地方特色政協(xié)提案辦理協(xié)商模式的形成與運作
——基于廣東各級政協(xié)個案啟示的探析

林 偉

(廣東省社會主義學院，廣東 廣州 510400)

地方特色政協(xié)提案辦理協(xié)商模式的形成與運作
——基于廣東各級政協(xié)個案啟示的探析

林 偉

(廣東省社會主義學院，廣東 廣州 510400)

提案辦理協(xié)商指的是提案人與承辦單位在黨政領導的督辦下、在政協(xié)的組織協(xié)調下或雙方直接接觸下對提案中的各種事項共同商量、形成共識的過程。從廣東經驗來看，政協(xié)提案辦理的協(xié)商形式主要有兩種，即自上而下的目標型模式和自下而上的環(huán)境型模式。兩種模式能夠避免“執(zhí)行差距”和“孤島現(xiàn)象”的困境，主要因為黨政及政協(xié)領導能夠從戰(zhàn)略的高度推進民主政治發(fā)展、以創(chuàng)新的勇氣探索提案辦理協(xié)商形式、以求真務實的精神提升提案辦理的質量。

提案辦理協(xié)商 廣東政協(xié)

中共十八大報告以前所未有的政治高度，將“提案辦理協(xié)商”作為完善我國社會主義協(xié)商民主制度的重要舉措首次提了出來。然而，對于“提案辦理協(xié)商”這一概念或制度，一方面，理論界的學者對其一無所知或莫衷一是，以致不知所措；另一方面，雖然不少地方政協(xié)早已因應各種需要，將紛繁多樣的協(xié)商形式付諸于提案辦理的過程當中，但其中的政協(xié)工作者卻“身在廬山”，道不清“提案辦理協(xié)商”的所以然。針對理論與實踐嚴重脫節(jié)的情況，本研究以廣東實踐為研究素材，對各級政協(xié)已經形成并有效運作的各種提案辦理協(xié)商形式進行歸類和提煉，并對其得以持續(xù)深入發(fā)展的機制和原因進行探討和總結，以解析何謂“提案辦理協(xié)商”、為何需要“提案辦理協(xié)商”、如何開展“提案辦理協(xié)商”等最為基礎性問題，為健全和完善社會主義協(xié)商民主制度提供可資借鑒的實踐經驗和理論支持。

一、提案辦理協(xié)商的界定

如何界定“提案辦理協(xié)商”是本研究的基礎和前提。通過對廣東各級政協(xié)的調研，我們發(fā)現(xiàn)，當前政協(xié)的理論研究者和政協(xié)相關工作人員大多對“提案辦理協(xié)商”的界定并不清晰。他們往往將政治協(xié)商過程中所出現(xiàn)的全部協(xié)商形式都納入“提案辦理協(xié)商”的范疇當中。但事實上，如果將立案之前與提案辦理完畢之后的協(xié)商形式都作為“提案辦理協(xié)商”的形式，“提案辦理協(xié)商”的內涵將會過于寬泛，也不符合“提案辦理協(xié)商”的文本意義。因此，本研究認為，“提案辦理協(xié)商”指的是提案辦理的過程中的協(xié)商，也就是從審查通過提案(即“立案”)到提案辦理完畢(即“辦結”)的過程中，提案人與承辦單位(含主辦/會辦單位或分辦單位)在黨政領導的督辦下、在政協(xié)的組織協(xié)調下或雙方直接接觸下對提案中的各種事項共同商量、形成共識的過程。

二、廣東提案辦理協(xié)商的探索：各具特色模式的形成

從2007年開始，廣東政協(xié)開創(chuàng)了“現(xiàn)場辦理提案”、“黨政領導一把手督辦提案”等提案辦理協(xié)商模式，自此，在省級政協(xié)的引領示范下，廣東地方政協(xié)根據自身需要，在提案辦理的過程中逐步探索實施諸如“一號提案”、“面商”等提案辦理協(xié)商制度。為了厘清提案辦理協(xié)商的各種形式，筆者專赴廣東省政協(xié)、廣州市政協(xié)、江門市政協(xié)、陽江市政協(xié)、深圳南山區(qū)和龍崗區(qū)政協(xié)、江門開平市政協(xié)等地進行調研，總結提案辦理協(xié)商的不同模式和特點。

(一)廣東各級政協(xié)確立的各種提案辦理協(xié)商形式

廣東是最早開始市場經濟體制改革的地方，加上毗鄰港澳，得風氣之先，其各級政協(xié)在公共政治生活的良性發(fā)展中發(fā)揮著越來越大的作用。2008年，在全省政協(xié)提案辦理會上，時任中共廣東省委書記汪洋就明確表示，要建立各級黨委、政府主要領導牽頭督辦重點提案制度。2009年和2010年，汪洋又進一步強調，要以制度的形式規(guī)范領導干部牽頭督辦重點提案工作，建立提案辦理工作的聯(lián)合督查制度。為此，廣東省委、省政府先后聯(lián)合下發(fā)《廣東省政協(xié)提案辦理工作規(guī)程(試行)》和《廣東省政協(xié)提案辦理工作評價考核暫行辦法》，開始了省委、省政府、省政協(xié)主要領導牽頭督辦政協(xié)重點提案的制度，直接推動了重點提案在辦理過程中的協(xié)商。隨后，為了讓委員真正實現(xiàn)“說了不白說”，廣東省政協(xié)從2012年起著力打造“委員和官員面對面”座談會，政協(xié)委員在會上帶著已經立案的政協(xié)即席發(fā)言問題，向相關部門的責任人面對面“提問”并“請教”。不少委員非常認同這一做法。如廣東省政協(xié)委員孟浩表示，這種“面對面”座談會的互動性協(xié)商非常好,以往政協(xié)委員們陳述完意見后，有關領導一句“好，好，好”就結束了，“現(xiàn)在，有了對話的平臺，有可能你把我駁倒了，也有可能我把你說服了”[1]。

在廣東省政協(xié)的推動下，各地級市及某些縣區(qū)級政協(xié)也開始效仿或創(chuàng)新提案辦理協(xié)商形式。例如，江門市在此基礎上結合大連市政協(xié)“一號提案”工作經驗和自身實際，從2010年起實施“一號提案”工程。即在每年政協(xié)全體會議之后的一個半月內，政協(xié)召集提案委員會全體委員，邀請市府辦公室分管提案工作的領導及建議提案科負責人進行座談，在廣泛聽取意見后遴選出10件重點督辦提案，再經市政協(xié)主席會議審議確定其中1件為“一號提案”。 一號提案從篩選、調研、制定工作方案，到落實主辦、分辦或會辦單位的具體工作，承辦人與提案人之間的溝通均不乏協(xié)商環(huán)節(jié)。

除了省級領導的示范推動這一動力外，部分地方政協(xié)尤其是區(qū)一級政協(xié)往往適應自身形勢的需要，開創(chuàng)了不少獨特的提案辦理協(xié)商新形式。深圳市南山區(qū)獨創(chuàng)的“面商”制度以及龍崗區(qū)首創(chuàng)的“票決”制度就是其中的顯例?！懊嫔獭敝贫绕鋵嵕褪且粋€典型的提案辦理協(xié)商。針對提案人與辦案單位之間缺乏了解的情況，南山區(qū)政協(xié)在辦理政協(xié)委員提案的過程中，在提案交辦階段開創(chuàng)了“案前協(xié)商會”，既讓辦案單位明確提案的重點和問題的癥結，也使提案人清楚辦案單位的難處和已經開展的工作情況。與此同時，南山區(qū)政協(xié)特別要求承辦單位聽取委員的具體意見和建議，承辦單位認為能解決的問題當場確定解決的時間和人員，不能立即解決的要向提案委員進行解釋，爭取得到理解。從某種意義上說，“面商”制度結束了過去“紙來紙往”、“電來電去”的傳統(tǒng)政協(xié)協(xié)商模式，使提案辦理協(xié)商進入到“人來人往”這一富有民主協(xié)商意義的提案辦理模式。而票決制度指的是，為改變政協(xié)提案“重答復、輕落實”的局面，提案辦理結果由過去提案人個人表態(tài)評價改為集體票決評價。具體而言，政協(xié)首先針對每一個重點提案都設立督辦組，各督辦組根據重點提案的票決評價要求，采取召開提案辦理座談會、實地考察、個別走訪等形式，對所負責督辦的重點提案辦理落實情況進行檢查督辦，全面掌握提案的辦理和落實情況，并形成督辦情況的書面材料作為票決評價會議上進行票決的參考依據；其次在票決評價會議上，各承辦單位和各督辦組分別匯報重點提案辦理落實情況；最后由分管提案工作的政協(xié)副主席和各專委會主任、督辦組成員及該提案的提案人對重點提案辦理情況進行無記名投票，對承辦單位辦理落實提案的情況作恰當評價。盡管“票決”制度極大增加了承辦單位的壓力，但也給他們更好地辦理提案提供了動力。

(二)廣東提案辦理協(xié)商模式之分類

從上述分析看，廣東省現(xiàn)有的提案辦理協(xié)商模式主要分為兩種。一是目標型模式，即自上而下的改革模式。[2]這種模式通常由上級或同級的政協(xié)領導人決定。雖然我國上級政協(xié)對下級政協(xié)沒有領導制約的作用，但是上級黨政領導往往聯(lián)同同級政協(xié)商討政協(xié)制度，有時甚至以黨政紅頭文件的形式對下級政協(xié)工作的開展起著制約和領導的作用。因此自上而下確立的提案辦理協(xié)商形式模式還是成立的。而且，正是不是以上級命令者的姿態(tài)出現(xiàn)，上級政協(xié)更能發(fā)揮引領者與協(xié)作者的角色，幫助和影響下級地方政協(xié)確立新的提案辦理協(xié)商模式。例如時任中共省委書記汪洋同志親自領導的黨政主要領導牽頭督辦重點提案制度引領了江門市政協(xié)每年督辦10項重點提案制度。二是環(huán)境型模式，即自下而上的改革模式。[3]這一模式是指地方政協(xié)作為改革的動力，為了適應環(huán)境變化而做出制度和機構的調整。由于各地情況差異很大，地方政協(xié)所面臨的問題也不盡相同，為了解決各自提案辦理協(xié)商過程中所出現(xiàn)的問題，一些地方政協(xié)自發(fā)的實施了一些改革創(chuàng)新，例如南山區(qū)的“面商”制度。

有研究表明，對于目標模式的改革，地方機構往往將其看作是對自身利益的影響甚至是威脅，因而通常不會公開反對改革，改而消極抵制，導致改革出現(xiàn)“執(zhí)行差距”。[4]也有研究認為，由個別地方機構開始的改革容易因為缺乏更高級別機構的支持以及其他地區(qū)的跟進和學習，以至于改革轉瞬而逝，被迫回到原點，出現(xiàn)改革的“孤島現(xiàn)象”。[5]那么，廣東省各級政協(xié)所實施的兩類提案辦理協(xié)商模式是否存在“執(zhí)行差距”或“孤島現(xiàn)象”問題呢？根據調研情況來看，兩種模式的提案辦理協(xié)商模式確立并持續(xù)深入發(fā)展，并未陷入普遍見于地方改革的“執(zhí)行差距”和“孤島現(xiàn)象”兩種困境。但是兩者尚有較大的改善空間。例如，自上而下的目標型模式中，提案辦理協(xié)商的當事人往往限于督辦的領導和承辦單位之間的協(xié)商，提案人較少介入；而自下而上的環(huán)境型模式，盡管能夠讓提案人與承辦單位在提案辦理過程中進行充分的協(xié)商，但是這一模型的確立和運行往往與當?shù)鬲毺氐牡胤角闆r和政策環(huán)境密切相關，因而其經驗通常只為周邊類似的區(qū)級或縣級政協(xié)所學習和復制，難以在全省推廣。

三、廣東提案辦理協(xié)商的運行機制

誠然，兩種提案辦理協(xié)商模式的實施和持續(xù)發(fā)展需要因地制宜，不可能被盲目照搬，但是廣東各級政協(xié)的提案辦理協(xié)商經驗的借鑒意義仍然相當明顯。本部分主要考量兩種模式之下的提案辦理協(xié)商制度是如何創(chuàng)制和深入發(fā)展的，并分析它們何以避免“執(zhí)行差距”和“孤島現(xiàn)象”，從而總結出富有成效的目標型模式和環(huán)境型模式的兩類提案辦理協(xié)商的發(fā)展規(guī)律。

(一)目標型模式的提案辦理協(xié)商的運行機制

不論是省政協(xié)的黨政領導督辦重點提案制度，還是地級市的“一號提案”制度，其確立的過程均有一定規(guī)律可循。

1、初始階段：黨政一把手直接推動。在時任廣東省委書記汪洋同志的重視和直接推動下，廣東省委、省政府主要領導開始領銜督辦省政協(xié)提案，使廣東省提案辦理工作從過去的“領導批示辦理”轉變?yōu)椤邦I導帶頭辦理”。這種轉變使得黨政主要領導能夠兼以提案人和領導人的視角(而非純粹的領導視角)來看待提案辦理。這也使他們開始意識到，提案的辦理需要做大量調研、需要與承辦單位進行多次溝通、更需要承辦單位的重視和配合。類似地，江門市政協(xié)的“一號提案制度”也是由時任市政協(xié)主席趙基耀提出，經紅頭文件報中共市委、市政府領導，在黨政一把手的同意和支持下啟動的。可見，領導人的推動是開啟目標型模式的提案辦理協(xié)商的第一步。

2、深入發(fā)展階段：協(xié)商工作的制度化。目標型模式的提案辦理協(xié)商需要深入發(fā)展，就必須制度化。例如，汪洋同志當時就著力推動《廣東省政協(xié)提案辦理工作規(guī)程(試行)》和《廣東省政協(xié)提案辦理工作評價考核暫行辦法》的頒布，并規(guī)定黨政主要領導每人每年應督辦一件以上政協(xié)重點提案并努力探索現(xiàn)場督辦、網上督辦等新方法，不斷提高黨政主要領導督辦重點提案的工作水平；對不重視督辦重點提案工作、辦理責任不落實、辦理工作遲緩、辦理效果差的承辦單位主要領導予以及時糾正，情況嚴重的進行通報批評。 這些制度的出臺，推動了承辦單位一把手對提案辦理協(xié)商的重視。為了不因為提案辦理工作影響自己的工作考評，承辦單位的主要領導在立案前與提案辦理的過程中都能更積極地介入到實地調研、協(xié)商會、工作辦法的制定等協(xié)商環(huán)節(jié)，直接推動了提案辦理中的協(xié)商實效。

(二)環(huán)境型模式的提案辦理協(xié)商的運行機制

1、初始階段：改變政協(xié)委員“被滿意”的狀況。環(huán)境型模式提案辦理協(xié)商機制之所以能夠啟動往往在于地方政協(xié)愿意對政協(xié)委員“被滿意”的情況作改變，具體而言，首先要有政協(xié)委員鍥而不舍地堅持，不愿意其提交的提案“被滿意”；其次政協(xié)領導予以高度重視；最后承辦單位愿意與提案人作開心見誠的協(xié)商。例如，深圳南山區(qū)“面商”制度就發(fā)軔于政協(xié)領導對政協(xié)委員“被滿意”的問題的重視。負責提案辦理工作的南山區(qū)政協(xié)副主席張偉建和提案科科長姬耀光就表示，政協(xié)委員經常投訴自己“被滿意”的問題，引起他們的重視并想辦法來改變這一狀況。為此，在2009年，南山區(qū)向鄰居龍崗區(qū)學習，取消政協(xié)提案滿意率評價的做法，采用“票決”制度評價提案辦理。甫一開始，在協(xié)商會上，政協(xié)委員的“較真”使承辦單位有了對抗情緒，認為提案人有“抬杠”的嫌疑。為此，南山區(qū)政協(xié)積極介入和協(xié)調，使承辦單位逐漸意識到政協(xié)委員的建議通常是深入調研后的真知灼見，他們的“較真”是誠心希望單位的工作更富成效。有了共識之后，承辦單位開始注重在提案辦理過程中主動與提案人進行協(xié)商，有“承辦大戶”之稱的教育局、民政局、衛(wèi)生局等單位更是以舉辦“開放日”等方式在提案立案之前就讓政協(xié)委員積極與其進行面對面協(xié)商。

2、深入發(fā)展階段：協(xié)商工作的制度化。與目標型提案辦理協(xié)商模式相似，環(huán)境型模式的深入發(fā)展也離不開制度平臺的建立。而對承辦單位進行相關考核是關鍵。早在2012年，南山區(qū)政協(xié)制定了《南山區(qū)政協(xié)提案工作辦法(試行)》，規(guī)定每年有針對性地制定一份政協(xié)重點提案辦理情況票決評價方案，以推動“票決”制度的規(guī)范化；同時規(guī)定將提案辦理工作情況列入承辦單位的年終考核，分數(shù)由政協(xié)提案辦的負責人予以定奪。這使“面商”工作得以制度化和持續(xù)化。此外，南山區(qū)政協(xié)還設立了“政協(xié)民主監(jiān)督員”制度，派駐政治素質高和參政議政能力強的政協(xié)委員到與其沒有直接利益的承辦單位中負責監(jiān)督承辦單位的提案辦理情況，推動提案人和承辦單位之間的協(xié)商。在制度之下，南山區(qū)政協(xié)的領導在提案辦理協(xié)商的過程中不斷創(chuàng)新方式，提高自身協(xié)調力量，加強提案辦理的力度，使提案辦理協(xié)商落到實處。

四、廣東特色提案辦理協(xié)商持續(xù)發(fā)展的主要原因

廣東富有特色的提案辦理協(xié)商模式之所以能夠持續(xù)發(fā)展而沒有過多地陷入“執(zhí)行差距”和“孤島現(xiàn)象”的困境，究其原因有以下三點：

一是以戰(zhàn)略的高度推進民主政治發(fā)展。由于廣東是中國經濟發(fā)展的先行者，積累的社會矛盾也較之其它地區(qū)更多，因此，廣東的領導往往愿意從戰(zhàn)略的高度重視政協(xié)的提案辦理工作，在提案辦理過程中也極力推動提案人與承辦單位的協(xié)商，傾聽社會各階層的聲音，解決社會矛盾。

二是以創(chuàng)新的勇氣探索提案辦理協(xié)商形式。改革開放以來，提案辦理工作中的協(xié)商一直都處于“紙來紙往”或“電來電往”的階段，這種作法導致提案人與承辦單位缺乏直接溝通的機會，其結果只能是提案人“被滿意”，協(xié)商形式化。要改變這一狀況，需要極大的勇氣去探索和創(chuàng)新。廣東政協(xié)的“即興發(fā)言”、黨政領導一把手督辦提案等，南山區(qū)政協(xié)的“面商制度”、“票決制度”等形式都是這一探索中的成果。這些成果極大地改變了我國提案辦理協(xié)商的固有模式，推動提案辦理朝著協(xié)商雙方直接溝通、達成共識的方向前進。

三是以求真務實的精神提升提案辦理的質量。在調研中發(fā)現(xiàn)，提案辦理協(xié)商工作的落實和加強不僅沒有減少反而極大地增加了政協(xié)領導及相關工作人員的工作量和工作壓力。為什么他們能夠持之以恒地把這項工作堅持下來？歸根結底是他們求真務實的工作精神使然。只有政協(xié)工作者以求真務實的精神著力于提升辦理提案的質量，提案辦理協(xié)商才能得到真正的落實。

五、結論：提案辦理協(xié)商的廣東經驗

提案辦理協(xié)商工作是一項探索性、創(chuàng)新性很強的工作，在全國范圍內具有普遍指導意義的現(xiàn)成經驗還不多。不過從廣東現(xiàn)有的經驗來看，有三點經驗值得關注。一是各地要根據其民主政治發(fā)展程度采用不同提案辦理協(xié)商模式。民主政治發(fā)展較好的地區(qū)，其政治協(xié)商氣氛寬松，環(huán)境型提案辦理協(xié)商模式能更好地推動協(xié)商工作的開展；而民主政治尚待發(fā)展的地區(qū)適宜采取目標型模式，依靠黨政領導直接推動提案辦理協(xié)商工作。二是政協(xié)要得到黨政領導和政協(xié)領導的充分重視。無論哪一種模式，領導的重視和支持是使提案辦理協(xié)商制度得以持續(xù)并不易陷入“執(zhí)行差距”和“孤島現(xiàn)象”的基本保證。三是將“在提案辦理過程中是否充分協(xié)商”納入承辦單位考核的評價體系。這既能保證承辦單位對提案辦理協(xié)商的重視，也有利于政協(xié)對協(xié)商工作的組織和協(xié)調。

[1] “廣東政協(xié)現(xiàn)象”風靡全國[EB/OL].http://news.ifeng.com/gundong/detail_2013_01/22/21471657_0.shtml.

[2]Peters，B.Guy，“Government Reorganization: a Theoretical Analysis”，In Ali Farazmand，ed.,Modern Organizations: Administrative Theory in Contemporary Society,Westport，CT: Praeger,1994.

[3]White III，L.T.，Unstately Power，Volume I and II，Aemonk，N.Y.: M.E. Sharpe,1998.

[4]Ma，Stephen K.,Administrative Reform in Post-Mao Chinese Efficiency or Ethics，London: University Press of America,1996.

[5]郭正林.鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革中的“孤島現(xiàn)象”[J].半月談,2004-07-30.

責任編輯：賀俊春

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1671-2803(2016)06-0029-05

2016-09-05

林偉(1979—)，女，廣東陸豐人， 廣東省社會主義學院教學部副教授，香港城市大學法律學院博士，廣東省政協(xié)理論研究會廣東省社會主義學院工作站副站長。