我國森林限額采伐制度的完善

毛　敏，周伯煌

（浙江農(nóng)林大學(xué) 法政學(xué)院，浙江 杭州 311300）

我國森林限額采伐制度的完善

毛敏，周伯煌*

（浙江農(nóng)林大學(xué) 法政學(xué)院，浙江 杭州 311300）

針對目前我國森林限額采伐制度存在的諸如采伐指標(biāo)缺乏科學(xué)性，生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益難以兼顧，經(jīng)營者林木處置權(quán)難以保障，執(zhí)行難等現(xiàn)實困境，以中國林情分析為切入點，分析完善森林限額采伐制度的契機(jī)和動力，從困境根源著手，提出了完善林業(yè)稅費制度、健全生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制、科學(xué)編制森林限額采伐、加強(qiáng)基層林業(yè)隊伍建設(shè)、創(chuàng)新森林資源管理新方式以及強(qiáng)化森林資源監(jiān)管力度等對策建議。

森林資源；采伐限額；林木處置權(quán)；生態(tài)效益補(bǔ)償

10.13358/j.issn.1008-813x.2016.04.11

中國的森林資源相對匱乏，第八次全國森林資源清查（2009—2013）表明，中國森林總面積為20 768.73 hm2，森林覆蓋率約占21.63%［1］。數(shù)據(jù)顯示中國森林資源總量位居世界前列，但人均占有量卻極少，森林面積人均占有量僅為0.15 hm2，不到世界人均森林占有量的25%，日益增長的林木需求與資源有效供給的矛盾較為突出［2］。因此，從我國現(xiàn)有的林情出發(fā)，堅持實施森林限額采伐制度，并將其逐步完善，才是我國現(xiàn)代林業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

1　完善森林限額采伐管理制度的現(xiàn)實需求

1.1森林限額采伐制度是符合中國國情和林情的一項重要法律制度

森林限額采伐管理制度作為《森林法》確定的重要法律制度之一，貫徹執(zhí)行該制度是控制森林資源過量消耗的核心措施。時任國家林業(yè)局局長賈治邦同志曾在會議上強(qiáng)調(diào)：“在整個林業(yè)建設(shè)全局中，森林資源經(jīng)營管理處在十分重要的地位，發(fā)展和保護(hù)森林資源始終是林業(yè)工作的關(guān)鍵所在。中國絕對不能以資源的過量消耗和破壞生態(tài)為代價改革集體林權(quán)制度”［3］。在中國目前森林資源人均占有不足，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展與木材剛性需求矛盾突出的情況下，堅持并完善森林限額采伐管理制度符合中國的國情和林情。

1.2森林限額采伐制度是保障森林總量持續(xù)增長的重大戰(zhàn)略抉擇

從實效論的角度出發(fā)，自1987年中國實施森林限額采伐制度以來，該制度逐步扭轉(zhuǎn)了中國森林資源消耗大于增長的不利局面，在保護(hù)森林資源總量增長方面取得了顯著成效。此外，森林限額采伐制度在改善林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和提高森林資源綜合利用率方面也發(fā)揮了重要作用。在嚴(yán)控森林資源采伐總量的情況下，為了實現(xiàn)利益最大化，林企業(yè)和林農(nóng)積極調(diào)整生產(chǎn)模式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，因而該制度實際也減少了資源的浪費，提高了森林資源的綜合利用率。

1.3森林采伐限額管理制度是保障民生的必然要求

從中國的地形分布來看，中國是一個多山的國家，山區(qū)面積約占國土總面積的69%，山區(qū)人口約占全國人口的56%，這些數(shù)據(jù)表明森林資源是中國重點林區(qū)農(nóng)民的主要收入，也是山區(qū)山青水秀的基本保障。在中國目前投機(jī)趨向嚴(yán)重且法律法規(guī)尚未健全的背景下，如果沒有森林限額采伐制度對其加以限制，勢必會引發(fā)對森林資源大規(guī)模的無序砍伐。投機(jī)者獲利離開后，水土流失、土地沙化的生態(tài)惡果則轉(zhuǎn)嫁當(dāng)?shù)剞r(nóng)民。林區(qū)農(nóng)民失去賴以生存的森林資源將引發(fā)尖銳的社會矛盾進(jìn)而危害社會和諧。因此，為保護(hù)山區(qū)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和林區(qū)林農(nóng)合法的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，中國必須堅定不移地貫徹并完善森林限額采伐管理制度。

1.4森林限額采伐管理制度是順應(yīng)世界林業(yè)發(fā)展潮流的客觀需要

在全球性生態(tài)危機(jī)和氣候變化問題日益嚴(yán)峻的背景下，林業(yè)所具有的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會功能，受到國際社會的認(rèn)同和關(guān)注。中國實施森林限額采伐制度以來取得了較大成果，聯(lián)合國糧農(nóng)組織在發(fā)布的2010年全球森林資源評估結(jié)果中高度評價：中國自實施森林限額采伐制度以來嚴(yán)格控制了森林采伐量，期間大規(guī)模植樹造林抵消了南亞以及東南亞地區(qū)森林資源的持續(xù)減少，十多年間，世界防護(hù)林面積的增加主要歸功于中國大面積營造防護(hù)林。中國實行森林限額采伐管理制度對扭轉(zhuǎn)全球森林資源持續(xù)減少作出了貢獻(xiàn)，其舉措順應(yīng)了世界林業(yè)發(fā)展的潮流。

2　現(xiàn)行森林限額采伐管理制度執(zhí)行難的緣由與本質(zhì)

盡管中國的森林限額采伐制度是一項利國利民的制度，但現(xiàn)行的森林限額采伐制度在具體實施過程中卻存在諸如采伐指標(biāo)缺乏科學(xué)性，生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益難以兼顧，林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的林木處置權(quán)和收益權(quán)難以保障，基層林政部門執(zhí)法困難等諸多現(xiàn)實困境，本部分將重點論述現(xiàn)行森林限額采伐制度面臨困境的根源，以期為完善森林限額采伐制度獻(xiàn)策。

2.1森林限額采伐管理制度編制的采伐指標(biāo)缺乏科學(xué)性

編制采伐限額指標(biāo)的具體流程是將各類森林和林木所有者劃分為具體單位后依據(jù)相關(guān)規(guī)定，提出年森林采伐限額指標(biāo)并逐級上報［4］。年采伐限額指標(biāo)實質(zhì)上是各基層單位提出的合理年伐量。由于森林資源自身具有動態(tài)性的特點，一個地區(qū)的森林質(zhì)量、數(shù)量和內(nèi)部結(jié)構(gòu)隨時發(fā)生著變化，這一特點加大了制定科學(xué)合理的森林年采伐指標(biāo)的復(fù)雜性。理論上而言，森林采伐限額指標(biāo)是各經(jīng)營單位根據(jù)森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查的結(jié)果向相關(guān)林政部門提出的，但現(xiàn)實操作中，因各類具體經(jīng)營單位的首要經(jīng)營目標(biāo)是攫取經(jīng)濟(jì)利益以維持自身的生存和發(fā)展，在逐利性心態(tài)的驅(qū)使下，他們甚少考慮伐區(qū)的生態(tài)效益，加之缺乏對生態(tài)效益的內(nèi)在及外在激勵機(jī)制，經(jīng)營單位顯然更傾向于通過多報采伐限額來獲得經(jīng)濟(jì)利益，這些行為使得森林限額采伐管理制度難以取得預(yù)期效果。

2.2森林限額采伐制度難以平衡森林的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益

森林限額采伐制度一定程度上限制了經(jīng)營主體的合理采伐權(quán)。具體而言，商品林經(jīng)營者不能按照市場變化調(diào)整自己的年采伐量，本質(zhì)上剝奪了經(jīng)營主體的處分權(quán)和收益權(quán)，實際上是政府宏觀調(diào)控的過度干預(yù)，在一定程度上阻礙了社會資金投資林業(yè)的積極性并影響了林業(yè)的發(fā)展。域外部分國家也將森林限額采伐制度作為森林管理的一項核心制度，但這些國家在實施該制度時會平衡森林的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益，其中實行特殊的林業(yè)稅收制度是其具體體現(xiàn)。例如對那些將林業(yè)收入返還營林業(yè)投資的經(jīng)營主體采取免征稅或給予減免稅收等間接補(bǔ)償措施。為兼顧生態(tài)效益，中國在對林木所有者的權(quán)利作出了種種限制的同時并未對其所遭受的損失作出相應(yīng)的激勵或補(bǔ)償［5］，已有的生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低難以補(bǔ)償林業(yè)經(jīng)營者的實際損失。因此，社會各經(jīng)營主體在營林過程中不能兼顧森林的生態(tài)效益的根源在于我國現(xiàn)有的森林限額采伐管理制度中缺乏價值對等的生態(tài)效益補(bǔ)償激勵措施［6］。

2.3森林限額采伐管理制度難以落實經(jīng)營者林木處置權(quán)

目前中國部門省份審核具體采伐指標(biāo)的程序仍然較為復(fù)雜，審批時間過長導(dǎo)致生產(chǎn)經(jīng)營者錯過林木的最佳采伐期。在貫徹落實以“采伐限額指標(biāo)”為核心的限額采伐制度的過程中，各林業(yè)經(jīng)營主體因采伐指標(biāo)的限制不能及時開采森林資源。難以申報的“采伐指標(biāo)”成為一種稀缺資源，一定程度上為“權(quán)力尋租”打開了方便之門。因申報困難，普通林農(nóng)只得轉(zhuǎn)手給擁有特殊資源的第三方。采伐指標(biāo)的合理有效分配與經(jīng)營主體的處置權(quán)緊密相關(guān)，其分配過程中存在的問題已成為當(dāng)前森林采伐管理工作的突出矛盾。

2.4基層林政執(zhí)法部門執(zhí)行難源于缺乏必要的財政支持

因缺乏國家以及地方財政的支持，基層林政執(zhí)法部門難以貫徹執(zhí)行森林限額采伐制度。其主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，缺乏先進(jìn)技術(shù)支持，基層林業(yè)站森林資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫不能及時更新應(yīng)用。森林資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是編制森林采伐限額編制的重要依據(jù)，也是開展各項林業(yè)工作的有效向?qū)?，但部分基層林業(yè)站因缺乏資金和先進(jìn)的技術(shù)，導(dǎo)致森林資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集缺乏系統(tǒng)性和及時性。此外，因資金匱乏，部分年久失修的林政管理檢測設(shè)備也直接影響伐區(qū)調(diào)查精度以及源頭監(jiān)管的力度和效果，使得這些地區(qū)難以開展森林資源二類調(diào)查，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不能及時更新。另一方面，基層林業(yè)站建設(shè)薄弱導(dǎo)致執(zhí)行力缺失。在貫徹執(zhí)行具體的森林限額采伐制度的過程中，基層林業(yè)站工作人員在執(zhí)行采伐前審批、撥交、監(jiān)督、驗收等環(huán)節(jié)中具有不可替代的作用。因缺乏地方政府的財政支持，部分地區(qū)的基層林業(yè)工作站人力缺乏且基礎(chǔ)設(shè)施簡陋，這些都制約了其正常的林政管理工作。

3　完善現(xiàn)行森林限額采伐管理制度的構(gòu)想與突破

3.1建立林業(yè)稅費制度并逐步建立生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制

借鑒農(nóng)業(yè)稅減免的相關(guān)政策，逐步取消對各類林業(yè)經(jīng)營主體的不合理收費，此外，制定有利于商品林發(fā)展的稅費制度，充分發(fā)揮稅收的杠桿作用，在征收稅額上給予合法采伐林木的經(jīng)營者和特殊采伐經(jīng)營者以特定優(yōu)惠，比如針對商品林的撫育采伐可以免于征稅等。另外，我國應(yīng)完善生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，該機(jī)制既要明確規(guī)定資金來源和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，又要細(xì)化補(bǔ)償范圍及使用范圍。一方面，逐步建立生態(tài)效益補(bǔ)償基金，將該基金納入中央和地方財政預(yù)算，用以保障林業(yè)經(jīng)營者和投資者的基本權(quán)益。首先，對劃定為公益林的伐區(qū)分別由中央財政和地方財政給予經(jīng)營者相應(yīng)的補(bǔ)貼。其次，如果集體及私人業(yè)主營造的林木被區(qū)分為公益林的，當(dāng)?shù)亓终块T應(yīng)該主動聯(lián)系收購，若林主不愿意被政府收購，當(dāng)?shù)亓謽I(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)及時與經(jīng)營者簽訂禁伐、限制采伐的協(xié)議并給予等價的補(bǔ)償。另一方面，各基層林政部門應(yīng)該建立生態(tài)公益林補(bǔ)償金繳納機(jī)制。以法律的形式賦予基層林政部門必要的強(qiáng)制執(zhí)法能力，強(qiáng)制生態(tài)公益林的使用者以及直接受益者按時足額繳納生態(tài)公益林補(bǔ)償金［7］。

3.2科學(xué)編制森林采伐限額指標(biāo)以確保林農(nóng)合法的林木處置權(quán)

科學(xué)合理地分配采伐限額指標(biāo)是確保林業(yè)經(jīng)營主體處置權(quán)和收益權(quán)的關(guān)鍵。依目前國情而論，中國可以探索以下兩種具體的采伐指標(biāo)分配方案：第一種方案是“伐區(qū)指定模式”，即由當(dāng)?shù)亓终块T將區(qū)域內(nèi)的森林資源按照林齡、林區(qū)分布狀況等原則制定伐區(qū)年規(guī)劃并予以公示，確保采伐指標(biāo)能夠合理分配到具體的林業(yè)經(jīng)營主體。第二種方案是“伐區(qū)協(xié)定模式”，即基層林政部門根據(jù)下達(dá)的年度采伐計劃，對區(qū)域內(nèi)符合采伐條件的林木，由村組內(nèi)的各林業(yè)經(jīng)營主體采取諸如投票、抽簽等方式產(chǎn)生獲得采伐限額指標(biāo)的具體經(jīng)營者。此外，落實經(jīng)營主體的林木處置權(quán)仍需兼顧以下兩個方面：一方面，對劃分為商品林的伐區(qū)需采取特殊的采伐管理政策。申請采伐非林業(yè)用地上的商品林時可不納入采伐限額管理，直接實行“即申即批”。另一方面，對劃分為公益林的伐區(qū)應(yīng)嚴(yán)格管理，保障生態(tài)公益林的采伐管理有法可依，有章可循。

3.3不斷加強(qiáng)基層林業(yè)隊伍建設(shè)，提高森林資源管理隊伍素質(zhì)

在森林資源的培育、利用以及管理監(jiān)督過程中，基層林政管理人員擔(dān)負(fù)著重要責(zé)任，是林業(yè)資源管理工作中的骨干力量。一方面，各林政部門工作人員要堅持勤政務(wù)實。因森林資源管理工作具有涉及范圍廣，法律性和技術(shù)性強(qiáng)的特點。尤其自集體林權(quán)制度改革后，林業(yè)經(jīng)營主體多元化，基層林政部門管理工作量驟增，各級林政部門人員更要樹立依法行政和執(zhí)政為民的意識，從廣大經(jīng)營主體的現(xiàn)實需求出發(fā)，林政人員既要調(diào)整工作機(jī)制適應(yīng)改革后的工作量，又要簡化各類采伐審批手續(xù)。比如林政人員在實際工作中應(yīng)探索簡化林木采伐的審批手續(xù)并及時公示相關(guān)審批手續(xù)，幫助廣大林農(nóng)群眾熟知整個審批程序，同時，積極推行“一站式便民”服務(wù)，逐步改善基層普遍存在的“審批難”現(xiàn)象。另一方面，國家財政要加大對基層林政部門基礎(chǔ)建設(shè)的投入力度，盡早改變技術(shù)裝備落后、資金匱乏和專業(yè)人員短缺的現(xiàn)實狀況。建立專有經(jīng)費渠道并將其納入地方政府的財政預(yù)算，只有從源頭上改變“靠罰沒款生存”的不法現(xiàn)象，才能維護(hù)基層林政執(zhí)法的威嚴(yán)性和公正性。

3.4創(chuàng)新森林資源管理方式并強(qiáng)化森林資源監(jiān)管法制力度

為進(jìn)一步貫徹落實森林限額采伐制度，各地林政部門必須創(chuàng)新森林資源管理方式并強(qiáng)化監(jiān)管的法制力度。創(chuàng)新森林資源管理方式需要遵循如下措施：一是改革現(xiàn)有管理體系中與林業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)的管理方式，構(gòu)建并完善具備系統(tǒng)性和時效性的林政監(jiān)管體系。二是創(chuàng)新林權(quán)登記發(fā)證制度并創(chuàng)建全國森林資源“一體化”的監(jiān)測體系。進(jìn)一步推進(jìn)森林資源監(jiān)測現(xiàn)代化、標(biāo)準(zhǔn)化、精準(zhǔn)化進(jìn)程，建立時效性強(qiáng)、針對性強(qiáng)的監(jiān)測服務(wù)體系，尤其要加強(qiáng)對無證大面積采伐和重大毀林案件的監(jiān)測［8］。同時，強(qiáng)化林政監(jiān)管法制力度需要采取下列措施：一是對林木采伐片區(qū)的監(jiān)督檢查設(shè)立片區(qū)專人負(fù)責(zé)制度。對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的毀林開墾和亂砍濫伐林地等違法行為，要及時整改到位，對違反規(guī)定的林業(yè)經(jīng)營者和基層林政執(zhí)法部門絕不姑息，構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑責(zé)，做到有錯必糾，違法必查。二是落實對森林資源保護(hù)管理責(zé)任制度，確保責(zé)任落實到實處。發(fā)展行政首長負(fù)責(zé)制，將森林資源覆蓋率、采伐限額執(zhí)行、林地保護(hù)管理等指標(biāo)納入政府目標(biāo)考核體系。

［1］趙蕊艷．森林資源可持續(xù)發(fā)展問題及對策［J］．中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報，2011，21（2）：21-24．

［2］王馨迪．從我國森林資源現(xiàn)狀和林業(yè)產(chǎn)值淺論林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展［J］．林業(yè)科技，2014，39（4）：57-60．

［3］李鍇，張明．我國森林采伐限額制度面臨的問題及其解決措施［J］．江西社會科學(xué)，2004（12）：242-246．

［4］葉善文.林改后集體林森林資源管理改革的探討［J］．中國林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2007（3）：51-53．

［5］周伯煌．論我國林業(yè)物權(quán)制度的完善［J］．河北法學(xué)，2010，28（5）：141-147．

［6］李克國．建立補(bǔ)償制度促進(jìn)生態(tài)保護(hù)工作［J］．中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報，2001，11（2）：1-4．

［7］賈治邦．我國森林資源管理工作“十二五”展望［J］．林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2011（6）：3-6．

［8］趙晨，劉振英，歐陽君祥，等．“十二五”期間年森林采伐限額編制［J］．林業(yè)資源管理，2012（1）：22-25．

（編輯：周利海）

The Perfection of Forest Quota Logging System in China

Mao Min，Zhou Bohuang*
（School of Law and Politics，Zhejiang A&FUniversity，Hangzhou Zhejiang 311300，China）

Aimed at the forest resources protection status and difficulties in implementing forest quota logging system in China at the present time，such as cutting index lack of scientificity，ecological benefit and economic benefit is difficult to juggle，operator's forest disposition is difficult to guarantee and to perform，etc.，starting from the forest resources situation，analyzed the juncture and motivation of perfecting forestquota logging system，explored the roots of existing problems，and based on this analysis，proposed the perfecting suggestions，including improving forest tax system，establishing ecologic benefits compensation，scientifically working out forest quota logging system，strengthening grass-roots forestry team construction，reforming ways of forest management，and enhancing supervision to overcome these hardships.

forest resources，cutting limit，forest disposal right，ecological benefit compensation

D922.63

A

1008-813X（2016）04-0041-04

2016-06-24

毛敏（1992-），女，湖南岳陽人，浙江農(nóng)林大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法專業(yè)碩士在讀，主要從事環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)研究。

周伯煌（1968-），男，浙江諸暨人，畢業(yè)于浙江大學(xué)經(jīng)濟(jì)法專業(yè)，碩士，教授，主要從事經(jīng)濟(jì)法學(xué)、環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)研究。