關(guān)于省會城市群同城化發(fā)展的幾點思考
——以山東省為例

■王新軍

關(guān)于省會城市群同城化發(fā)展的幾點思考
——以山東省為例

■王新軍

省會城市群同城化發(fā)展的重要性和必要性

（一）促進(jìn)省會城市群同城化發(fā)展，使山東省區(qū)域總體布局更加科學(xué)合理

多年來，山東省經(jīng)濟和社會發(fā)展東強西弱，生產(chǎn)力布局不合理的問題比較明顯。雖然有歷史和要素稟賦的原因，但對山東省東西綿延700多公里，人口近億的巨大經(jīng)濟空間而言，僅靠半島城市群帶動是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。省會城市群處于山東省東部、西部的中間地帶，又處于我國南北經(jīng)濟的過渡帶，在全省生產(chǎn)力布局中具有獨特的戰(zhàn)略位置和作用。促進(jìn)省會城市群同城化發(fā)展，有利于承東啟西，推動兩大經(jīng)濟區(qū)域生產(chǎn)要素的合理流動，充當(dāng)東西互補、協(xié)調(diào)發(fā)展的紐帶和橋梁。

（二）促進(jìn)省會城市群同城化發(fā)展，深化拓展了全省生產(chǎn)力布局思路

山東作為經(jīng)濟社會大省，始終注重推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與布局的合理和優(yōu)化，形成整體優(yōu)勢，提升區(qū)域綜合競爭力。改革開放以來，經(jīng)過“七五”到“十五”四個五年規(guī)劃實踐，山東省推動區(qū)域布局合理化的理念不斷深化，思路日益成熟?！捌呶濉钡健鞍宋濉?、“九五”期間，按照“東部開放、西部開發(fā)、梯次推進(jìn)”的思路，主要依托交通軸線展開布局，重在突破優(yōu)勢地區(qū)、打造產(chǎn)業(yè)高地、形成產(chǎn)業(yè)聚集帶，提高全省區(qū)域經(jīng)濟總體水平；“十五”期間，根據(jù)城市成為區(qū)域增長中心的新趨勢，借鑒先進(jìn)地區(qū)成功經(jīng)驗，重在大力推進(jìn)城市化，打造區(qū)域經(jīng)濟的核心，形成具有不同層次集聚輻射功能的城鎮(zhèn)體系?！笆晃濉币?guī)劃，順應(yīng)城市群、經(jīng)濟圈成為產(chǎn)業(yè)人口集聚主要載體和帶動經(jīng)濟社會發(fā)展主要動力的大趨勢，提出東部優(yōu)化發(fā)展，加快現(xiàn)代化半島城市群建設(shè)；中部加速崛起，加快濟南城市圈建設(shè)；南部強化開發(fā)開放，加快魯南城市帶建設(shè)。優(yōu)化提升海洋經(jīng)濟區(qū)、綜合開發(fā)黃河三角洲和沿萊州灣經(jīng)濟區(qū)、加快建設(shè)魯中南山地生態(tài)經(jīng)濟區(qū)，即“一群、一圈、一帶加三區(qū)”的總體布局。提出促進(jìn)省會城市群發(fā)展，并納入全省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)一步優(yōu)化了生產(chǎn)力布局，提升了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展水平。

（三）促進(jìn)省會城市群同城化發(fā)展，符合國家促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略

按照科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的要求，國家進(jìn)一步加大推動區(qū)域經(jīng)濟一體化的力度，將統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展列入國家戰(zhàn)略，繼續(xù)鼓勵東部沿海地區(qū)率先發(fā)展，提出西部大開發(fā)，振興東北和中部崛起戰(zhàn)略，把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化、區(qū)域經(jīng)濟一體化的主要形態(tài)和抓手，形成以區(qū)域經(jīng)濟一體化突破帶動整個經(jīng)濟發(fā)展的新模式。十六屆五中全會和國家“十一五”規(guī)劃中，提出在具備城市群發(fā)展條件的區(qū)域，要加強統(tǒng)籌規(guī)劃，以特大城市和大城市為龍頭，發(fā)揮中心城市的作用，形成若干用地少、就業(yè)多、要素集聚能力強、人口分布合理的新城市群。同時國家確定了推進(jìn)天津濱海新區(qū)開發(fā)開放，帶動環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重大部署。作為東部沿海經(jīng)濟大省和環(huán)渤海區(qū)域重要成員，山東處于全國重點開發(fā)地區(qū)，面臨天津濱海新區(qū)開發(fā)開放的良好機遇。促進(jìn)省會城市群發(fā)展，是山東省繼建設(shè)半島城市群后，落實國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的又一重大舉措。省會城市群作為山東省融入和參與長三角經(jīng)濟區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)的重要樞紐區(qū)域，可使山東省更好地承接兩大發(fā)達(dá)經(jīng)濟區(qū)輻射帶動，融入全國區(qū)域一體化的大格局。

（四）促進(jìn)省會城市群同城化發(fā)展，順應(yīng)世界區(qū)域經(jīng)濟一體化趨勢的要求

當(dāng)今世界正在進(jìn)入深度經(jīng)濟全球化的時代，各國的主要應(yīng)對舉措是積極推進(jìn)國內(nèi)及跨國的區(qū)域經(jīng)濟一體化。經(jīng)濟全球化、區(qū)域經(jīng)濟一體化是生產(chǎn)國際化、資本國際化發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。經(jīng)濟全球化在范圍上比區(qū)域經(jīng)濟一體化更廣，所有國家或地區(qū)都要參與全球范圍的資源流動，從而更有效地發(fā)揮自身比較優(yōu)勢；區(qū)域經(jīng)濟一體化在層次上則比經(jīng)濟全球化更高，由于地緣經(jīng)濟關(guān)系密切，相對經(jīng)濟差異不大，更便于建立較深協(xié)調(diào)機制，達(dá)到較高一體化程度。經(jīng)濟全球化不斷給區(qū)域經(jīng)濟一體化帶來新的促進(jìn)和推動，區(qū)域經(jīng)濟一體化則為經(jīng)濟全球化提供支持和保障，國內(nèi)長三角、珠三角、京津冀等大都市圈的興起，是全球化、一體化的生動反映，山東建設(shè)省會城市群，也是順應(yīng)發(fā)展潮流的必然選擇。

省會城市群同城化發(fā)展實踐狀況

（一）淄博

淄博是山東省的重要工業(yè)城市、區(qū)域中心城市，與濟南同屬省會城市群經(jīng)濟圈。濟南、淄博地緣相連、歷史相承、文化同源、生活相依，合作與交流由來已久。進(jìn)入新世紀(jì)，兩地的合作領(lǐng)域不斷擴大，合作層次不斷提升，合作成果不斷顯現(xiàn)，雙方的合作交流已逐步擴展到經(jīng)濟社會的各個領(lǐng)域，兩市經(jīng)濟相依、產(chǎn)業(yè)互補、交通便捷、人文同源，擁有“同城化”的深厚基礎(chǔ)。2011年濟淄常住人口雖然只占7城市的34.12%，但其GDP總量占7城市的比重高達(dá)47.70%，地方財政收入占51.74%；外貿(mào)進(jìn)出口總額占66. 46%，實際利用外資占了66.46%。由可以看出，濟淄作為濟南都市圈的核心經(jīng)濟區(qū)域，其強大的經(jīng)濟規(guī)模與經(jīng)濟勢能是推動兩地同城化進(jìn)程的重要動力來源。

中心城市濟南輻射帶動成為濟淄同城化的促進(jìn)力。從濟南市近幾年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出，濟南從2007年起人均GDP超過5000美元，開始進(jìn)入工業(yè)化后期，第三產(chǎn)業(yè)逐步發(fā)展，城市第二產(chǎn)業(yè)逐漸向外轉(zhuǎn)移，城市輻射擴散效應(yīng)增強。淄博市是濟南都市圈的現(xiàn)代工業(yè)城市，在同城化發(fā)展過程中承擔(dān)重要作用。產(chǎn)業(yè)互補成為濟淄同城化的重要前提。只有區(qū)域經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)存大差異性，互補性產(chǎn)業(yè)的聯(lián)合才有動力，各種要素形成經(jīng)常性對流、輻射，使人才流、資金流、物流、信息流互通有無。2012年，濟南第二產(chǎn)業(yè)突出發(fā)展交通裝備、電子信息、冶金鋼鐵、石化化纖、機械裝備、食品藥品六大產(chǎn)業(yè)集群，淄博是石化、機電、醫(yī)藥、新材料產(chǎn)業(yè)基地，中國紡織業(yè)、陶瓷業(yè)生產(chǎn)基地，并將逐步發(fā)展成為以石油、化工產(chǎn)業(yè)為主的現(xiàn)代工業(yè)基地。除了在醫(yī)藥方面有相同之處外，濟淄均沒有其他相同的重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)，兩地產(chǎn)業(yè)形成了錯位發(fā)展的格局；從產(chǎn)業(yè)構(gòu)成看，淄博2012年三次產(chǎn)業(yè)比為3.5∶59.0∶37.5，呈現(xiàn)“二、三、一”的特點，濟南三產(chǎn)比為5.2∶40.3∶54.5，兩城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)既有差異也相互補。除此之外，交通便捷成為濟淄同城化的基礎(chǔ)、人文相通成為濟淄同城化的文化支撐、政府重視成為濟淄同城化的有力保障。國內(nèi)實踐表明，同城化現(xiàn)象易出現(xiàn)在城市群或都市圈中經(jīng)濟社會聯(lián)系相對緊密的城市之間。在省會城市群經(jīng)濟社會一體化快速發(fā)展的背景下，濟淄兩地應(yīng)率先進(jìn)行同城化試點。

（二）萊蕪

山東《省會城市群經(jīng)濟圈發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱“《規(guī)劃》”）明確，立足于拓展省會城市戰(zhàn)略發(fā)展空間，增強輻射帶動功能，推動萊蕪優(yōu)化結(jié)構(gòu)壯大實力，啟動建設(shè)濟南萊蕪協(xié)作區(qū)，實現(xiàn)兩市同城化發(fā)展，在創(chuàng)新發(fā)展理念和體制機制方面率先突破，在優(yōu)化資源配置、提高整體競爭力方面探索創(chuàng)新之路，為省會城市群經(jīng)濟圈建設(shè)發(fā)揮示范帶動作用，為全省區(qū)域一體化發(fā)展積累經(jīng)驗。

萊蕪與濟南相距不到80公里，歷來就有濟南“后花園”之稱。經(jīng)濟青高速公路，濟南至萊蕪雪野湖的車程才30分鐘，萊蕪北部綿延數(shù)百平方公里的旅游帶與濟南密不可分。由于鋼鐵企業(yè)的崛起，萊蕪于1992年底才由縣級市升為地級市，不僅面積偏小，支柱產(chǎn)業(yè)也比較單一。這使得萊蕪向濟南的靠攏成為必然?！兑?guī)劃》明確，充分發(fā)揮省會綜合優(yōu)勢，利用濟南與萊蕪空間相接、產(chǎn)業(yè)相聯(lián)，萊蕪市接受輻射帶動最便利、最直接的有利條件，整合空間、要素和產(chǎn)業(yè)資源，推動濟南加快形成轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)新高地、總部經(jīng)濟聚集高地、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作高地，推動萊蕪加快建設(shè)省會副中心，推動兩市優(yōu)勢互補、共贏發(fā)展。率先創(chuàng)新體制機制，著力推進(jìn)“三個統(tǒng)一”。一是組織領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一。成立濟萊協(xié)作區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，統(tǒng)一進(jìn)行重大決策，協(xié)調(diào)解決融合發(fā)展中的重大問題，為融合發(fā)展提供組織保障。二是戰(zhàn)略規(guī)劃統(tǒng)一。統(tǒng)一編制實施經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃及重點專項規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源開發(fā)、要素配置、生態(tài)環(huán)境、重大基礎(chǔ)設(shè)施配套和公共服務(wù)設(shè)施共建共享等重大問題，為融合發(fā)展提供規(guī)劃引領(lǐng)。三是重大布局統(tǒng)一。統(tǒng)籌兩市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地利用和城鄉(xiāng)建設(shè)，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，強化產(chǎn)業(yè)配套協(xié)調(diào)，提高資源要素配置效率，增強整體競爭力，為融合發(fā)展提供有力支撐。

促進(jìn)省會城市群同城化對策建議

（一）省級推動，統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)定位，打造可持續(xù)的區(qū)域城市

同城化實施效果往往與省政府推動力度相關(guān)。長株潭自1985年提出同城化意向，由于湖南省政府不重視，一個有力的協(xié)調(diào)小組一直沒有建立，雖然簽訂了一系列協(xié)議，但都未能有效落實；2005年之后，長株潭同城化受到湖南省政府大力支持而快速推進(jìn)。濟萊同城化的有力推進(jìn)有賴于山東省政府的重視和支持，通過出臺省會城市群經(jīng)濟圈發(fā)展規(guī)劃和濟萊協(xié)作區(qū)實施意見，建立相應(yīng)的指導(dǎo)機構(gòu)，統(tǒng)籌規(guī)劃，明確省會城市群經(jīng)濟圈的發(fā)展定位即文化型、環(huán)境友好型、樞紐型、黃河中下游的強勢龍頭和具有國際競爭力的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)先進(jìn)制造業(yè)和服務(wù)業(yè)中心，確定濟萊同城化在省會城市群中的作用即以此為突破口做大做強中心城市，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，進(jìn)而輻射帶動周邊城市，最終致力于打造可持續(xù)的區(qū)域城市。總的來說，省級政府推動的主要任務(wù)是明確要做什么，通過統(tǒng)籌規(guī)劃，逐步打破市場準(zhǔn)入、質(zhì)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行政事業(yè)性收費和戶籍制度等形式的地方保護(hù)；科學(xué)定位，明確不同城市在城市群中的產(chǎn)業(yè)分工，強化濟南中心城市作用，逐步形成區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈。

（二）市級落實，理念變革，形成有效的合作機制，建立常態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)會晤機制和框架協(xié)議

城市間政府之間還需要加強合作，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與要素流動的客觀需要是市場邊界的自然延展過程形成的。而城市群內(nèi)行政壁壘是制約城市群協(xié)同效率發(fā)揮的最大障礙。因此政府政策的協(xié)調(diào)性和公平性顯得尤為重要。政府的調(diào)節(jié)作用是積極的、有效的和連續(xù)的，主要表現(xiàn)在：制定發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)、提供經(jīng)濟立法和司法體系、完善市場體系、政策規(guī)范市場行為、協(xié)調(diào)資源配置，為整個經(jīng)濟運行創(chuàng)造一個高效的公平的和穩(wěn)定的宏觀環(huán)境。所以在整個城市群內(nèi)各政府間要以區(qū)域全局為出發(fā)點，統(tǒng)一規(guī)劃共同發(fā)展。同城化建設(shè)推動力的核心就在于有效的合作機制，必須從原有地方城市行政到區(qū)域城市行政，單一管理向多元治理理念轉(zhuǎn)變，即不再是各個城市各自為政，而是以區(qū)域為一個整體進(jìn)行規(guī)劃和決策?？梢越梃b當(dāng)前發(fā)展較好的廣佛同城化的做法，它在合作過程中建立了一套合作機制，其內(nèi)容包括：領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)（由兩市市委書記市長成立四人領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)重大事項的決策和協(xié)調(diào)）；市長聯(lián)席會議制度；專責(zé)小組（城市規(guī)劃交通基礎(chǔ)設(shè)施對接產(chǎn)業(yè)布局及環(huán)境保護(hù)規(guī)劃）；新聞發(fā)布制度（《廣佛同城化建設(shè)合作框架協(xié)議》對新聞發(fā)布會制度做出了明確規(guī)定：由兩市政府新聞辦牽頭，兩市分別成立新聞發(fā)布工作小組，各自確定新聞發(fā)言人人選，不定期發(fā)布廣佛同城化建設(shè)的權(quán)威信息）；廣佛同城化發(fā)展論壇等。此外，廣佛同城化一個重要的合作機制是簽訂框架協(xié)議，通過協(xié)議明確合作的責(zé)任劃分目標(biāo)和推進(jìn)的措施。與國內(nèi)其他區(qū)域的合作機制相比，廣佛同城化合作機制更有實際內(nèi)容、更具體。對于濟萊同城化，應(yīng)當(dāng)成立由濟南萊蕪兩市領(lǐng)導(dǎo)組成的領(lǐng)導(dǎo)小組，定期進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)會晤，并通過簽訂框架協(xié)議確保各項合作的落實，對于不同的項目可以成立相應(yīng)的專責(zé)小組確保項目推進(jìn)落實，在省會城市群經(jīng)濟圈范圍內(nèi)舉辦區(qū)域合作發(fā)展論壇，促進(jìn)整個經(jīng)濟圈的同城化，建立專門的濟萊同城化信息發(fā)布機制，通過領(lǐng)導(dǎo)小組（決策）、定期會晤或聯(lián)席會議（利益協(xié)調(diào)機制）、專責(zé)小組（實施）、區(qū)域發(fā)展論壇（績效評價和智囊）以及新聞發(fā)布（互動反饋和監(jiān)督）的合作機制等。建立將構(gòu)建起濟萊同城化決策協(xié)調(diào)實施溝通等多個渠道和平臺，促使同城化建設(shè)有序推動市級的合作機制主要是完成怎么做。

（三）激勵市場主體參與，促進(jìn)市場區(qū)際關(guān)系發(fā)展

省級重視，市級合作機制的建立最終都要付諸于同城化的具體措施，要實現(xiàn)濟萊同城化在省會城市群中的作用即以此為突破口做大做強中心城市，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，進(jìn)而輻射帶動周邊城市，最終致力于打造可持續(xù)的區(qū)域城市。當(dāng)前應(yīng)該重點推進(jìn)哪些方面，又如何讓政府之外的其他主體參與進(jìn)來，促進(jìn)市場性區(qū)際關(guān)系的形成與發(fā)展？首先，需要做的就是完善相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施，使各個生產(chǎn)要素的快速流動成為可能，從而促使不同產(chǎn)業(yè)在政府產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和相關(guān)激勵措施的指導(dǎo)下進(jìn)行優(yōu)化配置。具體而言，完善相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施主要是交通路網(wǎng)的建設(shè)和基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)通訊設(shè)施的完善，以及進(jìn)一步的金融服務(wù)設(shè)施的一體化建設(shè)，從而保證實現(xiàn)人流、物流、信息流和資金流等生產(chǎn)要素的快速流通的硬件基礎(chǔ)。其次，在基礎(chǔ)設(shè)施完善的基礎(chǔ)上，需要通過市級合作機制作用（比如簽訂框架協(xié)議）促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)一體化，實現(xiàn)不同城市在交通、網(wǎng)絡(luò)通訊以及金融等方面的服務(wù)一體化，逐步實現(xiàn)提供真正的同城化體驗。最后，推進(jìn)管理的一體化，這主要需要上級（省政府層面）部門協(xié)調(diào)和整合，結(jié)合實踐經(jīng)驗，推行一體化的管理方式，破除原有不同的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，不同的績效考評方式等，實現(xiàn)真正的同城化。當(dāng)然這三個方面也不一定需要完全按照從設(shè)施到服務(wù)再到管理的順序推進(jìn)，可以根據(jù)實際的動力和阻力尋找突破口，一般情況下基礎(chǔ)設(shè)施是同城化的基礎(chǔ)，需要優(yōu)先完成，但管理方式的同城化實現(xiàn)可以有力的推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的同城化。當(dāng)交通、網(wǎng)絡(luò)通訊和金融的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)以及管理都逐步實現(xiàn)同城化，這將是對各個市場主體最好的激勵，大市場的形成將是必然的結(jié)果。

參考資料

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責(zé)任編輯：劉桂素

王新軍，濟南社科院助理研究員）