宗商品期現(xiàn)貨市場(chǎng)、跨境電子商務(wù)平臺(tái)等重大功能性載體建設(shè)，以“平臺(tái)經(jīng)濟(jì)”為抓手積極構(gòu)建現(xiàn)代市場(chǎng)體系；保稅功能向戰(zhàn)略區(qū)域空間拓展——在區(qū)內(nèi)外、區(qū)港之間、跨關(guān)區(qū)特殊監(jiān)管區(qū)域之間推動(dòng)保稅貨物便捷高效流轉(zhuǎn)，加強(qiáng)與“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶”和“一帶一路”戰(zhàn)略沿線樞紐和節(jié)點(diǎn)的全方位聯(lián)動(dòng)，等等。從而更好地發(fā)揮大市場(chǎng)、大流通、大平臺(tái)對(duì)生產(chǎn)、貿(mào)易、消費(fèi)的帶動(dòng)作用，由全球供應(yīng)鏈、價(jià)值鏈的“參與者”向“組織者”與“管理者”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)全要素、全天候交易和全過(guò)程、全方位服務(wù)，進(jìn)一步提升上海自貿(mào)區(qū)的資源配置、國(guó)際定價(jià)和服務(wù)增值能力。三是對(duì)各類(lèi)監(jiān)管對(duì)象的重新界定并建立與之相適應(yīng)的新政策和監(jiān)管模式。將傳統(tǒng)的貨物、物品嚴(yán)格二元區(qū)分為基礎(chǔ)的海關(guān)監(jiān)管模式轉(zhuǎn)向普通貨運(yùn)、快件行郵渠道有機(jī)對(duì)接的監(jiān)管新模式，積極應(yīng)對(duì)“四新經(jīng)濟(jì)”*即新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新技術(shù)和新模式。下貨物與物品、商品與服務(wù)、貿(mào)易與消費(fèi)的跨境流通融合度越來(lái)越高的發(fā)展趨勢(shì)，研究完善三類(lèi)進(jìn)出境渠道的監(jiān)管模式，以及相互間有效對(duì)接、轉(zhuǎn)換的管理辦法，適應(yīng)跨境貿(mào)易小型化、智能化、專(zhuān)業(yè)化、碎片化的發(fā)展需要。

(二)建立健全以海關(guān)為主導(dǎo)的口岸管理體制和區(qū)域一體化運(yùn)作機(jī)制

就外部而言，參照新加坡等國(guó)家和地區(qū)的先進(jìn)做法，探索建立以海關(guān)為主導(dǎo)的單一口岸管理體制。樹(shù)立海關(guān)在口岸管理部門(mén)中的主導(dǎo)地位和牽頭作用，科學(xué)規(guī)劃口岸發(fā)展、合理配置管理資源、創(chuàng)新口岸管理模式、提高管理技術(shù)水平；海關(guān)可對(duì)港務(wù)、檢驗(yàn)檢疫、海事等涉及進(jìn)出境的經(jīng)營(yíng)或管理部門(mén)下達(dá)查驗(yàn)指令，協(xié)調(diào)各部門(mén)工作和管理資源，并在執(zhí)法交叉爭(zhēng)議時(shí)，對(duì)進(jìn)出境貨物放行擁有最終決定權(quán)，從而在各口岸部門(mén)之間形成良好的通關(guān)機(jī)制，提高中國(guó)口岸的整體通關(guān)效能。就內(nèi)部而言，著力改變目前自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)不同區(qū)域由各個(gè)隸屬海關(guān)分別管理這一“小而全”、“多而散”的海關(guān)管理格局，對(duì)接當(dāng)前海關(guān)全面深化改革方案，在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)先行先試探索建立區(qū)域一體化運(yùn)作管理的新機(jī)制新模式。整合各個(gè)現(xiàn)場(chǎng)海關(guān)管理資源，建立集約化管理的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)稅收征管中心、風(fēng)險(xiǎn)防控中心等機(jī)構(gòu)，在區(qū)域內(nèi)實(shí)施統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一執(zhí)法、統(tǒng)一作業(yè)、統(tǒng)一監(jiān)控、統(tǒng)一處置，協(xié)調(diào)跨部門(mén)、跨現(xiàn)場(chǎng)業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)整個(gè)自貿(mào)區(qū)的一體化管理運(yùn)作。

(三)重點(diǎn)完善以轉(zhuǎn)變海關(guān)管理職能為核心的創(chuàng)新制度環(huán)境

繼續(xù)深入轉(zhuǎn)變海關(guān)管理職能，做到有所不為而后有所為，在充分發(fā)揮市場(chǎng)基礎(chǔ)作用推動(dòng)創(chuàng)新的同時(shí)，仍要加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新的支持力度，培育創(chuàng)新環(huán)境、創(chuàng)新體系所需要的配套制度環(huán)境。重點(diǎn)是要以“放、管、服”為主線，做出一整套有利于激發(fā)市場(chǎng)活力、促進(jìn)社會(huì)創(chuàng)新的，穩(wěn)定、透明、可預(yù)期的制度性安排。一是深化簡(jiǎn)政放權(quán)：在基本完成行政審批事權(quán)減、放、讓等清權(quán)確權(quán)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)做好協(xié)調(diào)同步和上下聯(lián)動(dòng)，對(duì)各個(gè)業(yè)務(wù)條線、各個(gè)內(nèi)部管理部門(mén)的管理和監(jiān)管環(huán)節(jié)再次進(jìn)行梳理，繼續(xù)簡(jiǎn)化內(nèi)部審批層級(jí)和管理手續(xù)，徹底解決“玻璃門(mén)”、“旋轉(zhuǎn)門(mén)”的問(wèn)題，打通中間梗塞，實(shí)現(xiàn)所有業(yè)務(wù)流程的“縱橫貫通”；消除各類(lèi)“隱性”不平等，確保大型、重點(diǎn)企業(yè)與中小微企業(yè)、內(nèi)外資企業(yè)都可享受公平待遇。二是完善監(jiān)管體系：更加注重建立健全與創(chuàng)新活動(dòng)直接相關(guān)的市場(chǎng)監(jiān)管制度，包括健全風(fēng)險(xiǎn)管理制度、誠(chéng)信管理體系，加大對(duì)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的海關(guān)保護(hù)與激勵(lì)，維護(hù)國(guó)家、公眾和市場(chǎng)的利益，規(guī)范創(chuàng)新主體的行為，提升違法違規(guī)行為成本，防止市場(chǎng)缺口導(dǎo)致的創(chuàng)新系統(tǒng)失靈，促進(jìn)市場(chǎng)健康發(fā)育，為創(chuàng)新?tīng)I(yíng)造良好的法治化、國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境。三是優(yōu)化創(chuàng)新服務(wù)：完善科技創(chuàng)新咨詢和服務(wù)體系，推動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與上?？萍紕?chuàng)新中心建設(shè)聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)建立完整的“創(chuàng)新鏈”。支持發(fā)展文化貿(mào)易、創(chuàng)意設(shè)計(jì)、生物醫(yī)藥、軟件信息、服務(wù)外包等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快形成與之相適應(yīng)的海關(guān)監(jiān)管新模式，著力助力解決技術(shù)貿(mào)易促進(jìn)機(jī)制不順暢、研發(fā)設(shè)備與樣品等通關(guān)不順暢等難題，推動(dòng)創(chuàng)新資源和創(chuàng)新要素便利高效跨境流轉(zhuǎn)。將傳統(tǒng)的加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)向研發(fā)設(shè)計(jì)、物流服務(wù)、檢測(cè)維修、封裝測(cè)試、生產(chǎn)制造等完整產(chǎn)業(yè)鏈拓展，支持各類(lèi)創(chuàng)新主體開(kāi)展產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新，為孵化器、公共研發(fā)平臺(tái)、風(fēng)險(xiǎn)投資、圍繞創(chuàng)新形成的產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)權(quán)交易、市場(chǎng)中介、法律服務(wù)、物流平臺(tái)等“創(chuàng)新鏈”提供良好的海關(guān)服務(wù)，最大限度地集聚國(guó)內(nèi)外優(yōu)質(zhì)研發(fā)資源，形成持續(xù)創(chuàng)新的能力和成果。

(四)繼續(xù)構(gòu)建接軌國(guó)際的更開(kāi)放的貿(mào)易規(guī)則體系

重點(diǎn)是要保持創(chuàng)新系統(tǒng)的開(kāi)放性，在參與國(guó)際交流的過(guò)程中不斷完善自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新系統(tǒng)。一方面，要更加注重對(duì)接軌國(guó)際的貿(mào)易與投資便利化規(guī)則的改革探索。關(guān)注當(dāng)前TPP、TIPP等國(guó)際貿(mào)易談判的規(guī)則導(dǎo)向，通關(guān)便利化改革應(yīng)當(dāng)從淺層次的流程優(yōu)化向驗(yàn)估規(guī)則變更、政策體系創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)擴(kuò)大開(kāi)放繼續(xù)推進(jìn)。包括關(guān)稅削減政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的更新，歸類(lèi)與原產(chǎn)地規(guī)則變化，推動(dòng)再制造產(chǎn)業(yè)發(fā)展(零件循環(huán)利用、再造新產(chǎn)品)，完善海關(guān)估價(jià)體系，支持快遞運(yùn)輸業(yè)發(fā)展，建立更加透明的海關(guān)規(guī)則，世界海關(guān)執(zhí)法互助等等領(lǐng)域，都是當(dāng)前世界貿(mào)易規(guī)則重構(gòu)過(guò)程中關(guān)注的焦點(diǎn)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的海關(guān)改革創(chuàng)新需要加強(qiáng)對(duì)這些問(wèn)題的關(guān)注探索和改革測(cè)試。另一方面，積極推動(dòng)國(guó)內(nèi)高能級(jí)貿(mào)易主體參與國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)合作。支持“總部經(jīng)濟(jì)”促進(jìn)投資帶動(dòng)貿(mào)易，對(duì)跨國(guó)公司總部、本土跨國(guó)公司及外貿(mào)綜合服務(wù)集體公司各層級(jí)機(jī)構(gòu)、組織建立健全一體化的海關(guān)支持與服務(wù)模式，幫助企業(yè)實(shí)現(xiàn)各類(lèi)要素在關(guān)聯(lián)組織內(nèi)跨境自由流轉(zhuǎn)、便利高效整合，建立采購(gòu)、生產(chǎn)、分撥、物流、營(yíng)銷(xiāo)等綜合性貿(mào)易功能，支持高等級(jí)貿(mào)易主體更便利地開(kāi)展多元化、規(guī)?；⑾盗谢目鐕?guó)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，降低外貿(mào)運(yùn)營(yíng)成本，提升貿(mào)易運(yùn)營(yíng)控制力，更好地參與全球供應(yīng)鏈、價(jià)值鏈深度整合與競(jìng)爭(zhēng)，并利用跨國(guó)公司將國(guó)際貿(mào)易新規(guī)則引入中國(guó)海關(guān)管理。

(五)以信息化為引領(lǐng)推進(jìn)海關(guān)管理機(jī)制體制的徹底轉(zhuǎn)型

對(duì)內(nèi)，要改變各個(gè)條線分散作戰(zhàn)、前中后監(jiān)管聯(lián)動(dòng)不足等現(xiàn)狀，充分應(yīng)用“大數(shù)據(jù)”等理念和方法，加強(qiáng)管理系統(tǒng)與監(jiān)管數(shù)據(jù)的整合應(yīng)用，徹底打通風(fēng)險(xiǎn)、通關(guān)、物控、稽核等各個(gè)業(yè)務(wù)條線、各個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)之間的阻隔，實(shí)現(xiàn)“審征控”一體化、后續(xù)監(jiān)管強(qiáng)大有力、且后續(xù)監(jiān)管結(jié)果有效作用于事中環(huán)節(jié)的作業(yè)模式，建立信息順暢、處置有力、反饋得當(dāng)?shù)拈]合式海關(guān)監(jiān)管鏈條，將傳統(tǒng)的關(guān)注通關(guān)時(shí)效、通關(guān)成本的貿(mào)易便利化監(jiān)管模式轉(zhuǎn)為企業(yè)“自主申報(bào)(Independent)、自助通關(guān)(Self-service)、自動(dòng)審放(Automatical)”以及海關(guān)“全程管控(Control)”的新型貿(mào)易便利化管理模式(ISAC)，以逐步實(shí)現(xiàn)海關(guān)治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。這也將是上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)海關(guān)改革繼續(xù)保持先發(fā)優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵。對(duì)外，加快“單一窗口”建設(shè)，盡早建成統(tǒng)一的國(guó)際貿(mào)易電子信息化平臺(tái)，在所有國(guó)際貿(mào)易鏈的管理部門(mén)、運(yùn)營(yíng)部門(mén)和進(jìn)出口企業(yè)之間，建成無(wú)縫“一站式”網(wǎng)絡(luò)作業(yè)平臺(tái)，整合海關(guān)報(bào)關(guān)和其他政府部門(mén)的許可認(rèn)證信息，實(shí)現(xiàn)國(guó)際貿(mào)易的24小時(shí)自動(dòng)化運(yùn)行和一站式服務(wù)。依托高度智能集約的“單一窗口”網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，推動(dòng)口岸管理機(jī)制體制的大變革。

面對(duì)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)這一重要而難得的歷史機(jī)遇，面對(duì)改革“深水區(qū)”的新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)、新要求，海關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步適應(yīng)形勢(shì)、深化轉(zhuǎn)變觀念，繼續(xù)堅(jiān)定地貫徹落實(shí)好改革核心要義，以自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為抓手更好地融入國(guó)家、地區(qū)和自身轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略，更加注重市場(chǎng)導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向和需求導(dǎo)向，更加注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在更廣領(lǐng)域和更大空間加快深入推進(jìn)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革建設(shè)，形成改革創(chuàng)新的新經(jīng)驗(yàn)和新成果，更好地實(shí)現(xiàn)全面提高開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)水平，引領(lǐng)全國(guó)深化改革開(kāi)放和國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)的目標(biāo)。

[1] 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì).2015年上半年中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)保稅區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況分析[R].統(tǒng)計(jì)信息專(zhuān)報(bào)，2015(7).

[2] 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì).中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)2014年經(jīng)濟(jì)發(fā)展回顧及2015年展望[R].統(tǒng)計(jì)信息專(zhuān)報(bào)，2015(1)

[3] 上海海關(guān)關(guān)級(jí)課題組.2014年上?？诎锻P(guān)時(shí)間研究報(bào)告[R].上海海關(guān)政策法規(guī)研究，2015(2).

[4] 梁丹虹.美國(guó)單一窗口電子數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)——國(guó)際貿(mào)易數(shù)據(jù)系統(tǒng)(ITDS)介紹[R].上海海關(guān)政策法規(guī)研究，2015(4).

[5] 宮華萍.上海自貿(mào)區(qū)的“光環(huán)效應(yīng)”及問(wèn)題分析——從自貿(mào)區(qū)“搶位現(xiàn)象”說(shuō)起[J].華東經(jīng)濟(jì)管理，2015(4).

[6] 涂山峰等.中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)：功能定位、內(nèi)在邏輯與發(fā)展前景[J].湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2015(4).

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[8] 江育春.治理思想：全面深化海關(guān)改革的邏輯起點(diǎn)與實(shí)踐理性[J].海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究，2015(2).

[9] 薛曉星.海關(guān)思想解放和深化改革之路徑辨析[J].海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究，2014(2).

[10] 周衛(wèi)前.關(guān)于海關(guān)全面深化改革的思考——學(xué)習(xí)“海關(guān)全面深化改革總體方案”的體會(huì)[J].海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究，2015(1).

[11] 袁新濤.“一帶一路”建設(shè)的國(guó)家戰(zhàn)略分析[J].理論月刊，2014(11).

[12] 謝泗薪，侯蒙.“一帶一路”戰(zhàn)略架構(gòu)下基于國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的物流發(fā)展模式創(chuàng)新[J].中國(guó)流通經(jīng)濟(jì)，2015(8).

[13] “新常態(tài)”下長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展略論——“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高峰論壇”主旨演講摘要[J].西部論壇，2015(1).

[14] 李克強(qiáng).簡(jiǎn)政放權(quán) 放管結(jié)合 優(yōu)化服務(wù) 深化行政體制改革 切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能——在全國(guó)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會(huì)議上的講話[EB/OL].(2015-05-12)

[15] 上海海關(guān)關(guān)級(jí)課題組.系統(tǒng)性框架下審征控一體化作業(yè)體系研究[R].上海海關(guān)政策法規(guī)研究，2015(25).http：//politics.people.com.cn/n/2015/0515/c1024-27003244.html.

[16] 李衛(wèi)勇.中國(guó)海關(guān)管理創(chuàng)新及其技術(shù)支撐研究[D].長(zhǎng)沙：中南大學(xué)，2007.

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[19] 李文濤，蘇琳.制度創(chuàng)新理論研究述評(píng)[J].經(jīng)濟(jì)縱橫，2001(11)

[20] 段云龍.技術(shù)創(chuàng)新與制度創(chuàng)新互動(dòng)關(guān)系理論研究述評(píng)[J].生產(chǎn)力研究，2010(5).

(責(zé)任編輯 趙世璐)

More Thoughts on Innovations of Customs Control and Service As Shanghai Pilot FTZ Enters the “Deep Water Zone” of Reform-from the perspective of the “theory of national innovation system”

Shu Qinfang

Since Sept.29，2013，our pilot FTZ has been into a new stage of development after two years of innovation and experiment.At the new starting point，it is necessary to reflect the course of development，analyze the new situation，grasp main issues and plan new innovations，so as to adapt to the new ever-changing situation，further deepen reform and innovation，first tap into the reforming potential and crack institutional obstacles and maintain the momentum of the avant garde and achieve the initial goals of reforms.The paper recaps the primary achievements of customs reform in Shanghai Pilot FTZ over the past two years，and analyzes the bottleneck and the new situation of foreign trade confronting the reform in the “deep water zone”.In addition，referring to the theory of the “national innovation system” and the experience of foreign customs administrations，the paper delves into the root causes of the insufficient customs reform in the FTZ and proposes the lessons and inspirations for customs to step out of the difficulties in the reform in the “deep water zone”.Finally，the paper presents and elaborates the overall framework of deepening customs reform in the FTZ from the perspective of “one concept，two assurances，three dimensions，four changes and five priorities，so as to shed some light on customs work to further promote the development of Shanghai Pilot FTZ.

Shanghai Pilot FTZ；Customs Reform；Customs Control；Theory of National Innovation System

舒琴芳，上海海關(guān)副巡視員、中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)海關(guān)工作組常務(wù)副組長(zhǎng)。