我國現(xiàn)行海關(guān)法律體系之立法檢視

吳　展

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我國現(xiàn)行海關(guān)法律體系之立法檢視

吳展*

作為中國特色社會主義法律體系的組成部分，我國海關(guān)法律體系的運(yùn)行歷史較為長久且完整。審慎考察我國現(xiàn)行海關(guān)法律體系可以發(fā)現(xiàn)，其在某種程度上也存在立法疏漏、立法沖突等問題，客觀上也需要在立法理念、立法模式等領(lǐng)域予以變革。消解現(xiàn)行海關(guān)法律體系中的立法沖突等問題，確實(shí)需要順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求，更新立法模式，積極、主動地參與國際海關(guān)立法，理論上也需要借助違憲審查等機(jī)制來增強(qiáng)海關(guān)法律體系的統(tǒng)一性、系統(tǒng)性。

海關(guān)法；法律體系；立法沖突

一、問題的提出

中國特色社會主義法律體系2010年的形成在我國民主法治建設(shè)史上具有重要的里程碑意義：*截止2010年底，我國現(xiàn)行有效法律236件，地方性法規(guī)則多達(dá)8600多件。參見吳邦國：《形成中國特色社會主義法律體系的重大意義和基本經(jīng)驗(yàn)》，《求是》2011年第3期。一方面，作為改革開放以來我國社會主義民主法治建設(shè)的重要成果，中國特色社會主義法律體系的形成是我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化制度轉(zhuǎn)型的法律體現(xiàn)，上述法律體系有力地保障了相關(guān)轉(zhuǎn)型的有序及順暢進(jìn)行；另一方面，中國特色社會主義法律體系的形成本身也是我國相關(guān)領(lǐng)域法律規(guī)范形成以及轉(zhuǎn)型的一種規(guī)范體現(xiàn)。以一種歷時(shí)性的視角觀察中國特色社會主義法律體系的形成過程，可以發(fā)現(xiàn)上述法律體系的形成是十分迅速的，“我們用三十年的時(shí)間完成了其它國家用四百年到五百年才完成的形成自己國家法律體系的任務(wù)?！?信春鷹：《形成并完善中國特色社會主義法律體系》，《人民日報(bào)》(2009年3月12日)第10版。

當(dāng)然，著眼于未來民主法治事業(yè)的更深入發(fā)展，我們需要對中國特色社會主義法律體系的形成過程進(jìn)行審慎地省察與反思。畢竟，法律真正成為社會運(yùn)行的規(guī)則是需要眾多條件才可能成就的，而且我國的立法歷史也普遍存在著為立法而立法的工具主義傾向，此傾向下所形成的各層次法律規(guī)范大多被束之高閣。*據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國現(xiàn)已制定的400多部法律中，司法機(jī)關(guān)經(jīng)常據(jù)以辦案的只有30多部，即便是適用法律比較多的法院，所適用的法律一般也不超過50部，80%左右的法律未能司法化。參見周旺生：《中國立法技術(shù)“粗劣”》，《法律與生活》2004年第4期。有鑒于此，本文選擇海關(guān)法律體系為分析樣本，對中國特色社會主義海關(guān)法律體系形成的具體過程進(jìn)行回顧，并基于我國國情和立法技術(shù)予以剖析，以期發(fā)現(xiàn)其中或許存在的有關(guān)問題，并在此基礎(chǔ)上考慮未來構(gòu)建與完善海關(guān)法律體系的可能路徑。

二、現(xiàn)行海關(guān)法律體系形成的大致歷程

在中國特色社會主義法律體系的框架下，海關(guān)法律體系只能算是其中分量較小的一部分。*這與海關(guān)法學(xué)研究的情形也是大致類似的。在法學(xué)學(xué)科框架下，海關(guān)法學(xué)研究處于比較邊緣的位置。參見劉達(dá)芳：《公、私法交錯(cuò)中的海關(guān)事務(wù)擔(dān)保制度研究》，復(fù)旦大學(xué)2013屆博士論文，第157頁。盡管如此，由于海關(guān)作為執(zhí)法機(jī)關(guān)，其執(zhí)法行為涉及巨量的進(jìn)出口行為，也關(guān)乎國家的政治、經(jīng)濟(jì)乃至文化安全，海關(guān)立法在我國立法歷史上實(shí)際上擁有長久的立法經(jīng)驗(yàn)。自新中國成立以來，與我國對外貿(mào)易發(fā)展的進(jìn)程相呼應(yīng)，海關(guān)立法逐漸完善，相關(guān)法律體系逐漸形成。*至2007年底，海關(guān)法律領(lǐng)域就基本形成了以2000年《中華人民共和國海關(guān)法》(以下簡稱“2000年《海關(guān)法》”)為核心，包括18部行政法規(guī)和100多部行政規(guī)章的海關(guān)法律體系。參見孟揚(yáng)主編：《海關(guān)法律概論》，中國海關(guān)出版社2008年版，第7-15頁。

(一)新中國成立以來至1987年《海關(guān)法》實(shí)施

在我國，海關(guān)作為國家機(jī)器的組成部門，其職能行使的基礎(chǔ)性權(quán)力如關(guān)稅自主權(quán)、行政管理權(quán)、稅款收支權(quán)等一度被西方列強(qiáng)如英國竊取。中國近代史上，帝國主義列強(qiáng)假“自由貿(mào)易”之名，利用武力逼迫中國簽訂了大量不平等條約。上述不平等條約極大地侵害了中國的政治、經(jīng)濟(jì)、外交權(quán)力，更使得中國實(shí)質(zhì)上喪失了海關(guān)和關(guān)稅的獨(dú)立和主權(quán)。*1842年，清政府和英國簽訂了南京條約，該條約中與海關(guān)事務(wù)關(guān)系重大的內(nèi)容包括強(qiáng)迫清政府開放上海、福州、廈門、寧波、廣州作為對外通商口岸，確立片面的協(xié)定稅則，規(guī)定進(jìn)出口貨物只能“值百抽五”。1854年，英、法、美三國在上海組成“關(guān)稅管理委員會”，全面獲得中國海關(guān)的行政管理權(quán)。參見海關(guān)管理局：《我國海關(guān)的性質(zhì)和任務(wù)》，《國際貿(mào)易問題》1976年第4期。正因?yàn)槿绱耍谝淮问澜绱髴?zhàn)后的中國歷屆政府在修約或廢約斗爭中都將恢復(fù)關(guān)稅自主權(quán)作為首要目標(biāo)之一。*參見單冠初：《南京國民政府收復(fù)關(guān)稅自主權(quán)的歷程——以1927-1930年中日關(guān)稅交涉為中心》，復(fù)旦大學(xué)2002屆博士論文，第7頁。南京國民政府部分收回了關(guān)稅自主權(quán)，并對當(dāng)時(shí)的海關(guān)進(jìn)行了一定程度的改革，*參見葉元章：《抗戰(zhàn)前海關(guān)往事瑣記》，《歷史研究》1989年第2期。并制定了《國定進(jìn)口關(guān)稅暫行條例》、《中華民國海關(guān)進(jìn)口稅則》、《海關(guān)緝私條例》等海關(guān)法律規(guī)范。*參見http：//blog.sina.com.cn/s/blog_416cf3ed0102vff8.html2015年10月4日最后訪問。

新中國成立伊始，中國共產(chǎn)黨即宣告與國民政府時(shí)期的舊法統(tǒng)徹底割裂，*當(dāng)時(shí)起臨時(shí)憲法作用的《共同綱領(lǐng)》在其第17條規(guī)定“廢除國民黨反動政府一切壓迫人民的法律、法令和司法制度，制定保護(hù)人民的法律、法令，建立人民司法制度。”“反動的法律和人民的法律沒有什么‘蟬聯(lián)交代’可言”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)要“學(xué)習(xí)新民主主義的綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議，來搜集與研究人民自己的統(tǒng)治，制作出新的較完備的法律來?！?董必武簽署，董必武、藍(lán)公武、楊秀峰以華北人民政府主席、副主席名義發(fā)布的訓(xùn)令“廢除國民黨的六法全書及其一切反動法律”，參見董必武：《董必武法學(xué)文集》，法律出版社2001年版，第15頁。轉(zhuǎn)引自張仁善：《百年中國司法權(quán)體系的發(fā)展進(jìn)程及現(xiàn)實(shí)反思》，《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第4期。根據(jù)毛澤東主席在黨的七屆二中全會上提出的“徹底地摧毀帝國主義在中國的控制權(quán)的方針”和“立即統(tǒng)制對外貿(mào)易，改革海關(guān)制度”的重要指示，當(dāng)時(shí)的中央人民政府即政務(wù)院于1950年1月27日發(fā)布了《關(guān)于關(guān)稅政策和海關(guān)工作的決定》，從而有步驟地從政治上、思想上、組織上、制度上對海關(guān)進(jìn)行了根本性的改革，確立了中國共產(chǎn)黨對海關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)。*參見海關(guān)管理局：《我國海關(guān)的性質(zhì)和任務(wù)》，《國際貿(mào)易問題》1976年第4期。1951年3月23日，中央人民政府政務(wù)會議第77次會議通過了《中華人民共和國暫行海關(guān)法》(以下簡稱“《暫行海關(guān)法》”)。*參見周恩來：《中華人民共和國暫行海關(guān)法》，《江西政報(bào)》1951年第5期。之所以由政務(wù)院制定《暫行海關(guān)法》，與當(dāng)時(shí)的特殊國家權(quán)力架構(gòu)有關(guān)。由于當(dāng)時(shí)正處于建國之初，全國人民代表大會尚未成立，中國人民政治協(xié)商會議的會議時(shí)間又短，作為中央人民政府的政務(wù)院擁有制定并解釋國家的法律、頒布法令并監(jiān)督其執(zhí)行等廣泛權(quán)力。轉(zhuǎn)引自吳展：《司法權(quán)規(guī)約體系研究》，武漢大學(xué)2012屆博士論文，第80頁。此后，政務(wù)院又于1951年5月中旬公布實(shí)施了《中華人民共和國進(jìn)出口稅則暫行實(shí)施條例》。政務(wù)院和海關(guān)總署(局)又根據(jù)《暫行海關(guān)法》的原則精神，相繼頒布了《關(guān)稅條例》和一大批行政規(guī)章，基本形成了較為規(guī)范的海關(guān)法律制度。*參見邵鐵民、陳暉主編：《海關(guān)法學(xué)》，中國海關(guān)出版社2010年版，第26頁。當(dāng)然，由于具體的歷史原因，當(dāng)時(shí)國家和社會生活中的一些基本問題主要不是靠法律，而是依靠政策和群眾運(yùn)動來解決，*參見于承良：《政治法治化與社會主義政治文明建設(shè)》，《理論月刊》2004年第11期。海關(guān)的大量工作也主要依靠行政命令來完成。*參見萬曙春編著：《海關(guān)法文獻(xiàn)集疏》，立信會計(jì)出版社2010年版，第3頁。

1978年黨的十一屆三中全會確立我國改革開放的基本國策之后，海關(guān)總署于1979年進(jìn)行了長達(dá)8年的修訂和制定新《海關(guān)法》的歷程。在此期間，主持、參與海關(guān)立法的機(jī)構(gòu)廣泛借鑒了域外國家如匈牙利、法國、美國等國海關(guān)立法的具體經(jīng)驗(yàn)，又在國內(nèi)對新中國成立以來海關(guān)工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)予以系統(tǒng)總結(jié)，多次在全國范圍內(nèi)就新《海關(guān)法》草案廣泛征求意見，最終于1987年六屆全國人大常委會第19次會議通過了《中華人民共和國海關(guān)法》(以下簡稱“1987年《海關(guān)法》”)。*參見邵鐵民、陳暉主編：《海關(guān)法學(xué)》，中國海關(guān)出版社2010年版，第26-27頁。隨后，國務(wù)院又相繼頒布了《中華人民共和國海關(guān)法行政處罰實(shí)施細(xì)則》、《中華人民共和國關(guān)稅條例》、《中華人民共和國進(jìn)出口稅則》等配套行政法規(guī)，海關(guān)總署也制定、修訂、清理了相關(guān)海關(guān)業(yè)務(wù)規(guī)章，從而形成了以1987年《海關(guān)法》為基礎(chǔ)的較完備的海關(guān)法律體系，開啟了我國海關(guān)管理的法治化道路。*參見邵鐵民、陳暉主編：《海關(guān)法學(xué)》，中國海關(guān)出版社2010年版，第27頁。

(二)1987年《海關(guān)法》實(shí)施與2000年《海關(guān)法》的制定

就其內(nèi)容來說，1987年《海關(guān)法》確定了以海關(guān)監(jiān)管、征稅、緝私、統(tǒng)計(jì)四大海關(guān)傳統(tǒng)任務(wù)為框架的海關(guān)法律制度體系。同時(shí)，其在制度創(chuàng)設(shè)方面也體現(xiàn)出了一定的開放性和前瞻性，比如在行政救濟(jì)層面較早地確立了行政復(fù)議、行政訴訟制度。*參見萬曙春編著：《海關(guān)法文獻(xiàn)集疏》，立信會計(jì)出版社2010年版，第3頁。國家法律層面的行政訴訟制度于1989年由第七屆全國人民代表大會通過，自1990年10月1日期施行，而行政復(fù)議制度直至1999年才由第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會通過，自1999年10月1日起施行。1987年《海關(guān)法》實(shí)施以來，其在促進(jìn)我國對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的快速增長、增強(qiáng)我國企業(yè)發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)和國際競爭力、維護(hù)社會主義經(jīng)濟(jì)秩序等方面發(fā)揮了不可估量的作用。盡管如此，由于實(shí)施的時(shí)期同時(shí)也是我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的時(shí)期，1987年《海關(guān)法》在海關(guān)法律制度層面確立的法律制度實(shí)際上無法充分回應(yīng)海關(guān)具體業(yè)務(wù)領(lǐng)域的要求。為了應(yīng)對以上轉(zhuǎn)型時(shí)期的政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展需要，相應(yīng)的海關(guān)立法領(lǐng)域出現(xiàn)了許多突破1987年《海關(guān)法》的法律制度。*比如保稅加工貿(mào)易進(jìn)出口貨物管理制度，早期的風(fēng)險(xiǎn)管理與企業(yè)分級制度，知識產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)制度等。參見朱秋沅：《我國海關(guān)法性質(zhì)發(fā)展進(jìn)路的法理探析——寫于我國當(dāng)代〈海關(guān)法〉修訂10周年之際》，《研究生法學(xué)》2010年第6期。此外，加入世界貿(mào)易組織的任務(wù)又要求將1987年《海關(guān)法》按照市場經(jīng)濟(jì)體制的要求和世界貿(mào)易組織的相關(guān)規(guī)則進(jìn)行修訂并與其保持一致，*參見邵鐵民、陳暉主編：《海關(guān)法學(xué)》，中國海關(guān)出版社2010年版，第27頁。修訂1987年《海關(guān)法》的任務(wù)于是啟動。

修訂1987年《海關(guān)法》的進(jìn)程中，海關(guān)總署于1999年年初提出修訂1987年《海關(guān)法》的設(shè)想并被納入全國人民代表大會的立法計(jì)劃。經(jīng)過全國人民代表大會、國務(wù)院有關(guān)職能部門的不懈努力以及海關(guān)系統(tǒng)上上下下幾經(jīng)討論，第九屆全國人大常委會第16次會議于2000年7月8日審議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國海關(guān)法〉的決定》(以下簡稱“2000年《海關(guān)法》”)，并于2001年1月1日正式施行。*參見邵鐵民、陳暉主編：《海關(guān)法學(xué)》，中國海關(guān)出版社2010年版，第27頁。在其內(nèi)容方面，2000年《海關(guān)法》將改革開放以來逐步實(shí)踐并成熟的一些海關(guān)業(yè)務(wù)制度、規(guī)則納入其中，并增加了“海關(guān)事務(wù)擔(dān)?！焙汀皥?zhí)法監(jiān)督”兩章，增加了42條條文，修改了27條條文，共計(jì)102條。2000年《海關(guān)法》反映了社會主義市場經(jīng)濟(jì)對海關(guān)法治建設(shè)的要求，體現(xiàn)了我國出于加入世界貿(mào)易組織的目的而與國際通行規(guī)則接軌的精神，基本適應(yīng)了新世紀(jì)的要求。同時(shí)，根據(jù)2000年《海關(guān)法》，又對《關(guān)稅條例》、《中華人民共和國知識產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)條例》(以下簡稱《知識產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)條例》)、《海關(guān)法行政處罰實(shí)施細(xì)則》等行政法規(guī)及相關(guān)規(guī)章進(jìn)行了修訂，形成了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)和符合世界貿(mào)易組織規(guī)則的海關(guān)法律新體系。*參見邵鐵民、陳暉主編：《海關(guān)法學(xué)》，中國海關(guān)出版社2010年版，第27-28頁。

(三)2000年《海關(guān)法》的實(shí)施及修訂

2000年《海關(guān)法》實(shí)施之后，我國海關(guān)法律制度的具體規(guī)則經(jīng)歷了大規(guī)模的制定、修改、協(xié)調(diào)工作。在此過程中，海關(guān)法中除了原有的海關(guān)組織法的內(nèi)容保持了較強(qiáng)的穩(wěn)定性之外，通關(guān)制度、邊境保護(hù)制度、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度、自由區(qū)制度、保稅與加工貿(mào)易管理制度等領(lǐng)域都發(fā)生了較大變化。*參見朱秋沅：《我國海關(guān)法性質(zhì)發(fā)展進(jìn)路的法理探析——寫于我國當(dāng)代〈海關(guān)法〉修訂10周年之際》，《研究生法學(xué)》2010年第6期。之所以如此，很大程度上是由于因應(yīng)國際海關(guān)立法發(fā)展的客觀需要。首先，加入WTO需要進(jìn)行大量的海關(guān)立法工作*參見孫榮燕：《論入世后海關(guān)行政立法的完善》，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)2003屆碩士論文，第31-37頁。：一方面，加入WTO意味著我國要依照承諾遵守一系列WTO法，大量WTO協(xié)議要在國內(nèi)進(jìn)行立法轉(zhuǎn)化；另一方面，加入WTO之前業(yè)已實(shí)施的法律規(guī)范需要進(jìn)行大量的立法清理工作，以使其能夠與WTO法相一致。其次，一段時(shí)期以來國際海關(guān)立法的新發(fā)展也需要海關(guān)立法作出制度應(yīng)對?；诜敝氐倪M(jìn)出口監(jiān)管任務(wù)，國際海關(guān)立法形成了海關(guān)法的“去國家化”、“標(biāo)本化”或“標(biāo)準(zhǔn)化”、“趨同化”、“區(qū)域化”等特點(diǎn)。*參見陳暉：《貿(mào)易便利化下國際海關(guān)立法的新特點(diǎn)及貢獻(xiàn)》，《東方法學(xué)》2010年第4期。作為回應(yīng)，2000年《海關(guān)法》及配套海關(guān)行政立法將海關(guān)事務(wù)擔(dān)保、*2000年《海關(guān)法》第六章，國務(wù)院2010年《中華人民共和國海關(guān)事務(wù)擔(dān)保條例》。海關(guān)行政裁定、*2000年《海關(guān)法》第43條規(guī)定：“海關(guān)可以根據(jù)對外貿(mào)易經(jīng)營者提出的書面申請，對擬作進(jìn)口或者出口的貨物預(yù)先作出商品歸類等行政裁定。進(jìn)口或者出口相同貨物，應(yīng)當(dāng)適用相同的商品歸類行政裁定。海關(guān)對所作出的商品歸類等行政裁定，應(yīng)當(dāng)予以公布?！绷韰⒁姾ｊP(guān)總署2001年《中華人民共和國海關(guān)行政裁定管理暫行辦法》。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)、*2000年《海關(guān)法》第34條規(guī)定：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的保稅區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，由海關(guān)按照國家有關(guān)規(guī)定實(shí)施監(jiān)管?！眹鴦?wù)院2003年《中華人民共和國海關(guān)對出口加工區(qū)監(jiān)管的暫行辦法》、海關(guān)總署2010年《中華人民共和國海關(guān)保稅港區(qū)(綜合保稅區(qū))管理暫行辦法》、海關(guān)總署2005年《中華人民共和國海關(guān)對保稅物流中心(A型)的暫行管理辦法》、海關(guān)總署2005年《中華人民共和國海關(guān)對保稅物流中心(B型)的暫行管理辦法》、海關(guān)總署2003年《中華人民共和國海關(guān)對保稅倉庫及所存貨物的管理規(guī)定》、海關(guān)總署2005年《中華人民共和國海關(guān)對出口監(jiān)管倉庫及所存貨物的管理辦法》等對不同類型的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)作出了規(guī)定。自由貿(mào)易區(qū)*上海市人民代表大會常務(wù)委員會2014年《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》，廣東省人民政府2015年《中國(廣東)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》，福建省人民政府2015年《中國(福建)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》，天津市人民政府2015年《中國(天津)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》等。等予以細(xì)化，進(jìn)一步更新了我國海關(guān)法律體系的有關(guān)內(nèi)容。

此外，我國國內(nèi)海關(guān)制度的改革也催生了海關(guān)法律規(guī)范的革新。以2013年9月29日正式設(shè)立的中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)以及于2015年設(shè)立的中國(廣東)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國(福建)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國(天津)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為例，上述自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立及其運(yùn)行在基本運(yùn)作理念、基本運(yùn)行制度等方面都存在許多根本性的改革，以上改革對海關(guān)法律制度的影響無疑是巨大的。*參見吳展：《行政審批制度改革：困境及出路——以中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立為背景》，《海關(guān)法評論》第4卷。為了推進(jìn)并回應(yīng)上述改革，2000年《海關(guān)法》隨之被修訂，*2013年《海關(guān)法》。與此相關(guān)的一系列配套海關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章等也隨后被修改或提上修改的議事日程。

三、現(xiàn)行海關(guān)法律體系之立法問題及其緣由

作為我國法律體系的組成部分，海關(guān)法律體系的運(yùn)作歷史較為長久且完整。審視我國海關(guān)法律體系構(gòu)建過程中所出現(xiàn)的相應(yīng)問題，某種程度上也是在檢討我國法律體系存在的部分問題。在其概念上，法律體系意指由一個(gè)國家現(xiàn)行的全部現(xiàn)行法律規(guī)范按照不同的法律部門分類組合而形成的一個(gè)呈系統(tǒng)化的有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體。*參見中國大百科全書編輯部編：《中國大百科全書法學(xué)卷》，中國大百科全書出版社1984年版，第84頁。根據(jù)我國現(xiàn)行《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)的規(guī)定，中國特色社會主義法律體系的外延包括憲法、法律、法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章、規(guī)范性文件等七種形式。依照以上內(nèi)容審視我國現(xiàn)行海關(guān)法律體系，可以判斷其在規(guī)范層面大體上已經(jīng)形成。但從法律體系的系統(tǒng)論角度來檢視我國現(xiàn)有海關(guān)法律體系的構(gòu)建，可以發(fā)現(xiàn)有關(guān)領(lǐng)域依然存在許多有待解決的問題，比如立法疏漏、立法沖突等問題。以下，以立法沖突為例作具體分析。

(一)立法沖突及其表現(xiàn)

伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及政治、經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程的不斷推進(jìn)，立法活動越來越成為重要的國家行為。與此相對應(yīng)的是，規(guī)范層面法律、法規(guī)、規(guī)章之間相互矛盾、沖突、打架的情況也日益突出。由此，通過各種方式對立法沖突問題予以制度化解決，消解其中的法律規(guī)范沖突，業(yè)已成為我國法律體系構(gòu)建過程中的重要且迫切的問題。

所謂立法沖突，是指立法者立法權(quán)限的相互沖撞和侵越，以及不同的立法文件在解決同一問題時(shí)內(nèi)容上的差異并由此導(dǎo)致的在效力上的相互抵觸。*參見曲耀光：《論我國的立法沖突》，《中國法學(xué)》1995年第5期。在具體規(guī)范層面，立法沖突的表現(xiàn)有四：其一，不同位階的法律規(guī)范與憲法沖突。作為國家根本大法，憲法在我國法律體系中居于最高位階，對整個(gè)法律體系的構(gòu)建發(fā)揮著宏觀上的統(tǒng)領(lǐng)與調(diào)整作用。在此過程中，其他位階的法律規(guī)范必須以憲法為規(guī)范及價(jià)值依據(jù)，只能在遵循憲法的前提下形成。同時(shí)，其他位階法律規(guī)范的形成過程及其結(jié)果應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循憲法也是實(shí)施憲法的應(yīng)有之義，“法律體系是一國關(guān)于社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化、教育等全方位的社會控制的整體構(gòu)想，是實(shí)施憲法這一根本法所規(guī)定的權(quán)利保障與權(quán)力制約的規(guī)則體系，無論創(chuàng)建怎樣的法律，都必須圍繞憲法所規(guī)定的內(nèi)容，或在主體上、或在權(quán)利義務(wù)上、或在程序上、或在權(quán)力的約束上，進(jìn)行構(gòu)建法律體系大廈。”*參見李龍、范進(jìn)學(xué)：《論中國特色社會主義法律體系的科學(xué)構(gòu)建》，《法制與社會發(fā)展》2003年第5期。其二，低位階法律規(guī)范與高位階法律規(guī)范沖突。根據(jù)現(xiàn)行憲法第5條的規(guī)定，我國的法律體系必須是遵循法制統(tǒng)一的法律體系。有鑒于此，處于低位階的法律規(guī)范不能與處于高位階的法律規(guī)范相沖突。但在實(shí)踐中，我國類似領(lǐng)域的沖突卻比比皆是：行政法規(guī)、地方性法規(guī)、以及規(guī)章與法律相沖突；地方性法規(guī)、規(guī)章與行政法規(guī)相沖突；地方政府和較大的市政府制定的規(guī)章與地方性法規(guī)相沖突；本行政區(qū)域內(nèi)較大的市政府制定的規(guī)章與省、自治區(qū)人民政府制定的規(guī)章沖突。類似沖突問題不僅僅是規(guī)范層面的沖突的問題，其對行政執(zhí)法乃至司法實(shí)務(wù)同樣產(chǎn)生一定程度的影響。*以魯濰(福建)鹽業(yè)進(jìn)出口有限公司蘇州分公司訴江蘇省蘇州市鹽務(wù)管理局鹽業(yè)行政處罰案(江蘇省蘇州市金閭區(qū)人民法院(2009)金行初字第0027號)為例，案涉行政機(jī)關(guān)蘇州市鹽務(wù)管理局之所以構(gòu)成違法行政行為，其規(guī)范層面的原因即在于低位階的法律規(guī)范《江蘇省〈鹽業(yè)管理?xiàng)l例〉實(shí)施辦法》在鹽務(wù)管理方面的行政處罰設(shè)定與高位階法律規(guī)范相沖突。參見江蘇省蘇州市金閶區(qū)人民法院(2009)金行初字第0027號判決書。其三，相同位階法律規(guī)范之間的沖突。相同位階的法律規(guī)范在法律效力上具有同等效力，其沖突主要表現(xiàn)為法律與法律之間的沖突；國務(wù)院部門規(guī)章之間的沖突；部門規(guī)章與地方規(guī)章之間的沖突；區(qū)域間的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、自治條例、單行條例之間的沖突。其四，中央規(guī)章與地方性法規(guī)、地方規(guī)章的沖突。中央規(guī)章由國務(wù)院及其部委制定，地方性法規(guī)、地方規(guī)章由地方有權(quán)的人民代表大會及其常務(wù)委員會以及地方人民政府制定，由于有關(guān)程序及備案、審查機(jī)制等存在差別，以上法律規(guī)范之間存在大量沖突。

(二)立法沖突產(chǎn)生的具體緣由

法制統(tǒng)一的原則是現(xiàn)代國家普遍奉行的準(zhǔn)則，其要求國內(nèi)的法律和法規(guī)必須層次分明和協(xié)調(diào)一致，從而避免不應(yīng)有的相互矛盾和抵觸。在成文憲法國家中，憲法一般對不同立法主體的立法權(quán)限進(jìn)行明確的劃分，同時(shí)對各種法律和法規(guī)的效力等級和制定依據(jù)也予以規(guī)定。據(jù)此，從理想的狀態(tài)來說，只要所有立法主體都能夠嚴(yán)格遵循憲法的具體規(guī)定來行使立法權(quán)，就不至于產(chǎn)生沖突。*參見朱福惠：《論我國法的沖突及其解決機(jī)制——兼評〈中華人民共和國立法法〉(征求意見稿)》，《現(xiàn)代法學(xué)》1998年第4期。但從實(shí)踐來看，立法沖突實(shí)際上十分常見，甚至是“任何一個(gè)法律制度發(fā)展到一定程度的必然產(chǎn)物”。*參見嚴(yán)存生、宋海彬：《“立法沖突”概念探析》，《法學(xué)論壇》2000年第1期。之所以如此，其具體緣由主要在于：

其一，立法主體的多元化。我國是一個(gè)統(tǒng)一的、多民族的、單一制的人民民主專政的社會主義國家，鑒于我國憲政實(shí)踐當(dāng)中可能形成的一國兩制三法系四法域*按照“一國兩制”解決港、澳、臺問題的思路，我國最終將會形成一個(gè)國家內(nèi)部，大陸實(shí)行社會主義制度，港、澳、臺實(shí)行資本主義制度，大陸為社會主義法系，香港為普通法系，臺灣、澳門為大陸法系，同時(shí)存在適用各自獨(dú)特法律制度的大陸、香港、澳門、臺灣四個(gè)法域。參見陳?。骸兑粐鴥芍葡路ㄓ驔_突之協(xié)調(diào)》，《國際經(jīng)濟(jì)合作》2007年第6期。的特殊情形，立法體制呈現(xiàn)出“一元二級三層次”的狀態(tài)。在此狀態(tài)下，立法主體極為龐雜且數(shù)量極為龐大：*參見張钷：《建立法律規(guī)范的沖突規(guī)范》，《山西師大學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)1996年第4期。不僅全國人民代表大會及其常務(wù)委員會可以進(jìn)行國家立法，國務(wù)院及其各部委也可以進(jìn)行行政立法。不僅中央可以立法，地方人民代表大會、常務(wù)委員會及其政府也可以進(jìn)行地方立法以及地方行政立法。不僅存在國家立法，也存在授權(quán)立法。立法主體呈現(xiàn)出多元化且分散的局面。在此局面下，如果憲法或法律對某一事項(xiàng)的立法主體沒有規(guī)定抑或?qū)ν皇马?xiàng)由多種立法主體行使均做出規(guī)定的情形下，沖突便自然產(chǎn)生。

其二，立法權(quán)限不明晰。某種程度上，立法主體的多元化并不一定必然導(dǎo)致立法沖突，但在對立法權(quán)限缺少界定，或者盡管予以界定但卻比較模糊，以及立法權(quán)限的交叉和重疊規(guī)定等情形下，上述因素的疊加會加劇立法沖突。從憲法層面來看，“基本法律”、“其他法律”、“基本經(jīng)濟(jì)制度”等語詞過于寬泛，會產(chǎn)生授權(quán)立法以及法律保留方面的問題，在海關(guān)立法領(lǐng)域也是如此。*參見吳展：《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)運(yùn)行之合法性瑕疵及其補(bǔ)正——以國發(fā)[2013]38號文件涉海關(guān)事項(xiàng)為中心》，《海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究》2014年第4期。即使是全國人民代表大會以及全國人民代表大會常務(wù)委員共同行使的國家立法權(quán)，由于無法嚴(yán)格區(qū)分“基本法律”、“其他法律”等用語，實(shí)際上導(dǎo)致二者之間的立法權(quán)限十分模糊。同時(shí)，現(xiàn)行《立法法》的制度規(guī)定并未對實(shí)施性立法和創(chuàng)制性立法嚴(yán)格區(qū)隔，這導(dǎo)致國務(wù)院出于實(shí)施法律而行使行政立法權(quán)制定的行政法規(guī)往往成為“二次立法”，甚至重新立法。*參見嚴(yán)存生、宋海彬：《“立法沖突”概念探析》，《法學(xué)論壇》2000年第1期。至于國務(wù)院部委行使的行政立法權(quán)和地方立法權(quán)以及地方行政立法權(quán)，則相關(guān)主體之間的縱向和橫向權(quán)限更加不清晰。

其三，利益的驅(qū)動。從國家的視角來看，立法既是運(yùn)行國家權(quán)力，使得相應(yīng)的立法結(jié)果獲得應(yīng)有合法性的正當(dāng)化過程，同時(shí)也是政府借助立法進(jìn)行利益配置和資源分配的合法路徑。*參見吳展：《論立法民主的程序保障——以地方立法為視角》，《南昌大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)2012年第2期。反過來說，不同的利益訴求以及立法博弈的不民主安排，通常會導(dǎo)致立法沖突無法避免，“改革開放以來，經(jīng)濟(jì)利益多元化，經(jīng)濟(jì)上的利害關(guān)系沖突加劇，不同的經(jīng)濟(jì)利益產(chǎn)生不同的立法需求，利益的多元化使立法利益的含量越來越高，法律背后是經(jīng)濟(jì)利益，許多法律的沖突實(shí)際是經(jīng)濟(jì)利益之爭”。*參見蔡定劍：《法律沖突及其解決途徑》，《中國法學(xué)》1999年第3期。一個(gè)明顯的例證是，立法起草主體在立法時(shí)往往容易受到狹隘的部門利益驅(qū)動，使得立法時(shí)造成條塊分割不清，部門權(quán)力利益化，部門利益合法化的現(xiàn)象嚴(yán)重，部門利益割裂了整體利益。此種情形下，有關(guān)立法起草主體視法案起草工作為爭權(quán)奪利的良機(jī)，在具體起草環(huán)節(jié)便往往習(xí)慣于從本部門的利益考量出發(fā)，借助法案起草工作來維護(hù)和強(qiáng)化本部門利益，強(qiáng)化和擴(kuò)張行政權(quán)力，同時(shí)最大限度地推卸自身的責(zé)任和義務(wù)。*參見苗連營：《立法程序論》，中國檢察出版社2001年版，第177-180頁。

其四是法律的立、改、廢工作不力。法律規(guī)范必須準(zhǔn)確、及時(shí)地對已經(jīng)或正在發(fā)生的客觀社會狀況做出反映。一般來說，如果社會的經(jīng)濟(jì)、政治狀況發(fā)生深刻變化，相應(yīng)的法律規(guī)范就應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)?shù)姆绞饺シ从?、適應(yīng)社會生活。正因?yàn)槿绱?，立法主體需要采取法律解釋、法律修改或者法律廢止等適當(dāng)?shù)牧⒎ǚ绞揭员闩c社會發(fā)展相適應(yīng)。在我國立法實(shí)踐中，立、改、廢存在的問題往往很突出。比如在制定新法時(shí)，未明確將已被替代的舊法或下位法在新法中明令廢止，往往只是在新法中籠統(tǒng)地規(guī)定：“以前規(guī)定與本規(guī)定相抵觸的，以本規(guī)定為準(zhǔn)?！庇秩?，上位法做了規(guī)定或進(jìn)行了修改，下位法與之抵觸，卻沒有及時(shí)予以修改或廢止。以上種種問題都容易導(dǎo)致前、后法不一致，從而產(chǎn)生不應(yīng)有的立法沖突。

(三)現(xiàn)行海關(guān)法律體系中的立法沖突及其表現(xiàn)

目前，我國海關(guān)法領(lǐng)域業(yè)已形成由憲法、法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章、規(guī)范性文件組成的海關(guān)法律體系。各種層級的海關(guān)立法所形成的應(yīng)當(dāng)是一個(gè)統(tǒng)一、完整的海關(guān)法律體系，高、低位階的法律規(guī)范之間應(yīng)當(dāng)符合協(xié)調(diào)一致的立法原理。*參見吳展：《WTO法的晚近發(fā)展與我國海關(guān)立法之因應(yīng)》，《國際商務(wù)研究》2011年第2期。盡管由于海關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的技術(shù)性、涉外性特點(diǎn)，海關(guān)立法的立法技術(shù)和立法水平具有相當(dāng)?shù)乃疁?zhǔn)，但以上述標(biāo)準(zhǔn)審視現(xiàn)行海關(guān)法律體系，可以發(fā)現(xiàn)其同樣存在許多問題，其中尤以立法沖突為甚。

其一，海關(guān)法律規(guī)范與憲法規(guī)范相沖突。究其本質(zhì)而言，憲法作為組織社會共同體的根本規(guī)則，全面調(diào)整社會共同體的基本社會關(guān)系，與社會生活保持著一種根本性的、整體性的因應(yīng)關(guān)系。以憲法為基礎(chǔ)構(gòu)建起來的部門法體系既能夠保持法律體系內(nèi)部的自洽性，又能夠?qū)ι鐣钚纬烧w性的關(guān)照。*參見劉茂林、王從峰：《論中國特色社會主義法律體系形成的標(biāo)準(zhǔn)》，《法商研究》2010年第6期。具體到海關(guān)法律體系領(lǐng)域，憲法也應(yīng)當(dāng)是海關(guān)法律體系的價(jià)值基礎(chǔ)與核心，是海關(guān)法律體系的效力基礎(chǔ)。

正因?yàn)槿绱耍ｊP(guān)法律體系中的所有海關(guān)法律規(guī)范均不能與憲法規(guī)范抵觸。但囿于海關(guān)法律規(guī)范的技術(shù)性、涉外性特點(diǎn)，有關(guān)海關(guān)立法在具體起草過程中通常由海關(guān)業(yè)務(wù)或執(zhí)法部門負(fù)責(zé)進(jìn)行，其在有關(guān)立法過程中往往很難將相關(guān)法律規(guī)范與憲法規(guī)范聯(lián)系起來進(jìn)行立法考量。由此，一些與憲法規(guī)范相抵觸的海關(guān)法律規(guī)范也不少見。以海關(guān)總署2001年第12號公告為例，其第2條規(guī)定：“兩年內(nèi)兩次用于走私的運(yùn)輸工具，屬于多次用于走私的運(yùn)輸工具，由海關(guān)依法予以沒收?！币陨弦?guī)定，由于對2000年《海關(guān)法》第82條第2款“專門或者多次用于走私的運(yùn)輸工具”中的“多次”予以解釋，實(shí)際上和有關(guān)憲法規(guī)范是相抵觸的。根據(jù)《中華人民共和國憲法》第67條的規(guī)定“全國人民代表大會常務(wù)委員行使解釋法律的職權(quán)，”對法律進(jìn)行解釋的有權(quán)主體是全國人民代表大會常務(wù)委員。此外，根據(jù)海關(guān)總署2001年第12號公告實(shí)施時(shí)業(yè)已生效的2000年《立法法》第42條的規(guī)定：“法律解釋權(quán)屬于全國人民代表大會常務(wù)委員會。法律有以下情況之一的，由全國人民代表大會常務(wù)委員解釋：法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的；法律制定以后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的”，2000年《海關(guān)法》第82條第2款“專門或者多次用于走私的運(yùn)輸工具”中如何理解“多次”屬于“法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的”，理應(yīng)由有權(quán)主體全國人民代表大會常務(wù)委員予以解釋。據(jù)此，海關(guān)總署作為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，并不擁有超越憲法規(guī)范的解釋法律的權(quán)力。*參見邵鐵民、陳暉主編：《海關(guān)法學(xué)》，中國海關(guān)出版社2010年版，第295頁。

其二，低位階法律規(guī)范逾越高位階法律規(guī)范所設(shè)定的權(quán)限從而產(chǎn)生沖突。從立法原理的角度來說，海關(guān)立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則，保持海關(guān)法律體系內(nèi)部的和諧一致，不同層級的海關(guān)法律規(guī)范之間應(yīng)當(dāng)保持在遵循憲法原則和精神前提下的和諧一致，低位階法律規(guī)范不得與高位階法律規(guī)范不一致。*同48，第294頁。但在立法實(shí)務(wù)中，由于立法程序尚有待科學(xué)、立法民主仍不夠充分等因素，有關(guān)立法起草主體在具體立法活動過程中的利益考量有悖立法原理。之所以如此，是因?yàn)橐陨现黧w通常不是基于立法應(yīng)有的理論及技術(shù)來進(jìn)行具體的起草工作，而是著眼于維護(hù)和擴(kuò)大本部門利益的角度，這種考量往往容易導(dǎo)致許多低位階法律規(guī)范逾越高位階法律規(guī)范此前設(shè)定的權(quán)限。

以《中華人民共和國海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》(以下簡稱“2004年《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》”)為例，其諸多條款與高位階法律規(guī)范如《中華人民共和國海關(guān)法》(以下簡稱《海關(guān)法》)、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》(以下簡稱《固體廢物污染環(huán)境防治法》)等都存在沖突。比如，2004年《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第7條第3項(xiàng)*2004年《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第9條規(guī)定：“有本實(shí)施條例第七條、第八條所列行為之一的，依照下列規(guī)定處罰：……(三)偷逃應(yīng)納稅款但未逃避許可證件管理，走私依法應(yīng)當(dāng)繳納稅款的貨物、物品的，沒收走私貨物、物品及違法所得，可以并處偷逃應(yīng)納稅款3倍以下罰款。……”與《海關(guān)法》第82條第1款第2項(xiàng)*2013年《海關(guān)法》第82條規(guī)定：“違反本法及有關(guān)法律、行政法規(guī)，逃避海關(guān)監(jiān)管，偷逃應(yīng)納稅款、逃避國家有關(guān)進(jìn)出境的禁止性或者限制性管理，有下列情形之一的，是走私行為：(一)運(yùn)輸、攜帶、郵寄國家禁止或者限制進(jìn)出境貨物、物品或者依法應(yīng)當(dāng)繳納稅款的貨物、物品進(jìn)出境的；(二)未經(jīng)海關(guān)許可并且未繳納應(yīng)納稅款、交驗(yàn)有關(guān)許可證件，擅自將保稅貨物、特定減免稅貨物以及其他海關(guān)監(jiān)管貨物、物品、進(jìn)境的境外運(yùn)輸工具，在境內(nèi)銷售的；(三)有逃避海關(guān)監(jiān)管，構(gòu)成走私的其他行為的。有前款所列行為之一，尚不構(gòu)成犯罪的，由海關(guān)沒收走私貨物、物品及違法所得，可以并處罰款；專門或者多次用于掩護(hù)走私的貨物、物品，專門或者多次用于走私的運(yùn)輸工具，予以沒收，藏匿走私貨物、物品的特制設(shè)備，責(zé)令拆毀或者沒收。有第一款所列行為之一，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”上述條款沿用自2000年《海關(guān)法》，2013年修訂時(shí)未涉及該條款。就存在明顯的沖突問題。上述法律規(guī)范中對擅自銷售行為均進(jìn)行了界定，《海關(guān)法》確定的構(gòu)成要件為“未經(jīng)海關(guān)許可并且未繳納應(yīng)納稅款、交驗(yàn)有關(guān)許可證件”，而2004年《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》確定的卻是“使用偽造、變造的手冊、單證、印章、賬冊、電子數(shù)據(jù)或者以其他方式逃避海關(guān)監(jiān)管”，并且二者在擅自銷售的具體對象方面也存在細(xì)微差別。比較而言，2004年《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》實(shí)際上縮小了《海關(guān)法》確定的擅自銷售的范圍。再如，2004年《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第24條*2004年《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第24條規(guī)定：“偽造、變造、買賣海關(guān)單證的，處5萬元以上50萬元以下罰款，有違法所得的，沒收違法所得；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”與《海關(guān)法》第84條*2013年《海關(guān)法》第84條規(guī)定：“偽造、變造、買賣海關(guān)單證，與走私人通謀為走私人提供貸款、資金、帳號、發(fā)票、證明、海關(guān)單證，與走私人通謀為走私人提供運(yùn)輸、保管、郵寄或者其他方便，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，由海關(guān)沒收違法所得，并處罰款。”存在沖突?！逗ｊP(guān)法》將“偽造、變造、買賣海關(guān)單證”定義為嚴(yán)重的違法乃至犯罪行為。而2004年《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》將其界定為違規(guī)行為，加之違規(guī)、違法以及刑事犯罪之間的轉(zhuǎn)換條件較為模糊，實(shí)際上擴(kuò)大了海關(guān)具體執(zhí)法的自由裁量權(quán)。其他法條中，2004年《海關(guān)行政處罰條例》增加處罰種類、擴(kuò)大違法行為具體范圍等方面與《海關(guān)法》構(gòu)成沖突的也不在少數(shù)。

此外，2004年《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第9條第1款第1項(xiàng)、*2004年《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第9條規(guī)定：“有本實(shí)施條例第七條、第八條所列行為之一的，依照下列規(guī)定處罰：(一)走私國家禁止進(jìn)出口的貨物的，沒收走私貨物及違法所得，可以并處100萬元以下罰款；走私國家禁止進(jìn)出境的物品的，沒收走私物品及違法所得，可以并處10萬元以下罰款；……”第13條*2004年《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第13條規(guī)定：“違反國家進(jìn)出口管理規(guī)定，進(jìn)出口國家禁止進(jìn)出口的貨物的，責(zé)令退運(yùn)，處100萬元以下罰款?！迸c《固體廢物污染環(huán)境防治法》第78條*2015年《固體廢物污染環(huán)境防治法》第78條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，將中華人民共和國境外的固體廢物進(jìn)境傾倒、堆放、處置的，進(jìn)口屬于禁止進(jìn)口的固體廢物或者未經(jīng)許可擅自進(jìn)口屬于限制進(jìn)口的固體廢物用作原料的，由海關(guān)責(zé)令退運(yùn)該固體廢物，可以并處十萬元以上一百萬元以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。進(jìn)口者不明的，由承運(yùn)人承擔(dān)退運(yùn)該固體廢物的責(zé)任，或者承擔(dān)該固體廢物的處置費(fèi)用。逃避海關(guān)監(jiān)管將中華人民共和國境外的固體廢物運(yùn)輸進(jìn)境，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”上述條款沿用自1995年《固體廢物污染環(huán)境防治法》，2004年、2013年、2015年修訂時(shí)均未涉及該條款。也構(gòu)成沖突。由于以上法條中所使用的“禁止進(jìn)出口的貨物”和“固體廢物”在外延上存在一定程度的交叉與重合。一旦發(fā)生被查扣貨物或物品既是禁止進(jìn)出口貨物又屬于固體廢物的情形，就會在具體執(zhí)法過程中產(chǎn)生法律適用方面的沖突。如果依照《固體廢物污染環(huán)境防治法》第78條的規(guī)定，具體的行政法律責(zé)任范圍是“由海關(guān)責(zé)令退運(yùn)該固體廢物，可以并處十萬元以上一百萬元以下的罰款”，而依照《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》，其具體的行政法律責(zé)任范圍則是“沒收走私貨物及違法所得，可以并處100萬元以下罰款；走私國家禁止進(jìn)出境的物品的，沒收走私物品及違法所得，可以并處10萬元以下罰款。”高位階法律規(guī)范所設(shè)定的罰款上限在低位階法律規(guī)范中消失，實(shí)質(zhì)上是低位階法律規(guī)范逾越了高位階法律規(guī)范在此方面的權(quán)限設(shè)定。至于海關(guān)行政規(guī)章、規(guī)范性文件與高位階法律規(guī)范之間的沖突，則由于相關(guān)主體、具體數(shù)量更為龐大等因素，存在沖突的現(xiàn)象更多。以加工貿(mào)易監(jiān)管為例，《中華人民共和國海關(guān)關(guān)于加工貿(mào)易邊角料、剩余料件、殘次品、副產(chǎn)品和受災(zāi)保稅貨物的管理辦法》(以下簡稱“海關(guān)總署令第218號”)和中華人民共和國海關(guān)總署公告2014年第33號在受災(zāi)保稅貨物處理的納稅義務(wù)方面就存在明顯的沖突。比如，在受災(zāi)保稅貨物方面，作為部門規(guī)章的海關(guān)總署令第218號區(qū)分了不可抗力*海關(guān)總署令第218號第九條第(一)項(xiàng)規(guī)定：“因不可抗力因素造成的加工貿(mào)易受災(zāi)保稅貨物，經(jīng)海關(guān)核實(shí)，對受災(zāi)保稅貨物滅失或者雖未滅失，但完全失去使用價(jià)值且無法再利用的，海關(guān)予以免稅核銷；對受災(zāi)保稅貨物雖失去原使用價(jià)值，但可以再利用的，海關(guān)按照審定的受災(zāi)保稅貨物價(jià)格、其對應(yīng)進(jìn)口料件適用的稅率計(jì)征稅款和稅款緩稅利息后核銷。受災(zāi)保稅貨物對應(yīng)的原進(jìn)口料件，屬于發(fā)展改革委、商務(wù)部、環(huán)?？偩旨捌涫跈?quán)部門進(jìn)口許可證件管理范圍的，免于提交許可證件。企業(yè)在規(guī)定的核銷期內(nèi)報(bào)請核銷時(shí)，應(yīng)當(dāng)提供下列證明材料：1.商務(wù)主管部門的簽注意見；2.保險(xiǎn)公司出具的保險(xiǎn)賠款通知書或者檢驗(yàn)檢疫部門出具的有關(guān)檢驗(yàn)檢疫證明文件；3.海關(guān)認(rèn)可的其他有效證明文件?！焙秃ｊP(guān)認(rèn)可的正當(dāng)理由*海關(guān)總署令第218號第九條第(二)項(xiàng)規(guī)定：“除不可抗力因素外，加工貿(mào)易企業(yè)因其他經(jīng)海關(guān)審核認(rèn)可的正當(dāng)理由導(dǎo)致加工貿(mào)易保稅貨物在運(yùn)輸、倉儲、加工期間發(fā)生滅失、短少、損毀等情事的，海關(guān)憑商務(wù)主管部門的簽注意見、有關(guān)主管部門出具的證明文件和保險(xiǎn)公司出具的保險(xiǎn)賠款通知書或者檢驗(yàn)檢疫部門出具的有關(guān)檢驗(yàn)檢疫證明文件，按照規(guī)定予以計(jì)征稅款和緩稅利息后辦理核銷手續(xù)。本款所規(guī)定的受災(zāi)保稅貨物對應(yīng)的原進(jìn)口料件，如屬進(jìn)口許可證件管理范圍的，企業(yè)須按照規(guī)定向海關(guān)提交有關(guān)進(jìn)口許可證件。本辦法第四條、第六條、第七條規(guī)定免于提交進(jìn)口許可證件的除外?！眱煞N情形。根據(jù)以上兩種情形的區(qū)分，非因不可抗力的保稅貨物毀損乃至滅失，依法應(yīng)當(dāng)補(bǔ)繳關(guān)稅及緩稅利息。但根據(jù)海關(guān)總署2014年第33號公告這一規(guī)范性文件的規(guī)定，該公告對加工貿(mào)易貨物銷毀處置區(qū)分為未獲得收入*海關(guān)總署2014年第33號公告第四條第(一)項(xiàng)規(guī)定：“企業(yè)銷毀處置加工貿(mào)易貨物未獲得收入，銷毀處置貨物為料件、殘次品的，報(bào)關(guān)適用監(jiān)管方式為“料件銷毀(代碼0200)”(殘次品按照單耗關(guān)系折成料件，以料件進(jìn)行申報(bào))；銷毀處置貨物為邊角料、副產(chǎn)品的，報(bào)關(guān)適用監(jiān)管方式為“邊角料銷毀(代碼0400)”。”及獲得收入*海關(guān)總署2014年第33號公告第四條第(二)項(xiàng)規(guī)定：“企業(yè)銷毀處置加工貿(mào)易貨物獲得收入的，按銷毀處置后的貨物報(bào)驗(yàn)狀態(tài)向海關(guān)申報(bào)，報(bào)關(guān)適用的監(jiān)管方式為“進(jìn)料邊角料內(nèi)銷(代碼0844)”或“來料邊角料內(nèi)銷(代碼0845)”。海關(guān)比照邊角料內(nèi)銷征稅的管理規(guī)定辦理征稅手續(xù)?！眱煞N情形，未因加工貿(mào)易獲得收入的，并不需要補(bǔ)繳稅款。

其三，同位階法律規(guī)范之間的沖突。同位階法律規(guī)范在具體法律效力上相同。如果針對相同事項(xiàng)作出規(guī)定的同位階法律規(guī)范在具體內(nèi)容上不一致，則往往會在同位階法律規(guī)范之間產(chǎn)生沖突。比如，《中華人民共和國知識產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)條例》(以下簡稱2010年《知識產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)條例》)由國務(wù)院于2010年制定，2004年《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》由國務(wù)院于2004年制定，二者的法律位階相同，但相關(guān)法律規(guī)范之間也存在一些顯在的沖突。2010年《知識產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)條例》第27條第1款*2010年《知識產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)條例》第27條第1款規(guī)定：“被扣留的侵權(quán)嫌疑貨物，經(jīng)海關(guān)調(diào)查后認(rèn)定侵犯知識產(chǎn)權(quán)的，由海關(guān)予以沒收?！币?guī)定“被扣留的侵權(quán)嫌疑貨物，經(jīng)海關(guān)調(diào)查后認(rèn)定侵犯知識產(chǎn)權(quán)的，由海關(guān)予以沒收?！睕]有罰款的相應(yīng)內(nèi)容。但根據(jù)2004年《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第25條第1款的規(guī)定“進(jìn)出口侵犯中華人民共和國法律、行政法規(guī)保護(hù)的知識產(chǎn)權(quán)的貨物的，沒收侵權(quán)貨物，并處貨物價(jià)值30%以下罰款”，且“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，與2004年《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》相比，2010年《知識產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)條例》為新法、特別法，如依照特別法優(yōu)于一般法抑或新法優(yōu)于舊法的立法原理，則對以上法條所涉違法行為進(jìn)行的罰款在法律依據(jù)方面顯然存在問題。至于行政法規(guī)之外的行政規(guī)章、乃至規(guī)范性文件存在沖突的情形，則更加突出，比如對加工貿(mào)易項(xiàng)下進(jìn)口受控消耗臭氧層物質(zhì)的管理，國家環(huán)境保護(hù)總局、對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部、海關(guān)總署聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)對消耗臭氧層物質(zhì)進(jìn)出口管理的規(guī)定的通知》(環(huán)發(fā)[2000]85號)第五條規(guī)定，受控消耗臭氧層物質(zhì)進(jìn)出口是指《中國進(jìn)出口受控消耗臭氧層物質(zhì)名錄》所列物質(zhì)以任何貿(mào)易方式(包括無償提供捐贈等方式)進(jìn)出境的經(jīng)營活動，而外經(jīng)貿(mào)部發(fā)布的《貨物進(jìn)口許可證管理辦法》(外經(jīng)貿(mào)部2001年第22號令)第十七條卻規(guī)定，對加工貿(mào)易進(jìn)口屬于許可證管理的商品，除成品油、監(jiān)控化學(xué)品、易制毒化學(xué)品、光盤生產(chǎn)設(shè)備外一律免領(lǐng)進(jìn)口許可證。*孫榮燕：《論入世后海關(guān)行政立法的完善》，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)2003屆法律碩士論文。

四、現(xiàn)行海關(guān)法律體系構(gòu)建之未來路徑

從法律體系構(gòu)建、完善的長遠(yuǎn)角度來說，我國現(xiàn)行海關(guān)法律體系中包括立法沖突在內(nèi)的現(xiàn)存問題應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以解決。自1987年《海關(guān)法》頒布實(shí)施以來，我國現(xiàn)行海關(guān)法律體系逐漸成型。無論是在實(shí)際數(shù)量，還是在法律規(guī)范的層級上，海關(guān)法律體系在形式層面業(yè)已具備。但著眼于法律體系形成之后的具體工作，海關(guān)立法應(yīng)當(dāng)從數(shù)量型立法向質(zhì)量型立法轉(zhuǎn)變，“不僅要有不計(jì)其數(shù)的紙面上的法律規(guī)范，更要有能夠真正發(fā)揮作用的現(xiàn)實(shí)中的法治功能”。*李林：《完善中國特色社會主義法律體系任重道遠(yuǎn)》，《中國司法》2011年第4期。要達(dá)成以上目標(biāo)，消解現(xiàn)行海關(guān)法律體系中的立法沖突等問題，需要順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求、更新立法模式，積極、主動地參與國際海關(guān)立法，也需要借助違憲審查等機(jī)制來增強(qiáng)海關(guān)法律體系的統(tǒng)一性、系統(tǒng)性。

(一)借助違憲審查機(jī)制、增強(qiáng)海關(guān)法律體系的系統(tǒng)性

系統(tǒng)性是法律體系的一個(gè)本質(zhì)規(guī)定性，上述系統(tǒng)性視法律體系為“相互聯(lián)系的法律之間的錯(cuò)綜復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)。”*[英]約瑟夫·拉茲：《法律體系的概念》，吳玉章譯，中國法制出版社2003年版，第219頁。而以上錯(cuò)綜復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)要以系統(tǒng)化的狀態(tài)存在，其構(gòu)成法律體系的各種法律要素之間就應(yīng)當(dāng)是相互配合、相互支持的關(guān)系。確立上述相互配合、相互支持的關(guān)系，客觀上要求法律體系的要素之間應(yīng)當(dāng)具有一致性和統(tǒng)一性。在此方面，門類齊全、體系完整的憲法與部門法體系的確立為社會生活的調(diào)整提供了統(tǒng)一的規(guī)范基礎(chǔ)。

但是，在對社會生活的調(diào)整中，由于立法的疏漏或社會的發(fā)展可能出現(xiàn)部門法之間以及部門法與憲法之間的規(guī)范沖突，以及其他較低位階法律規(guī)范與憲法規(guī)范之間的沖突等問題，客觀上需要一種法律規(guī)范協(xié)調(diào)機(jī)制發(fā)揮作用，以保障法律規(guī)范體系的系統(tǒng)性與一致性。換言之，法律規(guī)范體系自身及其實(shí)施均應(yīng)當(dāng)以憲法為根據(jù)，不得逾越憲法所確立的基本原則及基本制度。*由于法律規(guī)范本身的繁雜等因素，海關(guān)法律實(shí)施領(lǐng)域也可能存在與憲法規(guī)定不一致的現(xiàn)象。參見陳暉、邵鐵民主編：《案例海關(guān)法教程》，立信會計(jì)出版社2007年版，第16-18頁。由此，從法律規(guī)范體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)出發(fā)，一個(gè)自洽、完滿的法律規(guī)范體系實(shí)際上需要以違憲審查機(jī)制為核心的法律規(guī)范協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建。此外，建立違憲審查機(jī)制不僅可以有效地避免代議制立法制度所產(chǎn)生的少數(shù)精英控制國家立法格局的缺陷，更好地保障自由和民主原則的實(shí)現(xiàn)，*參見吳展：《論立法民主的程序保障——以地方立法為視角》，《南昌大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)2012年第2期。也能夠揭示法律規(guī)范供給與法律規(guī)范需求之間真實(shí)的平衡關(guān)系，防止法律規(guī)范生成渠道的信息失控。之所以如此，是因?yàn)橹挥泄駥⒆约簩Ψ梢?guī)范的真實(shí)需求通過違憲審查機(jī)制采取適當(dāng)?shù)耐緩奖磉_(dá)出來，才能夠真正判定法律規(guī)范供給的有效性。*參見莫紀(jì)宏：《論法律體系構(gòu)建的非法治化傾向》，《社會科學(xué)》2000年第8期。循此邏輯，現(xiàn)行海關(guān)法律體系中的有關(guān)立法沖突問題，客觀上也需要國家從我國實(shí)際的憲法架構(gòu)出發(fā)，健全憲法適用機(jī)制，加強(qiáng)立法監(jiān)督等方式來解決。*參見吳展：《晚近WTO法的發(fā)展與我國海關(guān)立法之因應(yīng)》，《國際商務(wù)研究》2011年第2期。值得指出的是，2014年《行政訴訟法》第53條、第64條增強(qiáng)了法院對規(guī)范性文件的審查強(qiáng)度。

(二)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求、更新海關(guān)立法模式

實(shí)際上，我國法律體系的構(gòu)建在形式上是在不斷的試錯(cuò)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上構(gòu)建起來的。在此背景下，海關(guān)立法實(shí)際上具有很強(qiáng)的應(yīng)急性立法、試驗(yàn)性立法特點(diǎn)。*比如加入WTO前后所進(jìn)行的一系列海關(guān)立法。但是，這里的問題在于，由于上述整個(gè)試驗(yàn)過程都處于政府尤其是中央政府的控制之下，法律體系形成過程中的立法模式所具有的具體優(yōu)勢和相應(yīng)的弊端同樣顯著。其中的弊端在于，在一些改革試驗(yàn)中，如果中央與地方出現(xiàn)非預(yù)期行為或者違背制度邏輯的行為，比如中央因固守既有制度而拒絕改革，再比如試驗(yàn)方法缺少程序性規(guī)定等，那么作為構(gòu)建法律體系基礎(chǔ)的所為改革試驗(yàn)就可能徒具其表而毫無價(jià)值，成為一種虛假式的繁榮。同時(shí)，由于這種中央主導(dǎo)特質(zhì)需要不間斷地控制、權(quán)衡與選擇，如此的靈活把握不可能完全予以制度化和法律化，極端的情況下甚至?xí)砸环N非法治化的面目出現(xiàn)。*參見莫紀(jì)宏：《論法律體系構(gòu)建的非法治化傾向》，《社會科學(xué)》2000年第8期。而更為根本的則是，由于錯(cuò)誤地將短時(shí)期的、個(gè)別孤立的實(shí)踐置于理論整體之上，法律體系的構(gòu)建缺乏理論的關(guān)照，因此很可能陷于唯實(shí)踐論的境地而不可能有真正的制度創(chuàng)新與突破。*參見錢大軍：《當(dāng)代中國法律體系構(gòu)建模式之探究》，《法商研究》2015年第2期。

以上立法模式反映到海關(guān)立法領(lǐng)域的問題在于，由于海關(guān)立法的技術(shù)性、涉外性特點(diǎn)，我國特定領(lǐng)域的海關(guān)業(yè)務(wù)改革也存在類似的問題。同時(shí)，國內(nèi)海關(guān)立法在與國際海關(guān)立法的互動方面，也在立法理念、立法模式等方面存在革新的客觀需要。某種意義上，國際海關(guān)立法如WTO規(guī)則、WCO規(guī)則是國際社會廣泛博弈和妥協(xié)的結(jié)果。因此，在納入以上國際海關(guān)立法方面，考慮到我國的具體國情及海關(guān)運(yùn)作特點(diǎn)，不僅在接受國際海關(guān)立法的過程中應(yīng)當(dāng)科學(xué)研究、積極談判，充分博弈，相應(yīng)的國內(nèi)海關(guān)立法過程也應(yīng)當(dāng)是充分利益博弈基礎(chǔ)上的意志表達(dá)。唯有如此，相應(yīng)立法結(jié)果的科學(xué)性才能夠提高，立法的質(zhì)量和效益才能夠在市場經(jīng)濟(jì)和國際平臺上得以重估。事實(shí)上，與我國的“政府主導(dǎo)”立法模式相聯(lián)系，納入國際海關(guān)立法的過程往往容易基于效率因素的考量而在立法民主層面忽視不同利益層面的博弈。*參見吳展：《晚近WTO法的發(fā)展與我國海關(guān)立法之因應(yīng)》，《國際商務(wù)研究》2011年第2期。從傳統(tǒng)來說，這種效率基礎(chǔ)上的立法理念與以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的國家思想是一致的。但在依法治國逐漸深入的今天，及時(shí)轉(zhuǎn)變以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的立法理路，超越為經(jīng)濟(jì)立法的單向度立法，向?yàn)榻ㄔO(shè)法治國家、構(gòu)建經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會和諧的良好秩序而立法的理路轉(zhuǎn)變，尤其需要在完善現(xiàn)行海關(guān)法律體系的過程中予以吸納。

(三)主動參與國際海關(guān)立法、吸收最新立法成果

某種意義上，我國現(xiàn)行海關(guān)法律體系的發(fā)展與完善無法脫離世界范圍內(nèi)類似法律體系的發(fā)展與完善而獨(dú)立完成。正是基于同樣的原理，世界各國一度抱持一種人類共同法的思想。在此思想下，國際海關(guān)立法由于其運(yùn)行基礎(chǔ)制度的共同性，具有較高程度的統(tǒng)一性，“《聯(lián)合國憲章》《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》等國際條約在某種意義上可以說就是‘全球性法律’、‘世界性法律’”經(jīng)濟(jì)全球化推動下的貿(mào)易便利化，已經(jīng)讓國際海關(guān)立法呈現(xiàn)出某種世界性法律的特點(diǎn)。*參見陳暉《貿(mào)易便利化下國際海關(guān)立法的新特點(diǎn)及貢獻(xiàn)》，《東方法學(xué)》2010年第4期。以上國際海關(guān)立法的世界性法律特點(diǎn)對主權(quán)國家的影響在于：由于其不得不通過轉(zhuǎn)化或納入等方式適用那些世界性法律，在相應(yīng)領(lǐng)域內(nèi)的國內(nèi)法部分實(shí)際上只是在形式上保留在主權(quán)國家的法律框架內(nèi)，其在很大程度上已經(jīng)失去了實(shí)質(zhì)性自主發(fā)展的可能性。*參見何力：《從羅馬萬民法到WTO規(guī)則——對法律的普遍主義要素的歷史考察》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)2004年第4期。

有鑒于此，在我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展越來越全球化的今天，國家客觀上需要主動參與各種各樣的國際規(guī)則制定活動。唯有采取積極的、能動主義的態(tài)度參與以上國際立法活動，才能夠最大程度地表達(dá)、實(shí)現(xiàn)自己的國家利益。之所以如此，是因?yàn)閲H法律作為對國家的一種義務(wù)約束是一種“軟法”?！败浄ā北憩F(xiàn)的一個(gè)方面就是它相對于國內(nèi)法是一個(gè)不完整的法律體系，國家既是立法的參與者，又是司法者，同時(shí)也是法律關(guān)系的當(dāng)事人。*參見沈敏榮：《法律限度》，法律出版社2003年版，第221頁以下。有效地參與國際海關(guān)立法活動，一方面可以獲取相應(yīng)領(lǐng)域前沿性的動態(tài)信息，在形塑國際規(guī)則的過程中表達(dá)符合我國具體國情及法律實(shí)施現(xiàn)狀的利益訴求，同時(shí)也能夠更好地掌握上述國際海關(guān)立法的運(yùn)行特點(diǎn)及機(jī)制。如此，在將以上國際海關(guān)立法內(nèi)國化的過程中，才更有可能結(jié)合我國國情進(jìn)行創(chuàng)造性移植，從而實(shí)現(xiàn)國際海關(guān)法在我國法律體系之中的本土化。而在此方面，國內(nèi)參與此類國際海關(guān)立法過程中所獲得的相關(guān)信息，顯然能夠在此后的國內(nèi)海關(guān)立法中獲得表現(xiàn)。同時(shí)，如果國際海關(guān)立法與國內(nèi)海關(guān)立法過程之中有關(guān)信息獲得有效傳播和交流的，則二者自然能夠較易獲得良性互動，使得海關(guān)法律體系的完善能夠更有效地發(fā)揮其法治功能。

(責(zé)任編輯：子介)

A Legislative View on China’s Customs Legal System

Wu Zhan

As a component of China’s legal system，customs legal system has a long and complete history.A careful examination of China’s current legal system may reveal that there also exist flaws and conflicts in legislation to some extent.Thus objectively speaking，it is necessary to seek for reforms in philosophy and mode of legislation.But the elimination of the conflict occurring in current customs legislation calls for following the development of times，upgrading the mode of legislation and actively and voluntarily involving the international customs legislation.In theory，it is required to scrutinize the legislations against the Constitution，so as to improve the uniformity and comprehensiveness of customs legal system.

Customs Legal System；Customs Legislation；Legislative Conflict

吳展，上海海關(guān)學(xué)院法律系副教授、法學(xué)博士，國家2011計(jì)劃“司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心”研究員。