跨界治理下實施有效領(lǐng)導(dǎo)的對策思考

袁書杰，胡月星

(1.國家行政學(xué)院，北京 100089； 2.黃山學(xué)院，安徽 黃山 245000)

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跨界治理下實施有效領(lǐng)導(dǎo)的對策思考

袁書杰1,2，胡月星1

(1.國家行政學(xué)院，北京 100089； 2.黃山學(xué)院，安徽 黃山 245000)

摘要：公共治理的多中心理論非常強調(diào)多元主體的參與，跨界治理經(jīng)常發(fā)生在社會治理活動中。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，實施有效領(lǐng)導(dǎo)必須審視這個新命題，進(jìn)一步厘清“界”與“責(zé)任”的關(guān)系，通過建立共同目標(biāo)、形成跨界機制和有效的跨界執(zhí)行來實施跨界治理下的有效領(lǐng)導(dǎo),探索跨界治理過程中跨界領(lǐng)導(dǎo)力形成的不同階段來提升領(lǐng)導(dǎo)者儲備知識、跨界思維、跨界溝通、團隊合作和跨界角色轉(zhuǎn)變的能力，并在完善的工作機制基礎(chǔ)上提升跨界領(lǐng)導(dǎo)力水平。

關(guān)鍵詞：跨界治理；有效領(lǐng)導(dǎo)；領(lǐng)導(dǎo)力

黨的十八屆三中、四中、五中全會分別提出，“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”、“推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理”、“加強和創(chuàng)新社會治理，推進(jìn)社會治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建、共享的社會治理格局”。這里都有非常重要的公共治理的內(nèi)涵和思想。事實上，治理是一個包容性很強的概念，它很大程度上更強調(diào)多元主體管理，具有民主性、參與性以及互動性等特點。而隨著社會交往頻率的增加，社會活動范圍更加寬廣，社會問題已經(jīng)突破固定區(qū)域和單一的部門，其跨邊界性特點日益明顯。如，環(huán)境污染、交通擁堵和金融風(fēng)險等社會問題，以及信息化時代里社會問題的傳播，都需要跨越地域、跨越單位的邊界進(jìn)行協(xié)調(diào)治理。

一、跨界治理的認(rèn)識前提

“跨界”是本意為“胯下交叉運球”的舶來詞。一般來說，跨界(Cross-boundary)主要是指個人或組織對于不同學(xué)科、專業(yè)、組織、行業(yè)、領(lǐng)域和文化的交叉、跨越、重組與合作[1]?？缃缰卫碜鳛橐环N全新的治理思維和戰(zhàn)略選擇方式，在公共治理領(lǐng)域范圍內(nèi)從參與主體的角度來看，主要包括跨邊界治理、跨部門治理和跨公私合作伙伴治理三大類[2]。

1.跨界治理的基礎(chǔ)仍然是公共性。公共性是公共管理理論的邏輯基點。作為公共治理，尤其是社會公共治理的戰(zhàn)略選擇，跨界治理所涉及的核心成員依然是政府自身[3]。政府治理的主要導(dǎo)向是圍繞創(chuàng)新公共服務(wù)提供的機制與方式，平衡效率、責(zé)任與公平三者關(guān)系，以實現(xiàn)公共福祉。公共性也是社會治理的目標(biāo)和基礎(chǔ)所在，社會組織跨界融合實現(xiàn)公共產(chǎn)品的供給、公共利益訴求的回應(yīng)以及公共事務(wù)的關(guān)注與參與?？缃缰卫砀嗟貜娬{(diào)是在不同層面上，對共同面臨的跨界問題所進(jìn)行的集體管理，構(gòu)筑積極的政策網(wǎng)絡(luò)體系，在與其他政府、社會、市場等多元主體之間的合作網(wǎng)絡(luò)中提高為民服務(wù)的效率和能力，以達(dá)到共同的目標(biāo)。

2.跨界治理與責(zé)任的邏輯關(guān)系?？缃缰卫淼氖滓獑栴}一定是邊界的確定和責(zé)任的厘清。界，一般是指事物質(zhì)的規(guī)定性及其內(nèi)涵外延的界限劃分，是一個事物有別于其他事物的根本所在。在跨界治理中的“界”不僅是指地理上的，更是指職能上的?？缃绮坏扔跓o界，更不等同于“越俎代庖”，責(zé)任混亂或責(zé)任全無。只有邊界清楚了，各自相關(guān)責(zé)任主體才能得以確認(rèn)，這樣才有利于治理網(wǎng)絡(luò)的合理布局。因此，在跨界治理過程當(dāng)中，我們既要重申中央與地方、地方與地方、政府與社區(qū)、部門與部門之間的管轄范圍與邊界責(zé)任劃分，也要明確政府與社會、政府與市場、社會與市場在職能規(guī)范上的角色與任務(wù)。在不改變部門邊界的前提和關(guān)切各部門的利益基礎(chǔ)之上，通過簽署備忘錄或協(xié)議等形式，或者商議、建議等方式，共享知識、分享經(jīng)驗和做法，整合各種資源，優(yōu)勢互補，充分地全方位、立體式思考所有關(guān)鍵問題和部門利益需求，在適當(dāng)?shù)牡胤胶献鞯刂朴啗Q策和采取行動。實踐表明，跨界治理很多是以問題為導(dǎo)向的，所有參與主體只有在邊界責(zé)任明確的基礎(chǔ)之上，才能準(zhǔn)確思考跨界問題中的職責(zé)所在，才能做到各司其職、協(xié)調(diào)一致、相互配合， 實現(xiàn)部門利益的最大化。

3.跨界治理的分析模式?？缃缰卫砩婕耙哉?、社會和市場為主體的各個領(lǐng)域，分析跨界治理就必須了解參與主體的相互關(guān)系以及在跨界治理過程中的地位差異。當(dāng)前，公共治理領(lǐng)域存在三種跨界治理分析模式，即伙伴關(guān)系模式、行政性合作模式和碎片化整合模式[4]?；锇殛P(guān)系模式主要是通過資源相互依賴的利益集團達(dá)成一致同意和合作性決策目標(biāo)。由于合作化決策和共享風(fēng)險，所以在技能和技術(shù)上會進(jìn)行共同投資(比如商業(yè)協(xié)會)。行政性合作模式主要是一種集權(quán)化制度模式，政府一方面支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，另一方面為抑制局部利益而實施壓力。這種模式協(xié)調(diào)權(quán)力“組織綜合體”，并且決策方式由政府自身確定。政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的優(yōu)先發(fā)展方向，制定資產(chǎn)投資的激勵措施，確定重點投資的產(chǎn)業(yè)和公司，評估新技術(shù)和新產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險，建立與社會或市場的協(xié)作模式。碎片化整合模式則是使得缺乏協(xié)調(diào)的一系列分散型個體和制度在大的系統(tǒng)內(nèi)形成一個權(quán)力共同體，通過實施市場激勵行為，共同獲取收益和承擔(dān)風(fēng)險?？梢钥闯?，三種分析模式都是以跨界組織根據(jù)自身的特征和發(fā)展需要來獲取效益的最大化為前提的。

二、跨界治理下有效領(lǐng)導(dǎo)的實施環(huán)節(jié)

1.共同目標(biāo)的建立。管理學(xué)大師彼得·德魯克曾說過，并不是有了工作才有目標(biāo)，而是有了目標(biāo)才能確定每個人的工作。研究發(fā)現(xiàn)，能否提出令人振奮、具有廣闊發(fā)展前景、能夠為追隨者所認(rèn)同、能夠持續(xù)引領(lǐng)組織或團隊向前發(fā)展的共同愿景，直接決定著治理的成敗和組織的命運?？缃鐔栴}關(guān)乎每個參與主體的利益，建立共同目標(biāo)能夠幫助各方迅速達(dá)成共識，形成跨界認(rèn)同，進(jìn)而引導(dǎo)各方步調(diào)一致，充分調(diào)動各方資源，是形成合力、向心力和凝聚力的關(guān)鍵所在。很多時候，管理效率低下的原因就是管理碎片化和機構(gòu)間的協(xié)同失靈?？缃缯J(rèn)同就是使管理碎片化進(jìn)行意識層面的整合統(tǒng)一。這首先要求其他協(xié)作組織對主導(dǎo)性組織的權(quán)威認(rèn)同，自愿接受主導(dǎo)型組織的領(lǐng)導(dǎo)，并主動按照既有治理職責(zé)完成有關(guān)工作任務(wù)。研究表明，組織之間價值觀和態(tài)度的相似程度決定著組織的一致性程度，目標(biāo)的共同性和問題的共識性程度均受跨界認(rèn)同度的先前影響。另外，新形成的跨界工作團隊成員需要對跨界領(lǐng)導(dǎo)者服從，愿意接受其分配的工作任務(wù)和行動指揮，能夠與其他團隊成員有效合作，具有共同的使命感和擔(dān)當(dāng)精神。跨界治理只要找到彼此的認(rèn)同感，都能成就一次成功的跨界。

2.跨界機制的形成?？缃缫馕吨蚱片F(xiàn)有框架去迎接新挑戰(zhàn)，也意味著冒著風(fēng)險去進(jìn)行創(chuàng)新工作機制?？缃鐒?chuàng)新更多的是機制創(chuàng)新?？缃缰卫硪箢I(lǐng)導(dǎo)者始終站在時代的前沿，適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢和新特點，對解決當(dāng)今社會面臨的突出問題發(fā)揮引導(dǎo)方向的重要作用。這就需要領(lǐng)導(dǎo)者根據(jù)需要建立出一系列的工作機制，如責(zé)任機制、協(xié)作機制和決策機制等等。2007年，無錫市率先嘗試的“河長制”，目前已經(jīng)成為我國流域跨界治理的好經(jīng)驗、好做法在全國推廣。經(jīng)過多年的實踐發(fā)現(xiàn)，流域內(nèi)的河長們在履行職責(zé)以及確保流域內(nèi)的環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)中具有高度的責(zé)任感和溝通協(xié)調(diào)能力[5]。因此，領(lǐng)導(dǎo)者既要站在尊重多樣性的基礎(chǔ)上，秉承開放、合作、共贏的原則，制定合理的各種工作機制；也要反映各類社會組織最廣泛的利益，采取更富于成效的工作方式，增強凝聚力，實現(xiàn)共同繁榮的目標(biāo)。

3.有效的跨界執(zhí)行。跨界治理非常重要的一環(huán)就是執(zhí)行。因為跨界的根本不是空對空的理論和思想跨界，而是實踐中發(fā)現(xiàn)機會、解決問題的跨界。只有通過跨界執(zhí)行，才能發(fā)現(xiàn)跨界的工作機制是否完整，是否出現(xiàn)“權(quán)威缺漏”，是否運行有序、運行高效。研究表明，跨界治理的成敗就在于其背后的管理決策機制。在跨部門的協(xié)同上，聯(lián)席會議制度是最為常見的決策協(xié)同方式。有效的跨界執(zhí)行離不開全方位的溝通能力。領(lǐng)導(dǎo)者能否在多種利益之間進(jìn)行斡旋和干預(yù)，找到立場背后的利益是集體行動成敗的關(guān)鍵。領(lǐng)導(dǎo)者不僅要從錯綜復(fù)雜的信息資源中抓住主要矛盾，把握矛盾的主要方面，去粗取精、由表及里,而且要在此基礎(chǔ)上進(jìn)行正確的綜合，這樣才能掌握治理工作的主動權(quán)[6]。除了全方位的溝通以外，影響和談判、應(yīng)對復(fù)雜情形以及在競爭性的權(quán)力結(jié)構(gòu)中發(fā)揮誠實中介者的能力也是跨界執(zhí)行中很重要的一些方面[7]。

三、 跨界治理下領(lǐng)導(dǎo)力的提升策略

跨界領(lǐng)導(dǎo)力(Cross Boundary Leadership)是近年來新流行的一個重要概念。它是指在發(fā)現(xiàn)自我的基礎(chǔ)上，通過轉(zhuǎn)化行為和發(fā)展影響力，建立新共識，進(jìn)而再造新界限的能力。因此，從這個意義上來說，跨界領(lǐng)導(dǎo)力的形成應(yīng)該經(jīng)歷這三個階段，即突破管理邊界、打造共識和發(fā)現(xiàn)新界限。領(lǐng)導(dǎo)者在跨界治理過程中也要按照有效實施這三個階段所需要的領(lǐng)導(dǎo)能力和素質(zhì)來提升領(lǐng)導(dǎo)力水平。

1.突破管理邊界的領(lǐng)導(dǎo)力。實施跨區(qū)域、跨部門、跨行業(yè)的跨界治理，是有效整合各領(lǐng)域人才力量、提升管理效率的重要途徑之一。突破管理邊界就是一種創(chuàng)新。心理學(xué)研究表明，創(chuàng)新源自知識的大量積累和創(chuàng)造性思維活動?？缃缰卫碇行枰I(lǐng)導(dǎo)者具備必備知識儲備的能力和跨界方式思考問題的能力。

一是知識儲備的能力。必要知識的掌握是有效跨界治理的前提和保障?？缃缧枰貍涞闹R，這里不僅包含自己專業(yè)的知識、業(yè)務(wù)知識，更包括跨越本專業(yè)領(lǐng)域的鄰近專業(yè)領(lǐng)域的知識，以及滲透于各領(lǐng)域的或各界都需具備的知識。知識是創(chuàng)造的源泉，具備了必備的知識，思維的內(nèi)容才是真實的、客觀的。只有具備必備的知識，跨界治理過程中的決策才是有依據(jù)的、科學(xué)可信的。因此，領(lǐng)導(dǎo)者必須善于學(xué)習(xí)多領(lǐng)域的知識，尤其是跨界治理過程中的核心知識。只有這樣，才能滿足跨界的不時之需，才能在一旦需要離開熟悉的職業(yè)路徑時，迎接相應(yīng)的經(jīng)驗和能力考驗，承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險。

二是跨界思維的能力?？缃缢季S不同于傳統(tǒng)意義上的管理思維，它是指大世界大眼光，用多角度，多視野的看待問題和提出解決方案的一種思維方式。首先，領(lǐng)導(dǎo)者要在跨界問題解決的全局意義和長遠(yuǎn)影響上思考問題。在信息化時代，政府、社會和市場會在言論開放、動態(tài)發(fā)展的跨組織中擴充和改變，制造和利用新出現(xiàn)的機會，就會出現(xiàn)新的跨界形式。如何實現(xiàn)競爭優(yōu)勢，破解發(fā)展難題，需要現(xiàn)實跨界的聯(lián)合和超越，任何一個人只靠眼前思維、短期決策無法勝任跨邊界組織的要求，不同的利益共同體跨界融合能夠在蝴蝶效應(yīng)的作用下迅速擴大，產(chǎn)生跨組織體系的極大效益。另外，領(lǐng)導(dǎo)者還要通過對跨界問題進(jìn)行整體性的思考和跨界整合，來糾正條塊分割帶來的體制機制障礙。跨界思維不著眼于問題的局部，避免“只見樹木，不見森林”的片面思維，而將問題作為一個整體進(jìn)行思考，著眼于問題的整體結(jié)構(gòu)，通過對整體結(jié)構(gòu)的分析找出解決問題的途徑。跨界治理強調(diào)從系統(tǒng)內(nèi)部諸要素之間、整體與部分之間、系統(tǒng)與環(huán)境之間的辯證關(guān)系去考察和探究對象，從事物的普遍聯(lián)系來認(rèn)識和理解對象，以獲得對事物的整體把握。這種思維方式有助我們跳出僵化的“條塊思維”，著眼于治理發(fā)展規(guī)律及跨界問題成因的內(nèi)在聯(lián)系。最后，領(lǐng)導(dǎo)者更要越出常規(guī)，超越一般的邏輯推導(dǎo)規(guī)則和通常的實踐進(jìn)程，探索新的路徑和方法。大量紛繁復(fù)雜的信息交匯勢必產(chǎn)生跨界治理的“群體激智”，或跨越時間進(jìn)度，加大思維的前進(jìn)性；或跨越轉(zhuǎn)換角度，加大思維的跳躍性、靈活性。

2.建立新共識的領(lǐng)導(dǎo)力。治理的根本精神是契約觀念，共識是信任、合作的基礎(chǔ)。跨界治理過程中需要建立一套新的共識體系，從而形成有效的價值認(rèn)同。這不僅依靠領(lǐng)導(dǎo)者良好的跨界人際溝通能力，而且依靠領(lǐng)導(dǎo)者善于發(fā)動、形成共識、培養(yǎng)合作精神的能力素質(zhì)。

一是跨界人際溝通能力。它是跨界領(lǐng)導(dǎo)力的前提和基礎(chǔ)。一個在界外沒有人際網(wǎng)絡(luò)的人是很難跨界的?？缃缰卫磉^程中會產(chǎn)生新的組合體，由于沒有形成工作上的頻繁互動和業(yè)務(wù)交集，領(lǐng)導(dǎo)者要通過較強的跨界人際溝通能力來打開局面。在新的組合體里，領(lǐng)導(dǎo)者要善于營造和諧、積極向上的交流氛圍，充分地溝通思想和交流治理觀念，促進(jìn)各界人士的有效溝通、情感交流，進(jìn)而有效地實施跨界治理。人際網(wǎng)絡(luò)越廣泛，跨界的范圍就越大，跨界所能產(chǎn)生的聚合力和效能也就越大。

二是培養(yǎng)合作精神的能力。團隊合作是跨界治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。不管是哪一種形式的跨界，最后都會把治理各方的有關(guān)人員聚在一起，形成新的工作團隊。在新的工作團隊中，自由精神、平等觀念、責(zé)任意識、參與意識和互利互惠永遠(yuǎn)是基本精神。由于能力和知識的有限性，僅僅一個人或個別組織遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能夠滿足跨界治理的要求。著名經(jīng)濟學(xué)家菲利普斯提出影響合作的要素，如介入合作行動的組織數(shù)量、是否存在一個主導(dǎo)性組織及發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的程度、組織間價值觀和態(tài)度的相似程度等等都會對合作的質(zhì)量和效果產(chǎn)生重要影響。因此，領(lǐng)導(dǎo)者必須認(rèn)識到相互依賴、相互支撐的重要性，并且深刻領(lǐng)悟到只有在團隊精神的激勵下共同努力才能達(dá)到治理的成功。所以，培育合作精神，提高組織效能，增加工作自豪感和組織歸屬感，使合作成為一種支持性資源，才能不斷推動著跨界治理取得實效。

3.鑄就新邊界的領(lǐng)導(dǎo)力?？缃绐q如“破立”機制，需要在原有的治理“界”基礎(chǔ)上產(chǎn)生新的“界”。我們正處在多學(xué)科交叉、多領(lǐng)域互補、多層級聯(lián)動、多主體合作、多國別交往時代，領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該直面紛繁復(fù)雜的經(jīng)濟社會活動，積極探索把市場的阻力減到最小、成本降到最低、效率提到最高、效益達(dá)到最佳的跨界治理活動。首先，領(lǐng)導(dǎo)者需要制定出新邊界下的工作機制，帶頭執(zhí)行好、維護好相關(guān)管理制度。另外，領(lǐng)導(dǎo)者要具備跨界轉(zhuǎn)換的能力，即直面新挑戰(zhàn)，適應(yīng)新環(huán)境，擅長實踐不同的方法和技能，跨領(lǐng)域高效工作的能力。這既需要領(lǐng)導(dǎo)者認(rèn)清原來角色和現(xiàn)有角色的不同，并重新進(jìn)行角色定位；又需要領(lǐng)導(dǎo)者審時度勢，把握新機遇，面對新挑戰(zhàn)，適應(yīng)不同環(huán)境，提高自身的德行修養(yǎng)，感召追隨者們共同開拓創(chuàng)新，實現(xiàn)新突破。

當(dāng)前，在我國建設(shè)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，順應(yīng)公共治理中的多中心治理的潮流，逐漸被人們所熟悉和接受。只有弄清跨界治理的公共屬性和界定好“界”的概念以后，才能談得上如何分析和研究不同層面下的治理模式?？缃缰卫硐碌挠行ьI(lǐng)導(dǎo)遵循著一定的流程和環(huán)節(jié)，我們需要認(rèn)真把握。當(dāng)前，關(guān)于跨界治理的關(guān)注焦點——跨界領(lǐng)導(dǎo)力也在管理學(xué)界掀起了研究熱潮。因此，在追求研究價值的目標(biāo)過程中我們不能盲從，一定要冷靜、理性地認(rèn)識、分析跨界治理中領(lǐng)導(dǎo)力形成的階段。通過突破管理邊界、建立新共識和鑄就新邊界等方面去探討跨界治理中知識儲備、跨界思維、溝通能力、合作精神以及角色轉(zhuǎn)換等要素關(guān)系，這既是公共治理向縱深發(fā)展的現(xiàn)實問題，同時也是領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)融合發(fā)展的重要遵循。

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[責(zé)任編輯：王詠梅]

中圖分類號：D25

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1008-8520(2016)02-0068-04

作者簡介：袁書杰(1981-)，安徽淮北人，講師，博士研究生；胡月星(1963-)，寧夏平羅人，政治學(xué)教研部領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)教研室主任，教授，博士研究生導(dǎo)師。

收稿日期：2016-01-13