從“能治”到“善治”
——智慧城市建設(shè)背景下公共安全管理模式的嬗變

靳瀾濤

(北京大學(xué)，北京 100871)

從“能治”到“善治”
——智慧城市建設(shè)背景下公共安全管理模式的嬗變

靳瀾濤

(北京大學(xué)，北京 100871)

社會(huì)轉(zhuǎn)型的加快和新型社會(huì)矛盾的涌現(xiàn)，沖擊著傳統(tǒng)的城市公共安全管理模式。智慧城市的提出和興起實(shí)現(xiàn)了城市管理的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化，更為城市公共安全管理提供了技術(shù)、理念和形態(tài)上的支持。建設(shè)科學(xué)、高效、合理的城市公共安全管理模式應(yīng)當(dāng)緊密結(jié)合智慧城市平臺(tái)，完善體系設(shè)計(jì)，強(qiáng)化技術(shù)應(yīng)用，從而形成以智慧安全為核心的新型城市公共安全管理模式，實(shí)現(xiàn)政府與公眾、國(guó)家與社會(huì)、技術(shù)與法律協(xié)同的社會(huì)綜合治理創(chuàng)新。

智慧安全 智慧城市 公共安全 大數(shù)據(jù)

隨著我國(guó)改革發(fā)展越來(lái)越進(jìn)入“深水區(qū)”和“攻堅(jiān)期”,社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和矛盾糾紛呈現(xiàn)出多元、復(fù)雜和高發(fā)的新態(tài)勢(shì)。社會(huì)治安事件、安全生產(chǎn)事故等傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)威脅依然嚴(yán)峻，信息安全、金融危機(jī)、生態(tài)惡化等非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)加速上升，傳統(tǒng)的公共安全管理模式難以應(yīng)對(duì)城市運(yùn)行過(guò)程中復(fù)雜多變的公共安全現(xiàn)狀，難以滿足社會(huì)公眾不斷增長(zhǎng)的公共安全需求。智慧城市的興起和實(shí)踐實(shí)現(xiàn)了城市治理的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化，更為公共安全管理的理念和路徑創(chuàng)新提供了技術(shù)支持。形成以智慧安全為核心的新型城市公共安全管理模式，既是落實(shí)智慧城市建設(shè)這一國(guó)家戰(zhàn)略的必然要求，更是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要實(shí)踐。

一、智慧安全管理的概念闡釋

安全是公眾的基本需要，公共安全是智慧城市建設(shè)中的重要應(yīng)用領(lǐng)域，國(guó)外一些城市已對(duì)城市公共安全管理智慧化進(jìn)行了實(shí)踐探索，并取得一定成效。如紐約的“實(shí)時(shí)犯罪監(jiān)控中心系統(tǒng)”(Real Time Crime Center)集成了犯罪數(shù)據(jù)庫(kù)、公民信息數(shù)據(jù)庫(kù)、犯罪地圖、慣犯跟蹤系統(tǒng)、911呼叫模式等，實(shí)現(xiàn)犯罪風(fēng)險(xiǎn)信息搜集、傳送、分析、輔助決策、追蹤、應(yīng)急響應(yīng)的一體化，2001年以來(lái)紐約的犯罪率下降了27%。[1]以物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算為基礎(chǔ)的智慧城市建設(shè)從理念、技術(shù)、平臺(tái)等多方面改變了傳統(tǒng)的公共安全管理模式，有的學(xué)者將這種發(fā)展趨勢(shì)與嶄新理念概括為“智慧安全”(Smart Security)。

國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界尚未對(duì)智慧安全形成統(tǒng)一、明確、成熟的概念，結(jié)合現(xiàn)有研究成果以及學(xué)界對(duì)于智慧城市(Smart City)的共識(shí)，筆者認(rèn)為智慧安全是指利用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算和大數(shù)據(jù)等基礎(chǔ)技術(shù)，通過(guò)分類(lèi)、識(shí)別、檢索等自動(dòng)化手段，對(duì)城市中有關(guān)公共安全的各種要素和設(shè)施進(jìn)行多渠道信息采集，形成公共安全大數(shù)據(jù)資源體系，進(jìn)而全面、準(zhǔn)確、實(shí)時(shí)地掌握特殊、危險(xiǎn)源的動(dòng)態(tài)發(fā)展，有效實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)、預(yù)警、評(píng)估、決策、響應(yīng)、處置的一體化與智能化，提升整個(gè)公共安全管理系統(tǒng)的智慧化程度。從本質(zhì)上看，智慧安全的理念把城市本身作為一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，城市中的市民、交通、能源、商業(yè)、通信、水資源構(gòu)成一個(gè)個(gè)子系統(tǒng)。[2]與傳統(tǒng)的安全管理模式比較，智慧安全管理在安全管理主體、信息獲取、信息共享、技術(shù)應(yīng)用、系統(tǒng)運(yùn)作等諸多方面存在本質(zhì)化改變與革新(見(jiàn)表1所示)。正如有的學(xué)者指出：“智慧安全通過(guò)信息技術(shù)的應(yīng)用將城市管理中的各個(gè)子系統(tǒng)彼此聯(lián)系、相互促進(jìn)，使城市中的安全基礎(chǔ)設(shè)施形成網(wǎng)絡(luò)，成為新一代的智慧化基礎(chǔ)設(shè)施，使城市中各領(lǐng)域、各子系統(tǒng)之間的關(guān)系凸顯出來(lái)，使之成為可以指揮決策、實(shí)時(shí)反應(yīng)、協(xié)調(diào)運(yùn)作的‘神經(jīng)系統(tǒng)’。”[3]

表1：智慧安全管理與傳統(tǒng)安全管理特征比較

比較內(nèi)容傳統(tǒng)公共安全管理智慧安全管理安全管理的主體政府部門(mén)為主政府主導(dǎo)下的多元主體合作安全信息的獲取分散的、不完整的、不系統(tǒng)的信息收集全面、系統(tǒng)的信息數(shù)據(jù)搜集和數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)建設(shè)安全信息的共享較為封閉的、不對(duì)稱(chēng)、不暢通的信息渠道共享式、交互式、參與性較強(qiáng)的信息公布安全技術(shù)的應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)式的決策較多，缺乏科學(xué)依據(jù)和技術(shù)的支撐物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算和互聯(lián)網(wǎng)綜合技術(shù)的應(yīng)用，打造準(zhǔn)確性、智慧性、聯(lián)動(dòng)性更高的技術(shù)平臺(tái)安全系統(tǒng)的運(yùn)作主體的行動(dòng)能力較分散，缺乏整體的聯(lián)動(dòng)性主體協(xié)同運(yùn)作的整合，無(wú)縫隙連接，實(shí)現(xiàn)主體行動(dòng)的一致性和協(xié)同性

二、我國(guó)智慧安全管理探索中的現(xiàn)實(shí)困境

我國(guó)智慧城市建設(shè)起步較晚，但始終將公共安全作為智慧城市建設(shè)的核心和關(guān)鍵。目前北京、上海、武漢、重慶等城市都將提升公共安全管理智慧化水平作為保障城市安全的突破口，如上海市《推進(jìn)智慧城市建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃(2014-2016)》將“公共安全信息化”作為重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)之一，武漢市提出“智慧公共安全示范工程”等。但是我國(guó)在長(zhǎng)期城市安全管理實(shí)踐中形成的固有體系與智慧安全“全面感知、智能協(xié)同、以人為本、內(nèi)生發(fā)展”的要求有一定偏差，給各地智慧安全管理的深入推進(jìn)帶來(lái)了一定的發(fā)展瓶頸。

第一，在現(xiàn)有信息整合上，多各自為政，少信息共享。各級(jí)政府高度重視全方位、多層次、寬領(lǐng)域的公共安全信息化建設(shè)，建立了較為完備的公共安全監(jiān)測(cè)、預(yù)警、應(yīng)急系統(tǒng)，但是這種系統(tǒng)主要缺陷體現(xiàn)于分行業(yè)、分部門(mén)、以“條”為主的垂直管理模式和單災(zāi)防御體系，公共安全信息系統(tǒng)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和工作規(guī)范，完備程度參差不齊。以治安監(jiān)控系統(tǒng)為例，除了治安部門(mén)和社區(qū)層面安裝的監(jiān)控設(shè)施，各企事業(yè)單位也均大量地裝設(shè)，但是卻存在著單位之間、甚至一個(gè)單位的不同部門(mén)之間監(jiān)控信息的“壁壘”現(xiàn)象，難以共享各自采集的信息，協(xié)同和聯(lián)動(dòng)管理不足，成為“煙囪式”的“信息孤島”。

第二，在現(xiàn)有參與主體上，多政府運(yùn)作，少社會(huì)動(dòng)員。智慧安全實(shí)現(xiàn)的前提在于全面、準(zhǔn)確和詳實(shí)的安全數(shù)據(jù)支撐，這依賴于專(zhuān)群結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合、社會(huì)協(xié)同的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)采集機(jī)制,而傳統(tǒng)的以政府為管理主體的單一模式難以適應(yīng)智慧城市“系統(tǒng)協(xié)同”的基本格局。因?yàn)楣娮陨硪呀?jīng)成為大數(shù)據(jù)的重要來(lái)源，大數(shù)據(jù)時(shí)代應(yīng)當(dāng)更加注重為普通民眾提供動(dòng)態(tài)的、臨時(shí)的治安參與機(jī)會(huì)。此外，企業(yè) (市場(chǎng)) 也成為公共安全治理中的重要參與主體。特別是一些互聯(lián)網(wǎng)、信息行業(yè)中的優(yōu)質(zhì)企業(yè)，它們可以憑借所擁有的大數(shù)據(jù)處理技術(shù)，協(xié)助政府管理者從海量數(shù)據(jù)中挖掘出有益信息。[4]

第三，在現(xiàn)有管理機(jī)制上，多事后應(yīng)急，少事前預(yù)警。現(xiàn)階段，我國(guó)對(duì)城市公共安全問(wèn)題的處理方式，一般是召開(kāi)緊急會(huì)議、成立臨時(shí)領(lǐng)導(dǎo)工作機(jī)構(gòu)。[5]由于公共安全事件多發(fā)，我們關(guān)注的焦點(diǎn)更多地集中在公共安全事件和危機(jī)發(fā)生后的應(yīng)急處置和事后恢復(fù)，但是有效的公共安全防范體系，關(guān)鍵和難點(diǎn)在于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素做出預(yù)防監(jiān)測(cè)和事前決策。2014年元旦前夕上海外灘踩踏事故再次凸顯城市公共安全事前預(yù)警的脆弱性與被動(dòng)性，由于沒(méi)有針對(duì)跨年活動(dòng)參與人員、場(chǎng)所的容納力、交通狀況等影響因素進(jìn)行相關(guān)性分析，難以掌握活動(dòng)的安全系數(shù)，預(yù)警措施準(zhǔn)備不足，最終釀成安全事件。

三、我國(guó)智慧安全管理的現(xiàn)代化進(jìn)路

加快推進(jìn)智慧安全建設(shè)，是完善國(guó)家治理體系，實(shí)現(xiàn)城市治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。以透徹感知、互聯(lián)互通、緊密聯(lián)動(dòng)、精細(xì)管理、智能應(yīng)用、服務(wù)創(chuàng)新為特點(diǎn)的城市智慧安全平臺(tái)建設(shè)將極大提升城市的公共安全管理水平，為城市的和諧平穩(wěn)發(fā)展提供強(qiáng)有力的保障。[6]

(一)完善智慧安全管理組織體系

智慧安全實(shí)質(zhì)是打破不同管理主體在公共安全管理中的碎片化狀態(tài)，形成風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、情報(bào)收集、應(yīng)急響應(yīng)、分析處置和科學(xué)決策的一體化、信息化、智能化。各級(jí)政府都應(yīng)當(dāng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的、統(tǒng)一的、常設(shè)的核心決策機(jī)構(gòu)——城市公共安全管理中心，該中心的建立旨在對(duì)城市中涉及公共安全的各種要素和設(shè)施進(jìn)行多渠道采集，形成涉及公共安全的大數(shù)據(jù)資源體系，實(shí)現(xiàn)公共安全領(lǐng)域的數(shù)據(jù)深度共享和業(yè)務(wù)高效協(xié)同，提高公共安全管理的能力。同時(shí)彌補(bǔ)災(zāi)害應(yīng)急以外其他公共危機(jī)領(lǐng)域尚未建立專(zhuān)門(mén)應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)的缺憾，使之能夠在所有公共危機(jī)事件應(yīng)對(duì)中處于核心的領(lǐng)導(dǎo)地位。[7]

(二)加強(qiáng)公共安全信息資源整合

第一，借助智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施，加快城市“電子眼”和傳感器的全方位布局。建立全面覆蓋城市的公共安全監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，特別是加大城鄉(xiāng)接合部、城市“準(zhǔn)公共區(qū)域”視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)力度。圍繞涉槍、涉恐、涉爆、涉毒等重點(diǎn)人員、吃住行消費(fèi)娛樂(lè)及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等重點(diǎn)領(lǐng)域，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)信息的關(guān)聯(lián)分析、碰撞比對(duì)，實(shí)時(shí)掌握人員軌跡，預(yù)判近期犯罪熱點(diǎn)，加強(qiáng)人員動(dòng)態(tài)管控，增強(qiáng)主動(dòng)預(yù)防和打擊犯罪的能力。建立、完善“平安指數(shù)”發(fā)布機(jī)制，通過(guò)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、治安狀況、人員管控、社區(qū)治理等評(píng)價(jià)指數(shù)數(shù)據(jù)的匯集、研判和發(fā)布，科學(xué)、合理、客觀、全面地反映基層平安建設(shè)的實(shí)際效果。[8]

第二，依托綜治中心，建立統(tǒng)一工作模式的信息工作平臺(tái)。以街鎮(zhèn)綜治工作平臺(tái)為基礎(chǔ)和中心，聯(lián)通綜治、信訪等工作網(wǎng)絡(luò)，整合綜治、信訪、維穩(wěn)等信息，組織地區(qū)加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)上、網(wǎng)下地區(qū)群體性矛盾信息的收集、匯總、分析、入網(wǎng)、監(jiān)測(cè)和評(píng)估，監(jiān)控防范和快速處置群體性事件的發(fā)生。

第三，建立公共安全信息數(shù)據(jù)共享機(jī)制。首先，應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，以職能部門(mén)為支撐，建立消防、人防、醫(yī)療、交通、重大危險(xiǎn)源、市政等專(zhuān)業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。其次，以實(shí)際應(yīng)用為目標(biāo)建立綜合信息數(shù)據(jù)庫(kù)，提供信息查詢、評(píng)估預(yù)警、應(yīng)急預(yù)案、輔助決策等功能，推動(dòng)各職能部門(mén)公共安全信息數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)和共享應(yīng)用。最后，建立基于GIS的城市公共安全技術(shù)平臺(tái)，統(tǒng)一電子地圖，擴(kuò)展使用功能。統(tǒng)一縣、區(qū)級(jí)層面的地理信息系統(tǒng)基礎(chǔ)平臺(tái)，逐步整合到網(wǎng)格中心、公安等部門(mén)GIS應(yīng)用信息，使相關(guān)部門(mén)能夠分享信息，在應(yīng)急處置時(shí)高效統(tǒng)一利用數(shù)據(jù)。

(三)深化社會(huì)治安防控技術(shù)應(yīng)用

第一，加強(qiáng)社會(huì)面安全防控網(wǎng)建設(shè)。根據(jù)人口密度、治安狀況和地理位置等因素，科學(xué)劃分監(jiān)測(cè)區(qū)域，優(yōu)化防控力量布局。對(duì)公交車(chē)站、地鐵站、機(jī)場(chǎng)、火車(chē)站、碼頭、口岸、高鐵沿線等重點(diǎn)交通場(chǎng)所，逐步完善實(shí)名制“常乘客”數(shù)據(jù)信息，加快推進(jìn)“客流大數(shù)據(jù)研判平臺(tái)”建設(shè)與運(yùn)用，提升安防系統(tǒng)技術(shù)化水平。此外，要特別加強(qiáng)虛擬空間社會(huì)穩(wěn)定危機(jī)響應(yīng)機(jī)制，隨著微信、微博等移動(dòng)社交工具的迅猛發(fā)展，一些關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定的諸多不確定因素均在網(wǎng)絡(luò)上呈現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)完善熱點(diǎn)內(nèi)容識(shí)別設(shè)置，探索在微信等監(jiān)控管理中自行設(shè)置敏感詞語(yǔ)或語(yǔ)句的技術(shù)功能，強(qiáng)化技術(shù)攔截系統(tǒng)。[9]

第二，加強(qiáng)特殊人群全方位、立體化、智能化監(jiān)管。針對(duì)吸毒人員、肇事肇禍嚴(yán)重精神障礙患者、刑滿釋放人員、社區(qū)青少年等特殊群體，通過(guò)人臉識(shí)別技術(shù)、道口控制、車(chē)牌識(shí)別、WIFI嗅探等技術(shù)，對(duì)其居住地、共同生活人員、所屬街道和小區(qū)、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)等信息進(jìn)行采集，掌握活動(dòng)軌跡，捕捉敏感信息。對(duì)于外來(lái)人員，應(yīng)建立“城市門(mén)”概念，完善重點(diǎn)人群發(fā)現(xiàn)和信息收集機(jī)制，整合視頻監(jiān)控、智能交通、移動(dòng)上網(wǎng)、電子圍欄、物聯(lián)網(wǎng)、門(mén)禁系統(tǒng)等智能化信息采集渠道，對(duì)其經(jīng)常活動(dòng)場(chǎng)所信息入庫(kù)并進(jìn)行監(jiān)管。

第三，加強(qiáng)重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)領(lǐng)域的智慧安全專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)用、綜合應(yīng)用及根據(jù)專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)用的需求進(jìn)行前端傳感器部署。專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)用包括生產(chǎn)安全、交通安全與城市生命線安全、極端天氣安全、食品與公共衛(wèi)生安全、城市環(huán)境安全、人防工程安全、城市核心區(qū)安全。綜合應(yīng)用包括城市風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)估、城市運(yùn)行綜合體征安全評(píng)價(jià)、應(yīng)急平臺(tái)、預(yù)警信息發(fā)布、智能輔助決策、綜合展示。綜合應(yīng)用與專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)用的有效結(jié)合有利于深化安全管理領(lǐng)域業(yè)務(wù)協(xié)同，切實(shí)提升突發(fā)事件監(jiān)測(cè)、預(yù)警和應(yīng)急處置能力，提高社會(huì)綜合治理水平和能力，提升整個(gè)安全管理系統(tǒng)的智慧化程度。

(四) 推動(dòng)安全管理專(zhuān)項(xiàng)平臺(tái)建設(shè)

危機(jī)管理專(zhuān)家羅伯特·希斯(Robrt Heath)提出了危機(jī)管理理論(“4R” 模型)，主要包括縮減(Reduction)、預(yù)備(Readiness)、反應(yīng)(Response)、恢復(fù)(Recovery)四階段。借鑒這一理論，筆者認(rèn)為智慧安全管理專(zhuān)項(xiàng)平臺(tái)建設(shè)應(yīng)該覆蓋預(yù)警研判、應(yīng)急管理、安全恢復(fù)與評(píng)估三大環(huán)節(jié)。

第一，通過(guò)建立社會(huì)穩(wěn)定預(yù)警平臺(tái)，利用信息科學(xué)技術(shù)快速收集影響社會(huì)穩(wěn)定的各種要素和行為信息，建立一套快速響應(yīng)機(jī)制。通過(guò)感知層、傳輸層和應(yīng)用層的建設(shè)，合格人員隊(duì)伍的組建，現(xiàn)代化的管理規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的完善，形成完備的社會(huì)穩(wěn)定預(yù)警體系。

第二，建立協(xié)同聯(lián)動(dòng)應(yīng)急管理平臺(tái)。主要包括應(yīng)急指揮預(yù)案管理模塊、應(yīng)急指揮地理信息模塊、應(yīng)急指揮電話會(huì)議及監(jiān)控模塊、應(yīng)急指揮決策支持模塊、應(yīng)急指揮視頻監(jiān)控模塊、應(yīng)急指揮綜合通信模塊等。[10](P155)該平臺(tái)依托網(wǎng)格化理論建立城市、區(qū)(縣)、基礎(chǔ)網(wǎng)格管理單元的三級(jí)單位網(wǎng)格化應(yīng)急管理模式，按授權(quán)范圍在線發(fā)出指令，實(shí)現(xiàn)級(jí)差、行業(yè)、技術(shù)管理的多路交叉，促進(jìn)應(yīng)急管理由階段性、分派式管理，向主動(dòng)式、自覺(jué)化、不間斷的動(dòng)態(tài)性管理模式轉(zhuǎn)變。

第三，健全安全恢復(fù)與評(píng)估平臺(tái)。對(duì)已發(fā)生的公共安全危機(jī)進(jìn)行評(píng)估，總結(jié)不同風(fēng)險(xiǎn)影響因子與危機(jī)事件發(fā)生概率、可能造成損失的關(guān)聯(lián)度，建立風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)與發(fā)生模型，平臺(tái)根據(jù)自身產(chǎn)生的安全評(píng)估在事先系統(tǒng)設(shè)計(jì)模式下進(jìn)行相關(guān)參數(shù)的調(diào)整，為安全管理提供科學(xué)、量化的決策參考。

安全是公眾的基本需要，也是城市運(yùn)行的底線，如何實(shí)現(xiàn)城市管理中科學(xué)、高效、理性的“平安”和“有序”即是“智慧安全”所要探求的重大課題，智慧城市的研究和建設(shè)成果給智慧安全的發(fā)展提供了寶貴契機(jī)和技術(shù)支撐。智慧安全的真正推行，除了理念轉(zhuǎn)變、技術(shù)革新外，還需要完善的制度政策體系的保障，三者的有機(jī)統(tǒng)一將會(huì)為公共安全的治理與社會(huì)安定和諧的實(shí)現(xiàn)帶來(lái)新的前景，真正實(shí)現(xiàn)“平安城市”與“智慧城市”愿景。

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責(zé)任編輯：梁世峰

D631.4

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1671-2803(2016)06-0090-04

2016-09-26

靳瀾濤(1993— )，男，安徽巢湖人，北京大學(xué)法學(xué)院碩士。